Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации

 

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ
(с изменениями от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г.,
августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря
г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 20 августа,
, 28, 29 декабря 2004 г.)

 

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

 

Часть первая. Общие положения

 

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

 

Статья 1. Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации

Статья 1 БК РФ определяет круг общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования данного Кодекса. К ним относятся отношения, возникающих между субъектами бюджетного права в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, регулирования государственного и муниципального долга, осуществления государственных и муниципальных заимствований.

Отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования бюджетных фондов и регулируемые настоящим Кодексом, составляют предмет бюджетного права. Круг этих отношений достаточно широк, например, отношения, связанные:

1) с установлением бюджетного устройства и бюджетной системы РФ;

2) с организацией контроля за исполнением бюджетов;

3) с установлением структуры доходов и расходов бюджетной системы РФ и распределением их между бюджетами разного уровня.

Каждая из указанных групп бюджетных отношений включает совокупность более конкретных отношений, причем все они взаимосвязаны. Не могут реализовываться отношения по установлению структуры доходов и расходов бюджетной системы без отношений по установлению самой этой системы. В свою очередь и те, и другие отношения не могут быть реализованы без определения компетенции государственных органов по установлению бюджетной системы и структуры доходов и расходов бюджета любого уровня.

Таким образом, перечисленные общественные отношения, возникающие между субъектами и урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями. Они возникают в процессе бюджетной деятельности, т.е. деятельности по образованию, распределению и использованию бюджетов.

Организации и физические лица имеют право участвовать в формировании бюджетов различных уровней в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов.

Пункт 2 комментируемой статьи включает в круг регулируемых настоящим Кодексом отношений также определение правового статуса участников бюджетного процесса и правовых основ порядка и условий ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ.

Правовому статусу и полномочиям участников бюджетного процесса посвящена часть третья БК РФ, а в главе 18 характеризуются система и основные полномочия всех органов, участвующих в бюджетном процессе, как на федеральном, так и на региональном и местном уровне. В главе 19 дается развернутое определение состава участников бюджетного процесса и осуществляемых ими полномочий на федеральном уровне.

 

Статья 2. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации

Структура бюджетного законодательства РФ, указанная в ст. 2 БК РФ, связана, прежде всего, с федеративным устройством РФ, а также с существованием в ней системы местного самоуправления. Помимо БК РФ, и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов, регулирующих бюджетные правоотношения, в систему бюджетного законодательства РФ включаются нормативно правовые акты и законы, принимаемые на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

На федеральном уровне основополагающим законодательным актом, принятым в соответствии с Конституцией РФ, является БК РФ. В ряде регионов приняты свои законы. Например, в Омской и Ульяновской областях - закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Омской области и закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ульяновской области и т.д. В Хабаровском крае принят БК Хабаровского края.

Данная статья также относит к бюджетному законодательству:

- федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год;

- законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год;

- нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год.

Из этого следует, что акты о годовых бюджетах всех уровней, принимаемые соответствующими представительными органами власти, ставятся в один ряд с законами и иными нормативно-правовыми актами и рассматриваются в качестве актов законодательства.

Но они имеют свою специфику, так как закон - это принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой нормативно-правовой акт, выражающий государственную волю по ключевым вопросам общественной жизни, а нормативным актом признается акт-документ компетентного правотворческого органа, который издан в особом порядке и содержит конкретные нормы права. Изучив законы о бюджете на соответствующий год и акты представительных органов местного самоуправления, которыми утверждается местный бюджет, можно сделать вывод, что они в большей своей части такими признаками не обладают.

Часть вторая данной статьи определяет правила, согласно которым нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой комментируемой статьи, не могут противоречить данному Кодексу. А в случае противоречия между БК РФ и нормативно-правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения на любом уровне - федеральном, региональном, местном, - будет действовать настоящий Кодекс.

 

Статья 3. Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения

Президент РФ издает указы, регулирующие бюджетные правоотношения:

- возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением.

Президент РФ имеет право издавать указы, регулирующие вышеперечисленные бюджетные правоотношения, но только если эти вопросы, в силу Конституции РФ и других законов РФ, не входят в исключительную компетенцию Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и не относятся к ведению субъектов РФ или органов местного самоуправления. Например, Указ Президента РФ о мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ.

Так, в соответствие со ст. 114 Конституции РФ разрабатывает и представляет федеральный бюджет Государственной Думе Правительство РФ. После чего принятый Государственной Думой федеральный закон по вопросу федерального бюджета и обязательно рассмотренный в Совете Федерации направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (ст. 106, 107 Конституции РФ).

Порядок опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента регулируется Указом Президента РФ о порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Согласно данному акту указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию и вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

При противоречии между БК РФ, нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год, федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах РФ на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ, нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, и нормативно-правовыми актами, принимаемыми Президентом РФ в сфере бюджетных правоотношений, применяются настоящий Кодекс и вышеуказанные акты.

Одно из важных мест среди нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, занимают постановления Правительства РФ, как акты, принимаемые высшим федеральным органом исполнительной власти. В соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ осуществляет исполнительную власть (п. 1 ст. 110). Основной задачей Правительства РФ в бюджетном процессе является разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и дальнейшее обеспечение его исполнения. А также Правительство РФ представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (подп. "а" п. 1 ст. 114 Конституции РФ). Правительство РФ сталкивается с необходимостью издания подзаконных нормативных актов в сфере бюджетной деятельности. С помощью них Правительство РФ упорядочивает те бюджетные отношения, которые нуждаются в правовом регулировании, но не были урегулированы на уровне законов. Тем самым обеспечивается необходимая полнота и системность в урегулировании бюджетных отношений. При этом Правительство РФ может действовать лишь в рамках своей компетенции, установленной Конституцией РФ и ФЗ.

Примерами подобных нормативных актов могут служить постановление Правительства РФ об урегулировании обязательств Российской Федерации по внешнему долгу бывшего СССР перед Международным банком экономического сотрудничества (МБЭС) и Международным инвестиционным банком (МИБ), постановление Правительства РФ о мерах по реализации закона о федеральном бюджете на 2003 г.

Федеративное государственное устройство РФ предопределило построение ее бюджетной системы по принципу четкого разграничения в этой области полномочий органов государственной власти между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами муниципальных образований.

Согласно п. 3 комментируемой статьи федеральные министерства и ведомства также принимают нормативно правовые акты по вопросам, которые в соответствии с БК РФ входят в круг регулируемых правом бюджетных отношений, но в случаях и пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ регулируют бюджетные правоотношения путем принятия нормативных правовых актов в пределах своей компетенции.

Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. (ст. 132 Конституции РФ)

 

Статья 4. Бюджетное законодательство Российской Федерации и нормы международного права

Статья 4 настоящего Кодекса устанавливает соотношение бюджетного законодательства РФ и международного права и подтверждает конституционный принцип, согласно которому нормы международного договора имеют приоритет над нормами, предусмотренными внутренним бюджетным законодательством РФ.

К основным нормативно правовым актам в международном праве, содержащим общепризнанные принципы и нормы, относят: соглашения, конвенции, протоколы международных организаций и конференций, решения Международного суда, декларации и резолюции Генеральной Ассамблеи ООН.

В соответствии с Законом о международных договорах РФ международными договорами признаются соглашения, заключаемые Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемые международным правом, независимо от того, содержатся ли такие соглашения в одном или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от их конкретного наименования.

Международные договоры СССР по общему правилу обязательны для Российской Федерации как его правопреемника, если не было объявлено о прекращении действия таких договоров или изменения их условий.

Международные договоры, подписанные Российской Федерацией, публикуются в СЗ РФ (если согласие на такой договор было дано в форме федерального закона) или в ежемесячном Бюллетене международных договоров. Международные договоры РФ межведомственного характера публикуются в официальных изданиях этих органов.

Согласно п. 2 ст. 7 БК РФ международные договоры РФ применяются к регулируемым ими отношениям непосредственно, поскольку в соответствии с п. 1 данной статьи они являются частью правовой системы РФ. В некоторых случаях, однако, для применения международного договора необходимо издание внутригосударственного акта, если это предусмотрено внутренним законодательством либо самим международным договором.

Пункт 2 комментируемой статьи указывает, что если норма международного договора не противоречит внутреннему законодательству, т.е. нормам и принципам бюджетного права и основам правопорядка государства, то такая норма подлежит непосредственному применению. Таким образом, издание специальных правоприменительных актов каким-либо органом не требуется.

 

Статья 5. Действие бюджетного законодательства Российской Федерации во времени

В п. 1 статьи выражен общепринятый правовой принцип, согласно которому акты бюджетного законодательства применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Бюджетный (финансовый) год - период действия утвержденного бюджета, равный по российскому законодательству календарному году (с 1 января по 31 декабря). Это время, протекающее между открытием и закрытием государственного счетоводства. В законодательстве предусмотрен дополнительный льготный месяц - январь, необходимый для завершения операций по обязательствам принятым в финансовом году.

Порядок введения в действие законов РФ определен законом о порядке опубликования и вступления в силу ФКЗ, ФЗ, актов палат Федерального Собрания.

ФКЗ, ФЗ, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня подписания.

Официальным опубликованием считается первая публикация акта в "Российской газете", "Парламентской газете" или СЗ РФ.

 

Статья 6. Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе

Бюджет как экономическая категория - совокупность экономических отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов разного уровня; как правовая категория - основной финансовый план соответствующей территории.

Бюджет создает финансовую базу функционирования государства в целом, его субъектов и муниципальных образований, осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления, выполнения ими своих задач. Бюджет обеспечивает развитие международных связей России, также формирование ее взаимоотношений с государствами СНГ. Государственные и местные (муниципальные) бюджеты являются централизованными денежными фондами.

Консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории, т.е. он слагается из федерального бюджета из 89 бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Консолидированный бюджет не имеет правового закрепления. Если федеральный бюджет принимается в форме ФЗ; бюджеты субъектов в форме закона субъекта РФ; местные бюджеты в форме правового акта представительного органа местного самоуправления, то консолидированный бюджет никакой правовой формы не имеет. Он составляется для анализа, статистики, расчетов, планирования и других мер, является одним из пунктов бюджетного послания Президента РФ, но законодательной основы не имеет.

Государственный внебюджетный фонд с помощью этого фонда образуются и расходуются денежные средства, находящиеся и образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Бюджетная система РФ. Все принимаемые на территории РФ бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. Таким образом, бюджетная система это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

В бюджетную систему России как федеративного государства входят бюджеты трех уровней:

а) федеральный бюджет;

б) бюджеты субъектов Федерации;

в) местные бюджеты.

Доходы выражаются в различных платежах юридических и физических лиц в тот или иной бюджет. Доходы формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством и образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов или безвозмездных перечислений. Большое значение для анализа источников доходов, их объема имеет бюджетная классификация

Расходы бюджета. Расходная часть бюджетной системы включает в себя несколько основных направлений:

а) содержание органов государственной власти и местного самоуправления, судов, правоохранительных органов;

б) науку;

в) охрану окружающей и природной среды;

г) социально-культурную сферу;

д) международную деятельность.

Представительными органами государственной власти и местного самоуправления ежегодно утверждаются суммы расходов каждого из бюджетов.

Расходы распределяются между бюджетами на основе следующих принципов:

а) соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ;

б) учет значения определенных мероприятий, учреждений, последствий их влияния на развитие общества;

в) учет подведомственности предприятий, учреждений, организаций при формировании расходов каждого бюджета.

БК РФ регламентирует состав расходов бюджетов:

а) расходы, финансируемые только из федерального бюджета;

б) расходы, финансируемые совместно из всех звеньев бюджетной системы, они производятся по согласованию соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления;

в) расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ;

г) расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

Дефицит бюджета - превышение его расходов над доходами. В настоящее время дефицит в бюджетной системе РФ - одна из наиболее важных и трудно преодолимых проблем. В условиях бюджетного дефицита законодательством предусмотрено применение таких мер, как:

а) при утверждении бюджета устанавливается предельный уровень его дефицита;

б) при превышении этого уровня и снижении объема поступлений доходов вводится режим сокращения расходов бюджета (ст. 229, 230 БК РФ);

в) привлекаются средства путем выпуска займа (государственного или местного), также используются банковские кредиты.

Профицит бюджета - превышение его доходов над расходами. При его обнаружении в процессе составления или рассмотрения проекта бюджета он должен быть сокращен до утверждения бюджета в определенной последовательности (сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности, от реализации государственных запасов и резервов; направить бюджетные средства на дополнительное погашение домовых обязательств и т.д.).

Дотации - денежная сумма, которая выделяется из вышестоящего бюджета на безвозвратной и безвозмездной основах по решению соответствующего представительного органа власти в нижестоящий бюджет для покрытия текущих расходов.

Субвенция - денежная сумма, которая выделяется из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты для определенной цели, на конкретно оговоренный срок, для выравнивания социально-экономического развития субъектов РФ или муниципальных образований.

Субвенции и дотации предоставляются на основании решений соответствующих представительных органов власти, принимаемых по заявкам получателей субвенций - органов представительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

Субсидия - это средства, которые предоставляются бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, юридическому или физическому лицу на покрытие определенных целевых расходов.

Бюджетный процесс подразделяется на определенные стадии и длится относительно бюджета на каждый предстоящий год около двух с половиной лет. Бюджетный процесс в РФ охватывает следующие стадии бюджетной деятельности:

- составление проекта бюджета, его рассмотрение;

- утверждение бюджета;

- исполнение бюджета;

- утверждение бюджета.

Бюджетная роспись. различают сводную бюджетную роспись, составляемую по бюджету в целом, и бюджетную роспись главных распорядителей бюджетных средств (по министерствам, ведомствам и т.д.). На основе бюджетных росписей уполномоченными исполнительными органами власти осуществляется исполнение бюджета.

Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Министерством финансов РФ, утверждается министром финансов РФ в течение 15 дней со дня принятия закона о федеральном бюджете и передается на исполнение Федеральному казначейству, а также в Федеральное Собрание и Счетную палату РФ (ст. 246 БК РФ).

 

Глава 2. Бюджетные полномочия органов государственной власти
и органов местного самоуправления

 

Перед началом непосредственного постатейного комментария данной главы БК РФ необходимо вернуться к общей теории права. На территории Российской Федерации действует конституционно закрепленный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления - п. 3 ст. 5 Конституции РФ, а также закреплена компетенция указанных органов соответственно ст. 71 Конституции РФ - исключительное ведение Российской Федерации, ст. 72 Конституции РФ - совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов, а также исключительное ведение субъектов РФ, ст. 73 Конституции РФ - пределы компетенции органов местного самоуправления.

Кроме того, важно помнить о праве органов государственной власти РФ делегировать часть полномочий органам государственной власти субъектов РФ и о праве последних передавать часть своих полномочий органам местного самоуправления. Однако в случае делегирования части принадлежащих им полномочий органы власти РФ либо органы власти субъектов РФ должны обеспечить финансовую поддержку исполнения делегированных полномочий, т.е. осуществить передачу средств из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ в соответствующие нижестоящие бюджеты.

Указанные ранее органы государственной власти подразделяются на органы государственной власти РФ (далее - федеральные органы) и органы государственной власти субъектов РФ. Кроме того, в свете бюджетной политики рассматриваются органы местного самоуправления. Вообще, бюджетная политика - это совокупность мер, осуществляемых государственными и муниципальными органами в области регулирования бюджетных правоотношений. В условиях, сложившихся на территории Российской Федерации в период проведения глобальной экономической реформы, на первый план были выдвинуты следующие задачи бюджетной политики:

- обеспечение финансовой стабильности развития государства;

- укрепление денежного обращения, установление контроля за развитием денежной массы;

- сокращение затрат на содержание государственного аппарата;

- стимулирование инвестиционной активности;

- укрепление доходной части бюджета за счет совершенствования налогообложения и повышения контроля за уплатой налогов и иных обязательных платежей;

- сокращение непроизводственных расходов;

- повышение контроля за величиной государственного долга.

При комментарии гл. 2 БК РФ определяющим понятием является словосочетание "компетенция в области регулирования бюджетных правоотношений" (далее - бюджетная компетенция). Итак, бюджетная компетенция - это компетенция конкретного уполномоченного в области регулирования бюджетных правоотношений государственного органа либо органа местного самоуправления, а именно: это круг осуществляемых данным органом управленческих функций и объем предоставленных для реализации этих функций прав и обязанностей. Таким образом, категория "бюджетная компетенция" складывается из двух составных понятий:

- предмет ведения уполномоченного органа, т.е. круг управленческих полномочий, осуществляемых в области бюджетного регулирования;

- непосредственно права и обязанности, формы ответственности уполномоченного органа.

Бюджетная компетенция является характеристикой правоспособности бюджета соответствующего уровня власти и управления - федерального, регионального (на уровне субъекта РФ) или муниципального. Исходя из определения категории "бюджетная компетенция", далее будут рассмотрены компетенция органов государственной власти РФ, компетенция органов государственной власти субъектов РФ и компетенция органов местного самоуправления в области бюджетных правоотношений. При этом важно помнить, что степень участия государственных органов, а также органов местного самоуправления в бюджетной деятельности различна и зависит от конкретных задач и целей, поставленных перед ними, а также от объема предоставленных полномочий.

 

Статья 7. Бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти

В комментируемой статье дан широкий перечень конкретных полномочий, предметы ведения федеральных органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных правоотношений, т.е. раскрыта лишь первая часть бюджетной компетенции. Исходя из смысла комментируемой статьи, которая содержит формулировку "иные бюджетные полномочия, осуществляемые органами государственной власти РФ", можно сделать вывод о том, что указанный перечень полномочий не является конкретным и подлежит расширительному толкованию.

Вторая составная часть понятия "бюджетная компетенция" - конкретные права и обязанности, формы ответственности федеральных органов власти и управления детализированы на уровне указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ, ведомственных приказов и инструкций. Права и обязанности органов государственной власти РФ - это непосредственно субъективные бюджетные полномочия. В соответствии с основами теории государства и права, исходя из смысла комментируемой статьи, бюджетные полномочия РФ можно разделить на три основные группы.

1. Полномочия, основанные на конституционных нормах и принципах, закрепляющих:

а) государственный суверенитет РФ. Суверенитет РФ распространяется на всю территорию государства, в том числе на территорию отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

б) предмет исключительного ведения РФ - установление правовых основ единого экономического пространства, а также проведение единой финансовой, кредитной, денежной политики, осуществление валютного регулирования и таможенного контроля.

Из этих конституционных правомочий РФ вытекают следующие полномочия органов государственной власти РФ в области бюджетных правоотношений:

- установление видов бюджетов, порядка и принципа объединения всех бюджетов в единую бюджетную систему РФ;

- определение видов расходов, включаемых в бюджет текущих расходов и бюджет развития;

- ограничение состава источников доходов, поступающих в бюджеты субъектов РФ либо бюджеты муниципальных образований;

- установление общего порядка и принципов распределения доходов в бюджетной системе;

- установление общего порядка и принципов формирования расходной части бюджетов различного уровня;

- утверждение единых бюджетных классификаций, действующих на всей территории Российской Федерации;

- некоторые другие права.

Реализация ранее перечисленных правомочий РФ в области бюджетного регулирования направлена на проведение единой финансово-бюджетной политики на всей территории Российской Федерации.

2. Полномочия органов государственной власти РФ по формированию, распределению и использованию средств, находящихся в федеральном бюджете. Иными словами, это группа общих прав участника бюджетного процесса, обладающего самостоятельными правами и обязанностями в области бюджетного регулирования. К таким правомочиям РФ относятся:

- право на собственный бюджет;

- право на получение доходов, закрепленных за федеральным бюджетом;

- право на определение направлений использования средств федерального бюджета и объема бюджетных средств, расходуемых по данным направлениям;

- право на организацию и осуществление бюджетного процесса;

- право на установление предельного размера дефицита федерального бюджета и разработку мер по его сокращению на стадии исполнения бюджета;

- право устанавливать перечень защищенных статей текущих расходов федерального бюджета;

- некоторые другие права.

3. Полномочия федеральных органов государственной власти РФ по отношению к бюджетам нижестоящего уровня - бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам. К данной группе полномочий РФ относятся следующие права в области бюджетного регулирования:

- установление дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих доходов федерального бюджета в целях зачисления в нижестоящие бюджеты;

- определение размера дотаций, передаваемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а также размера субвенций, направлений их использования; принятие специального федерального законодательства, регулирующего порядок предоставления дотаций и субвенций;

- закрепление за бюджетами субъектов РФ на срок, не превышающий 5 лет, регулирующих доходов, и передача указанных доходов в целях обеспечения гарантированного уровня минимальной обеспеченности бюджета субъекта РФ;

- некоторые другие права.

К органам государственной власти РФ, осуществляющим реализацию и обеспечивающим проведения единой бюджетной политики, относятся:

1) законодательные (представительные) органы. В соответствии с подп. "а" п. 1 ст. 114 Конституции РФ в ведении Государственной Думы РФ находятся рассмотрение и утверждение федерального бюджета, отчета о его исполнении, принятие нормативно-правовых актов по бюджетным вопросам, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении внебюджетных государственных социальных фондов и некоторые другие функции. Особая роль отводится Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и Комитету Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию;

2) исполнительные органы. Среди них выделяют исполнительный орган общей компетенции - Правительство РФ, которое в соответствии с Законом о Правительстве РФ организует контроль за составлением и исполнением федерального бюджета, проведением единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль. Кроме этого, Правительство РФ обладает правом наблюдать и контролировать деятельность федеральных исполнительных органов отраслевой компетенции, а также исполнительных органов общей и специальной компетенции субъектов РФ.

Значительная роль среди федеральных органов в области бюджетного регулирования отведена отраслевым исполнительным органам - таким как: Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба, Контрольно-ревизионное управление, Федеральное казначейство и др. Помимо этих органов, некоторыми полномочиями в области бюджетного дела обладает Главное контрольное управление Президента РФ. Кроме того, согласно п. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ.

 

Статья 8. Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации

В комментируемой статье дан широкий перечень полномочий, находящихся в исключительном ведении субъектов РФ и касающихся вопросов бюджетного регулирования. Данные полномочия так же, как и полномочия РФ, осуществляются компетентными государственными органами, и их перечень не подлежит расширительному толкованию. Указанные в комментируемой статье бюджетные правомочия органов государственной власти субъектов РФ могут быть поделены на три основные группы:

1) правомочия, установленные по отношению к бюджету вышестоящего уровня - федеральному бюджету:

- разработка совместно с федеральными органами правил предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов РФ из средств федерального бюджета;

- осуществление государственных заимствований субъекта РФ;

- некоторые другие права;

2) правомочия органов государственной власти субъектов РФ, принадлежащие им на правах полноценного участника бюджетного процесса (на уровне субъекта РФ):

- право на собственный бюджет, а также на разработку основ составления, утверждения и исполнения бюджета субъекта РФ, рассмотрения и утверждения отчетов о его исполнении;

- право на зачисление доходов от использования объектов региональной собственности в бюджет субъекта РФ;

- некоторые другие правомочия;

3) правомочия, установленные по отношению к бюджетам нижестоящего уровня - бюджетам муниципальных образований:

- распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;

- разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;

- установление правил предоставления бюджетных кредитов, финансовой помощи и бюджетных ссуд местным бюджетам из средств бюджетов субъекта РФ;

- некоторые другие правомочия.

На территории субъекта РФ структура органов государственной власти, уполномоченных в области бюджетных правоотношений, во многом схожа со структурой федеральных органов. К числу региональных органов, осуществляющих бюджетное регулирование, относятся:

1) законодательные (представительные) органы. Название и круг полномочий таких органов определяются нормативными актами субъектов РФ. Как правило, такие органы в части установления правил разработки, утверждения и исполнения бюджета, принятия отчета об исполнении бюджета субъекта РФ обладают полномочиями, присущими Государственной Думе РФ относительно федерального бюджета;

2) исполнительные органы общей и специальной компетенции. Данные органы в части регулирования бюджетных правоотношений на территории отдельного субъекта РФ обладают полномочиями, аналогичными полномочиям федеральных органов. Особенностью бюджетного регулирования на уровне субъекта РФ является то, что оно осуществляется региональными органами совместно с уполномоченными территориальными органами федеральных министерств и ведомств.

 

Статья 9. Бюджетные полномочия органов местного самоуправления

Вообще, финансовая самостоятельность муниципального образования вытекает из конституционного принципа независимости органов местного самоуправления от государственной власти федерального либо регионального уровня. Так, в соответствии с п. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления могут самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, а также устанавливать местные налоги и сборы, управлять муниципальной собственностью.

Однако органам государственной власти РФ и органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право содействовать развитию местных финансов (п. 1 ст. 4 Закона о финансовых основах местного самоуправления в РФ). Так, например, указанные органы вправе:

- регулировать отношения между федеральными бюджетами либо бюджетами субъектов РФ, с одной стороны, и местными бюджетами с другой;

- распределять между местными бюджетами средства для финансирования федеральных либо региональных программ, проводимых на территории муниципального образования;

- оказывать методическую помощь органам местного самоуправления в организации бюджетного процесса.

- другие полномочия.

Перечень полномочий органов местного самоуправления, определенный в комментируемой статье гл. 2 БК РФ, не подлежит расширительному толкованию. Все бюджетные правомочия органов местного самоуправления могут быть поделены на две основные группы:

1) полномочия, установленные по отношению к бюджетам вышестоящих уровней - федеральному бюджету и бюджету субъекта РФ:

- право на получение финансового обеспечения государственных минимальных социальных стандартов и социальных норм из средств бюджетов соответствующих уровней;

- право на предоставление финансовых и иных материальных ресурсов для исполнения делегированных полномочий;

- право на компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами власти либо государственными органами субъекта РФ;

- некоторые другие полномочия;

2) полномочия, принадлежащие органу местного самоуправления в силу бюджетной самостоятельности, а именно:

- право на местный бюджет, на его разработку, принятие и исполнение, утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов и т.д.;

- право зачислять доходы от уплаты местных налогов и от использования объектов муниципальной собственности в доходную часть местного бюджета;

- право устанавливать правила предоставления различных видов финансовой помощи из средств местного бюджета;

- некоторые другие правомочия.

Структура органов местного самоуправления в целом, а также структура и перечень полномочий отдельных органов местного самоуправления, уполномоченных в области бюджетного регулирования, устанавливается на уровне муниципального образования путем принятия соответствующих нормативных актов. Однако преимущественное значение сохраняется за представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

 

Часть вторая. Бюджетная система Российской Федерации

 

Раздел I. Бюджетное устройство Российской Федерации

 

Глава 3. Бюджетная система Российской Федерации

 

Статья 10. Структура бюджетной системы Российской Федерации

В комментируемой статье рассматривается структура бюджетной системы РФ. Она состоит из трех уровней. По сравнению с прежними законодательными актами основное изменение состоит в том, что в состав бюджетной системы включены бюджеты государственных внебюджетных фондов. Подобное расширенное толкование ввелось в БК РФ впервые. Можно сказать, что авторы БК РФ определили три уровня бюджетов и бюджетную систему РФ, состоящую из трехуровнего бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетная система в РФ основана на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируется посредством норм права.

В бюджетную систему РФ входят бюджеты трех уровней:

- к первому уровню относятся федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- второй уровень состоит из бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень - местные бюджеты, в число которых входят бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также бюджеты городских и сельских поселений.

Денежные средства, находящиеся в бюджетной системе РФ, в основном образуются за счет налогов и других обязательных платежей юридических и физических лиц, а также за счет использования средств, привлеченных на возвратной основе через внутренний или внешний кредит. Из налогового законодательства следует, что под доходами, полученными за счет налогов, следует понимать федеральные, региональные, местные налоги и сборы, а также сюда можно отнести штрафы и пени. Доходы с налогов закрепленные за бюджетами соответствующего уровня и бюджетами государственных внебюджетных фондов, считаются собственными доходами бюджетов. БК РФ определяет доходы бюджета как денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Одной из наиболее важных и основных проблем для РФ стала проблема нехватки денежных средств, необходимых для решения всех государственных задач, проблем и реализации планов. Чтобы обеспечить выполнение наиболее важных направлений деятельности государства по аналогии с зарубежным опытом, стали создаваться внебюджетные фонды.

Средства внебюджетных фондов формируются за счет специально установленных обязательных платежей юридических и физических лиц, а также добровольных выплат, и расходуются строго в соответствии с целями, для которых они были учреждены.

Внебюджетный фонд - это денежные средства, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, которые нужны для реализации необходимых условий жизни и достойного существования граждан, а именно: на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Наряду с внебюджетными фондами существуют также бюджетные целевые фонды.

Целевым бюджетным фондом является фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

Бюджет можно рассматривать в трех аспектах:

- в материальном аспекте бюджет - это централизованный денежный фонд, формируемый государством либо его территориальными образованиями и обеспечивающий выполнение функций органов власти и управления соответствующей территории;

- в экономическом аспекте бюджет представляет собой совокупность отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов;

- как правовая категория бюджет - это основной финансовый план соответствующей территории.

Бюджет как в целом для РФ, так и для территориальных единиц играет значительную роль, через него реализуется региональная и национальная политика, за его счет происходит развитие международных связей; бюджет является основой финансовых ресурсов государства и является единственным источником финансовых средств, находящихся в непосредственном распоряжении государственных и муниципальных органов.

Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов предназначены для решения задач и вопросов, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Местные бюджеты относятся к третьему уровню бюджетной системы РФ.

Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются друг в друга (местные бюджеты не включаются в бюджеты субъектов РФ, а те, в свою очередь, не включаются в федеральный бюджет).

 

Статья 11. Правовая форма бюджетов

Комментируемая статья раскрывает правовую форму бюджетов. Нужно обратить внимание на то, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Одним из основополагающих принципов бюджетного права является требование облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти.

Правовая форма конкретного бюджета зависит от того, какое место он занимает в структуре бюджетной системы РФ.

Так, бюджеты первого уровня - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов - утверждаются в форме федеральных законов. В Конституции РФ указаны особенности принятия федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год: ст. 106 указывает, что такие законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Особенности прохождения соответствующих законопроектов через Федеральное Собрание РФ могут устанавливаться регламентами обеих его палат. Например, в соответствии со ст. 51 Регламента Государственной Думы РФ, проекты федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год подлежат внеочередному рассмотрению в Государственной Думе РФ.

Требование принятия бюджетов государственных внебюджетных фондов в форме федеральных законов, сформулированное в комментируемой статье, может быть развито законодателем применительно к конкретным фондам. Например, в ст. 16 Закона об обязательном пенсионном страховании устанавливается: "Бюджет Пенсионного фонда РФ и отчет о его исполнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства РФ федеральными законами в порядке, определяемом БК РФ".

Бюджеты второго уровня - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - облекаются в форму законов субъектов РФ. Соответствующая норма Кодекса находит свое подтверждение в конституционном и бюджетном законодательстве субъектов РФ.

Местные бюджеты, составляющие третий уровень бюджетной системы РФ, принимаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Данная норма закреплена в ст. 132 Конституции РФ и получила свое дальнейшее развитие в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, в котором в ст. 15 рассмотрены вопросы утверждения местного бюджета и отнесены к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления. Однако следует учитывать, что в 2003 г. был принят Закон об общих принципах организации местного самоуправления, который вступит в действие с 1 января 2006 г. В Законе о финансовых основах местного самоуправления в ст. 5 устанавливается, что формирование местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

В законах, принимаемых на уровне субъекта РФ, может уточняться порядок утверждения местных бюджетов.

Правовые нормы, которые регулируют порядок оформления местных бюджетов, обычно содержатся в уставах муниципальных образований. В них, как правило, закрепляется, что оформление местных бюджетов происходит в виде решений представительных органов муниципальных образований.

 

Статья 12. Годовой бюджет

По общему правилу государственный бюджет принимается на один финансовый год. Финансовый (бюджетный) год исчисляется периодом в 12 месяцев, в течение которого начинается и заканчивается исполнение всех бюджетов, входящих в бюджетную систему государства.

Ежегодное утверждение бюджета определяет ритм прохождения всех стадий бюджетного процесса:

- разработка проекта бюджета;

- его утверждение;

- исполнение бюджета;

- контроль за исполнением бюджета.

В РФ финансовый (бюджетный) год совпадает с календарным и длится с 1 января по 31 декабря включительно. Ранее бюджетный год исчислялся так же, как и сельскохозяйственный, - с 1 октября текущего года по 30 сентября следующего.

В некоторых странах бюджетный и календарный год не совпадают, это можно объяснить историческими традициями, особенностями национальной экономики и сроками созыва парламентских сессий.

Исходя из практики прошлых лет, можно сделать вывод, что переход на календарный год значительно упрощает экономические и финансовые расчеты, ведение экономической статистики, так как исчисление основных показателей ведется исходя из срока один календарный год.

 

Статья 13. Государственный внебюджетный фонд

Государственному внебюджетному фонду посвящена данная статья, а также отдельная глава настоящего Кодекса (гл. 17).

Государственные внебюджетные фонды образуются вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, денежные средства, находящиеся в них, предназначены для удовлетворения различных прав граждан, закрепленных в Конституции РФ, а именно права на:

- социальное страхование;

- социальное обеспечение в случае безработицы;

- медицинскую помощь;

- охрану здоровья;

- пенсионное обеспечение.

Государственными внебюджетными фондами являются:

1) Пенсионный фонд РФ;

2) Фонд социального страхования РФ;

3) Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Следует отметить, что на уровне субъектов РФ образуются территориальные фонды обязательного медицинского страхования, они входят в состав государственных внебюджетных фондов.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются из:

- добровольных взносов физических и юридических лиц;

- обязательных платежей, которые устанавливаются законодательством РФ;

- других доходов, предусмотренных законодательством РФ.

Это закреплено в настоящем Кодексе, а также в порядке, установленном федеральными законами, например Законом об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, Законом о медицинском страховании граждан.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются исполнительными органами фондов, затем эти проекты бюджетов представляются на рассмотрение законодательных (представительных) органов вместе с документами, представляемыми единовременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.

Контроль за исполнением бюджетов внебюджетных фондов осуществляется органами, которые обеспечивают контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ. (Федеральное Казначейство и его территориальные органы)

 

Статья 14. Местный бюджет

Бюджеты муниципальных образований, они же местные бюджеты, представляют собой форму образования и расходования финансовых ресурсов, предназначенных для решения задач и выполнения функций, которые отнесены к предметам ведения местного самоуправления.

В соответствии со ст. 130, 131, 132 Конституции РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Под вопросами местного значения понимаются проблемы, касающиеся непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ.

Статья 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам местного значения непосредственно относит: местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.

Также муниципальные образования имеют право рассматривать и другие вопросы, отнесенные к задачам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

 

Статья 15. Бюджет субъекта Российской Федерации

Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) представляет собой форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации.

Задачи и функции, отнесенные к ведению субъектов РФ, очень разнообразны.

В ст. 71, 72 Конституции РФ определены предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, закрепляя при этом за субъектами РФ право реализовывать свои полномочия в области совместного ведения.

Кроме того ст. 73 Конституции РФ, указывает, что субъект РФ обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Полномочия субъекта РФ закрепляются как в конституции РФ, так и в нормативно правовых актах субъектов РФ.

Если отсутствует ФЗ по предметам совместного ведения, субъект РФ может осуществлять самостоятельное правовое регулирование. Финансовой гарантией реализации полномочий субъекта РФ выступает региональный бюджет.

По предметам исключительного ведения субъект РФ осуществляет собственное правовое регулирование.

В ч. 5 комментируемой статьи содержится определение консолидированного бюджета субъекта РФ, под которым понимают бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами). Но, исходя из общего понятия консолидированного бюджета, раскрываемого в ст. 6 БК РФ, - "это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории".

Бюджеты, формируемые на территории субъекта РФ, - региональный и местные - являются обособленными, самостоятельными денежными фондами. В консолидированном бюджете можно учесть все бюджеты, действующие на территории конкретного субъекта РФ.

Консолидированный бюджет субъекта РФ представляет свод бюджетных показателей, в которых указаны обобщенные сведения по расходам и доходам, из каких источников поступают финансовые средства и куда они направляются для использования. Для управления государственными делами на региональном уровне необходимо знать, какие финансовые средства находятся на данной территории.

 

Статья 16. Федеральный бюджет

В комментируемой статье определяется состав федерального бюджета РФ.

В ч. 3 комментируемой статьи дается определение понятия консолидированный бюджет РФ.

Введение понятия консолидированного бюджета было необходимо в связи с тем, что единый государственный бюджет РФ был упразднен, а в нем объединялись все звенья бюджетной системы. На территории Российской Федерации действуют бюджеты федеральный, региональный и местные. Для эффективного государственного управления необходимо точно знать, какие финансовые ресурсы имеются на территории Российской Федерации в целом. Ответ на этот вопрос как раз и дает консолидированный бюджет РФ.

В соответствии с комментируемой статьей консолидированный бюджет РФ составляют федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Консолидированный бюджет РФ не утверждается законодательным органом. Он представляет собой свод бюджетных показателей по обобщенным данным по расходам и доходам, показывает, откуда поступают финансовые средства и куда они направляются на территории Российской Федерации.

 

Статья 17. Целевой бюджетный фонд

В данной статье дается определение понятия целевого бюджетного фонда, которое появилось из-за того, что ряд существовавших ранее внебюджетных фондов вошли в бюджетную систему РФ.

Переход отдельных внебюджетных фондов в целевые бюджетные фонды был направлен на борьбу с нецелесообразным расходованием государственных средств и на воссоздание государственного финансового контроля за их целевым использованием.

Исходя из определения целевого бюджетного фонда, можно выделить такие его основные признаки, как:

1) целевой бюджетный фонд формируется на законодательной основе;

2) средства фонда расходуются исключительно на цели,

соответствующие назначению целевого бюджетного фонда;

3) целевой бюджетный фонд образуется в составе бюджета;

4) фонд пополняется за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений;

5) средства фонда используются по отдельной смете;

Закон о федеральном бюджете на 2004 г. в ст. 6 предусматривает включение в федеральный бюджет средств целевого бюджетного фонда Федерального агентства по атомной энергии.

Целевые бюджетные фонды могут создаваться на федеральном уровне, также существует возможность формирования территориальных дорожных и экологических фондов, территориальных фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы, целевых бюджетных фондов субъектов РФ, которые утверждаются законодательными (представительными) органами субъектов РФ. Это указано в ныне действующей бюджетной классификации.

 

Глава 4. Бюджетная классификация Российской Федерации

 

Статья 18. Бюджетная классификация Российской Федерации

В комментируемой статье БК РФ дано аргументированное понятие такой экономической категории, как "бюджетная классификация". Некоторые правоведы относят понятие "бюджетная классификация" к числу правовых категорий. Однако наиболее верной является та точка зрения, согласно которой бюджетная классификация в той части, в которой она устанавливает нормативные правила составления и исполнения бюджета, характеризуется правовыми признаками. Однако состав бюджетной классификации во многом определяется в соответствии с основными принципами экономического развития РФ, поэтому в этой части категория "бюджетная классификация" характеризуется экономическими признаками.

В соответствии с общими принципами бюджетного законодательства бюджет любого уровня - федеральный, региональный либо местный - подразделяется на доходную и расходную части. При этом бюджет призван решить задачи, поставленные перед РФ, субъектом РФ либо перед муниципальным образованием. Для этого доходная часть бюджета должна быть достаточной для покрытия всей расходной части. Однако на случай возникновения дефицита бюджетов (превышение расходов бюджетов над доходами) должны быть прямо утверждены источники финансирования покрытия дефицита бюджетов. Помимо общих доходов и расходов, в государственных и муниципальных бюджетах также отражаются доходы и расходы целевых и резервных фондов. Как правило, данные фонды имеют собственные источники финансирования, но зачастую пополняются за счет общих бюджетных доходов. Средства пополнения целевых и резервных фондов расходуются исключительно по целевому предназначению.

Важно отметить, что бюджетная классификация является одним из связующих звеньев бюджетной системы РФ. Впервые о единстве бюджетной классификации ученые заговорили на рубеже 80-90-х гг. XX в. Однако законодательное закрепление единства бюджетной классификации нашло отражение в Законе о бюджетной классификации. До существования данного закона правила бюджетной классификации утверждались на уровне ведомственных приказов Министерства финансов РФ.

Итак, исходя из смысла комментируемой статьи БК РФ, можно дать следующее определение категории "бюджетная классификация" - это систематизированная группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней, источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней, а также государственных долгов по однородным признакам с присвоением объектам классификации установленных группировочных кодов.

 

Статья 19. Состав бюджетной классификации Российской Федерации

Состав бюджетной классификации, предусмотренный в комментируемой статье, соответствует целям экономического развития государства В соответствии с БК РФ на территории РФ принято разделение бюджетной классификации на восемь составных элементов: одна классификация доходов бюджетов всех уровней, три классификации расходов бюджетов всех уровней, две классификации источников финансирования дефицита бюджетов, две классификации государственных долгов.

Иными словами, состав бюджетной классификации - это распределение (разграничение) доходной и расходной частей бюджетов всех уровней по функциональному, экономическому, ведомственному либо иным критериям. Таким образом, все доходы и расходы, образующиеся на территории Российской Федерации, разграничиваются не только между бюджетами различных уровней, но также и внутри каждого бюджетного уровня - в соответствии с утвержденной бюджетной классификацией.

 

Статья 20. Классификация доходов бюджетов Российской Федерации

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи БК РФ систематизированная группировка доходов производится по единственному критерию - принадлежности к доходной части бюджета какого-либо уровня. Законодатель в рамках БК РФ не указывает конкретных оснований классификации доходов бюджета, как это делается применительно к расходной части бюджета либо к источникам финансирования дефицита бюджета. Вместе с этим ч. 1 комментируемой статьи БК РФ содержит бланкетную норму, т.е. указывает на необходимость применения законодательных актов РФ, регулирующих источники формирования и пополнения доходной части бюджетов всех уровней, а также устанавливающих конкретные виды доходов.

К числу законодательных актов РФ, регулирующих объекты классификации доходной части бюджетов различных уровней, относятся: Закон о бюджетной классификации, Закон о федеральном бюджете, аналогичные законы субъектов РФ либо нормативные акты органов местного самоуправления о региональном или муниципальном бюджете на предстоящий год, а также некоторые ведомственные нормативные акты. Кроме того, и НК РФ в некоторой части устанавливает виды источников формирования и пополнения доходной части бюджетов всех уровней.

Если в ч. 1 комментируемой статьи проводится разделение всех доходов на группы, то в ч. 2 комментируемой статьи БК РФ указывается, что каждая группа доходов, в свою очередь, состоит из конкретных статей доходов. При этом разделение доходов по статьям основывается на следующем критерии - источник формирования либо способ получения. Вместе с тем важно отметить, что каждый из приведенных выше законодательных актов РФ приводит свою особенную классификацию доходов на группы и статьи.

Так, например, исходя из содержания БК РФ, все предусмотренные законодателем доходы разделяются на четыре основные группы:

1) доходы, поступающие в качестве обязательных отчислений от прибыли предприятий и учреждений различных форм собственности;

2) доходы, поступающие в качестве обязательных отчислений отличных доходов граждан;

3) доходы, поступающие от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

4) доходы, получаемые в процессе и в результате осуществления государством, органами местного самоуправления государственной либо муниципальной деятельности, в том числе внешнеэкономической.

Приведенная классификация доходов бюджетов всех уровней раскрывает прежде всего материальную сторону доходной части бюджета, перспективы ее использования, связь с направлениями экономического развития страны. При этом первые два вида доходов составляют большую часть доходной части бюджета. Эти доходы являются разновидностью налоговых платежей, взимаемых с юридических и физических лиц.

В Законе о бюджетной классификации приведена другая классификация доходов, основанная на источниках и способах их получения. В указанном законодательном акте выделены две основные группы доходов.

1. Налоговые доходы (внутри каждого налогового дохода в соответствии с налоговым законодательством РФ проводится разделение на конкретные виды).

2. Неналоговые доходы (например, доходы, поступающие от использования государственного и муниципального имущества, от внешнеэкономической деятельности государства и др.).

Кроме того, проводится разделение доходов по организационно-правовым признакам, т.е. в соответствии с принадлежностью к конкретному бюджетному уровню - доходы федерального бюджета, доходы регионального бюджета и доходы муниципального бюджета. По способу зачисления в бюджет все доходы разделяются на два вида.

1. Закрепленные доходы - это такие доходы, которые согласно бюджетному законодательству полностью либо в определенной части (в процентах, доле) поступают в федеральный, региональный или муниципальный бюджет. При этом закрепление данных доходов за конкретным бюджетом может носить срочный (в течение пяти лет) либо бессрочный характер. Так, например, доходы от одного вида налогового платежа могут быть разделены в равных частях между федеральным, региональным и муниципальным бюджетами.

2. Регулирующие доходы - это такие доходы, которые поступают от определенных видов налоговых платежей и закрепляются за бюджетом нижестоящего уровня власти вышестоящими органами законодательной (представительной) власти в виде своеобразной финансовой помощи. Данные доходы предназначены для установления баланса между доходной и расходной частями нижестоящего бюджета в случае, если доходы превышают запланированные на предстоящий год расходы. Такая финансовая помощь в бюджетных отношениях носит название "дотация" либо "субвенция" и предоставляется в виде процентных отчислений либо в твердой денежной сумме. Количество дотаций обязательно указывается вышестоящими законодательными (представительными) органами власти в законе о бюджете на предстоящий год.

 

Статья 21. Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации

Функциональная классификация расходов всех уровней бюджетной системы, отраженная в п. 1 комментируемой статьи БК РФ подразумевает выделение отдельных групп расходов в соответствии с направлениями расходования бюджетных средств. Выделяется одно общее направление расходования - выполнение основных функций государства.

В соответствии с общей теорией государства и права к числу основных внешних функций государства относятся:

1) оборона страны;

2) обеспечение мира и поддержка мирового порядка;

3) интеграция в мировую экономику и сотрудничество с другими странами в решении глобальных мировых экономических проблем и др.

К числу основных внутренних функций государства относятся:

1) экономическая - развитие экономики страны, налогообложение и взимание налогов, охрана всех форм собственности;

2) социальная - развитие общества;

3) развитие науки, культуры и образования;

4) правоохранительная и правозащитная;

5) экологическая и др.

Кроме того, законодатель отдельно выделяет такое направление расходования бюджетных средств, как реализация нормативно-правовых актов РФ и субъектов РФ, а также выполнение отдельных полномочий, делегированных вышестоящими органами власти нижестоящим.

В п. 2, 3, 4, 5 комментируемой статьи БК РФ соответственно выделяются первый, второй, третий и четвертый уровни классификации расходов бюджетов РФ. Итак, в рамках функциональной классификации расходов проводится следующее иерархическое разделение на вышестоящие и нижестоящие уровни:

- I уровень - выделение разделов по направлениям расходования бюджетных средств федерального, регионального и муниципального бюджетов в целях финансирования выполнения отдельных функций государства;

- II уровень - выделение подразделов по направлениям расходования бюджетных средств федерального, регионального и муниципального бюджетов в целях финансирования выполнения отдельных мероприятий в рамках одной государственной функции;

- III уровень - выделение целевых статей по направлениям расходования средств только федерального бюджета в целях финансирования деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов функциональной классификации расходов;

- IV уровень - детализация расходования бюджетных средств в рамках целевых статей.

Более подробная функциональная классификация расходов бюджетов предусмотрена в Законе о бюджетной классификации.

 

Статья 22. Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации

Разделение расходов бюджетов всех уровней проводится также и в зависимости от их экономического содержания. Экономическое содержание является многоаспектным понятием и включает в себя как направления экономического развития страны, так и способы участия в экономическом развитии государства. В соответствии с основами бюджетного законодательства (БК РФ, Закон о бюджетной классификации) в рамках экономической классификации расходов бюджетов всех уровней выделяются три основные группы расходов.

1. Текущие расходы - это расходы, которые призваны обеспечить оптимальное функционирование государственных или муниципальных органов власти, бюджетных учреждений и организаций. Кроме того, текущие расходы подразумевает оказание помощи бюджетам нижестоящих уровней в форме дотаций или субвенций, а также другие доходы, не включенные в иные группы.

2. Капитальные расходы - это расходы, которые обеспечивают реализацию инновационных и инвестиционных мероприятий и программ, ведение расширенного производства на территории страны, осуществление восстановительного (капитального) ремонта средств производства.

3. Оказание финансовой поддержки - это расходы, которые несет бюджет в результате предоставления кредитов внутри государства либо иностранным государствам.

 

Статья 23. Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации

Дефицит бюджета любого уровня - это негативное явление, которое возникает при нарушении принципа сбалансированности доходной и расходной частей бюджета. Дефицит - это превышение расходов, запланированных на предстоящий год, над запланированными доходами. В соответствии с комментируемой статьей для покрытия дефицита могут использоваться заемные средства. Для покрытия дефицита федерального бюджета привлекаются заемные средства, привлекаемые Российской Федерацией, дефицита регионального бюджета - заемные средства, привлекаемые субъектами РФ, дефицита муниципального бюджета - заемные средства, привлекаемые органами местного самоуправления.

В соответствии с п. 2 ст. 24 БК РФ в рамках экономической классификации расходы подразделяются по четырем уровням:

- I уровень - выделение групп расходов;

- II уровень - выделение предметных статей расходов;

- III уровень - выделение подстатей расходов;

- IV уровень - выделение элементов расходов.

Более подробно классификация источников покрытия возникшего бюджетного дефицита установлена в Законе о бюджетной классификации.

 

Статья 24. Ведомственная классификация расходов федерального бюджета

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ ведомственная классификация расходов федерального бюджета - это систематизированная группировка расходов, направленных на финансирование деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета. Такие главные распорядители средств федерального бюджета являются их прямыми получателями. Расходование полученных средств должно осуществляться строго для выполнения отдельных видов государственной деятельности, предусмотренных в перечне полномочий конкретного ведомства (главного распорядителя средств федерального бюджета).

Перечень ведомств - министерств, иных ведомств РФ (государственных комитетов, государственных служб, государственных надзоров и др.) устанавливается специальным ФЗ (п. 2 комментируемой статьи БК РФ). При этом в зависимости от направлений государственной политики перечень таких органов может пополняться при создании новых федеральных органов власти, некоторые из главных распорядителей средств федерального бюджета могут исключаться при ликвидации соответствующих федеральных органов.

 

Статья 25. Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и ведомственная классификация расходов местных бюджетов

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов РФ - это систематизированная группировка расходов, направленных на финансирование деятельности главных распорядителей средств бюджета субъекта РФ. Данная ведомственная классификация, реализуемая на региональном уровне власти, аналогична ведомственной классификации, предусмотренной в п. 1 ст. 24 БК РФ и реализуемой на федеральном уровне власти.

В п. 2 комментируемой статьи БК РФ предусмотрена ведомственная классификация расходов местных бюджетов, которая так же, как ведомственная классификация расходов федерального бюджета и ведомственная классификация расходов бюджета субъекта РФ, представляет собой систематизированную группировку расходов, направленных на финансирование деятельности главных распорядителей средств местного бюджета. Данная ведомственная классификация осуществляется по правилам, предусмотренным в п. 1 ст. 24 и п. 1 комментируемой статьи БК РФ соответственно для средств федерального и регионального бюджетов.

Согласно п. 3 комментируемой статьи БК РФ к компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ либо органов местного самоуправления соответственно относится утверждение перечня главных распорядителей средств бюджета субъекта РФ либо главных распорядителей средств местного бюджета. Как правило, данный перечень утверждается путем издания постановления либо иного нормативного акта.

 

Статья 26. Единство бюджетной классификации Российской Федерации

В п. 1 комментируемой статьи БК РФ устанавливается разграничение полномочий Российской Федерации и полномочий субъектов РФ, органов местного самоуправления в бюджетных отношениях, а именно в части установления основ бюджетной классификации. К исключительным полномочиям органов государственной власти РФ относится установление основ следующих видов классификации:

- классификация доходов бюджетов РФ;

- функциональная классификация расходов бюджетов РФ;

- экономическая классификация расходов бюджетов РФ;

- классификация источников финансирования дефицитов бюджетов РФ.

Основы данных видов бюджетной классификации утверждены в Законе о бюджетной классификации и являются едиными для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Таким образом, бюджетное законодательство устанавливает принцип единства бюджетной классификации, который следует из принципа единства бюджетной системы РФ - главнейшего из принципов, непосредственно отраженных в главе 5 БК РФ. Установление принципа единства бюджетной классификации было направлено на упорядочение и сопоставимость, сравнимость показателей доходной и расходной частей бюджетов всех уровней, а также доходов и расходов целевых и резервных фондов, образуемых в составе этих бюджетов.

Те виды бюджетной классификации, установление которых не отнесено к исключительным полномочиям РФ, могут быть утверждены на уровне бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Согласно п. 2 комментируемой статьи БК РФ принципы определения состава бюджетной классификации, установленные в специальном Законе о бюджетной классификации, не могут быть изменены в иных федеральных законах, регулирующих бюджетные правоотношения.

 

Статья 27. Права законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области детализации объектов бюджетной классификации Российской Федерации

Императивность состава единой бюджетной классификации, отраженная в ст. 19 БК РФ, не ставит целью полностью либо в части ограничить право субъектов РФ, а также муниципальных образований на утверждение, исполнение и принятие отчетов об исполнении собственных бюджетов. Законодательные (представительные) органы субъектов РФ либо органы местного самоуправления вправе осуществлять дальнейшую конкретизацию объектов бюджетной классификации в части целевых статей и видов расходов (третий, четвертый уровень классификации).

Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с п. 1 ст. 26 БК РФ могут устанавливать основы ведомственной классификации расходов региональных и местных бюджетов, а также основы классификации видов внутренних долгов субъектов РФ и муниципальных образований.

Однако при осуществлении органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления предоставленных им в области детализации объектов бюджетной классификации полномочий должны соблюдаться общие принципы построения и структуры бюджетной классификации, предусмотренные федеральным законодательством для всех уровней бюджетов в качестве единых (п. 1 ст. 26 БК РФ).

 

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

 

Статья 28. Перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации

В комментируемой статье БК РФ сформулированы десять основных принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ. Как установлено в ст. 6 БК РФ, бюджетная система РФ - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В соответствии с общей теорией государства и права принципы бюджетной системы - это основополагающие, законодательно закрепленные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма бюджетной системы РФ.

 

Статья 29. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации

В комментируемой статье БК РФ подробно регламентируется основополагающий принцип бюджетного устройства РФ - единство бюджетной системы. Исходя из смысла комментируемой статьи, под единством бюджетной системы понимается единство формы и содержания бюджетной системы - с одной стороны, а также применение единых правил бюджетного регулирования на всех уровнях бюджетной системы - с другой.

 

Статья 30. Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней

В соответствии с комментируемой статьей БК РФ принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ разбивается на два взаимосвязанных принципа. Во-первых, каждый уровень бюджетной системы - федеральный, региональный либо местный бюджет - имеет равные права на закрепление за ним в части либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

 

Статья 31. Принцип самостоятельности бюджетов

Согласно комментируемой статье БК РФ самостоятельность бюджетов РФ - федерального, регионального и местного - означает независимость каждого из них от решений, принимаемых органами государственной власти вышестоящих либо нижестоящих бюджетных уровней. Принцип самостоятельности бюджетов включает в себя семь взаимосвязанных правомочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ либо органов местного самоуправления. Данные правомочия являются частью бюджетной компетенции.

 

Статья 31.1. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

Комментируемая статья закрепляет принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований. Сущность указанного принципа выражается в том, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления наделены равными правами в отношении:

1) определения их бюджетных полномочий;

2) установления и исполнения расходных обязательств;

3) формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

4) определения объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов.

 

Статья 32. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов

Принцип, отраженный в комментируемой статье БК РФ, разработан в согласовании с нормами налогового права. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов подразумевает необходимость отражения и учета в полном объеме всех видов доходов и расходов федерального, регионального и местного бюджетов; доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов; иных обязательных платежей, установленных налоговым и бюджетным законодательством РФ; налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов.

 

Статья 33. Принцип сбалансированности бюджета

Согласно комментируемой статье БК РФ сбалансированность бюджета ориентирована на поддержание финансовой стабильности, реальности и выполнимости бюджета, утвержденного на предстоящий год. Все расходы, которые государство (субъект РФ либо муниципальное образование) планирует произвести в предстоящем году, в суммарном количестве не могут превышать суммарного количества планируемых на предстоящий год доходов и средств, поступающих из источников финансирования бюджетного дефицита. При этом органы исполнительной и законодательной (представительной) власти при составлении и утверждении проекта бюджета, его последующем выполнении должны учитывать принцип сбалансированности бюджета и предпринять все меры, необходимые для уменьшения показателя дефицита бюджета, т.е. превышения его расходной части над доходной.

 

Статья 34. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств

В соответствии с комментируемой статьей БК РФ эффективность использования бюджетных средств подразумевает достижение наивысшего результата при выполнении какого-либо действия, мероприятия, на финансирование которого предусмотрено расходование бюджетных средств. Экономность, в свою очередь, предполагает наименьшее расходование предоставленных средств. Важно отметить, что расходование фактически осуществляется прямыми получателями средств, поэтому именно эти получатели в своей деятельности должны исходить из принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств.

 

Статья 35. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов

В п. 1 комментируемой статьи БК РФ находит продолжение принцип сбалансированности бюджетной системы РФ. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов подразумевает, что при расходовании бюджетных средств их прямыми получателями сумма произведенных расходов не может превышать суммы полученных доходов и суммы поступлений из источников финансирования бюджетного дефицита.

Согласно п. 2 комментируемой статьи БК РФ при составлении и утверждении проекта бюджета уполномоченные органы не должны ориентироваться на величину планируемых расходов и уже в соответствии с ними отыскивать источники получения доходов и финансирования бюджетного дефицита, а также определять конкретные размеры доходов и поступлений для покрытия бюджетного дефицита. Исключением из этого правила является установление доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также централизация средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. В указанных случаях осуществляется привязка к сумме расходов.

 

Статья 36. Принцип гласности

Гласность является ключевым принципом российской правовой системы в целом, а также отдельных отраслей права, в том числе и бюджетного. Применительно к бюджетной системе РФ гласность в соответствии с комментируемой статьей означает открытость бюджетной системы РФ для всеобщего ознакомления. Однако осуществление принципа гласности производится с учетом ограничений, предусмотренных Законом о государственной тайне.

Исключение из сведений, содержащихся в бюджете и являющихся гласными и общедоступными, составляют сведения секретных статей. При этом секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета. Данные статьи не подлежат оглашению и не могут быть предоставлены для ознакомления любому заинтересованному лицу.

 

Статья 37. Принцип достоверности бюджета

При составлении проекта бюджета опытные экономисты сначала изучают реальную социально-экономическую ситуацию на территории Российской Федерации, затем составляют прогнозы социально-экономического развития страны, в том числе вычисляют уровень планируемой инфляции. В соответствии с полученными показателями составляется бюджетная роспись, т.е. вычисление конкретных видов доходов и расходов, средств для покрытия бюджетного дефицита. Только в таком случае бюджет, составленный на предстоящий год, будет считаться достоверным, экономически обоснованным, реальным и выполнимым на практике.

 

Статья 38. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

В соответствии с комментируемой статьей БК РФ каждое расходование бюджетных средств является целенаправленным. Цель, на достижение которой предусмотрено предоставление конкретных бюджетных средств, является неоспоримой. Поэтому любое отступление от поставленной цели, т.е. расходование выделенных бюджетных средств не в соответствии с их целевым предназначением, является нарушением бюджетного законодательства и влечет наложение мер ответственности.

 

Раздел II. Доходы бюджетов

 

Глава 6. Общие положения о доходах бюджетов

 

Статья 39. Формирование доходов бюджетов

Доходами бюджета принято считать денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Правовую базу формирования доходов бюджетов составляют:

1) бюджетное законодательство РФ, которое состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные отношения;

2) законодательство о налогах и сборах, которое в соответствии со ст. 1 НК РФ распадается на следующие подуровни:

- законодательство РФ о налогах и сборах, состоящее из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах;

- законодательство субъектов РФ о налогах и сборах, которое состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах субъектов РФ, принятых в соответствии с НК РФ;

- нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, принимаемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с НК РФ.

В доходах бюджета одного уровня могут быть частично централизованы доходы, подлежащие зачислению в бюджеты других уровней с целью финансирования централизованных мероприятий. Нормативы централизации доходов утверждаются ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год.

В доходах бюджетов могут быть частично централизованы и различные безвозмездные перечисления: от нерезидентов; от бюджетов других уровней; от государственных внебюджетных фондов; от государственных организаций; от наднациональных организаций; средства, передаваемые в целевые бюджетные фонды; прочие безвозмездные перечисления.

Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает, что в составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов.

К целевым бюджетным фондам относятся фонды денежных средств, образуемые в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемые по отдельной смете. Речь идет о доходах:

1) территориальных дорожных фондов (налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств, прочие поступления);

2) территориальных экологических фондов;

3) территориальных фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы;

4) Федерального агентство по атомной энергии;

5) целевых бюджетных фондов субъектов РФ, утверждаемых законодательными (представительными) органами субъектов РФ.

Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Доходы целевых бюджетных фондов в составе доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ учитываются отдельно.

 

Статья 40. Зачисление доходов в бюджет, бюджет государственного внебюджетного фонда

Налоговым законодательством РФ установлена исключительно денежная форма исполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налогов и сборов.

Согласно бюджетному законодательству РФ формирование доходов бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ осуществляется за счет денежных средств, зачисленных в доходы бюджетов.

Установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ относится к ведению РФ.

В соответствии с БК РФ, устанавливающим принципы бюджетной системы РФ, в РФ действует принцип единства бюджетной системы РФ, означающий единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Письмом Минфина РФ и МНС РФ о неденежных формах исполнения обязанности по уплате налогов и сборов разъяснено, что исполнение обязанности по уплате налогов и сборов в неденежной форме не допускается и органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, допускающие неденежные формы расчетов по уплате налогов и сборов, как противоречащие бюджетному и налоговому законодательству РФ.

В случае нарушения отдельными субъектами РФ установленного бюджетным и налоговым законодательством РФ порядка формирования доходов бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ, в том числе и зачисления федеральных регулирующих налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ, минуя счета органов федерального казначейства, Министерством финансов РФ будут применяться меры принуждения, установленные БК РФ, приостанавливаться выделение средств из Федерального фонда финансовой поддержки, финансирование из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов РФ, и иные меры воздействия. Должностные лица налоговых органов несут ответственность за принятие к учету различных неденежных форм исполнения обязанности по уплате налогов и сборов. В случае нарушения установленного порядка учета налоговых доходов бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ указанные должностные лица могут быть привлечены к ответственности в порядке, установленном законодательством РФ.

Пункт 1 комментируемой статьи определяет порядок, в соответствии с которым определяется момент, когда доходы будут считаться уплаченными. Этот порядок различается для налоговых и неналоговых доходов.

Налоговые доходы считаются уплаченными доходами соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда с момента, определяемого налоговым законодательством РФ. Так, в соответствии со ст. 45 НК РФ обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика, а при уплате налогов наличными денежными средствами - с момента внесения денежной суммы в счет уплаты налога в банк или кассу органа местного самоуправления либо организацию связи Государственного комитета РФ по связи и информатизации. Налог не признается уплаченным в случае отзыва налогоплательщиком или возврата банком налогоплательщику платежного поручения на перечисление суммы налога в бюджет (внебюджетный фонд), а также если на момент предъявления налогоплательщиком в банк поручения на уплату налога этот налогоплательщик имеет иные неисполненные требования, предъявленные к счету, которые в соответствии с гражданским законодательством РФ исполняются в первоочередном порядке, и налогоплательщик не имеет достаточных денежных средств на счете для удовлетворения всех требований.

Обязанность по уплате налога также считается исполненной после вынесения налоговым органом или судом решения о зачете излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов.

Если обязанность по исчислению и удержанию налога возложена в соответствии с действующим НК РФ на налогового агента, то обязанность налогоплательщика по уплате налога считается выполненной с момента удержания налога налоговым агентом.

Неналоговые доходы и иные поступления считаются уплаченными в бюджет, бюджет государственного внебюджетного фонда с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации.

В соответствии с комментируемой статьей зачисленными в доход соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда денежные средства считаются с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет, бюджет государственного внебюджетного фонда.

 

Статья 41. Виды доходов бюджетов

В соответствии с комментируемой статьей доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ - федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - подразделяются на налоговые, неналоговые и безвозмездные перечисления. Они нашли свое отражение в классификации доходов бюджетов РФ (приложение 2 к Закону о бюджетной классификации), включающей пять групп доходов:

1) налоговые доходы;

2) неналоговые доходы;

3) безвозмездные перечисления;

4) доходы целевых бюджетных фондов;

5) доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В п. 2 комментируемой статьи определен состав налоговых доходов.

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.

Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и обязательные к уплате на всей территории РФ.

Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и законами субъектов РФ, вводимые в действие в соответствии с НК РФ, законами субъектов РФ и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов РФ определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных НК, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному региональному налогу. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов РФ могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые действующим НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с настоящим Кодексом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов РФ.

При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных настоящим Кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются настоящим Кодексом. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Пени представляют собой денежные суммы, которые налогоплательщик, плательщик сборов или налоговый агент должен выплатить в случае уплаты причитающихся сумм налогов или сборов в более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах и сборах сроки.

Штрафами принято считать санкции, устанавливаемые и применяемые в виде денежных взысканий в размерах, которые установлены на законодательном уровне.

Действующее законодательство о налогах и сборах допускает предоставление налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов должен полностью учитываться в доходах соответствующего бюджета.

В соответствии с действующим БК РФ к неналоговым доходам относятся:

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

- иные неналоговые доходы.

Эти же виды неналоговых доходов, но в иной разбивке повторены в классификации доходов бюджетов РФ (приложение 2 к Закону о бюджетной классификации). В ней в группу "Неналоговые доходы" включены следующие подгруппы:

1) доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций;

2) доходы от продажи земли и нематериальных активов;

3) поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;

4) административные платежи и сборы;

5) штрафные санкции, возмещение ущерба;

6) доходы от внешнеэкономической деятельности;

7) прочие неналоговые доходы, например доходы от реализации и (или) использования высокообогащенного урана и природного сырьевого компонента низкообогащенного урана.

 

Статья 42. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности

Используя имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, можно получать различные виды доходов. Комментируемая статья устанавливает общий принцип учета доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, согласно которому в доходах бюджетов учитываются:

- средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

Этот вид доходов детализирован в классификации доходов бюджетов РФ следующим образом:

1) арендная плата за земли сельскохозяйственного назначения;

2) арендная плата за земли городов и поселков;

3) арендная плата за другие земли несельскохозяйственного назначения;

4) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за научными организациями;

5) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за образовательными учреждениями;

6) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за учреждениями здравоохранения;

7) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства;

8) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за архивными учреждениями;

9) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за организациями Минобороны России;

10) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за организациями МПС России;

11) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за организациями научного обслуживания академий наук, имеющих государственный статус;

12) прочие доходы от сдачи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

Порядок учета доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, может быть определен в нормативных правовых актах подзаконного характера. Так, например, постановлением Правительства РФ был утвержден Порядок учета в доходах федерального бюджета арендной платы за пользование федеральным недвижимым имуществом, закрепленным за научными организациями, образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения, государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства, и ее использования:

- средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях. Речь идет о процентах, получаемых от размещения в банках и иных кредитных организациях временно свободных средств бюджета;

- средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог. Кроме того, органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках своей компетенции могут передавать имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, в доверительное управление (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему, который обязан осуществлять управление имуществом в интересах собственника или указанного им третьего лица (выгодоприобретателя). Чистые доходы, получаемые от деятельности по доверительному управлению имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности, также учитываются в доходах бюджетов;

- плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;

- доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям;

- часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Вышеуказанный перечень доходов не является исчерпывающим. Законодательством РФ могут быть предусмотрены и другие доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Однако все вышеназванные доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, включаются в состав доходов соответствующих бюджетов после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.

В свою очередь, в соответствии с п. 2 комментируемой статьи доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.

 

Статья 43. Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности

Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме. Указанные средства подлежат учету в бюджете соответствующего уровня бюджетной системы. Так, в соответствии с п. 3 ст. 7 Закона о финансовых основах местного самоуправления к собственным доходам местных бюджетов относятся не менее 10 процентов доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации.

Порядок перечисления в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ средств, получаемых в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, нормативы их распределения между бюджетами разных уровней, а также размеры затрат на организацию приватизации определяются законодательством Российской Федерации о приватизации.

В соответствии со ст. 1 Закона о приватизации имущества под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Одним из важнейших принципов приватизации является возмездность.

Оплата и распределение денежных средств, полученных в результате сделок купли-продажи государственного или муниципального имущества, регулируется гл. 6 вышеназванного закона.

Законодательство РФ о приватизации, помимо упомянутого Закона, включает в себя и иные федеральные законы и нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии с данным Законом.

Следует отметить, что действие Закона о приватизации имущества не распространяется на некоторые виды отношений, возникающих при отчуждении земли (за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости), природных ресурсов, государственного и муниципального жилищного фонда, государственного резерва, государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории РФ, и др. (ст. 3 Закона). Для регулирования перечисленных особых случаев приватизации могут приниматься специальные акты законодательства о приватизации. В качестве примера можно привести Закон о приватизации жилищного фонда.

Законодательство о приватизации может формироваться и на региональном уровне. Законодательство субъектов РФ о приватизации состоит из законов субъектов РФ о приватизации государственного имущества, принятых в соответствии с Законом о приватизации имущества, и принимаемых в развитие региональных законов иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством РФ о приватизации.

Законодательство устанавливает следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества:

1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Порядок распределения денежных средств, полученных в результате сделок купли-продажи государственного или муниципального имущества, установлен в ст. 33 Закона о приватизации имущества.

Денежными средствами, поступающими от продажи государственного или муниципального имущества, являются денежные средства, полученные от покупателей в счет оплаты государственного или муниципального имущества, за вычетом расходов на организацию и проведение приватизации соответствующего имущества.

Размер и виды затрат на организацию и проведение приватизации федерального имущества устанавливаются Правительством РФ. Размер и виды затрат на организацию и проведение приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и муниципального имущества устанавливаются соответственно органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

 

Статья 44. Утратила силу с 1 января 2005 г.

 

Статья 45. Утратила силу с 1 января 2005 г.

 

Статья 46. Штрафы и иные суммы принудительного изъятия

Штрафные санкции являются одним из источников пополнения доходной части бюджетов РФ.

При этом действующая классификация доходов бюджетов РФ распределяет штрафные санкции по двум источникам доходных поступлений. Штрафы за нарушение законодательства о налогах и сборах относятся к налоговым доходам. Иные штрафные санкции являются источником неналоговых доходов. К последним относятся, например:

1) поступление сумм за выпуск и реализацию продукции, изготовленной с отступлением от стандартов и технических условий;

2) санкции за нарушение порядка применения цен;

3) административные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение правил дорожного движения, штрафы, взыскиваемые за нарушение валютного законодательства и законодательства в области экспортного контроля, санкции за нецелевое использование бюджетных средств и др.

Согласно п. 1 комментируемой статьи штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено БК РФ и другими законодательными актами РФ. Средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством РФ и решениями судов.

В п. 2 комментируемой статьи отмечается, что кроме штрафов в доходы бюджетов могут зачисляться суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, взимаемые в принудительном порядке в доход государства. К числу последних могут быть отнесены, например:

1) суммы, взыскиваемые с лиц, виновных в совершении преступлений и недостаче материальных ценностей;

2) поступление сумм в возмещение причиненного военному имуществу ущерба и др.

Суммы конфискаций, компенсаций и т.п. зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством РФ и судебными решениями.

К налоговым правонарушениям, за которые в качестве санкций в соответствии с налоговым законодательством применяются денежные взыскания (штрафы), относятся: нарушение срока постановки на учет в налоговом органе; уклонение от постановки на учет в налоговом органе; нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банк; непредставление налоговой декларации; грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения; неуплата или неполная уплата сумм налога; невыполнение налоговым агентом обязанности по удержанию и (или) перечислению налогов; несоблюдение порядка владения, пользования и (или) распоряжения имуществом, на которое наложен арест; непредставление налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля; неправомерное несообщение сведений налоговому органу; нарушение банком порядка открытия счета налогоплательщику; нарушение банком срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора; неисполнение банком решения налогового органа о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента; неисполнение банком решения о взыскании налога и сбора, а также пени; непредставление налоговым органам сведений о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков - клиентов банка. Суммы денежных взысканий за вышеперечисленные правонарушения подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ по нормативам и в порядке, которые установлены ФЗ о федеральном бюджете на текущий финансовый год и (или) законодательством РФ о налогах и сборах для соответствующих налогов и сборов, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Если штрафы, взимаемые в соответствии с главами 16 и 18 НК РФ, невозможно отнести к соответствующему налогу и сбору, то они подлежат зачислению в федеральный, региональные и местные бюджеты в порядке, определяемом ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Так, в соответствии со ст. 14 Закона Саратовской области об областном бюджете на 2003 г. суммы денежных взысканий (штрафов), применяемых в качестве налоговых санкций, предусмотренных ст. 116, 117, 118, 120 (п. 1 и 2), 125, 126, 128, 129, 129.1, 132, 134, 135 (п. 2) и 135.1 Налогового кодекса Российской Федерации, зачисляются в областной и местные бюджеты по следующим нормативам:

областной бюджет - 25%;

местные бюджеты - 25%.

 

Статья 47. Собственные доходы бюджетов

Доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ - федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - подразделяются на налоговые и неналоговые. В свою очередь налоговые и неналоговые доходы бюджетов могут быть как собственными, так и регулирующими. В соответствии со ст. 7 Закона о финансовых основах местного самоуправления к собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Объясняя социально-экономическое предназначение собственных фондов местных бюджетов, законодатель в п. 1 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет следующее: "Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов".

Одна из существенных характеристик собственных доходов бюджетов состоит в том, что они закрепляются за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это позволяет отличать собственные доходы бюджетов от регулирующих доходов, под которыми понимаются федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе по разным видам таких доходов (ст. 48 БК РФ).

К собственным доходам бюджетов относятся:

- налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством РФ;

- неналоговые доходы, такие как: доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; иные неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления.

Финансовая помощь, оказываемая бюджетам различных уровней, в соответствии с действующим законодательством не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда.

 

Статья 48. Утратила силу с 1 января 2005 г.

 

Глава 7. Доходы федерального бюджета

 

Статья 49. Утратила силу с 1 января 2005 г.

 

Статья 50. Налоговые доходы федерального бюджета

В комментируемой статье перечислены основные составляющие налоговых доходов федерального бюджета:

1) федеральные налоги и сборы;

2) таможенные платежи;

3) государственная пошлина.

1. Федеральные налоги и сборы - это налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 12 НК РФ).

Перечень федеральных налогов и сборов содержится в ст. 13 НК РФ. В соответствии с ней к федеральным налогам и сборам отнесены:

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;

3) налог на прибыль (доход) организаций;

4) налог на доходы от капитала;

5) подоходный налог с физических лиц;

6) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;

7) государственная пошлина;

8) таможенная пошлина и таможенные сборы;

9) налог на пользование недрами;

10) налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

11) налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

12) сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;

13) лесной налог;

14) водный налог;

15) экологический налог;

16) федеральные лицензионные сборы.

Однако данная статья НК РФ с перечнем федеральных налогов и сборов вводится в действие со дня признания утратившим силу Закона об основах налоговой системы (ст. 32.1 Закона о введении в действие части второй НК РФ и внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ о налогах. В настоящее время продолжает действовать ст. 19 данного Закона, в соответствии с которой перечень федеральных налогов и сборов составляют:

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы;

3) налог на доходы физических лиц;

4) единый социальный налог;

5) налог на операции с ценными бумагами;

6) таможенная пошлина;

7) платежи за пользование природными ресурсами, зачисляемые в федеральный бюджет, в республиканский бюджет республики в составе РФ, в краевые, областные бюджеты краев и областей, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов и районные бюджеты районов в порядке и на условиях, предусмотренных законодательными актами РФ;

8) налог на прибыль организаций;

9) налоги, служащие источниками образования дорожных фондов, зачисляемые в эти фонды в порядке, определяемом законодательными актами о дорожных фондах в РФ;

10) государственная пошлина;

11) налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения;

12) сбор за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний;

13) налог на игорный бизнес;

14) плата за пользование водными объектами;

15) сборы за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;

16) налог на добычу полезных ископаемых.

Ставки федеральных налогов и сборов определяются налоговым законодательством РФ. Пропорции распределения федеральных налогов и сборов в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней утверждаются ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет при условии возможного увеличения нормативов отчислений в бюджеты нижестоящего уровня на очередной финансовый год.

2. К таможенным платежам в соответствии с п. 1 ст. 318 ТК РФ относятся:

1) ввозная таможенная пошлина;

2) вывозная таможенная пошлина;

3) налог на добавленную стоимость, взимаемый при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации;

4) акциз, взимаемый при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации;

5) таможенные сборы.

Таможенные платежи взимаются, если они установлены в соответствии с законодательством РФ. Следует обратить внимание, что перечень таможенных платежей, приведенный в ст. 318 ТК РФ, является закрытым.

В случае введения специальных, антидемпинговых и компенсационных пошлин, устанавливаемых в соответствии с законодательством РФ о мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами, они взимаются по правилам, предусмотренных ТК РФ для взимания ввозной таможенной пошлины.

3. Под государственной пошлиной в соответствии с Законом о госпошлине понимается обязательный и действующий на территории Российской Федерации платеж, взимаемый за совершение юридически значимых действий либо выдачу документов уполномоченными на то органами или должностными лицами.

Государственная пошлина взимается:

1) с исковых и иных заявлений и жалоб, подаваемых в суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ;

2) за совершение нотариальных действий нотариусами государственных нотариальных контор или уполномоченными на то должностными лицами органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и консульских учреждений РФ;

3) за государственную регистрацию актов гражданского состояния и другие юридически значимые действия, совершаемые органами записи актов гражданского состояния;

4) за выдачу документов указанными судами, учреждениями и органами;

5) за рассмотрение и выдачу документов, связанных с приобретением гражданства РФ или выходом из гражданства РФ, а также за совершение других юридически значимых действий, определяемых Законом о госпошлине.

В соответствии с п. 3 ст. 6 Закона о госпошлине государственная пошлина по делам, рассматриваемым арбитражными судами, Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ, зачисляется в доход федерального бюджета по месту нахождения банка, принявшего платеж. В остальных случаях государственная пошлина зачисляется в доход местного бюджета по месту нахождения банка, принявшего платеж.

 

Статья 51. Неналоговые доходы федерального бюджета

1. В БК РФ четко прописан состав неналоговых доходов и порядок их зачисления в бюджеты. Неналоговые доходы федерального бюджета формируются в порядке, предусмотренном в ст. 41-46 Кодекса.

Источниками неналоговых поступлений федерального бюджета являются:

1) доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности;

2) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти РФ, - после уплаты налогов и иных обязательных платежей, предусмотренных законодательством о налогах, в полном объеме;

3) части прибыли унитарных предприятий, созданных РФ, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - в размере, устанавливаемых Правительством РФ;

4) прибыль Банка России - по нормативам, установленным федеральными законами;

5) доходы от внешнеэкономической деятельности.

2. Пунктом 1 ст. 42 БК РФ предусмотрено, что в доходах бюджетов учитываются средства, получаемые в виде арендной или иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной собственности.

В Законе о федеральном бюджете на 2003 г. (приложение 5) отдельно выделены:

1) доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

2) доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности.

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, зачисляются в доходы федерального бюджета после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством, в полном объеме.

3. Авторы БК РФ последовательно реализуют идею "большого бюджета", воплощают принцип полноты. В этой связи следует также обратить внимание на такой вид неналоговых доходов, как доходы от платных услуг. Фактически это означает, что в составе бюджетов должны учитываться доходы, которые традиционно именовали внебюджетными. Такая норма в бюджетном законодательстве появилась впервые и направлена на реальное отражение в составе доходов бюджета всех имеющихся источников. Однако можно предположить, что возникнут трудности с ее практической реализацией, поскольку вряд ли, например, бюджетные учреждения будут заинтересованы в "выявлении" всех источников доходов в условиях хронического бюджетного недофинансирования. Только при изменении самой системы бюджетного финансирования - переходе на бюджетные нормы, в основе которых лежат минимальные государственные социальные стандарты, - возможно говорить об адекватном отражении всех источников в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и соответственно в составе доходов бюджета.

К числу доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти РФ, в соответствии с Законом о бюджетной (приложение 2 "Классификация доходов бюджетов Российской Федерации") отнесены:

1) консульский сбор, взимаемый на территории РФ;

2) плата за выдаваемые паспорта, в том числе заграничные;

3) средства, полученные от аукционной продажи квот на отдельные виды товаров, ввозимых на территорию Особой экономической зоны в Калининградской области;

4) плата за предоставление информации по единому государственному реестру налогоплательщиков;

5) плата за опробование и клеймение изделий и сплавов из драгоценных металлов;

6) плата за заимствование материальных ценностей из государственного резерва;

7) другие средства, поступающие от основной и иной хозяйственной деятельности системы государственного резерва;

8) прочие доходы.

Такие доходы также зачисляются в федеральный бюджет в полном объеме после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством.

4. Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия (ст. 113 ГК РФ).

Имущество государственного унитарного предприятия находится в государственной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Согласно п. 1 комментируемой статьи размеры части прибыли унитарных предприятий, поступающей в федеральный бюджет, устанавливаются Правительством РФ.

5. Осуществляя свои основные цели, ЦБР может попутно создавать прибыль. При этом в ст. 3 Закона о ЦБР особо оговаривается, что получение прибыли не является целью деятельности ЦБР.

Прибыль ЦБР определяется как разница между доходами от операций, которые вправе осуществлять ЦБР (ст. 46 Закона), а также доходами от участия в капиталах кредитных организаций, с одной стороны, и расходами, связанными с осуществлением ЦБР своих функций (ст. 4 Закона), с другой стороны.

В соответствии со ст. 26 Закона ЦБР перечисляет в федеральный бюджет 50% фактически полученной прибыли по итогам года после утверждения годового отчета ЦБР Советом директоров. Оставшаяся прибыль ЦБР направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения. В доходах федерального бюджета прибыль ЦБР учитывается в размере, остающемся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

6. Доходы от внешнеэкономической деятельности. В соответствии со ст. 7 Закона о бюджете на 2003 г. доходы от внешнеэкономической деятельности направляются в федеральный бюджет в размере 100% поступлений. К числу таких доходов бюджетной классификацией отнесены:

1) процент по государственным кредитам, в том числе:

- оплата процентов иностранными государствами по иностранным кредитам, предоставленным правительствам иностранных государств;

- поступление средств от предприятий и организаций в оплату процентов и гарантий по кредитам, полученным РФ от правительств иностранных государств, банков и фирм;

- поступление средств от предприятий и организаций в оплату процентов и гарантий по кредитам, полученным РФ от международных финансовых организаций;

2) поступление средств от централизованного экспорта;

3) таможенные сборы;

4) прочие поступления от внешнеэкономической деятельности.

 

Статья 52. Утратила силу с 1 января 2005 г.

 

Статья 53. Полномочия федеральных органов законодательной и исполнительной власти по формированию доходов бюджетов

1. В гл. 7 отдельно регламентируются полномочия федеральных органов законодательной и исполнительной власти по формированию доходов бюджетов.

Федеральные органы законодательной власти реализуют свои полномочия по формированию доходов бюджетов по двум основным направлениям:

1) через установление новых видов налогов, их отмену, внесение иных изменений в налоговое законодательство РФ;

2) через установление новых видов неналоговых доходов, изменение законодательства о неналоговых доходах.

В п. 1 комментируемой статьи закреплено, что установление новых видов налогов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство РФ.

НК РФ в развитие этой нормы определил (ст. 3), что федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются НК РФ. Налоги и сборы субъектов РФ, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются соответственно законами субъектов РФ о налогах и (или) сборах и нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и (или) сборах.

Федеральные органы законодательной власти могут устанавливать новые виды неналоговых доходов, отменять или изменять действующие только путем внесения изменений в БК РФ.

Что касается полномочий федеральных органов законодательной власти по изменению действующего законодательства о неналоговых доходах, то эти полномочия могут быть реализованы, во-первых, только через внесение соответствующих поправок в БК РФ, а, во-вторых, только после представления федеральными органами исполнительной власти своего заключения по данному вопросу.

2. Внесение изменений и дополнений в законодательство РФ о федеральных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год. Данная норма предполагает, что любые изменения налогового законодательства, проводимые в текущем году, должны быть учтены в федеральном бюджете. При этом следует отметить еще одну норму, связанную с вышеназванной и регламентируемую НК РФ: федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и (или) сборах субъектов РФ, акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия (п. 1 ст. 5).

К полномочиям федеральных органов исполнительной власти относится предоставление налоговых кредитов, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет. Эти полномочия они должны реализовывать в строгом соответствии с НК РФ.

Органами, в компетенцию которых входит принятие решения об изменении срока уплаты налога и сбора, являются (ст. 63 НК РФ):

1) по федеральным налогам и сборам - Минфин РФ;

2) по налогам и сборам, подлежащим уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ, - ГТК России или уполномоченные им таможенные органы;

3) по государственной пошлине - уполномоченные органы, осуществляющие контроль за уплатой государственной пошлины;

4) по налогам и сборам, поступающим во внебюджетные фонды, - органы соответствующих внебюджетных фондов.

3. Федеральные органы исполнительной власти принимают решения об изменении срока уплаты налога и сбора в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Так, в соответствии со ст. 75 Закона о федеральном бюджете на 2003 г. в пределах финансового года установлен лимит предоставления налоговых кредитов, рассрочек, отсрочек по уплате федеральных налогов и сборов в сумме не более 1,7 млрд руб. Порядок реализации упомянутой статьи определяет Правительство РФ.

 

Статья 54. Доходы федеральных целевых бюджетных фондов

В комментируемой статье определен порядок учета доходов целевых бюджетных фондов. В соответствии со ст. 17 БК РФ целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете.

В соответствии с правилом, установленным комментируемой статьей, доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством РФ, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

 

Глава 8. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации

 

Статья 55. Утратила силу с 1 января 2005 г.

 

Статья 56. Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации

Основная доля доходов региональных бюджетов приходится на налоговые поступления.

К налоговым доходам региональных бюджетов относятся:

1) собственные налоговые доходы субъектов РФ;

2) отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в региональные бюджеты.

Собственные налоговые доходы региона - это налоговые доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за бюджетом субъекта РФ.

Источниками собственных налоговых доходов являются региональные налоги и сборы, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством РФ.

В соответствии с п. 3 ст. 12 НК РФ региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и законами субъектов РФ, вводимые в действие в соответствии с НК РФ законами субъектов РФ и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ.

При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов РФ определяются следующие элементы налогообложения:

1) налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ;

2) порядок и сроки уплаты налога;

3) формы отчетности по данному региональному налогу.

Иные элементы налогообложения НК РФ. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов РФ могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

В ст. 14 НК РФ к региональным налогам и сборам отнесены:

1) налог на имущество организаций;

2) налог на недвижимость;

3) дорожный налог;

4) транспортный налог;

5) налог с продаж;

6) налог на игорный бизнес;

7) региональные лицензионные сборы.

Однако данная статья НК РФ с перечнем региональных налогов и сборов вводится в действие со дня признания утратившим силу Закона об основах налоговой системы. В настоящее время продолжает действовать ст. 20 вышеназванного Закона, в соответствии с которой перечень региональных налогов и сборов составляют:

1) налог на имущество предприятий;

2) лесной доход;

3) сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц;

4) налог с продаж;

5) транспортный налог.

Пропорции распределения собственных налоговых доходов субъекта РФ в порядке бюджетного регулирования между региональным бюджетом и местными бюджетами определяются законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год, а также Законом о финансовых основах местного самоуправления.

Помимо собственных налоговых доходов источниками формирования налоговых доходов региональных бюджетов являются отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в региональные бюджеты. Нормативы такого распределения определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Так, например, в приложении 2 к Закону о федеральном бюджете на 2003 г. содержатся нормативы отчислений федеральных налогов и сборов в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ на 2003 г.

Доходы от федеральных налогов и сборов, передаваемых в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам, не относятся к налоговым доходам бюджетов субъектов РФ.

 

Статья 57. Неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации

Правовые основы формирования неналоговых доходов региональных бюджетов изложены в ст. 41-43, 46 Кодекса.

К неналоговым доходам региональных бюджетов относятся:

1) доходы от использования или продажи имущества, находящегося в государственной собственности (после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством);

2) доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов исполнительной власти субъектов РФ (после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством);

3) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности;

4) доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней;

5) иные неналоговые доходы.

Вот как, например, определен перечень неналоговых доходов областного бюджета в приложении N 1 Закона Саратовской области об областном бюджете на 2003 г.:

1) доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций;

2) доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

3) арендная плата за земли городов и поселков;

4) прочие доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

5) платежи от государственных и муниципальных организаций;

6) доходы от продажи оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей;

7) платежи при пользовании недрами;

8) прочие поступления от имущества, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, а также поступления от разрешенных видов деятельности организаций;

9) доходы от продажи земли и нематериальных активов;

10) административные платежи и сборы;

11) штрафные санкции, возмещение ущерба;

12) прочие неналоговые доходы.

 

Статья 58. Передача собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам других уровней

Собственные доходы бюджетов субъектов РФ - это виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за региональным бюджетом законодательством РФ (ст. 47 БК РФ).

Собственные доходы регионального бюджета могут передаваться местным бюджетам по нормативам, утверждаемым законодательными (представительными) органами субъектов РФ на срок не менее 3 лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство РФ.

В региональном бюджетном законодательстве такие нормативы могут определяться в качестве обязательных элементов содержания проекта бюджета субъекта РФ. Так, например, ст. 17-1 закона Саратовской области о бюджетной системе и бюджетном процессе в Саратовской области определено, что "При составлении проекта консолидированного бюджета области распределение доходов от федеральных и региональных налогов и сборов, иных доходов между областным и местными бюджетами осуществляется по нормативам, устанавливаемым законом об областном бюджете на очередной финансовый год, с учетом нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов и сборов, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Указанное распределение доходов основывается на принципах равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с областным бюджетом, выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований области, усиления заинтересованности органов государственной власти области и органов местного самоуправления в увеличении экономического и налогового потенциала соответствующих муниципальных образований и области в целом.

Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, иных доходов, в местные бюджеты устанавливаются на долговременной основе на срок не менее трех лет.

Срок действия указанных нормативов может быть сокращен в случае внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации."

Согласно ст. 25 закона Саратовской области об областном бюджете на 2003 г. в местные бюджеты в порядке межбюджетного регулирования передаются отчисления от федеральных и региональных налогов, законодательно закрепленные за областным бюджетом. В соответствии с приложением 9 к вышеуказанному закону передаче в местные бюджеты подлежат отчисления от налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, акцизов, налога с продаж, налога на имущество предприятий, платежей за пользование недрами, налога на добычу полезных ископаемых. Объемы передаваемых отчислений определяются региональным бюджетным законодательством.

 

Статья 59. Полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации по формированию доходов бюджетов субъектов Российской Федерации

1. В комментируемой статье регламентируются полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ по формированию доходов их бюджетов.

Они во многом аналогичны общим положениям, установленным в главе 6 БК РФ. Однако стоит отдельно рассмотреть следующую норму: законодательные (представительные) органы субъектов РФ вводят региональные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством РФ. Здесь БК РФ снова обращается к налоговому законодательству, которое, как известно, установило "закрытый" перечень налогов в РФ. Иначе говоря, власти субъектов РФ не имеют прав самостоятельно вводить налоги, не НК РФ. Какие же права в части налогообложения у них имеются? Они вправе:

- вводить или не вводить налоги, определенные перечнем региональных налогов, установленных НК РФ;

- определять ставки в установленных пределах (как правило, эти пределы даются в законе о конкретном налоге);

- устанавливать дополнительные льготы в пределах сумм налогов, поступающих в их бюджеты.

Например, решение о введении налога с продаж (регионального налога) в конкретном субъекте РФ принималось на основе закона субъекта РФ об этом налоге, но такое решение могло быть и не принято. Органы законодательной власти субъектов РФ могут снизить ставку налога на имущество юридических лиц (в федеральном законе установлена ставка в 2%) либо освободить отдельные категории плательщиков от уплаты этого налога на данной территории.

Аналогичные права имеют органы местного самоуправления, однако они должны учитывать также законодательство субъекта РФ по вопросам налогообложения.

2. Законы субъектов РФ о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ в пределах компетенции субъектов РФ, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения законов о региональных бюджетах на очередной финансовый год. Это положение БК РФ должно рассматриваться в увязке с нормой НК РФ (п. 1 ст. 5), в соответствии с которой акты законодательства о налогах и сборах субъектов РФ, вводящие налоги и сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее 1 месяца со дня их официального опубликования.

Внесение изменений и дополнений в налоговое законодательство, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, возможно только при условии внесения соответствующих коррективов в законы о региональных бюджетах на текущий финансовый год.

3. К полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ по формированию доходов региональных бюджетов относится предоставление налоговых кредитов, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в региональные бюджеты. Эти полномочия они должны реализовывать в строгом соответствии с НК РФ.

В соответствии со ст. 63 НК РФ решения об изменении срока уплаты региональных налогов и сборов могут приниматься финансовыми органами субъектов РФ.

В комментируемой статье законодатель устанавливает следующие условия, при одновременном соблюдении которых органы исполнительной власти субъекта РФ могут принять решение о предоставлении отсрочки или рассрочки по уплате налогов и сборов в региональные бюджеты в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в региональный бюджет:

1) отсутствие задолженности по бюджетным кредитам регионального бюджета перед федеральным бюджетом;

2) соблюдение предельного размера дефицита регионального бюджета;

3) соблюдение предельного размера государственного долга субъекта РФ.

Так, ст. 11 закона Саратовской об областном бюджете на 2004 г. установлено, что в пределах 2004 финансового года общий лимит предоставления отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов и сборов, полностью или частично зачисляемых в областной бюджет, должен составлять не более 0,2% от объема налоговых доходов областного бюджета. Отсрочки и рассрочки по налогам и сборам, полностью или частично зачисляемым в областной бюджет, предоставляются в пределах финансового года.

 

Глава 9. Доходы местных бюджетов

 

Статья 60. Формирование доходов местных бюджетов

1. В соответствии с п. 1. комментируемой статьи источниками формирования доходной части местных бюджетов являются собственные доходы и доходы за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. Аналогичная норма содержится в ст. 6 Закона о финансовых основах местного самоуправления: "Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам".

К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.

К другим собственным доходам местных бюджетов относятся (ст. 7 Закона о финансовых основах местного самоуправления):

1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

2) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

3) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

4) платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

6) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;

7) государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ;

8) не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

9) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

В местные бюджеты полностью (после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством) поступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления.

К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе.

К указанным доходам относятся:

1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ;

2) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;

3) часть НДС по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ;

4) часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;

5) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ.

К собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, то источники доходов местных бюджетов разграничиваются между ними законом субъекта РФ. При этом за каждым муниципальным образованием закрепляются на постоянной основе (полностью или частично) собственные налоги и сборы, другие местные доходы. В отношении внутригородских муниципальных образований такое закрепление собственных налогов и сборов, других местных доходов регламентируется уставом города (п. 7 ст. 7 Закона о финансовых основах местного самоуправления).

2. Кроме собственных доходов, источниками формирования доходов местных бюджетов являются отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. Регулирующими налогами называются налоги, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в региональные или местные бюджеты на очередной финансовый год или на долговременной основе, т.е. не менее чем на 3 года (ст. 48 БК РФ).

Кроме того, в соответствии с п. 3 комментируемой статьи в местный бюджет поступают:

1) ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;

2) ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ;

3) ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований;

4) другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

Так, в соответствии с п. 2. ст. 24 закона Саратовской области об областном бюджете на 2003 г. финансовая помощь из областного бюджета предоставляется местным бюджетам в форме субсидии на финансирование расходов, связанных с реализацией Закона о ветеранах.

Данная норма носит своевременный характер, учитывая, что в бюджетной практике России 1990-ых гг. имели место случаи передачи расходов на уровень местных бюджетов без обеспечения источниками. Это относится прежде всего к передаче ведомственной социально-культурной сферы на балансы органов власти местного самоуправления. Представляется, что эта норма БК РФ позволит защитить интересы органов власти местного самоуправления.

 

Статья 61. Налоговые доходы местных бюджетов

Комментируемая статья определяет состав налоговых доходов местных бюджетов. К ним в соответствии с действующим законодательством относятся:

1) собственные налоговые доходы от местных налогов и сборов;

2) отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов;

3) государственная пошлина.

1. Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с НК РФ нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов РФ.

В соответствии с п. 4 ст. 12 НК РФ при установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения:

1) налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ;

2) порядок и сроки уплаты налога;

3) формы отчетности по данному местному налогу.

Иные элементы налогообложения устанавливаются НК РФ. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Перечень местных налогов и сборов содержится в ст. 15 НК РФ:

1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц;

3) налог на рекламу;

4) налог на наследование или дарение;

5) местные лицензионные сборы.

Данная статья НК РФ с перечнем местных налогов и сборов вводится в действие со дня признания утратившим силу Закона об основах налоговой системы (ст. 32.1 Закона о введении в действие части второй НК РФ и внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ о налогах). Таким образом, в настоящее время продолжает действовать ст. 21 данного Закона, в соответствии с которой к местным налогам и сборам относятся:

1) налог на имущество физических лиц;

2) земельный налог;

3) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

4) налог на рекламу.

2. Регулирующие налоги и сборы - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в региональные и местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе, т.е. не менее чем на 3 года (ст. 48 БК РФ).

Порядок отчислений от федеральных и региональных налогов в пользу местных бюджетов установлен в ст. 52, 58 и 63 Кодекса, а также в Законе о финансовых основах местного самоуправления.

3. Государственная пошлина - установленный Законом о госпошлине обязательный и действующий на территории Российской Федерации платеж, взимаемый за совершение юридически значимых действий либо за выдачу документов уполномоченными на то органами или должностными лицами.

Государственная пошлина взимается:

1) с исковых и иных заявлений и жалоб, подаваемых в суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ;

2) за совершение нотариальных действий нотариусами государственных нотариальных контор или уполномоченными на то должностными лицами органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и консульских учреждений РФ;

3) за государственную регистрацию актов гражданского состояния и другие юридически значимые действия, совершаемые органами записи актов гражданского состояния;

4) за выдачу документов указанными судами, учреждениями и органами;

5) за рассмотрение и выдачу документов, связанных с приобретением гражданства РФ или выходом из гражданства РФ, а также за совершение других юридически значимых действий, определяемых названным Законом.

В соответствии с п. 3 ст. 6 Закона государственная пошлина по делам, рассматриваемым арбитражными судами, Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ зачисляется в доход федерального бюджета по месту нахождения банка, принявшего платеж. В остальных случаях государственная пошлина зачисляется в доход местного бюджета по месту нахождения банка, принявшего платеж. В последнем случае государственная пошлина зачисляется в доходы местного бюджета по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

 

Статья 62. Неналоговые доходы местных бюджетов

В соответствии со ст. 41 БК РФ к неналоговым доходам местных бюджетов относятся:

1) доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством;

2) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством;

3) средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

4) доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

5) иные неналоговые доходы.

Основные виды неналоговых доходов местных бюджетов перечислены также в ст. 7 Закона о финансовых основах местного самоуправления. В соответствии с этой статьей к собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

2) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

3) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

4) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

5) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Неналоговые доходы местных бюджетов пополняются также за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет. Размеры той части прибыли, которая поступает в доходы местного бюджета, определяются правовыми актами местного самоуправления.

 

Статья 63. Регулирование доходов местных бюджетов

Местные бюджеты также могут участвовать в бюджетном регулировании. В соответствии с комментируемой статьей доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по нормативам, которые определяются правовыми актами органов местного самоуправления.

Реальное участие местных бюджетов в процессе бюджетного регулирования во многом зависит от уровня развития местного самоуправления в РФ. В настоящее время значительно активизировалась работа по реформированию системы местного самоуправления, нацеленная на наделение его органов реальными властными полномочиями. Кроме того, важное значение для формирования новых контуров бюджетного регулирования на местном уровне имеет Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.

Целью Программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

 

Статья 64. Полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов

1. Полномочия представительных органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов реализуются прежде всего через их деятельность по введению местных налогов и сборов, установлению размеров ставок по ним и предоставлению налоговых льгот.

В соответствии с п. 4 ст. 12 НК РФ при установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения:

1) налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ;

2) порядок и сроки уплаты налога;

3) формы отчетности по данному местному налогу.

Иные элементы налогообложения устанавливаются НК РФ. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Помимо БК РФ и НК РФ, о правах представительных органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов упоминается также в Законе о финансовых основах местного самоуправления. В ст. 8 этого Закона определено, что представительные органы местного самоуправления вправе:

1) устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;

2) в соответствии с законодательством РФ принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Принятые по этим вопросам решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за 1 месяц до вступления их в силу.

Так, п. 9 Решения Саратовского районного Совета об утверждении бюджета Саратовского района на 2002 г. предусмотрено освобождение от уплаты земельного налога и арендной платы на землю, подлежащих зачислению в районный бюджет организаций, содержащихся за счет средств районного бюджета.

В п. 3 ст. 8 Закона о финансовых основах местного самоуправления предусмотрено, что население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Собранные в соответствии с указанными решениями средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения.

2. Правовые акты представительных органов местного самоуправления о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ в пределах компетенции органов местного самоуправления, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год. Это положение БК РФ должно рассматриваться в увязке с нормой, содержащейся в п. 1 ст. 5 НК РФ, в соответствии с которой акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее 1 месяца со дня их официального опубликования.

3. Внесение изменений и дополнений в правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, возможно только при условии внесения соответствующих корректив в правовой акт о местном бюджете на текущий финансовый год.

К полномочиям органов местного самоуправления по формированию доходной части местных бюджетов следует также отнести:

1) право принимать решение об изменении срока уплаты налогов и сборов в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете (п. 4 комментируемой статьи);

2) право определять порядок предоставления отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов в части сумм федеральных налогов или сборов, региональных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты (это право может быть реализовано только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы РФ и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных БК РФ (п. 5 комментируемой статьи);

3) право получать в местный бюджет предусмотренные законами РФ и законами субъектов РФ налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования (п. 2 ст. 8 Закона о финансовых основах местного самоуправления).

 

Раздел III. Расходы бюджетов

 

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

 

Статья 65. Формирование расходов бюджетов

1. Под расходами бюджета действующий БК РФ понимает денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Формирование расходной части бюджетов представляет собой определение органами государственной власти и местного самоуправления направлений использования бюджетных средств.

Существует три основания классификации расходов, в соответствии с которыми выделяются:

а) функциональная классификация расходов;

б) экономическая классификация расходов;

в) ведомственная классификация расходов.

Функциональная классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых другим уровням власти.

Экономическая классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию.

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов федерального бюджета и отражает распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета.

 

Статья 66. Составные части расходов бюджетов

1. Согласно п. 1 комментируемой статьи основанием разделения расходов бюджетов на текущие и капитальные является их экономическое содержание, под которым следует понимать значение расходов бюджетов в процессе общественного воспроизводства.

Экономическая наука выделяет два вида общественного воспроизводства - простое и расширенное. Первый из названных видов предполагает, что воспроизводство происходит в неизменном масштабе. Для второго вида характерно воспроизводство в увеличивающемся масштабе.

Простое воспроизводство предполагает неизменный уровень техники и производительности труда. Расширенное же воспроизводство возможно только в условиях роста производительности труда, обусловленного различными факторами, в первую очередь научно-техническим прогрессом и связанными с ним изменениями производственных отношений.

Рассматривая названные виды общественного воспроизводства, следует обратить внимание на то, что простое воспроизводство является одним из этапов расширенного. Вместе с тем каждый из названных видов имеет свои закономерности.

Таким образом, текущие расходы бюджетов, предназначенные для покрытия ежедневных потребностей государства и местного самоуправления, обеспечивают решение вопросов простого воспроизводства в масштабе РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Что касается капитальных расходов бюджетов, то они направлены на решение задач расширенного воспроизводства и предполагают достижение ожидаемых результатов в долгосрочной перспективе.

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Действующая в настоящее время экономическая классификация расходов бюджетов установлена приложением 6 к Закону о бюджетной классификации и приложением 6 к Указаниям о порядке применения бюджетной классификации РФ.

В соответствии с вышеназванными нормативными актами экономическая классификация состоит из пяти уровней: группа, подгруппа, предметная статья, подстатья, элемент расходов.

В состав экономической классификации входят следующие группы расходов:

100 000 - текущие расходы;

200 000 - капитальные расходы;

300 000 - предоставление бюджетных кредитов (бюджетных ссуд), за вычетом погашения.

В группу "Текущие расходы" включаются следующие подгруппы:

а) закупки товаров и оплата услуг;

б) выплата процентов по государственному долгу РФ и субъектов РФ, долгу муниципальных образований;

в) субсидии, субвенции и текущие трансферты;

г) оплата услуг по признанию прав собственности за рубежом.

В свою очередь в подгруппу "Закупки товаров и оплата услуг" включаются следующие предметные статьи:

а) оплата труда;

б) начисления на фонд оплаты труда (единый социальный налог), включая тарифы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

в) приобретение предметов снабжения и расходных материалов;

г) командировки и служебные разъезды;

д) транспортные услуги;

е) оплата услуг связи;

ж) оплата коммунальных услуг;

з) оплата геолого-разведочных работ;

и) оплата услуг по типовому проектированию;

к) прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату услуг.

В подгруппу "Выплата процентов по государственному долгу Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, долгу муниципальных образований" включаются следующие предметные статьи:

а) выплата процентов по займам РФ, полученным внутри страны;

б) выплата процентов по кредитам, полученным внутри страны;

в) выплата процентов по бюджетным кредитам, займам, предоставленным бюджетами других уровней;

г) выплата процентов по ценным бумагам субъектов РФ (размещенным внутри страны) и муниципальным ценным бумагам;

д) прочие расходы, связанные с обслуживанием государственного внутреннего долга РФ, субъектов РФ, долга муниципальных образований;

е) выплата процентов по государственному внешнему долгу РФ;

ж) выплата процентов по государственному внешнему долгу субъектов РФ.

В подгруппу "Субсидии, субвенции и текущие трансферты" включаются следующие предметные статьи:

а) субсидии и субвенции;

б) текущие трансферты;

в) трансферты населению.

В свою очередь предметные статьи подразделяются на подстатьи, которые отражают наиболее детальное распределение расходов бюджетов.

Предметная статья "Субсидии и субвенции" состоит из следующих подстатей:

а) субсидии государственным организациям и организациям других форм собственности;

б) субсидии финансовым организациям;

в) субсидии на покрытие убытков организаций, возникающих при продаже товаров (работ, услуг);

в) прочие субсидии;

г) субвенции.

Предметная статья "Текущие трансферты" состоит из следующих подстатей:

а) средства, передаваемые другим бюджетам бюджетной системы;

б) трансферты неприбыльным организациям.

Предметная статья "Трансферты населению" состоит из следующих подстатей:

а) выплата пенсий и пособий;

б) стипендии;

в) прочие трансферты населению;

г) компенсации на лечение.

В группу "Капитальные расходы" включаются следующие подгруппы:

а) капитальные вложения в основные фонды;

б) создание государственных запасов и резервов;

в) приобретение земли, нематериальных активов и других активов;

г) капитальные трансферты.

В подгруппу "Капитальные вложения в основные фонды" включаются предметные статьи:

а) приобретение и модернизация оборудования и предметов длительного пользования;

б) капитальное строительство;

в) капитальный ремонт.

Подгруппа "Создание государственных запасов и резервов" состоит из предметной статьи - приобретение товарно-материальных ценностей для государственных запасов и резервов.

Подгруппа "Приобретение земли, нематериальных активов и других активов" включает в себя следующие предметные статьи:

а) приобретение земли;

б) приобретение нематериальных активов;

в) приобретение других активов.

В подгруппу "Капитальные трансферты" включаются предметные статьи:

а) капитальные трансферты внутри страны;

б) капитальные трансферты за границу.

Подгруппа "Предоставление бюджетных кредитов" состоит из следующих предметных статей:

а) предоставление бюджетных кредитов внутри страны;

б) возврат бюджетных кредитов, предоставленных внутри страны;

в) предоставление РФ государственных кредитов правительствам иностранных государств, их юридическим лицам, а также инвестиций за пределами территории Российской Федерации;

г) возврат государственных кредитов правительствами иностранных государств, их юридическими лицами, а также поступления от инвестиций за пределами территории Российской Федерации;

д) реализация финансовых активов.

3. Действующее бюджетное законодательство устанавливает, что в расходной части бюджетов отражаются не только расходные операции, но также и приходные. Так, п. 3 комментируемой статьи предусматривает, что средства от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов, в том числе средства, получаемые от продажи имущества и другого обеспечения, переданного получателями бюджетных кредитов и государственных или муниципальных гарантий соответствующим органам исполнительной власти в качестве обеспечения обязательств по бюджетным кредитам, бюджетным ссудам и государственным или муниципальным гарантиям, отражаются в составе расходов бюджетов, но только со знаком "минус".

 

Статья 67. Капитальные расходы бюджетов

1. Под капитальными расходами бюджетов понимается часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая расходы, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой (включая расходы на приобретение акций действующих организаций), средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и другие расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности, соответственно, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Основной целью капитальных расходов бюджетов является развитие имущественной основы государства и местного самоуправления. Имущественную основу РФ составляют объекты недвижимости, средства производства и иные вещи, принадлежащие ей на праве собственности и предназначенные для обеспечения реализации функций РФ и решения стоящих перед ней задач, а также имущественные права, в том числе выраженные в ценных бумагах, принадлежащие ей и осуществляемые в тех же целях. Имущественную основу субъектов РФ и местного самоуправления составляет принадлежащее им имущество, которое используется ими для реализации своих функций.

Достижение данной цели позволяет обеспечить расширенное воспроизводство в рамках РФ, ее субъектов и муниципальных образований соответственно.

Для достижения указанной цели комментируемая статья предусматривает следующие средства:

1) инвестиционная деятельность, предполагающая размещение инвестиций в форме капитальных вложений;

2) инновационная деятельность;

3) создание за счет средств РФ, ее субъектов и муниципальных образований новых объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей длительного пользования;

4) приобретение в собственность РФ, ее субъектов и муниципальных образований объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей длительного пользования;

5) капитальный ремонт принадлежащих РФ, ее субъектам и муниципальным образованиям объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей длительного пользования.

Инвестиционная деятельность государства и местного самоуправления, предполагающая размещение инвестиций в форме капитальных вложений, представляет собой деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти РФ, ее субъектов, а также местного самоуправления, направленную на вложение бюджетных средств в основной капитал (основные средства) действующих и вновь создаваемых юридических лиц, в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих производств, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты в целях получения в дальнейшем прибыли и иного общественно-полезного эффекта.

В РФ инвестиционная деятельность регулируется рядом федеральных законов, среди которых следует отметить:

1) Закон об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений;

2) Закон о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг.

Названные законы в первую очередь призваны защитить интересы частных инвесторов. Но они также могут применяться и в том случае, когда в роли инвестора выступает государство или муниципальное образование, однако с ограничениями, установленными БК РФ (см. ст. 76, 77, 79, 80 БК РФ). Как правило, затраты на инвестиционную деятельность отражаются в бюджете развития и осуществляются в соответствии с утвержденными инвестиционными программами.

Инновационная деятельность предполагает организацию разработки и внедрения в практическую деятельность нововведений в области науки, техники, технологий, организации труда и управления, основанных на использовании достижений науки и передового опыта и направленных на использование в различных областях и сферах деятельности в целях достижения общественно-полезного эффекта.

Инновационные программы являются разновидностью инвестиционных программ. Их особенность состоит в том, что они предполагают расходование бюджетных средств на достижение общественно полезного эффекта в наукоемких областях производства.

За последнее время Правительством РФ предпринимался ряд мер, направленных на развитие инновационной деятельности в РФ. В этих целях были приняты следующие постановления Правительства РФ:

1) о комплексе мер по развитию и государственной поддержке малых предприятий в сфере материального производства и содействию их инновационной деятельности;

2) о создании условий для привлечения инвестиций в инновационную сферу;

3) о первоочередных мерах по развитию и государственной поддержке инновационной деятельности в промышленности;

4) о Федеральном фонде производственных инноваций.

Участвуя в инвестиционных и инновационных программах, государство и местное самоуправление приобретают имущественные права, как правило, выраженные в ценных бумагах, которые позволяют им оказывать воздействие на те организации, которым была оказана поддержка в форме инвестиций. При участии в инновационной деятельности государством и муниципальными образованиями могут также приобретаться права патентодержателя на соответствующие изобретения, полезные модели, рационализаторские предложения и промышленные образцы.

Государство и местное самоуправление для реализации своих функций и решения стоящих перед ними задач испытывают потребность в объектах недвижимости, оборудовании, иных средствах производства и вещах длительного пользования. Названная потребность может быть удовлетворена двумя способами - путем создания новых вещей и путем приобретения уже существующих вещей в собственность.

Создание новых объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей длительного пользования осуществляется по заказу специально уполномоченных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, а также иных организаций на основании договора подряда для государственных нужд, к которому применяются положения о государственных контрактах (см. ст. 72 БК РФ и комментарий к ней).

Приобретение объектов недвижимости государством и муниципальными образованиями осуществляется на основании договора продажи недвижимости, а иных вещей - на основании договора поставки для государственных нужд. Если государством или муниципальным образованием имущество приобретается в целях реализации своих функций и решения стоящих перед ними задач, то к соответствующим договорам купли-продажи также применяются положения о государственных контрактах (см. ст. 72 БК РФ и комментарий к ней).

Государство и муниципальные образования имеют также потребность в поддержании уже имеющегося у них имущества в таком состоянии, которое бы позволяло использовать данное имущество в соответствии с его хозяйственным назначением. В этих целях такое имущество с определенной периодичностью должно проходить капитальный ремонт, который осуществляется на основании договора подряда для государственных нужд.

2. В целях обеспечения затрат, связанных с инвестиционной деятельностью государства и местного самоуправления, в расходной части бюджета может выделяться специальный раздел, называемый бюджетом развития. Часть вторая комментируемой статьи устанавливает, что порядок и условия формирования бюджета развития определяются специальным федеральным законом.

Средства бюджета развития формируются за счет следующих источников:

1) внутренние и внешние заимствования РФ на инвестиционные цели;

2) часть доходов федерального бюджета от использования и продажи имущества, находящегося в федеральной собственности;

3) доходы федерального бюджета от использования и приватизации объектов федеральной собственности, созданных в результате финансирования инвестиционных проектов за счет средств бюджета развития;

4) доходы федерального бюджета от ранее произведенных бюджетных инвестиционных ассигнований на условиях возвратности, платности и срочности;

5) отчисление части поступлений в федеральный бюджет от размещения государственных ценных бумаг в доле, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

6) 50% средств сумм превышения фактически поступивших доходов от внешнеэкономической деятельности над доходами от указанной деятельности, установленными федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

7) другие источники, предусмотренные законодательством РФ.

Денежные средства бюджета развития аккумулируются на специальных счетах органов Главного управления Федерального казначейства Минфина России в учреждениях ЦБР.

Средства бюджета развития направляются на:

1) финансирование инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе;

2) исполнение обязательств Правительства РФ по предоставленным инвесторам государственным гарантиям за счет средств бюджета развития в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Использование денежных средств бюджета развития на финансирование инвестиционных проектов осуществляется исключительно на конкурсной основе на условиях возвратности, платности и срочности. Отвлечение временно свободных денежных средств бюджета развития на финансовые операции, не связанные с реализацией инвестиционных проектов бюджета развития, не допускается.

 

Статья 68. Текущие расходы бюджетов

В соответствии с действующим законодательством под текущими расходами бюджетов понимается часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не являющиеся капитальными расходами в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Таким образом, в составе текущих расходов следует выделить следующие основные направления:

1) финансовое обеспечение текущего функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) финансирование бюджетных учреждений;

3) оказание государственной поддержки нижестоящим бюджетам;

4) оказание государственной поддержки отдельным отраслям экономики на текущее функционирование.

Основными формами текущих расходов являются:

1) ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

2) трансферты населению;

3) краткосрочные бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и другие обязательства;

4) затраты на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Следовательно, текущие расходы бюджетов не менее важны для функционирования государства и местного самоуправления, чем капитальные расходы, поскольку именно они обеспечивают удовлетворение повседневных потребностей РФ, ее субъектов и муниципальных образований.

 

Статья 69. Формы расходов бюджетов

Комментируемая статья содержит исчерпывающий перечень форм, в которых осуществляются расходы бюджетов.

1. Ассигнования на содержание бюджетных учреждений представляют собой бюджетные средства, предназначенные бюджетной росписью бюджетному учреждению для финансового обеспечения реализации его функций.

Расходование бюджетными учреждениями бюджетных ассигнований осуществляется в соответствии со ст. 70 и 71 настоящего Кодекса.

Финансовое обеспечение органов государственной власти, не являющихся юридическими лицами, также осуществляется в порядке, предусмотренном для финансирования бюджетных учреждений.

2. Оплата товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам, предполагает переход права собственности на денежные средства, уплачиваемые специально уполномоченными органами исполнительной власти РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления, а также иными организациями физическим и юридическим лицам в обмен на переданные товары, выполненные работы или оказанные услуги.

Порядок заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов определен ст. 72 и 73 настоящего Кодекса.

При исполнении государством или муниципальным образованием государственного или муниципального контракта расчеты осуществляются в безналичной форме путем списания денежных средств со счетов уполномоченных органов и организаций, открытых в Федеральном казначействе, органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления, осуществляющих кассовое исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов соответственно, и зачисления таких средств на банковские счета физических и юридических лиц, передавших товар, выполнивших работы или оказавших услуги государству или муниципальному образованию.

3. Под трансфертами населению понимается перераспределение денежных платежей, осуществляемых в пользу граждан РФ, между вышестоящими и нижестоящими бюджетами. Трансферты населению устанавливаются в следующих случаях:

1) при осуществлении органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

2) при передаче отдельных государственных функций нижестоящим уровням власти;

3) при компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов.

Таким образом, трансфертами населению являются бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления.

Трансферты населению осуществляются в форме бюджетных ассигнований.

Порядок и условия осуществления трансфертов населению определяются ст. 75 настоящего Кодекса.

4. Комментируемая статья содержит широкое понимание бюджетных кредитов юридическим лицам, включающее предоставление денежных средств организациям на основе возмездности и возвратности по любым основаниям, в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов, а также иные денежные обязательства перед бюджетом.

Бюджетный кредит является одной из форм движения заемного капитала, при которой в роли заимодавца (кредитора) выступают государство или муниципальные образования. По своему характеру бюджетный кредит наиболее близок к банковскому кредиту. Однако они имеют принципиально отличные цели. Так, если банки, осуществляя кредитные операции, преследуют в качестве основной цели получение прибыли, то государство и муниципальные образования, выступая в роли заимодавца (кредитора), преследуют цель оказания финансовой поддержки лицам, которым предоставляются заемные средства.

Порядок и условия предоставления бюджетных кредитов определяются ст. 76 и 77 БК РФ.

5. Субвенции представляют собой бюджетные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе юридическим лицам на осуществление определенных целевых расходов.

Под субсидиями понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, юридическому или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетные средства, предоставленные в качестве субсидий и субвенций, не могут использоваться на иные цели, нежели те, для достижения которых они были выделены. В противном случае субсидии и субвенции подлежат возврату в тот бюджет, из которого они были выделены.

Порядок и условия предоставления субвенций и субсидий определяются ст. 78 БК РФ.

6. Инвестиции бюджетных средств в уставные капиталы (фонды) действующих или вновь создаваемых юридических лиц предполагают их долгосрочные вложения в различные отрасли экономики с одновременным приобретением прав на участие в управлении делами таких юридических лиц.

Инвестирование бюджетных средств в уставные капиталы юридических лиц осуществляется в соответствии с инвестиционными проектами, которые находят свое отражение в бюджете на соответствующий финансовый год. Основанием для предоставления бюджетных инвестиций является договор, заключаемый Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с юридическими лицами, в уставный капитал которых осуществляется такое инвестирование.

Порядок и условия размещения бюджетных средств в качестве инвестиций в уставных капиталах (фондах) юридических лиц установлены ст. 79 и 80 БК РФ.

7. Одной из задач вышестоящих бюджетов является оказание финансовой помощи нижестоящим бюджетам и государственным внебюджетным фондам. Такая помощь может оказываться в следующих формах:

1) дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов;

2) субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов;

3) субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

4) бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;

8. Бюджетные средства могут предоставляться в качестве заемных нижестоящим бюджетам, государственным внебюджетным фондам, физическим и юридическим лицам в целях оказания им финансовой помощи. Отличие бюджетных кредитов от иных форм финансовой помощи состоит в том, что они предполагают предоставление бюджетных средств на основе возвратности и возмездности. Возвратность бюджетных средств предполагает, что их получатель в установленный срок обязуется вернуть государству или муниципальному образованию ту же денежную сумму, которая им была получена из бюджета соответствующего уровня. Возмездность же бюджетных кредитов состоит в том, что их получатели обязуются уплатить проценты за пользование ими.

Одним из источников кредитов и займов, размещаемых внутри страны, могут быть государственные внешние заимствования. Право осуществления государственных внешних заимствований РФ и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит только РФ. В соответствии со ст. 103 БК РФ от имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.

9. Государственными кредитами, предоставляемыми РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, являются кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед РФ как кредитором. Указанные государственные кредиты формируют государственные внешние активы РФ.

Сведения о размерах и структуре долга иностранных государств перед РФ по видам долговых обязательств и по заемщикам представляются в Государственную Думу РФ в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Порядок и условия предоставления РФ кредитов (займов) иностранным государствам, иностранным юридическим лицам и международным организациям установлены гл. 15 БК РФ.

10. Под обслуживанием долговых обязательств понимается деятельность по их размещению, выплате доходов по ним, а также по их погашению. Затраты на обслуживание долговых обязательств РФ осуществляются за счет средств федерального бюджета, долговых обязательств субъектов РФ - за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ, долговых обязательств муниципальных образований - за счет средств соответствующих местных бюджетов.

Обслуживание государственного внутреннего долга РФ производится ЦБР и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Обслуживание государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

Порядок и условия обслуживания государственного и муниципального долга определяются ст. 119 БК РФ.

 

Статья 70. Расходы бюджетных учреждений

Комментируемая статья содержит исчерпывающий перечень направлений использования бюджетными учреждениями средств, предоставленных им в качестве бюджетных ассигнований. Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Положения комментируемой статьи распространяются также на финансирование расходов государственных органов, не являющихся юридическими лицами.

1. Необходимым условием эффективного функционирования бюджетных учреждений является оплата труда их работников. Оплата труда работников бюджетных учреждений осуществляется в соответствии с заключенными с ними трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников.

Следует отметить, что работники бюджетных учреждений делятся на две категории - государственные служащие и работники бюджетных учреждений, не являющиеся государственными служащими.

Оплата труда работников бюджетных учреждений осуществляется в порядке, установленном Законом об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы.

Названный Закон устанавливает, что оплата труда работников бюджетных учреждений осуществляется в соответствии с Единой тарифной сеткой (ЕТС) по оплате труда работников организаций бюджетной сферы.

Ныне действующая тарифная ставка 1-го разряда утверждена постановлением Правительства от 31 декабря 2004 г. N 902.

Субъекты РФ и муниципальные образования при наличии достаточных финансовых возможностей вправе устанавливать надбавки к окладам работников бюджетных учреждений, расположенных на их территории. При наличии дополнительных доходов (сверх бюджетных ассигнований) решение об установлении надбавок к должностному окладу могут принять и сами бюджетные учреждения.

Оплата труда отдельных категорий федеральных государственных служащих осуществляется в соответствии с федеральными законами, регулирующими порядок прохождения ими службы. Оплата труда государственных служащих субъектов РФ и муниципальных служащих осуществляется в соответствии с законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

2. На бюджетных учреждениях лежит обязанность уплачивать единый социальный налог. Порядок и условия его уплаты установлены гл. 24 НК РФ.

Освобождены от уплаты единого социального налога с денежного довольствия, продовольственного и вещевого обеспечения и иных выплат военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, сотрудники органов налоговой полиции, уголовно-исполнительной системы и таможенной системы РФ, имеющие специальные звания, в связи с исполнением обязанностей военной и приравненной к ней службы в соответствии с законодательством РФ, Минобороны России, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности России, ФСО России, Федеральная пограничная служба России и другие федеральные органы исполнительной власти, в составе которых проходят службу военнослужащие, Министерство юстиции РФ и Федеральная таможенная служба. (В отношении военнослужащих и граждан, приравненных к ним, установлен специальный порядок пенсионного обеспечения и медицинского обслуживания.) Не уплачивается единый социальный налог в части средств, поступающих в Пенсионный фонд РФ, а также с денежного содержания судей, прокуроров и следователей, имеющих специальные звания.

3. В силу федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления на бюджетные учреждения может быть возложена обязанность по осуществлению социальных и иных выплат (трансфертов) населению. Такие выплаты осуществляются в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на эти цели.

4. Бюджетные учреждения также вправе расходовать бюджетные средства, предоставленные им на основании сметы, на возмещение своим работникам командировочных расходов, а также на осуществление в их пользу иных компенсационных выплат.

Возмещение командировочных расходов производится:

1) федеральным государственным служащим, государственным служащим органов государственной власти субъектов РФ и служащим органов местного самоуправления в порядке, установленном Указом Президента РФ о нормах расходов для федеральных государственных служащих на служебные командировки;

2) работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, - в порядке, установленном постановлениями Правительства РФ о размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета и об установлении норм расходов организаций на выплату суточных или полевого довольствия, в пределах которых при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций такие расходы относятся к прочим расходам, связанным с производством и реализацией.

5. Бюджетными учреждениями бюджетные средства расходуются также на оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам или в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

 

Статья 71. Закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями

Норма, заключенная в данной статье, может быть рассмотрена только в системной взаимосвязи с нормой ст. 70 Кодекса о том, что бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Анализ ст. 70-73 Кодекса показывает существование двух различных по своей экономической природе и правовому регулированию форм расходования средств бюджетов для государственных закупок.

Собственно закупками товаров, работ и услуг за счет средств бюджетов, лежащими в сфере регулирования законодательства о государственных закупках, являются закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда, осуществляемые в соответствии с комментируемой статьей. Это расходы, осуществляемые государственными заказчиками посредством заключения государственных контрактов с проведением открытых либо закрытых конкурсов. Подобные расходы следует отличать от расходов, осуществляемых по смете учреждения.

Так называемое программное финансирование, т.е. адресное финансирование государственных расходов из программной части бюджетов (для федерального бюджета - по федеральным целевым программам), и финансирование по смете бюджетного учреждения, т.е. последовательное разассигнование средств, поступающих главным распорядителям и распорядителям в адрес подведомственных им получателей средств с адресованием на хозяйственные нужды конкретного учреждения, существенно отличаются по режиму использования бюджетных средств, а также по правовому статусу участников.

 

Статья 72. Государственный или муниципальный контракт и государственный или муниципальный заказ

1. Отношения, связанные с государственными и муниципальными контрактами, помимо БК РФ, регулируются и рядом иных федеральных актов, среди которых следует выделить в первую очередь ГК РФ, а также:

1) Закон о конкурсах на размещение заказов;

2) Закон о поставках продукции для государственных нужд;

3) Закон о закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд.

Субъекты РФ и муниципальные образования вправе принимать собственные нормативные правовые акты, регулирующие порядок и условия заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов их исполнительными органами.

2. Поставка товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных или муниципальных нужд осуществляются на основе государственных или муниципальных контрактов. При этом государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности РФ или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств соответствующих бюджетов, а муниципальными нуждами - определяемые в установленном законом и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления порядке потребности муниципальных образований, обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов.

Если иное не предусмотрено действующим законодательством, то к отношениям по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки, к отношениям по выполнению работ для государственных и муниципальных нужд - положения о договоре подряда, а к отношениям по оказанию услуг для государственных нужд - положения гражданского законодательства о возмездном оказании услуг.

По государственному или муниципальному контракту (далее - государственный контракт) поставщик (исполнитель) обязуется передать товары, выполнить работу и передать ее результат или оказать услугу государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг.

Государственный контракт заключается на основе заказа государственного заказчика на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных нужд, принятого поставщиком (исполнителем). Для государственного заказчика, разместившего заказ, принятый поставщиком (исполнителем), заключение государственного контракта является обязательным.

Государственными заказчиками могут быть федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, а также иные организации, если с ними органами исполнительной власти заключен договор, уполномочивающий их быть государственными заказчиками.

Заключение государственного контракта является обязательным для поставщика (исполнителя) лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что государственным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного контракта. Условие о возмещении убытков, указанное выше, не применяется в отношении казенных предприятий (см. п. 3 ст. 527 ГК РФ).

Если иное не предусмотрено действующим законодательством, государственный контракт может быть заключен только на основании конкурса. В случае, когда государственный контракт заключается по результатам конкурса на размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных нужд, государственный контракт должен быть заключен не позднее 20 дней со дня проведения такого конкурса.

В случае, когда действующее законодательство допускает заключение государственного контракта без проведения конкурса, государственные контракты заключаются в следующем порядке, установленном ст. 528 ГК РФ.

Проект государственного контракта разрабатывается государственным заказчиком и направляется поставщику (исполнителю), если иное не предусмотрено соглашением между ними.

Сторона, получившая проект государственного контракта, не позднее 30-дневного срока подписывает его и возвращает один экземпляр государственного контракта другой стороне, а при наличии разногласий по условиям государственного контракта в этот же срок составляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным государственным контрактом другой стороне либо уведомляет ее об отказе от заключения государственного контракта.

Сторона, получившая государственный контракт с протоколом разногласий, должна в течение 30 дней рассмотреть разногласия, принять меры по их согласованию с другой стороной и известить другую сторону о принятии государственного контракта в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий.

При отклонении протокола разногласий или истечении этого срока неурегулированные разногласия по государственному контракту, заключение которого является обязательным для одной из сторон, могут быть переданы другой стороной не позднее 30 дней на рассмотрение суда.

Если сторона, для которой заключение государственного контракта является обязательным, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении этой стороны заключить государственный контракт.

Государственным контрактом может быть предусмотрено, что он должен быть исполнен поставщиком (исполнителем) по отношению к определяемому государственным заказчиком лицу (бюджетному учреждению). В этом случае государственный заказчик не позднее 30-дневного срока со дня подписания государственного контракта направляет поставщику (исполнителю) и бюджетному учреждению извещение о прикреплении бюджетного учреждения к поставщику (исполнителю).

Извещение о прикреплении бюджетного учреждения к поставщику (исполнителю), выданное государственным заказчиком в соответствии с государственным контрактом, является основанием заключения договора поставки товаров (подряда, возмездного оказания услуг) для государственных или муниципальных нужд (далее - договор с бюджетным учреждением).

Поставщик (исполнитель) обязан направить проект договора с бюджетным учреждением указанному в извещении о прикреплении бюджетному учреждению не позднее 30 дней со дня получения извещения от государственного заказчика, если иной порядок подготовки проекта договора не предусмотрен государственным контрактом либо проект договора не представлен бюджетным учреждением.

Сторона, получившая проект такого договора, подписывает его и возвращает один экземпляр другой стороне в течение 30 дней со дня получения проекта, а при наличии разногласий по условиям договора в этот же срок составляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным договором другой стороне.

Сторона, получившая подписанный проект договора с бюджетным учреждением с протоколом разногласий, должна в течение 30 дней рассмотреть разногласия, принять меры по согласованию условий договора с другой стороной и известить другую сторону о принятии договора в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий. Неурегулированные разногласия в 30-дневный срок могут быть переданы заинтересованной стороной на рассмотрение суда.

Если поставщик (исполнитель) уклоняется от заключения договора с бюджетным учреждением, то бюджетное учреждение вправе обратиться в суд с требованием о понуждении поставщика (исполнителя) заключить договор на условиях разработанного бюджетным учреждением проекта договора.

Бюджетное учреждение вправе полностью или частично отказаться от товаров, работ или услуг, указанных в извещении о прикреплении, и от заключения соответствующего договора. В этом случае поставщик (исполнитель) должен незамедлительно уведомить государственного заказчика и вправе потребовать от него извещения о прикреплении к другому бюджетному учреждению.

Государственный заказчик не позднее 30 дней со дня получения уведомления поставщика (исполнителя) либо выдает извещение о прикреплении к нему другого бюджетного учреждения, либо сообщает о своем согласии принять и оплатить товары (работы, услуги). При невыполнении государственным заказчиком данных обязанностей поставщик (исполнитель) вправе либо потребовать от государственного заказчика принять и оплатить товары (работы, услуги), либо реализовать товары по своему усмотрению с отнесением разумных расходов, связанных с их реализацией, на государственного заказчика.

Бюджетное учреждение производит оплату переданных ему товаров, выполненных работ, оказанных услуг в соответствии с ценами, установленными государственным контрактом.

Если иное не предусмотрено действующим законодательством или государственным контрактом, убытки, которые причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного контракта, подлежат возмещению государственным заказчиком не позднее 30 дней со дня передачи товара, выполнения работ, оказания услуг в соответствии с государственным контрактом.

В случае, когда убытки, причиненные поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного контракта, не возмещаются в соответствии с государственным контрактом, поставщик (исполнитель) вправе отказаться от исполнения государственного контракта и потребовать возмещения убытков, вызванных его расторжением (см. ст. 533 ГК РФ). При расторжении государственного контракта по указанным основаниям поставщик (исполнитель) вправе отказаться от исполнения договора поставки товара для государственных нужд. Убытки, причиненные бюджетному учреждению таким отказом поставщиком (исполнителем), возмещаются государственным заказчиком.

3. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что государственные и муниципальные контракты, если иное не установлено действующим законодательством, могут быть заключены только на конкурсной основе. Порядок проведения таких конкурсов определяется Законом о конкурсах на размещение заказов.

Под конкурсом действующее законодательство понимает способ выявления поставщика (исполнителя) товаров (работ, услуг) для государственных нужд, обеспечивающего лучшие условия исполнения государственного контракта (см. ст. 2 Закона о конкурсах на размещение заказов).

Организатор конкурса, которым является государственный или муниципальный заказчик, осуществляет размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд посредством открытых конкурсов (в том числе двухэтапных) и закрытых конкурсов (в том числе двухэтапных). Наиболее предпочтительным видом конкурса является открытый конкурс. Протокол проведения конкурса должен содержать основания принятия организатором конкурса решения о выборе вида конкурса.

Участником конкурса может быть только поставщик (исполнитель), имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров (работ, услуг). Организатор конкурса вправе устанавливать дополнительные требования к участникам конкурса при проведении каждого конкурса.

Организатор конкурса вправе требовать от участников конкурса предоставления сведений об их соответствии требованиям, установленным организатором конкурса. Требования к участникам конкурса, установленные организатором конкурса, предъявляются ко всем участникам конкурса и содержатся в конкурсной документации. Организатор конкурса обязан отстранить участника конкурса от участия в конкурсе на любом этапе его проведения в случае предоставления участником конкурса недостоверных сведений о его соответствии установленным организатором конкурса требованиям.

Иностранные поставщики (исполнители) товаров (работ, услуг) могут принимать участие в конкурсе в случае, если производство товаров (работ, услуг) для государственных нужд в РФ отсутствует или экономически нецелесообразно.

При проведении конкурса его организатор обязан вести протокол проведения конкурса, в котором указываются:

1) краткое описание поставляемых товаров (работ, услуг);

2) наименования и адреса участников конкурса;

3) перечень участников конкурса, которые не прошли предварительный отбор (в случае проведения такого отбора);

4) цены товаров (работ, услуг), предложенные участниками конкурса;

5) наименование победителя конкурса и цены поставляемых им товаров (работ, услуг);

6) основания принятия организатором конкурса решения об отклонении заявок на участие в конкурсе в соответствии с Законом о конкурсах на размещение заказов;

7) причины, по которым государственный контракт не заключен;

8) сведения, предусмотренные п. 2 ст. 9 Закона о конкурсах на размещение заказов.

Контроль за проведением конкурсов и координация их проведения осуществляются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти определяет Правительство РФ. Согласно постановлению Правительства РФ о контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять контроль за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координацию их проведения, является Минэкономразвития России. В настоящее время порядок осуществления контроля за проведением конкурсов на заключение государственных и муниципальных контрактов определяется Положением об осуществлении контроля за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

4. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи государственные и муниципальные контракты должны включать в себя условие о выплате неустойки при нарушении поставщиком (исполнителем) условий контракта.

Действующее законодательство понимает под неустойкой определенную законом или соглашением сторон денежную сумму, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков.

Неустойка может устанавливаться в форме штрафа, при котором размер неустойки определяется заранее, или в форме пени, когда размер неустойки пропорционален размеру просрочки, допущенной должником.

Отношения, связанные с установлением и уплатой неустойки, регулируются ст. 330-333 ГК РФ.

5. Совокупность всех заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета п. 4 комментируемой статьи называет государственным или муниципальным заказом. Государственный или муниципальный заказ объединяет в себе все обязательства соответствующего бюджета по оплате товаров, работ и услуг, выполненных на основании государственных или муниципальных контрактов.

 

Статья 73. Реестры закупок

1. Пунктом 1 комментируемой статьи установлена обязанность бюджетных учреждений, органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления и иных организаций, а также государственных и муниципальных заказчиков вести реестры закупок. При этом под реестром закупок следует понимать документ, содержащий в себе перечень приобретенных товаров (работ, услуг) и оплаченных за счет бюджетных ассигнований.

2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает, что если государственные и муниципальные закупки товаров, работ и услуг были произведены на основании сметы, т.е. на сумму не более 2000 МРОТ за один вид товара или услуг (за один контракт), то реестр закупок ведется бюджетными учреждениями, органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, которыми были приобретены товары, работы, услуги самостоятельно. В указанном случае реестры закупок должны включать в себя следующие сведения:

1) краткие наименования закупаемых товаров, работ и услуг;

2) наименования и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг (наименования поставщиков, подрядчиков и исполнителей устанавливаются их учредительными документами; местом нахождения поставщиков, подрядчиков и исполнителей считается место их государственной регистрации в качестве юридического лица, а если поставщиком, подрядчиком или исполнителем является индивидуальный предприниматель, то его место жительства);

3) цена и дата закупки (датой закупки считается дата заключения договора поставки, подряда или возмездного оказания услуг).

3. Реестры закупок, осуществленных на основании государственных или муниципальных контрактов, ведутся государственными или муниципальными заказчиками в порядке, определенном федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Так, например постановлением Главы Муниципального образования Саратовского района Саратовской области Положение о порядке ведения реестров закупок органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями ОМО Саратовского района.

 

Статья 74. Финансирование расходов при выполнении условий

Комментируемая статья устанавливает последствия невыполнения получателем бюджетных средств условий, на которых ему выделялись бюджетные ассигнования, кредиты или ссуды.

Под условием выделения бюджетных средств, определенным законом (решением) о бюджете, следует понимать обстоятельство, с наличием которого закон (решение) о бюджете связывает предоставление бюджетных средств. Такое обязательство должно носить волевой характер, т.е. зависеть от воли получателя бюджетных средств.

Примером условия выделения бюджетных средств могут служить положения ст. 106 Закона о федеральном бюджете на 2003 г., которая устанавливает, что правительство РФ вправе предоставлять в 2003 г. российским заемщикам средства федерального бюджета на возвратной основе в счет связанных кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм при соблюдении следующих условий:

- отсутствия у заемщика, а также у поручителей (гарантов) по указанным кредитам просроченной задолженности по платежам в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также неурегулированных обязательств по гарантиям, предоставленным РФ;

- предоставления заемщиком (за исключением заемщика - субъекта РФ) обеспечения исполнения обязательств по возврату кредитов в соответствии с п. 3 ст. 76 БК РФ;

- финансирования закупок по импорту оборудования, других товаров и услуг только для реализации инвестиционных проектов. Также примером выделения бюджетных средств под условием может служить ст. 4 Закона о федеральном бюджете на 2004 г., которая устанавливает, что предоставление государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам по межправительственным соглашениям (договорам), заключенным с 1 января 2003 г., осуществляется при условии исполнения указанными государствами и их юридическими лицами обязательств по уплате процентных платежей и погашению основной суммы задолженности по ранее предоставленным кредитам.

В качестве последствия неисполнения получателем бюджетных средств условий выделения таких средств комментируемая статья устанавливает блокировку расходов, решение о которой принимает министр финансов РФ, руководитель соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. Такое решение может быть принято на любом этапе исполнения бюджета. Принятие решения о блокировке расходов становится обязанностью указанных лиц сразу, как только они узнают о неисполнении получателем бюджетных средств условий их выделения.

Блокировка расходов бюджета представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств. Комментируемая статья отсылает к ст. 231 БК РФ, в которой определяется порядок блокировки расходов бюджета.

Блокировке расходы подвергаются в размерах, в которых их финансирование было связано определенными условиями. Блокировка расходов бюджета, финансирование которых не было связано такими условиями, является нарушением бюджетного законодательства и не допускается, если не было фактов нецелевого использования бюджетных средств либо если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись получателю бюджетных средств на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными.

 

Статья 75. Трансферты населению

К трансфертам населению комментируемая статья относит пенсии, стипендии, пособия, компенсации, другие социальные выплаты.

Действующее законодательство предусматривает три типа пенсий:

1) пенсии по государственному пенсионному обеспечению (см. Закон о пенсионном обеспечении);

2) трудовые пенсии (см. Закон о трудовых пенсиях);

3) пенсии по добровольному пенсионному страхованию (см. Закон о негосударственных пенсионных фондах).

К категории трансфертов населению относятся только пенсии по государственному пенсионному обеспечению и базовая часть трудовых пенсий. Иные пенсии выплачиваются в порядке реализации пенсионного страхования (обязательного или добровольного).

Пенсии по государственному пенсионному обеспечению представляют собой ежемесячные государственные денежные выплаты, право на получение которых определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными Законом о пенсионном обеспечении, и которые предоставляются гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением государственной службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности); либо в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф, в случае наступления инвалидности или потери кормильца, при достижении установленного законом возраста; либо нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им средств к существованию.

Право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению имеют:

1) федеральные государственные служащие;

2) военнослужащие;

3) участники Великой Отечественной войны;

4) граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф;

5) нетрудоспособные граждане;

6) члены семей указанных граждан.

В соответствии с названным Законом назначаются следующие виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению:

1) пенсия за выслугу лет;

2) пенсия по старости;

3) пенсия по инвалидности;

4) социальная пенсия.

Финансирование пенсий по государственному пенсионному обеспечению производится за счет средств федерального бюджета.

Трудовые пенсии состоят из трех частей - базовой, страховой и накопительной, за исключением пенсии по случаю потери кормильца, которая состоит только из базовой и страховой частей. Финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществляется из федерального бюджета. В настоящее время базовая часть трудовой пенсии в соответствии с п. 1 ст. 14 Закона о трудовых пенсиях составляет 900 руб. в месяц.

Как уже отмечалось, только базовая часть трудовой пенсии является трансфертом населению. Страховая и накопительная части трудовой пенсии представляют собой форму обязательного страхового обеспечения по возрасту или в связи в потерей кормильца и выплачиваются из бюджета Пенсионного фонда РФ.

К трансфертам населению также относится пожизненное содержание, предоставляемое судьям в отставке, а также иным лицам, занимавшим государственные должности категории "А".

Порядок установления стипендий и социальных выплат определяется Законом о порядке установления размеров стипендий и социальных выплат.

В соответствии с названным Законом размеры стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат в РФ, определенные в соответствии с законодательством РФ в зависимости от минимального размера оплаты труда, устанавливаются в твердых суммах (в денежном выражении). Минимальные размеры стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат в РФ устанавливаются ежегодно федеральным законом (федеральными законами) исходя из величины прожиточного минимума в целом по РФ. Законами субъектов РФ могут устанавливаться более высокие размеры стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат за счет средств соответствующих бюджетов.

Повышение размеров стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат в РФ может осуществляться федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ по каждому виду указанных выплат исходя из постепенного увеличения соотношения между размерами этих выплат и величиной прожиточного минимума в целом по РФ с учетом средств, предусматриваемых на эти цели, соответственно, федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ на очередной финансовый год.

 

Статья 76. Бюджетный кредит юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями

1. Положения комментируемой статьи распространяются на отношения, возникающие при использовании бюджетных средств в качестве заемных средств юридическими лицами, не являющимися государственными и муниципальными унитарными предприятиями. Также данная статья применяется при предоставлении указанным лицам налогового кредита, в том числе налогового инвестиционного кредита, рассрочки и отсрочки по уплате налогов и сборов, с учетом положений гл. 9 НК РФ.

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ с учетом положений БК РФ и иных нормативных актов. Такой договор является разновидностью договора займа, который регулируется гл. 42 ГК. РФ.

Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности. Не допускается предоставление бюджетных кредитов на условиях безвозмездности. Если в договоре о предоставлении кредита не указан размер процентов, подлежащих уплате за пользование бюджетными средствами в качестве заемных, то заемщик обязан уплатить их исходя из размера ставки рефинансирования, существующей на день уплаты заемщиком суммы долга или его соответствующей части. При отсутствии иного соглашения проценты выплачиваются ежемесячно до дня возврата суммы займа (см. ст. 809 ГК РФ).

Заемщик обязан возвратить в соответствующий бюджет полученную сумму займа в срок и в порядке, которые предусмотрены договором. Установленный в договоре предоставления бюджетного кредита срок возврата заемных средств должен соответствовать лимитам, указанным при утверждении бюджета на соответствующий финансовый год. Сумма бюджетного кредита может быть возвращена досрочно с согласия заимодавца. Если иное не предусмотрено договором займа, сумма займа считается возвращенной в момент передачи ее заимодавцу или зачисления соответствующих денежных средств на его банковский счет (см. ст. 810 ГК РФ).

При утверждении бюджета на очередной финансовый год указываются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов. Так, в соответствии со ст. 4 Закона о федеральном бюджете на 2003 г., в 2003 г. предельный размер ассигнований федерального бюджета на предоставление кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам, а также на инвестиции за пределами территории Российской Федерации установлен в сумме до 27217,0 млн рублей, эквивалентной 800,5 млн долларов США.

2. Бюджетные кредиты предоставляются только при наличии следующих условий:

1) предоставление заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита;

2) получатель бюджетного кредита не имеет просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе;

3) проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом.

Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита. Уполномоченные органы проводят также проверку целевого использования бюджетного кредита.

3. В качестве способов обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита в соответствии с п. 3 комментируемой статьи могут быть использованы только банковская гарантия, поручительство, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев.

Размер предоставляемого обеспечения должен быть не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.

В силу банковской гарантии банк, иное кредитное учреждение или страховая организация (гарант) дают по просьбе другого лица (принципала) письменное обязательство уплатить кредитору принципала (бенефициару) в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства денежную сумму по представлении бенефициаром письменного требования о ее уплате (см. ст. 368-379 ГК РФ).

По договору поручительства поручитель обязывается перед кредитором другого лица отвечать за исполнение последним его обязательства полностью или в части (см. ст. 361-367 ГК РФ).

В силу залога кредитор по обеспеченному залогом обязательству (залогодержатель) имеет право в случае неисполнения должником этого обязательства получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами лица, которому принадлежит это имущество (залогодателя), за изъятиями, установленными законом. Залогодержатель имеет право получить на тех же началах удовлетворение из страхового возмещения за утрату или повреждение заложенного имущества независимо от того, в чью пользу оно застраховано, если только утрата или повреждение не произошли по причинам, за которые залогодержатель отвечает (см. ст. 334-358 ГК РФ).

Особенности залога недвижимого имущества устанавливаются Законом об ипотеке, а особенности залога морских судов - КТМ РФ.

Приказом Минфина России утверждены Правила принятия в залог эмиссионных ценных бумаг в обеспечение возврата средств федерального бюджета, предоставляемых на возвратной основе.

Оценка имущества, предоставленного в обеспечение получения бюджетного кредита, осуществляется в соответствии с Законом об оценочной деятельности. В соответствии с ним оценочную деятельность в РФ могут осуществлять только физические и юридические лица, имеющие специальную лицензию. Лицензирование оценочной деятельности осуществляется Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом в соответствии с постановлением Правительства РФ о лицензировании оценочной деятельности.

При неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств по бюджетному кредиту бюджетный кредит не предоставляется. При невыполнении заемщиком предусмотренных договором предоставления бюджетного кредита обязанностей по обеспечению возврата суммы кредита, а также при утрате обеспечения или ухудшении его условий по обстоятельствам, за которые заимодавец не отвечает, заимодавец вправе потребовать от заемщика досрочного возврата суммы бюджетного кредита и уплаты причитающихся процентов.

4. От имени Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования договоры предоставления бюджетных кредитов заключают государственные органы или органы местного самоуправления, уполномоченные на это федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, нормативными актами муниципальных образований.

Заемщиками при предоставлении бюджетных кредитов могут выступать юридические лица, не являющиеся государственными или муниципальными унитарными предприятиями. Законом (решением) о бюджете могут быть установлены ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов.

5. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает последствия нарушения порядка предоставления бюджетных кредитов финансовыми органами, а также принятия в обеспечение имущества низкой ликвидности. Названный пункт признает такое деяние нарушением бюджетного законодательства РФ и основанием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка.

Ответственность за данное бюджетное правонарушение устанавливается ст. 298 БК РФ.

6. Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к обязательным платежам в бюджет. Данное положение, установленное п. 11 комментируемой статьи, предполагает, что:

1) при ликвидации заемщика, если его средств недостаточно для удовлетворения требований всех кредиторов, требования бюджета соответствующего уровня по взысканию суммы бюджетного кредита и процентов за пользование им удовлетворяются в четвертую очередь;

2) при недостаточности денежных средств на счете получателя бюджетного кредита для удовлетворения всех предъявленных к нему требований списание средств по платежным документам, предусматривающим платежи во исполнение обязательств по возврату бюджетного кредита и оплате пользования, производится наряду со списанием средств по платежным документам, предусматривающим иные обязательные платежи в бюджеты всех уровней, а также перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), в порядке календарной очередности поступления указанных документов после перечисления платежей, отнесенных ст. 855 ГК РФ к первой и второй очереди (см. постановление Конституционного Суда РФ N 21-П).

 

Статья 77. Бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям

Положения ст. 76 настоящего Кодекса применяются и к отношениям по предоставлению бюджетных кредитов государственным и муниципальным унитарным предприятиям, если иное не установлено комментируемой статьей, которая устанавливает следующие особенности предоставления бюджетных кредитов названным лицам:

1. Бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям предоставляются на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами. Так, п. 20 Решения Саратовского районного Совета об утверждении бюджета Саратовского района на 2002 г. установлен общий лимит предоставления в 2002 финансовом году отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов и сборов, полностью или частично зачисляемых в районный бюджет, в размере не более 0,2% от объема налоговых доходов районного бюджета.

2. Бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям могут предоставляться как на возмездной, так и на безвозмездной (беспроцентной) основе. При этом, если иное прямо не предусмотрено законом (решением) о бюджете и договором о предоставлении бюджетного кредита, то бюджетный кредит считается возмездным (см. ст. 809 ГК РФ).

3. Получатели бюджетного кредита обязаны представлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих законодательных (представительных) органов. Такие отчеты представляются в письменной форме.

4. Органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные органы ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бюджетных кредитов. Под реестром получателей бюджетных кредитов следует понимать документ, содержащий в себе перечень лиц, которым были предоставлены бюджетные кредиты.

5. Государственным и муниципальным унитарным предприятиям для получения бюджетного кредита не требуется предоставлять какое-либо обеспечение.

 

Статья 78. Субсидии и субвенции

1. Комментируемая статья устанавливает основания предоставления субсидий и субвенций. В качестве оснований предоставления субсидий и субвенций могут выступать:

1) законодательные акты (федеральные законы и законы субъектов РФ);

2) решения представительных органов местного самоуправления;

3) федеральные целевые программы;

4) региональные целевые программы.

Законодательные акты могут предусматривать выделение субвенций и субсидий в том случае, когда они устанавливают для нижестоящих бюджетов, юридических и физических лиц дополнительные расходы. В случаях, когда предполагаются дополнительные затраты для физических и юридических лиц, субвенции и субсидии могут устанавливаться решениями представительных органов местного самоуправления.

Целевая программа представляет собой комплекс взаимосогласованных по срокам, исполнителям и ресурсам мероприятий производственно-технического, научно-технического, социального или организационного характера, направленных на достижение единой цели, решение общей проблемы. В зависимости от решаемой задачи целевые программы подразделяются на научно-технические, социально-экономические, внешнеэкономические, производственно-технические, экологические и др.

В настоящее время в РФ бюджетные средства, как правило, расходуются на реализацию социально-экономических (адресные инвестиционные программы и государственные программы внутренних заимствований) и внешнеэкономических (государственные программы внешних заимствований) программ. В зависимости от уровня, на котором реализуются целевые программы, они делятся на:

1) федеральные целевые программы, преследующие общефедеральные цели;

2) региональные целевые программы, направленные на достижение определенных целей в рамках отдельных субъектов РФ.

Федеральные целевые программы могут утверждаться федеральными законами, указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Наиболее распространенной формой утверждения федеральных целевых программ являются в настоящее время постановления Правительства РФ. Региональные целевые программы утверждаются законами или распоряжениями органов исполнительной власти субъектов РФ. Так, в соответствии со ст. 48 Закона о федеральном бюджете на 2004 г. Средства Фонда регионального развития направляются в форме субсидий и субвенций на финансирование мероприятий и находящихся в государственной собственности субъектов РФ и собственности муниципальных образований объектов федеральных целевых программ развития регионов.

2. Предоставление субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки, допускается:

1) из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами. Так, ст. 47 Закона о федеральном бюджете на 2004 г. установлено, что субсидии и субвенции, выделяемые из Фонда компенсаций, направляются на финансирование расходов, предусмотренных:

- Законом о реабилитации жертв политических репрессий;

- Законом о статусе Героев Советского Союза, Героев РФ и полных кавалеров ордена Славы и Законом о предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы;

- Законом о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, Законом о социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча и Законом о социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне на возмещение расходов на предоставление гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и аварии на производственном объединении "Маяк", а также ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи, проезда на общественном транспорте городского и пригородного сообщения;

- Законом о социальной защите инвалидов, за исключением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг;

- Законом о государственных пособиях гражданам, имеющим детей;

- Законом о внесении изменений и дополнений в Закон об основах федеральной жилищной политики и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг;

- ст. 11 Закона о донорстве крови и ее компонентов;

2) из бюджетов субъектов РФ - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, ФЗ, региональными целевыми программами и законами субъектов РФ. Так, ст. 16 Закона Саратовской области об областном бюджете на 2004 г. определено, что финансовая помощь из областного бюджета предоставляется местным бюджетам в следующих формах:

- субсидий на финансирование расходов, связанных с реализацией Закона о ветеранах;

- субсидий на погашение кредиторской задолженности по выплате компенсаций педагогическим работникам образовательных учреждений на приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий;

- субсидий на финансирование расходов, связанных с реализацией Закона о погребении и похоронном деле;

- субсидии бюджету муниципального образования г. Саратова на проведение капитального ремонта путепровода по трамвайному маршруту N 3 в Ленинском районе г. Саратова, на исполнение обязательств в соответствии с Законом Саратовской области о статусе областного центра Саратовской области - города Саратова;

- субсидии на выполнение соглашений (договоров) о реструктуризации задолженности за потребленные топливно-энергетические ресурсы, заключенных между муниципальными образованиями области и поставщиками указанных ресурсов;

- субвенции на финансирование общеобразовательных учреждений в части реализации государственного стандарта общего образования;

- субвенция бюджету муниципального образования Александрово-Гайского района на финансирование расходов по возмещению убытков от эксплуатации водопроводных сооружений с излишней мощностью муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства;

3) из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов РФ и решениями представительных органов местного самоуправления.

3. Получателями субвенций могут быть нижестоящие бюджеты или юридические лица. Субсидии могут выделяться не только нижестоящим бюджетам и юридическим лицам, но также и гражданам.

4. Субвенции предоставляются на основе безвозвратности и безвозмездности, но могут использоваться только на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии предоставляются на условиях участия бюджета, их выделяющего, в долевом финансировании определенных целевых расходов.

Объединяет субвенции и субсидии то, что они могут быть использованы только для достижения определенных целей. Не допускается использование бюджетных средств, полученных в качестве субвенций и субсидий, на иные цели, нежели те, для достижения которых они были предоставлены. В противном случае такие средства подлежат возврату в соответствующий бюджет.

Возврату в соответствующий бюджет подлежат субсидии и субвенции также в том случае, когда их не использовали в установленные сроки.

 

Статья 79. Расходы на финансирование бюджетных инвестиций

1. Бюджетные инвестиции могут осуществляться в следующих формах:

1) предоставление инвестиционных кредитов юридическим лицам;

2) приобретение в государственную и муниципальную собственность ценных бумаг (финансовые инвестиции);

3) вложение бюджетных средств в основные средства юридических лиц;

4) приобретение объектов недвижимости, оборудования и иных средств производства в государственную или муниципальную собственность.

Комментируемая статья посвящена последним двум формам бюджетных инвестиций. К первым двум формам применяются положения ст. 75 и 77 комментируемого Кодекса. Бюджетные инвестиции в форме вложения в основные средства юридических лиц представляют собой размещение бюджетных средств в их уставные фонды, уставные капиталы и складочные капиталы, что влечет приобретение РФ, ее субъектами или муниципальными образованиями вещных или обязательственных прав в отношении имущества данных юридических лиц.

Если бюджетные инвестиции осуществляются в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, то к отношениям, возникающим при этом, применяются также положения ст. 80 настоящего Кодекса.

Бюджетные инвестиции в государственные и муниципальные унитарные предприятия могут осуществляться путем создания новых унитарных предприятий или путем передачи бюджетных средств в хозяйственное ведение или оперативное управление уже существующих унитарных предприятий. При создании новых унитарных предприятий им предоставляются бюджетные средства или иное государственное (муниципальное) имущество.

ГК РФ не устанавливает конкретный размер уставного фонда унитарного предприятия. Согласно п. 3 ст. 114 ГК РФ размер уставного фонда унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, должен быть определен законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. В настоящее момент вступил в силу и действует Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. В соответствии с ч. 3. ст. 12 названного закона размер уставного фонда государственного предприятия должен составлять не менее чем 5000 МРОТ, установленных федеральным законом на дату государственной регистрации государственного предприятия.

Размер уставного фонда муниципального предприятия должен составлять не менее чем 1000 МРОТ, установленных федеральным законом на дату государственной регистрации муниципального предприятия.

Если бюджетные инвестиции осуществляются в уже существующие унитарные предприятия, то должно быть принято решение об увеличении их уставного фонда, что в свою очередь требует внесения необходимых изменений в устав унитарного предприятия, которому предоставляются бюджетные инвестиции (о внесении изменений в устав унитарного предприятия см. Закон о государственной регистрации юридических лиц, который вступил в силу с 1 июля 2002 г.).

Бюджетные инвестиции в форме приобретения объектов недвижимости, оборудования и иных средств производства в государственную или муниципальную собственность осуществляются посредством заключения государственных или муниципальных контрактов, которые по своему содержанию могут носить характер договоров купли-продажи или подряда. Приобретенные таким образом средства производства подлежат передаче в хозяйственное ведение профильных унитарных предприятий с одновременным увеличением их уставного фонда на стоимость передаваемого имущества. Также приобретенные в государственную или муниципальную собственность объекты могут передаваться в аренду иным юридическим лицам либо вноситься в их уставные (складочные) капиталы.

2. Бюджетные инвестиции могут осуществляться только на основании того, что расходы на их финансирование будут предусмотрены соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную целевую программу, региональную целевую программу либо в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления.

В случае, если бюджетные инвестиции будут предусмотрены федеральными или региональными целевыми инвестиционными программами, то расходы на их финансирование будут осуществляться главным образом в форме субсидий и субвенций.

3. Объектом федеральных бюджетных инвестиций может быть имущество, приобретаемое в государственную собственность субъектов РФ или в муниципальную собственность. Для выделения средств федерального бюджета в целях их инвестирования в объекты государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности соответствующие затраты должны быть включены в федеральную адресную инвестиционную программу или в федеральную целевую программу. Включение таких затрат в федеральные программы происходит на стадиях составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год.

Порядок исполнения расходов федерального бюджета, предусмотренных на финансирование объектов государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, включенных в федеральную адресную инвестиционную программу, федеральные целевые программы, определяется п. 4 ст. 85 настоящего Кодекса.

4. Федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200 000 МРОТ, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ.

 

Статья 80. Бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ.

Приведенное положение предполагает, что бюджетные инвестиции могут быть осуществлены только в отношении коммандитных товариществ и открытых акционерных обществ, поскольку участниками иных хозяйственных товариществ и обществ, а также производственных кооперативов РФ, ее субъекты и муниципальные образования быть не могут (см. п. 1 ст. 7 Закона о производственных кооперативах, п. 1 ст. 69 ГК РФ, ст. 7 Закона об обществах с ограниченной ответственностью, п. 4 ст. 7 Закона об акционерных обществах). Не могут быть произведены бюджетные инвестиции также и в некоммерческие организации, поскольку внесение имущественного взноса в имущество большинства некоммерческих организаций не порождает никаких прав (вещного или имущественного характера) у лица, внесшего такой взнос (см. п. 2 ст. 48 ГК РФ).

Если бюджетные инвестиции осуществляются в коммандитное товарищество, то РФ, ее субъект или муниципальное образование приобретают права вкладчика (коммандитиста) и участвуют в этом качестве при заключении или перезаключении учредительного договора.

Если бюджетные инвестиции осуществляются в открытое акционерное общество, то РФ, ее субъектам или муниципальным образованиям в порядке первоначального размещения должны быть переданы акции такого общества на сумму, эквивалентную произведенным инвестициям, в соответствии с Законом об акционерных обществах. Переданными акциями от имени Российской Федерации осуществляет управление Минимущество России, а от имени субъектов РФ и муниципальных образований - специально уполномоченные органы исполнительной власти или местного самоуправления.

При предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, специально уполномоченными органами исполнительной власти или местного самоуправления заключается договор об участии РФ, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Такой договор может иметь характер договора купли-продажи, если он предусматривает переход права собственности, либо договора простого товарищества, если он определяет условия совместной деятельности сторон.

Проекты указанных договоров оформляются в течение 2 месяцев после вступления в силу Закона о бюджете. В противном случае отсутствие оформленных в установленном порядке договоров послужит основанием для блокировки предусмотренных на соответствующие бюджетные инвестиции расходов в порядке, предусмотренном ст. 73 и 231 БК РФ.

2. Бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, включаются в проект бюджета только при наличии следующей документации:

а) технико-экономического обоснования инвестиционного проекта;

б) проектно-сметной документации;

в) плана передачи земли и сооружений;

г) проекта договора между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и указанным юридическим лицом об участии РФ, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций.

3. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи объекты производственного и непроизводственного назначения, созданные с привлечением бюджетных средств, в эквивалентной части уставных (складочных) капиталов и имущества передаются в управление соответствующим органам управления государственным или муниципальным имуществом.

 

Статья 81. Резервные фонды

1. Комментируемая статья определяет порядок и условия создания резервных фондов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также их использования.

Под резервным фондом бюджета следует понимать совокупность бюджетных средств, предназначенных для покрытия потребностей государства и местного самоуправления, носящих случайный, но вероятный характер. Случайность таких потребностей выражается в том, что при составлении, рассмотрении и утверждении соответствующего бюджета нельзя предвидеть, возникнут они или нет. Их вероятность состоит в том, что при составлении, рассмотрении и утверждении соответствующего бюджета допускается возможность их наступления.

Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Резервные фонды могут предусматриваться расходной частью бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

2. Распорядителями резервных фондов, предусмотренных расходной частью федерального бюджета, могут быть федеральные органы исполнительной власти. Распорядителями резервных фондов, предусмотренных расходной частью бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, могут быть органы исполнительной власти субъектов Федерации и исполнительные органы местного самоуправления соответственно.

Не могут быть распорядителями резервных фондов, предусмотренных расходной частью бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, законодательные (представительные) органы, а также их депутаты. Данный запрет носит принципиальный характер, не позволяя органам законодательной власти и представительным органам местного самоуправления злоупотреблять своими полномочиями. При анализе регионального законодательства и нормативных правовых актов, связанных с формированием резервных фондов, не следует ограничиваться формальным подходом, поскольку в ряде субъектов РФ резервные фонды формально созданы при органах исполнительной власти, а реально распоряжение ими осуществляется либо органами законодательной власти, либо отдельными депутатами.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает максимальный размер резервных фондов в федеральном бюджете, который не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета.

Размеры же резервных фондов в бюджетах субъектов РФ и в местных бюджетах устанавливаются органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления при утверждении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на очередной финансовый год.

Порядок расходования средств резервных фондов, предусмотренных расходной частью федерального бюджета, устанавливается постановлениями Правительства РФ, резервных фондов, предусмотренных бюджетами субъектов РФ, - нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ, а резервных фондов, предусмотренных расходной частью местного бюджета, - нормативными актами органов местного самоуправления.

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления ежеквартально информируют орган законодательной (представительной) власти, представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.

 

Статья 82. Резервный фонд Президента Российской Федерации

1. Комментируемая статья посвящена регулированию общественных отношений, связанных с образованием и расходованием резервного фонда Президента РФ. Такой фонд представляет собой совокупность бюджетных средств, предназначенных для финансирования непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента РФ.

2. Резервный фонд Президента РФ формируется в составе расходной части федерального бюджета на очередной финансовый год в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета.

3. Расходование средств резервного фонда Президента РФ осуществляется на основании письменного распоряжения Президента РФ. Президент РФ издает такие распоряжения на основании представлений заинтересованных лиц. Кассовое исполнение письменных распоряжений Президента РФ о расходовании средств резервного фонда осуществляется органами Федерального казначейства.

4. Расходование средств резервного фонда Президента РФ не допускается:

а) на проведение выборов, референдумов;

б) освещение деятельности Президента РФ.

 

Статья 83. Финансирование расходов, не предусмотренных бюджетом

1. Комментируемая статья применяется в следующих случаях:

1) если был принят новый федеральный закон или иной правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом;

2) если применение федерального закона или иного правового акта порождает бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете.

В отношении описанных случаев комментируемая статья устанавливает два принципа:

1) бюджетные средства могут использоваться только для финансирования расходов, предусмотренных законом (решением) о бюджете;

2) установление новых бюджетных обязательств, обусловленных принятием или изменением федерального закона (иного нормативного акта), не должно влечь увеличение дефицита бюджета.

2. Первый принцип находит свое отражение в п. 3-5 комментируемой статьи. Так, п. 3 устанавливает, что финансирование новых видов расходов бюджетов или увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться только:

1) с начала очередного финансового года при условии их включения в закон (решение) о бюджете;

2) в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным его видам.

 

Глава 11. Расходы Федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов
Российской Федерации, расходы местных бюджетов

 

Статья 84. Расходные обязательства Российской Федерации

Согласно основам бюджетного законодательства бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней.

В связи с этим государство для правильного использования средств установило определенные расходы, финансируемые исключительно из бюджета определенного уровня.

Комментируемая статья установила расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета. То есть из бюджета первого уровня. Средства федерального бюджета прежде всего направляются на финансирование таких функций, без которых не может существовать государство. За счет данных средств обеспечивается деятельность государственных органов, которые осуществляют организацию, управление государством, а также обеспечивается реализация деятельности, направленной на выполнение основных внешних и внутренних функций государства, задач и целей, поставленных перед ним. Пункт 1 настоящей статьи раскрывает в результате чего возникают расходные обязательства Российской Федерации. В результате:

1) принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

2) заключения Российской Федерацией или от имени Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

3) принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе:

а) субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий, подлежащих в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета;

б) субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Согласно п. 2 настоящей статьи расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита федерального бюджета.

В случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет средств государственных внебюджетных фондов.

А так же расходные обязательства Российской Федерации по предоставлению субвенций, предусмотренных абзацами пятым и шестым п. 1 настоящей статьи, исполняются путем предоставления бюджетам субъектов РФ (или) местным бюджетам субвенций из Федерального фонда компенсаций в порядке, установленном ст. 133 настоящего Кодекса.

Федеральные законы и (или) нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающие предоставление субвенций из Федерального фонда компенсаций, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств субъектов РФ (муниципальных образований) и ежегодно вводиться в действие федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций бюджетам субъектов РФ (местным бюджетам).

 

Статья 85. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации

Комментируемая статья посвящена расходам, совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.

Согласно п. 1 расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате:

1. принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ или от имени субъекта РФ договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ;

2. принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ или от имени субъекта РФ договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

3. принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;

4. принятия нормативных правовых актов субъекта РФ при осуществлении органами государственной власти субъекта РФ полномочий, которые в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" подлежат финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета.

Согласно п. 2 расходные обязательства субъекта РФ, указанные в абзацах втором - четвертом п. 1 настоящей статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта РФ.

Пункт 3 настоящей статьи раскрывает расходные обязательства субъекта РФ по предоставлению субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ, исполняются путем предоставления местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций в порядке, предусмотренном ст. 140 настоящего Кодекса.

Так же расходные обязательства субъекта РФ, указанные в абзаце пятом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ и исполняются за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций, предоставляемых бюджетам субъектов РФ в порядке, предусмотренном ст. 133 настоящего Кодекса.

В соответствии со статьей органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта РФ работников государственных учреждений субъекта РФ.

А так же органы государственной власти субъекта РФ не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Они вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта РФ (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

 

Статья 86. Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации

Комментируемая статья рассматривает расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ. Согласно действующему бюджетному законодательству бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов относятся по бюджетной классификации ко второму уровню.

Данные бюджеты необходимы для организации и существования органов власти субъектов РФ, а также для реализации функций, целей и задач, поставленных перед органами субъектов РФ. То есть данные средства бюджета прежде всего направляются на финансирование таких функций, без которых не может существовать субъект РФ, а также на выравнивание финансового потенциала субъектов РФ.

Таким образом, только из бюджетов субъектов РФ финансируются следующие функциональные виды расходов:

- обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ;

- обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;

- проведение выборов и референдумов субъектов РФ;

- обеспечение реализации региональных целевых программ;

- формирование государственной собственности субъектов РФ;

- осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;

- содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ;

- обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов РФ;

- оказание финансовой помощи местным бюджетам;

- обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

- компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов;

- прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов РФ.

При этом объекты государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности могут быть включены в федеральную адресную инвестиционную программу, федеральные целевые программы на стадии составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год.

 

Статья 87. Реестры расходных обязательств

Особенность структуры территориальных и местных бюджетов заключается в том, что наибольший удельный вес в их расходах занимает финансирование отраслей социальной сферы. С помощью этих бюджетов решаются вопросы местного значения.

Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов, определяются представительными органами местного самоуправления.

В соответствии с бюджетной классификацией РФ местные бюджеты относятся к третьему уровню.

Согласно п. 1 настоящей статьи органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств.

Реестр расходных обязательств - свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

В соответствии с п. 3 реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке, установленном Правительством РФ.

А так же реестр расходных обязательств субъекта РФ ведется в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Реестр расходных обязательств субъекта РФ, а также свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, представляются в Министерство финансов РФ в порядке, установленном Министерством финансов РФ.

 

Раздел IV. Сбалансированность бюджетов

 

Глава 12. Профицит бюджета и порядок его использования

 

Исключена.

 

Глава 13. Дефицит бюджета и источники его покрытия

 

Статья 89. Государственные заимствования Российской Федерации

Данная статья посвящена государственным заимствованиям РФ.

Согласно действующему законодательству для привлечения денежных средств в распоряжение государства и муниципальных образований и покрытия бюджетного дефицита наряду с другими средствами, такими как налоги, эмиссия, активно используются государственные заимствования.

В комментируемой статье дается понятие государственных заимствований РФ. Таким образом, под государственными заимствованиями понимаются займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.

Исследуя данное понятие, можно сделать вывод, что государственные заимствования являются одним из наиболее важных и эффективных средств для решения проблем, связанных с бюджетным дефицитом, поскольку налоги и эмиссия имеют ряд недостатков.

Во-первых, согласно НК РФ ставки налогов не могут повышаться беспредельно.

Во-вторых, использование необеспеченной эмиссии для решения проблем бюджетного дефицита форсирует к нарастанию инфляционных процессов и расстройству денежно-кредитной системы государства.

Также в статье установлено, что в порядке государственных заимствований денежные средства могут поступать из различных источников от физических и юридических лиц, иностранных государств, различных международных финансовых организаций.

В связи с этим выделяют Государственные внешние заимствования РФ и государственные внутренние заимствования РФ.

В статье также определяются понятия данных институтов.

Согласно БК РФ государственные внешние заимствования РФ - это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внутренние заимствования РФ - это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.

БК РФ устанавливает, что государственный кредита должен основываться на принципах срочности, возвратности и безвозмездности.

Важным моментом является то, что государство, признаваясь должником в данных правоотношениях оказывает существенное влияние на характер и содержание соответствующих кредитных правоотношений.

 

Статья 90. Государственные заимствования субъектов Российской Федерации, муниципальные заимствования

Данная статья посвящена государственным заимствованиям субъектов РФ, муниципальным заимствованиям.

Комментируемая статья сходна по своему содержанию с предыдущей, единственное отличие заключается в том, что здесь должником в кредитных отношениях выступает не все государство, а конкретный субъект РФ или муниципальное образование.

Целью данного заимствования является привлечение денежных средств для покрытия бюджетных дефицитов на всех уровнях бюджетной системы РФ - федеральном, региональном и местном.

Данная статья также дает понятие государственного заимствования субъектов РФ, муниципального заимствования.

Согласно БК РФ государственные заимствование субъектов РФ, муниципальные заимствования - это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта РФ или муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств.

 

Статья 91. Утратила силу.

 

Статья 92. Дефицит бюджета

Комментируемая статья посвящена непосредственно самому понятию дефицита, а также ограничению размеров бюджетного дефицита.

Согласно общей теории бюджетного права при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год, если данный закон предусматривает дефицит бюджета, т.е. превышение расходов над его доходами, такой бюджет обязательно должен определить источники финансирования дефицита бюджета.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга.

БК РФ установил ряд ограничений, которых необходимо придерживаться при установлении предельной величины дефицита бюджета на очередной финансовый год.

Во-первых, ограничения для бюджета первого уровня, т.е. федерального бюджета. Согласно закону предельная величина дефицита федерального бюджета определяется как сумма общего объема бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

Во-вторых, ограничения бюджета второго уровня, т.е. регионального. Согласно действующему законодательству:

- текущие расходы регионального бюджета не могут превышать объем доходов регионального бюджета;

- размер дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

При этом в случае утверждения законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ может превышать ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

В-третьих, это ограничения для третьего уровня бюджета, т.е. местный бюджет. Согласно БК РФ:

- текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем доходов местного бюджета;

- размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Важным моментом является то, что в случае утверждения нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита местного бюджета может превышать ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

 

Статья 93. Источники финансирования дефицита бюджета

Данная статья посвящена источникам финансирования дефицита. Согласно статье источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств.

Конкретные виды источников определены в последующих статьях закона, но при этом в данной статье установлены определенные ограничения на использование в качестве источников финансирования дефицита бюджета. Согласно БК РФ:

1) нельзя использовать в качестве источников финансирования дефицита бюджета кредиты ЦБР;

2) установлен запрет на приобретения ЦБР долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении.

 

Статья 94. Источники финансирования дефицита федерального бюджета

Данная статья рассматривает источники финансирования дефицита федерального бюджета. Бюджетное право разделяет данные источники финансирования дефицита на внутренние и внешние.

БК РФ относит к внутренним источникам:

1) кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ. При этом не могут выступать в качестве источника финансирования федерального бюджета кредиты ЦБР;

2) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации. Государственный заем - это передача в собственность РФ, субъекта РФ денежных средств, которые РФ, субъект РФ обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа;

3) бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Согласно общим положениям БК РФ бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;

4) поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности. Средства, получаемые от продажи государственного имущества, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме;

5) сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам. В соответствии с действующим законодательством в состав государственного резерва входят:

- запасы материальных ценностей для мобилизационных нужд РФ (мобилизационный резерв);

- запасы стратегических материалов и товаров;

- запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

6) изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.

К числу внешних источников относятся:

1) государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте;

2) кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные РФ в иностранной валюте.

 

Статья 95. Источники финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации

Данная статья рассматривает источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Учитывая положения статьи, можно сделать вывод, что к источникам финансирования дефицита регионального бюджета относятся:

1) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ.

Государственный заем - это передача в собственность РФ, субъекта РФ денежных средств, которые РФ, субъект РФ обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа;

2) бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Согласно бюджетному законодательству бюджетная бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;

3) кредиты, полученные от кредитных организаций. При этом необходимо учитывать, что не могут выступать в качестве источника финансирования дефицита регионального бюджета кредиты ЦБР;

4) поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ. Согласно закону средства, полученные от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ, могут пойти на финансирование дефицита регионального бюджета;

5) изменение остатков средств на счетах по учету средств регионального бюджета. Это определяется путем сравнения остатков на начало и конец периода.

 

Статья 96. Источники финансирования дефицита местного бюджета

Комментируемая статья посвящена источникам финансирования дефицита местного бюджета.

К источникам финансирования дефицита местного бюджета законодатель в комментируемой статье отнес:

1) муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг. Согласно общим положениям БК РФ муниципальный заем - это передача в собственность муниципального образования денежных средств, которые муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа.

Местные займы имеют ряд особенностей:

- во-первых, муниципальные займы выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования;

- во-вторых, все кредитные отношения обеспечиваются муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов;

- в-третьих, государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства;

- в-четвертых, предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год;

2) кредиты, полученные от кредитных организаций. Но при этом не могут выступать в качестве источника финансирования дефицита местного бюджета кредиты ЦБР;

3) бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы. Согласно БК РФ бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;

4) поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Согласно действующему законодательству средства, получаемые от продажи муниципального имущества, подлежат зачислению в местные бюджеты в полном объеме;

5) изменение остатков на счетах по учету средств местного бюджета. Согласно закону он определяется путем сравнения остатков на начало и конец периода.

 

Глава 13.1. Стабилизационный фонд Российской Федерации

 

Статья 96.1. Стабилизационный фонд Российской Федерации

Комментируемая статья содержит определение Стабилизационного фонда РФ. Это та часть средств федерального бюджета, которая образуется за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть и подлежит обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.

Помимо средств, получаемых за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, в Стабилизационный фонд РФ перечисляются дополнительные доходы федерального бюджета, остатки средств федерального бюджета на начало финансового года и доходы от размещения средств Стабилизационного фонда РФ.

В Федеральный бюджет на 2004 г. включены средства целевого бюджетного фонда Министерства РФ по атомной энергии, а также поступления единого социального налога, направляемые в бюджет Пенсионного фонда РФ на выплату базовой части трудовой пенсии (Закон о федеральном бюджете на 2004 г.).

Остатки средств федерального бюджета на начало финансового года перечисляются в Стабилизационный фонд на основании Приказа Минфина РФ об утверждении предварительного расчета остатков средств федерального бюджета на 1 января 2004 г., подлежащих зачислению в Стабилизационный фонд РФ.

Для учета средств Стабилизационного фонда РФ постановлением Правительства РФ об утверждении Правил перечисления в Стабилизационный фонд РФ дополнительных доходов федерального бюджета, остатков средств федерального бюджета на начало финансового года и доходов от размещения средств Стабилизационного фонда РФ в ЦБР Главному управлению федерального казначейства Министерства финансов РФ открыт счет для учета средств Стабилизационного фонда РФ. Стабилизационный фонд - своего рода стратегический резерв на будущее. Его активы составят к концу 2004 г. 83.4 млрд руб.

 

Статья 96.2. Порядок формирования Стабилизационного фонда

Комментируемая статья регулирует порядок формирования Стабилизационного фонда. Согласно ей источниками формирования Стабилизационного фонда являются: дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые за счет превышения цены на нефть над базовой ценой, и остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года в порядке, определяемом в соответствии с п. 3 настоящей статьи, включая доходы, полученные от размещения средств Стабилизационного фонда.

При расчете дополнительных расходов федерального бюджета, подлежащих зачислению в фонд, используются:

- расчетная ставка вывозной таможенной пошлины на сырую нефть при базовой цене на нефть, принятая в размере 12.79 доллара США за тонну;

- ставка вывозной таможенной пошлины на сырую нефть в отчетном месяце, установленная Правительством РФ в соответствии с законодательством РФ;

- расчетная ставка налога на добычу полезных ископаемых (нефть), рассчитываемая исходя из среднего значения в отчетном месяце официального курса доллара США к рублю, установленного ЦБР при базовой цене на нефть в размере 20 долларов США.

Счет по учету средств Стабилизационного фонда РФ находится в ЦБР. Перечисление в Стабилизационный фонд вышеуказанных средств осуществляется на основании Регламента расчета и перечисления в Стабилизационный фонд РФ дополнительных доходов федерального бюджета и остатков средств федерального бюджета на начало финансового года.

Министерство финансов РФ представляет в Правительство РФ в составе отчетности об исполнении федерального бюджета ежеквартально отчеты о поступлении средств в Стабилизационный фонд РФ, их размещении и использовании, а также предложения по уточнению объемов остатков средств федерального бюджета, подлежащих использованию в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

ЦБР ежемесячно, не позднее 15-го числа, направляет в Министерство финансов РФ информацию об официальном курсе доллара США к рублю, установленном ЦБР, за все дни прошедшего месяца.

Главное управление федерального казначейства совместно с Управлением по связям с государственными и общественными организациями в срок не позднее 30 дней после окончания отчетного месяца опубликовывают в средствах массовой информации сведения об остатках средств Стабилизационного фонда РФ на начало отчетного месяца, объеме поступлений средств в Стабилизационный фонд РФ и (или) использовании средств Стабилизационного фонда РФ в отчетном месяце (Регламент расчета и перечисления в Стабилизационный фонд РФ дополнительных доходов федерального бюджета и остатков средств федерального бюджета на начало финансового года).

 

Статья 96.3. Использование средств Стабилизационного фонда

Комментируемая статья закрепляет цели и объемы использования средств Стабилизационного фонда.

Средства Стабилизационного фонда могут использоваться в следующих целях:

- финансирование дефицита федерального бюджета;

- иные цели, но при условии, если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд рублей.

Согласно Закону о федеральном бюджете на 2004 г. федеральный бюджет на 2004 г. составляет по расходам 2 659 447, 0 миллиона рублей и по доходам в сумме 2 742 850, 4 миллиона рублей исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в сумме 15 300 млрд руб. и уровня инфляции (потребительских цен) 10 процентов.

Превышение доходов над расходами в сумме 83403, 4 млн руб. направляется в 2004 г. на образование Стабилизационного фонда РФ.

 

Статья 96.4. Управление средствами Стабилизационного фонда

Комментируемая статья определяет органы, осуществляющие управление средствами Стабилизационного фонда РФ: Министерство финансов РФ, а также ЦБР, но только на основании договора с Правительством РФ, а также в той части, которая предусматривается этим договором.

ЦБР ежеквартально представляет в Правительство РФ информацию о счетах, открываемых федеральными органами в управлениях ЦБР, в кредитных организациях для учета операций со средствами федерального бюджета и средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

 

Статья 96.5. Учет и отчетность по операциям со средствами Стабилизационного фонда

Данная статья определяет, что отражение операций со средствами Стабилизационного фонда осуществляется на отдельных счетах федерального казначейства, открываемых в ЦБР.

Для отражения вышеуказанных операций в ЦБР открывается лицевой счет.

Операции со средствами Стабилизационного фонда отражаются в отчете об исполнении федерального бюджета. Данная обязанность согласно постановлению Правительства РФ об утверждении Правил перечисления в Стабилизационный фонд РФ дополнительных доходов федерального бюджета, остатков средств федерального бюджета на начало финансового года и доходов от размещения средств Стабилизационного фонда РФ лежит на Министерстве финансов РФ. Согласно вышеуказанному постановлению Министерство финансов РФ должно ежеквартально представлять в Правительство РФ в составе отчетности об исполнении федерального бюджета отчеты о поступлении средств в Стабилизационный фонд РФ, их размещении и использовании, а также предложения по уточнению объемов остатков средств федерального бюджета, подлежащих использованию в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

В свою очередь Правительство РФ ежеквартальные (нарастающим итогом) и годовые отчеты о поступлении средств в Стабилизационный фонд, их размещении и использовании в составе отчетности об исполнении федерального бюджета направляет в Государственную Думу РФ и Совет Федерации РФ.

 

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

 

Статья 97. Государственный долг Российской Федерации

Согласно п. 1 комментируемой статьи БК РФ государственный долг РФ понимается в широком смысле этого слова. В понятие "государственный долг Российской Федерации" включены все виды не погашенных в течение прошлых лет и вновь возникших долговых (кредитных) обязательств РФ перед какими-либо кредиторами, в том числе обязательства РФ по предоставленным ею государственным гарантиям, выраженные в валюте РФ (в рублях). Кроме того, в понятие "государственный долг" также включается общая сумма процентов, начисленных на сумму задолженности РФ. При возникновении данного вида долгового обязательства должником в любом случае выступает РФ, интересы которой представляют уполномоченные государственные органы исполнительной власти.

Кредиторами могут быть как физические, так и юридические лица. При этом БК РФ, по всей вероятности, также исходит из широкого понимания понятия "физические лица", и подразумевает под ними граждан РФ, иностранных граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, лиц без гражданства, а также понятия "юридические лица", в которое включаются как российские, так и иностранные юридические лица.

Значительную группу кредиторов составляют иностранные государства, интересы которых в долговых обязательствах представляют компетентные органы иностранного государства. Кроме того, БК РФ предусматривает возможность предоставления кредита РФ со стороны международных организаций, а также иных субъектов международного права. Наиболее часто кредиторами РФ выступают следующие международные организации: Организация Объединенных Наций (ООН), Международный банк экономического сотрудничества (МБЭС), Международный инвестиционный банк (МИБ) - на универсальном уровне, а также Содружество Независимых Государств (СНГ), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Совет Европы, Европейский союз и др. - на региональном уровне.

К "иным субъектам международного права" можно отнести: государственно-подобные образования, а также нации и народы, борющиеся за самоопределение. Однако так называемые иные субъекты международного права вряд ли можно отнести к числу реальных кредиторов РФ в силу из экономической нестабильности и неплатежеспособности. Видимо, законодатель включил в п. 1 комментируемой статьи подобную формулировку, предположив возможные изменения на мировом рынке в будущем времени.

В п. 2 комментируемой статьи БК РФ устанавливается безусловность погашения РФ своих долговых обязательств перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями, иными субъектами международного права. Залогом исполнения, способом обеспечения данного долгового обязательства является имущество, находящееся в составе федеральной казны. При этом законодатель предусматривает необходимость исполнения долгового обязательства РФ в полном объеме, а также обеспечение его исполнения имуществом РФ в полном размере.

При рассмотрении п. 2 комментируемой статьи БК РФ важно также учесть ограничение, установленное в подп. 1 п. 1 ст. 126 ГК РФ, согласно которому РФ отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ею юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной собственности.

Иными словами, РФ отвечает по своим долговым обязательствам принадлежащим ей на праве федеральной собственности имуществом в полном размере. Такое положение ГК РФ и БК РФ не является особенным, данное правило утверждено мировой практикой и является обычным для большинства мировых государств. В случае неисполнения РФ взятых на себя долговых обязательств по желанию кредитора могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности, вплоть до обращения в судебном порядке взыскания на имущество РФ, находящееся в федеральной казне.

Указанное правило следует из ст. 237 ГК РФ, которая регламентирует судебный порядок обращения взыскания на имущество по обязательствам собственника. Более подробно эта норма может быть прописана как в ежегодном федеральном законе о бюджете на предстоящий год, так и в постоянно действующем бюджетном законодательстве. Так, например, в ст. 127 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. установлено, что обращение взыскания на средства федерального бюджета (также составляющие часть федеральной казны) по денежным обязательствам получателей бюджетных средств осуществляется на основании исполнительных листов судебных органов со счетов должников, открытых в учреждениях ЦБР и (или) кредитных организациях, а также с их лицевых счетов, открытых в органах Федерального казначейства.

Взыскание средств по денежным обязательствам получателей бюджетных средств осуществляется органами Федерального казначейства на основании предъявленных им исполнительных листов судебных органов исключительно в пределах целевых назначений в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификацией расходов федерального бюджета. В случае же недостаточности средств, предусмотренных для этих целей на лицевых счетах должников, главный распорядитель средств федерального бюджета, в ведении которого находится должник, несет субсидиарную (дополнительную) ответственность за исполнение судебных решений в пределах предоставленных ему ассигнований в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

Согласно п. 3 комментируемой статьи БК РФ обслуживание государственного долга РФ с начислением на сумму задолженности процентов, а также осуществление мероприятий, направленных на погашение и (или) сокращение долговых обязательств РФ, осуществляют компетентные федеральные органы (более подробно см. ст. 119 БК РФ).

Немаловажно подчеркнуть, что средства, полученные РФ от различных кредиторов (физических и юридических лиц, иностранных государств, международных организаций, иных субъектов международного права), как правило, расходуются в соответствии с их целевым назначением. Так, например, в ст. 119 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. Правительству РФ было предоставлено право в пределах установленного в структуре государственного долга размера гарантий на привлечение внутренних и внешних заимствований РФ на 2002 г. рассмотреть возможность предоставления государственных гарантий по привлекаемым кредитам на внутреннем и внешнем рынках для реализации инвестиционного проекта по созданию национальной системы подвижной (мобильной) спутниковой связи "САДКО".

Согласно п. 3 комментируемой статьи БК РФ обслуживание государственного долга подразумевает также формирование уполномоченными государственными органами доходной части федерального бюджета для погашения долговых обязательств РФ. В зависимости от степени экономической стабильности каждый финансовый (бюджетный) год может предполагать различные источники покрытия долговых обязательств. Так, например, в ст. 2 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. установлено, что средства финансового резерва (это свободные остатки средств федерального бюджета, не использованные за истекший финансовый год) могут использоваться для погашения государственного долга РФ. Кроме того, Правительство РФ вправе направлять в 2002 г. на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства РФ:

- сальдо поступлений от операций на рынке с государственными ценными бумагами;

- доходы от приватизации государственного имущества;

- сумму превышения доходов над расходами по государственным запасам драгоценных металлов и драгоценных камней;

- кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм.

В соответствии со ст. 117 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. Правительству РФ в целях поддержания развития предприятий реального сектора экономики было предоставлено право осуществлять погашение государственного внешнего долга РФ товарными поставками и путем конверсии долга в инвестиции на основании договоренностей с кредиторами. При этом Правительство РФ должно утвердить порядок погашения государственного внешнего долга, обеспечивающий прозрачность финансовых операций, и порядок отбора заявок. Одновременно с этим согласно ст. 114 указанного Закона Правительство РФ вправе направлять средства, полученные от экономии расходов по обслуживанию государственного внешнего долга РФ, на увеличение объема ассигнований на погашение государственного внешнего долга РФ.

 

Статья 98. Формы государственного долга Российской Федерации

В п. 1 комментируемой статьи БК РФ предусмотрены пять основных форм существования государственного долга (долговых обязательств) РФ. Данный перечень является полным, однако о недопустимости расширительного толкования ничего не говорит. Законодатель предусмотрел, что долговые обязательства РФ могут возникнуть в результате:

1) заключения кредитных договоров и соглашений между компетентными органами РФ, с одной стороны, и кредитными организациями, иностранными государствами или специализированными международными финансовыми организациями (МБЭС, МИБ), с другой стороны; в данных договорах (соглашениях) в роли заемщика финансовых средств выступает Российская Федерация, а сам договор (соглашение) заключается в пользу кредитора;

2) выпуска в свободное либо ограниченное обращение государственных ценных бумаг. На государственные ценные бумаги распространяется действие Закона о рынке ценных бумаг, ст. 114 БК РФ, однако существуют определенные особенности эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Данные особенности закреплены в Законе об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг;

3) заключения кредитных договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти (представляют интересы РФ), с одной стороны, и уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления, с другой стороны; содержание данного вида договоров (соглашений) составляет получение РФ для бюджетных кредитов от бюджетов нижестоящих уровней - бюджета субъекта РФ либо местного бюджета;

4) заключения договоров о предоставлении РФ государственных гарантий. В данном случае законодатель прямо не указывает на такую форму существования долговых обязательств РФ, как договор поручительства, заключенный РФ в целях обеспечения исполнения обязательств третьими лицами. Однако такая форма государственного долга прямо вытекает из общих положений гражданского и бюджетного законодательства;

5) заключения компетентными органами РФ внутригосударственных либо международных договоров и соглашений о пролонгации либо о реструктуризации долговых обязательств прошлых лет. Согласно теории международного публичного права, пролонгация - это продление срока действия внутригосударственного либо международного договора при условии, что первоначальный срок действия на момент пролонгации еще не истек. Реструктуризация долговых обязательств - это прекращение либо частичное списание (сокращение) размера долговых обязательств, достигнутое в двустороннем порядке.

Помимо форм существования долговых обязательств РФ, выделяются также виды государственного долга:

- внутренний и внешний;

- капитальный и текущий.

Капитальный государственный долг включает в себя всю сумму принятых, но не погашенных РФ долговых обязательств с начислением на сумму задолженности процентов. Текущий государственный долг предполагает сумму расходов, произведенных уполномоченными федеральными органами по принятым РФ долговым обязательствам, срок исполнения которых уже наступил.

В п. 2 комментируемой статьи БК РФ проведено разграничение долговых обязательств РФ в зависимости от срока их действия, т.е. срока исполнения. По общим правилам выделяется три вида долговых обязательств РФ - краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные, но во всяком случае срок исполнения долгового обязательства РФ не может превышать 30 лет. В том случае, если в условиях кредитного договора (соглашения), заключенного РФ, предусмотрен срок, превышающий 30 лет, то применяется максимальный срок исполнения - 30 лет.

Условия займа краткосрочного, среднесрочного либо долгосрочного долгового обязательства РФ в обязательном порядке указываются в тексте кредитного договора (соглашения), данные условия не могут противоречить общим положениям о долговых обязательствах Российской Федерации, указанным в гл. 14 БК РФ. Законодатель особо оговаривает, что условия подписанного кредитного договора (соглашения) являются обязательными для обеих сторон и могут изменяться лишь по их обоюдному согласию. Таким образом, односторонний отказ от исполнения долгового обязательства не допускается.

Пункт 3 и 4 комментируемой статьи БК РФ соответственно раскрывают структурное содержание государственного внутреннего и государственного внешнего долга Российской Федерации, перечисляют их составные элементы. Государственный внутренний долг Российской Федерации складывается из четырех показателей, а государственный внешний долг Российской Федерации - из двух показателей. Данные перечни являются исчерпывающими. При этом указанные в п. 3, 4 комментируемой статьи составные элементы государственного долга Российской Федерации напрямую связаны с формами существования долговых обязательств.

 

Статья 99. Государственный долг субъекта Российской Федерации

В п. 1 комментируемой статьи БК РФ дано определение понятия "государственный долг субъекта Российской Федерации". Это понятие определяется той же формулой и так же широко, каким образом определяется понятие "государственный долг Российской Федерации". Различия между данными категориями состоят в принадлежности средств: в соответствии со ст. 97 БК РФ средства поступают в федеральный бюджет, в соответствии с п. 1 комментируемой статьи - в бюджет субъекта РФ, а также в лице заемщика: по ст. 97 БК РФ - это уполномоченные федеральные органы государственной власти, по п. 1 комментируемой статьи - это органы государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи БК РФ исполнение долговых обязательств субъектов РФ обеспечивается всем составом имущества, принадлежащим субъекту РФ - должнику на праве собственности. Порядок обеспечения такой же, какой установлен для обеспечения исполнения государственного долга РФ в ст. 97 БК РФ. Единственное отличие состоит в том, что в п. 2 комментируемой статьи законодатель допускает формулировку "полностью и без условий", что предполагает ужесточение порядка обращения взыскания на имущество субъекта РФ в случае неисполнения принятых долговых обязательств. Порядок обращения взыскания также регулируется общими правилами ст. 237 ГК РФ.

В п. 3 комментируемой статьи БК РФ приведены пять основных форм существования долговых обязательств субъекта РФ. Указанные формы аналогичны формам существования долговых обязательств РФ, предусмотренным в ст. 98 БК РФ. Отличие состоит в том, что законодатель прямо оговаривает, что приведенный перечень форм существования долговых обязательств субъектов РФ является исчерпывающим (подп. 2 п. 3 комментируемой статьи БК РФ).

В п. 4 комментируемой статьи БК РФ раскрывается состав государственного долга субъекта РФ, включающий в себя четыре показателя, аналогичные показателям государственного внутреннего долга РФ. Важно отметить, что законодатель не проводит разграничение понятий "государственный внутренний долг субъекта Российской Федерации" и "государственный внешний долг субъекта Российской Федерации", и это несмотря на то, что одной из форм существования долговых обязательств субъектов РФ являются международные соглашения (договоры), заключенные о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта РФ.

В п. 5 комментируемой статьи БК РФ прямо не указано, что по сроку действия (исполнения) все долговые обязательства субъекта РФ подразделяются на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные. Однако данный вывод вытекает из существа бюджетного законодательства. Кроме того, законодатель также указывает максимальный срок исполнения долговых обязательств субъекта РФ, равный 30 годам.

Одной из форм существования долговых обязательств субъекта РФ являются государственные займы, а именно выпуск ценных бумаг субъекта РФ. Согласно п. 6 комментируемой статьи БК РФ формы и виды таких ценных бумаг подчиняются общим правилам, установленным в ст. 114 БК РФ, в гл. 7 ГК РФ, в Законе о рынке ценных бумаг, Законе об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Кроме того, формы, виды, условия эмиссии и обращения ценных бумаг, выпущенных субъектом РФ, детально регулируются специальными законами, иными нормативными актами, принятыми на уровне субъекта РФ.

Проведение мероприятий и операций, направленных на погашение долговых обязательств субъекта РФ, в соответствии с п. 7 комментируемой статьи БК РФ поручено специально созданным уполномоченным органам государственной власти субъекта РФ. Полномочия таких органов аналогичны полномочиям федеральных органов, предусмотренным в ст. 97 БК РФ.

 

Статья 100. Муниципальный долг

В п. 1 комментируемой статьи БК РФ приводится определение понятия "муниципальный долг" аналогично определению понятия "государственный долг субъекта Российской Федерации", приведенному в ст. 99 БК РФ.

В п. 2 комментируемой статьи БК РФ законодатель предусматривает ответственность муниципального образования в полном размере и без каких-либо условий по принятым долговым обязательствам всем находящимся в муниципальной казне имуществом (аналогично условиям, предусмотренным для государственного долга субъекта РФ в ст. 99 БК РФ).

В п. 3 комментируемой статьи БК РФ предусмотрены формы существования долговых обязательств муниципального образования, которые аналогичны первым четырем формам существования государственного долга РФ либо субъекта РФ (ст. 98, 99 БК РФ). Законодатель также указывает на недопустимость расширения приведенного перечня форм существования муниципального долга (аналогично подп. 2 п. 3 ст. 99 БК РФ).

Приведенный в п. 4 комментируемой статьи БК РФ состав муниципального долга аналогичен составу государственного долга субъекта РФ, предусмотренному в ст. 99 БК РФ.

В п. 5 комментируемой статьи БК РФ органам местного самоуправления предоставлены полномочия, связанные с погашением и обслуживанием муниципального долга. Данные полномочия аналогичны полномочиям, установленным в ст. 98, 99 БК РФ для федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ для обеспечения исполнения долговых обязательств РФ и долговых обязательств субъекта РФ.

В п. 6 комментируемой статьи БК РФ устанавливается предельный срок погашения муниципальных долговых обязательств, равный 10 годам.

 

Статья 101. Управление государственным и муниципальным долгом

В п. 1, 2, 3 комментируемой статьи БК РФ проводится разграничение предметов ведения между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Так, в соответствии с комментируемой статьей управление государственным долгом РФ, государственным долгом субъекта РФ, муниципальным долгом осуществляется соответственно Правительством РФ, государственными органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления.

Вообще, управление государственным либо муниципальным долгом может быть рассмотрено двояко. В широком смысле слова управление долгом - это одно из направлений финансовой политики государства (муниципального образования), осуществляемое компетентными органами власти и управления и связанное с обязательствами государства (муниципального образования) в качестве заемщика или гаранта. В узком смысле слова управление долгом - это совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства (муниципального образования), действий по регулированию рынка государственных (муниципальных) ценных бумаг, а также действий по обслуживанию и погашению долговых обязательств и предоставлению гарантий.

Основными принципами управления государственным либо муниципальным долгом являются:

1) минимизация стоимостной величины государственного (муниципального) долга;

2) регулирование объема и курса заемных обязательств государства (муниципального образования) на рынке ценных бумаг;

3) эффективное использование привлеченных средств и контроль за их целевым использованием;

4) обеспечение своевременного возврата кредита;

5) осуществление мероприятий по обслуживанию, погашению государственного (муниципального) долга в соответствии с основными направлениями финансовой политики государства (муниципального образования).

Управление государственным и муниципальным долгом включает в себя проведение ряда организационных, экономических, финансово-правовых мероприятий, направленных на оптимальное обслуживание и погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. Так, в рамках управления государственным и муниципальным долгом осуществляются следующие мероприятия:

- рефинансирование - это выпуск новых займов, принятие новых долговых обязательств в целях покрытия ранее выпущенных долговых обязательств. Такой метод управления государственным и муниципальным долгом, как правило, осуществляется в условиях недостаточности средств доходной части бюджета соответствующего уровня;

- конверсия - это изменение размера доходной части принятых долговых обязательств. При этом такое изменение может выражаться как в снижении, так и в повышении процентной ставки дохода, выплачиваемого заемщиком (РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием) своим кредиторам;

- консолидация - это изменение сроков действия ранее выпущенных долговых обязательств. Как правило, консолидация применяется в целях сокращения сроков погашения выпущенных государственных и муниципальных ценных бумаг. Однако в соответствии с общими принципами гражданского законодательства консолидация может быть проведена только по обоюдному согласию заемщика и кредитора;

- унифицирование - это замена двух и более видов ранее выпущенных государственных и муниципальных займов на один новый;

- аннулирование - это отказ от принятых долговых обязательств в части либо полностью. Данная мера является незаконной, но ее применение имеет место при насильственной смене власти на территории государства-должника.

Перечисленные мероприятия по управлению государственным и муниципальным долгом (за исключением аннулирования) проводятся в соответствии со специальным законодательством, а также с учетом ограничений, установленных БК РФ.

 

Статья 102. Ответственность по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

В п. 1, 2 комментируемой статьи БК РФ установлен режим раздельной ответственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований по принятым долговым обязательствам. Однако существует оговорка, согласно которой ответственность за долговые обязательства заемщика, исполнение которых гарантировали РФ, субъект РФ либо муниципальное образование, должен нести сам гарант, т.е. РФ, субъект РФ либо муниципальное образование.

Важно отметить, что режим раздельной ответственности, установленный в БК РФ, согласован с общими началами гражданского законодательства РФ и соответствует общепринятым мировым стандартам. Так, согласно п. 4, 5 ст. 126 ГК РФ не отвечает по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований. В свою очередь, субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам РФ. Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 126 ГК РФ, субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц.

Однако согласно п. 6 ст. 126 ГК РФ правила, установленные в п. 3, 4, 5 ст. 126 ГК РФ, не распространяются на случаи, когда РФ приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам РФ.

 

Статья 103. Право государственных внешних заимствований Российской Федерации

Вообще, важно отметить, что право государственных внешних заимствований принадлежит исключительно РФ. Иными словами, только РФ в лице ее уполномоченных государственных органов может запрашивать у иностранных государств, международных организаций и иных субъектов международного права предоставления денежных средств либо каких-либо материальных благ. Таким путем РФ становится заемщиком во внешних кредитных отношениях, а соответствующее иностранное государство, международная организация, иной субъект международного права становится кредитором. Помимо привлечения внешних государственных заимствований, РФ также имеет право заключать договоры о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) указанными кредиторами (п. 2 комментируемой статьи БК РФ). Внешние заимствования должны быть выражены в иностранной валюте.

Согласно п. 2 комментируемой статьи БК РФ указанные ранее исключительные полномочия РФ, связанные с государственными внешними заимствованиями, от имени Российской Федерации вправе осуществлять только Правительство РФ либо назначенный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти. Уполномоченный орган государственной власти РФ имеет право выступать во всех внешних кредитных отношениях в целях защиты интересов РФ.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ средства, полученные РФ в порядке привлечения внешних заимствований, имеют строго целевое назначение. Законодатель выделяет две цели использования средств внешнего займа:

1) покрытие дефицита федерального бюджета,

2) погашение государственных долговых обязательств РФ.

Расходование средств, полученных РФ от иностранных кредиторов, не в соответствии с их целевым назначением влечет применение мер ответственности. Расходование средств, полученных РФ в порядке заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) также имеет целевое назначение; данные цели устанавливаются Правительством РФ при утверждении Программы государственных внешних заимствований РФ.

Так, например, согласно ст. 111 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. Правительство РФ не имело право принимать решения о привлечении связанных кредитов (займов) иностранных государств, банков и фирм для предоставления кредитов (займов) российским заемщикам на возвратной основе для реализации проектов, которые не предусмотрены Перечнем 3 Программы государственных внешних заимствований на 2002 г.

 

Статья 104. Право государственных и муниципальных внутренних заимствований

Для начала важно отметить, что право внутренних заимствований, в отличие от внешних, принадлежит в равной мере РФ, субъектам РФ и муниципальным образованиям. Государственные внутренние заимствования РФ, субъектов РФ - это займы, привлекаемые от граждан и юридических лиц, иностранных государств, международных организаций, иных субъектов международного права, по которым возникают долговые обязательства РФ, субъектов РФ как заемщиков либо гарантов исполнения долговых обязательств другими заемщиками. Муниципальные внутренние заимствования - это займы, привлекаемые от граждан и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика либо гаранта исполнения долговых обязательств другими заемщиками. Внутренние государственные и муниципальные заимствования должны быть выражены в валюте РФ.

Так же, как и внешние заимствования, внутренние заимствования состоят из двух показателей:

1) непосредственные внутренние заимствования РФ, субъекта РФ либо муниципального образования у кредиторов;

2) выдача государственных или муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов).

В рамках п. 2, 3, 4 комментируемой статьи БК РФ проводится разграничение полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в части привлечения государственных внутренних заимствований. Так, при реализации указанных полномочий от имени Российской Федерации выступает Правительство РФ либо назначенный им федеральный орган исполнительной власти, от имени субъектов РФ - уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ (в соответствии с нормативными актами субъектов РФ), от имени муниципального образования - уполномоченные органы местного самоуправления (в соответствии с уставом муниципального образования).

Так же, как и средства, полученные в порядке привлечения внешних заимствований, поступления от внутренних заимствований имеют целевое предназначение. Законодатель в п. 1 комментируемой статьи БК РФ определил следующие два направления расходования средств государственных и муниципальных внутренних заимствований:

1) покрытие дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта РФ либо муниципального бюджета;

2) финансирование расходов, связанных с погашением государственного и муниципального долга.

Расходование средств, полученных от привлечения государственных и муниципальных внутренних заимствований, с нарушением их целевого назначения влечет наложение санкций.

 

Статья 105. Реструктуризация долга

В рамках п. 1, 2 комментируемой статьи БК РФ законодателем дается расширенное понятие "реструктуризации государственного или муниципального долга". Реструктуризация может быть применена к любым формам внутреннего и внешнего государственного долга или к любым формам муниципального долга. В соответствии с бюджетным законодательством под реструктуризацией понимается полное либо частичное освобождение заемщика (гаранта) от исполнения долговых обязательств. Однако реструктуризация не означает абсолютное освобождение должника от исполнения долговых обязательств. Реструктуризация подразумевает замену первоначальных долговых обязательств государства либо муниципального образования другими долговыми обязательствами, имеющими иные условия исполнения. Реструктуризация возможна только по обоюдному решению сторон долгового обязательства - кредитора и должника (заемщика или гаранта). Такое решение оформляется в виде письменного соглашения.

Так, например, в соответствии со ст. 115 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. Правительство РФ было уполномочено урегулировать обязательства РФ по внешнему долгу бывшего СССР перед Международным банком экономического сотрудничества (МБЭС) и Международным инвестиционным банком (МИБ) путем обмена этих обязательств на обязательства МБЭС и МИБ перед кредиторами с их одновременным обменом на облигации внешних облигационных займов РФ на условиях, сопоставимых с условиями урегулирования задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб кредиторов.

Согласно п. 3 комментируемой статьи БК РФ при составлении бюджетной росписи на текущий год в составе общих расходов, направляемых на исполнение обычных долговых обязательств государства или муниципального образования, не должны быть отражены расходы, направляемые на исполнение реструктурируемого государственного или муниципального долга. Последние расходы учитываются в общем объеме расходов по реструктурируемым обязательствам. Таким образом, законодатель рекомендует раздельный учет расходов по обычным долговым обязательствам и расходов по реструктурируемым долговым обязательствам.

 

Статья 106. Предельный объем государственного долга Российской Федерации и предельные объемы государственных заимствований Российской Федерации

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ предельные размеры всех долговых обязательств РФ - государственный долг (внутренний и внешний), внешние заимствования в обязательном порядке отражаются в федеральном законе РФ на предстоящий бюджетный год. Также устанавливается прямая взаимосвязь внешних государственных заимствований РФ и внешнего долга РФ. Так, применительно к внешним заимствованиям РФ законодатель устанавливает верхний предел в размере годового объема расходов по обслуживанию и погашению внешнего долга РФ (подп. 1 п. 2 комментируемой статьи БК РФ). Кроме того, законодатель рекомендует отражать предельные размеры долговых обязательств РФ по частям, соответствующим одной конкретной форме обеспечения данного долгового обязательства.

Так, например, в соответствии со ст. 107 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. был установлен верхний предел государственного долга РФ на 1 января 2003 г. по долговым обязательствам РФ в сумме 752,1 млрд рублей. Кроме того, Правительство РФ должно было устанавливать объемы выпуска, формы и методы эмиссии государственных ценных бумаг, являющихся долговыми обязательствами РФ, и осуществлять их эмиссию в объеме, который бы не приводил к превышению предельного размера внутреннего долга РФ. В ст. 113 указанного Закона установлены по состоянию на 1 января 2003 г. верхний предел государственного внешнего долга РФ в сумме 130,2 млрд долларов США и предел предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований в сумме 2,6 млрд долларов США. В ст. 112 указанного Закона установлен верхний предел внешних государственных заимствований РФ в форме несвязанных финансовых кредитов на 2002 г. в сумме 2,19 млрд долларов США.

Согласно подп. 2 п. 2 комментируемой статьи БК РФ Правительству РФ в целях оптимальной реструктуризации внешнего долга РФ предоставлено право производить внешние заимствования в объеме, превышающем верхний предел, установленный в федеральном законе на предстоящий бюджетный год. Так, например, согласно ст. 112 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. Правительство РФ было вправе осуществлять внешние заимствования с превышением предельного размера государственных внешних заимствований в целях реструктуризации государственного внешнего долга РФ и снижения совокупных затрат по его обслуживанию и погашению.

В п. 3 комментируемой статьи БК РФ прописаны условия, необходимые для реализации Правительством РФ своего права на превышение предельного объема государственных внутренних и внешних заимствований РФ.

 

Статья 107. Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга

В п. 1 комментируемой статьи БК РФ устанавливается обязанность исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления соответственно отражать в составе закона, иного нормативного акта о бюджете субъекта РФ, местном бюджете на предстоящий бюджетный год сведения о предельных размерах всех видов долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования.

В п. 2 комментируемой статьи законодателем установлена прямая взаимосвязь предельного размера всех долговых обязательств и объема доходов, запланированных на предстоящий бюджетный год. Так, предельный размер долга субъекта РФ, муниципального образования не должен превышать общего объема доходов. При этом из общего объема доходов исключаются средства, полученные субъектом РФ, органами местного самоуправления в порядке финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней.

 

Статья 108. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ при составлении проекта федерального закона на предстоящий бюджетный год в обязательном порядке должна быть также составлена Программа внешних заимствований РФ. Данная Программа составляется с учетом разделения всех внешних заимствований РФ на два основных вида: несвязанные (финансовые) заимствования и целевые иностранные заимствования. Кроме того, в перечень внешних заимствований РФ должны быть включены те заимствования, которые не были погашены РФ в предыдущие годы и подлежат погашению в предстоящем финансовом году (п. 5 комментируемой статьи БК РФ).

Указанные виды внешних заимствований отличаются друг от друга только по характеру использования. Если несвязанные (финансовые) заимствования не имеют целевого предназначения, то целевые иностранные заимствования могут использоваться только в соответствии с целями, ради которых они получены РФ. Целевые иностранные заимствования - это форма финансирования проектов, включенных в Программу внешних заимствований РФ, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. В составе целевых иностранных заимствований отдельно выделяются:

- связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, являющиеся формой привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств правительств иностранных государств, банков и фирм, в основном в стране кредиторов;

- нефинансовые кредиты международных финансовых организаций, являющиеся формой привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций.

Согласно п. 2 комментируемой статьи БК РФ средства, полученные в порядке внешних государственных заимствований РФ и превышающие 10 млн долларов США, могут быть использованы на конкретные мероприятия только при условии, если эти мероприятия прямо предусмотрены в Программе внешних заимствований РФ.

В соответствии с п. 3 комментируемой статьи БК РФ перечень внешних заимствований и объем расходов по их обслуживанию и погашению должны быть подробно детализированы в Программе внешних заимствований. Рекомендовано отражать детализированный расчет расходов по всем видам внешних заимствований. Однако может быть соблюден и минимальный объем детализации - 85% от общего объема расходов, направленных на обслуживание и погашение внешних заимствований РФ.

В п. 4 комментируемой статьи БК РФ установлено право Правительства РФ направлять средства внешних заимствований на мероприятия, не предусмотренные Программой внешних заимствований РФ. Кроме того, предусмотрены условия, при соблюдении которых Правительство РФ может реализовать средства, полученные в качестве несвязанных (финансовых) внешних заимствований. Таким образом, законодатель исключает использование средств целевых иностранных внешних заимствований на финансирование мероприятий, не предусмотренных Программой внешних заимствований РФ, несмотря на какие-либо условия. Это объясняется изначально целевым предназначением данного вида внешних заимствований.

 

Статья 109. Внесение изменений в предельные объемы государственных внешних заимствований Российской Федерации и Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации

Согласно п. 1 комментируемой статьи БК РФ в случае необходимости увеличения государственных внешних заимствований должен быть соблюден следующий процессуальный порядок. Сначала размер увеличения предельного размера внешних заимствований вносится в порядке изменения в ФЗ о федеральном бюджете на предстоящий бюджетный год. После утверждения данных изменений должно быть заключено соглашение между РФ (заемщиком, гарантом) и иностранным кредитором. Только после этого могут быть проведены конкретные мероприятия по предоставлению внешних заимствований в размере, превышающем их предельный объем. Однако существует исключение: данные правила не обязательны в случае, если РФ заключает соглашение с иностранным кредитором о предоставлении внешних заимствований в размере, превышающем предельный объем, в целях реструктуризации государственного внешнего долга РФ (см. п. 2 ст. 106 БК РФ).

В п. 2 комментируемой статьи БК РФ установлена обязательность ратификации соглашений о предоставлении внешних заимствований, заключенных РФ с иностранными кредиторами, по основаниям, предусмотренным законодательством РФ. Перечень данных оснований не является исчерпывающим и может изменяться в зависимости от изменения направлений экономического развития страны. Вообще, ратификация соглашения в соответствии с основами международного права означает издание высшим законодательным органом государства нормативно-правового акта, подтверждающего обязательность для данного государства норм, установленных в ратифицируемом соглашении. Однако такая ратификация не обязательна для соглашений, заключенных в целях реструктуризации государственного внешнего долга РФ (см. п. 2 ст. 106 БК РФ).

 

Статья 110. Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

Согласно подп. 1 п. 1 комментируемой статьи БК РФ при составлении проекта закона, иного нормативного акта о бюджете соответствующего уровня на очередной бюджетный год аналогично Программе внешних заимствований РФ должна быть составлена Программа внутренних заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и отражена соответственно в федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ или местном бюджете. Данная Программа внутренних заимствований оформляется в качестве приложения к проекту закона, иного нормативного акта о бюджете на предстоящий финансовый год (п. 2 комментируемой статьи БК РФ). Кроме этого, в подп. 2 п. 1 комментируемой статьи БК РФ установлены особенности отражения сведений о внутренних заимствованиях, обеспеченных обособленным имуществом РФ, субъектов РФ либо муниципальных образований.

В соответствии с п. 3 комментируемой статьи БК РФ в перечень внутренних заимствований, отраженных в Программе аналогично внешним заимствованиям, также включаются те виды заимствований, которые остались непогашенными РФ, субъектами РФ либо муниципальными образованиями за предыдущие годы.

 

Статья 111. Предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга

В рамках комментируемой статьи БК РФ законодатель называет три показателя, которые в обязательном порядке должны быть отражены в законе, ином нормативном акте о бюджете на предстоящий год. Данные показатели являются отправной точкой для определения предельных объемов расходов РФ, субъектов РФ или муниципальных образований, направленных на обслуживание и погашение государственных или муниципальных долговых обязательств. Перечень данных показателей является исчерпывающим, следовательно, на уровне субъектов РФ, муниципальных образований не могут быть установлены дополнительные параметры определения предельного объема расходов на управление государственным или муниципальным долгом.

 

Статья 112. Превышение предельного размера государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга и предельных объемов расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга

В рамках п. 1, 2 комментируемой статьи БК РФ устанавливаются условия, при которых превышение предельного размера государственного долга субъекта РФ и предельных объемов расходов на обслуживание государственного долга РФ является правомерным. Условия такого превышения различаются в зависимости от того, способен ли субъект РФ обеспечить обслуживание и погашение вновь возникших и прежних долговых обязательств во вновь сложившихся обстоятельствах, т.е. от того, имеются ли у субъекта РФ достаточные средства для этого.

В том случае если субъект РФ способен обеспечить исполнение долговых обязательств, то применяется упрощенный порядок, предусмотренный п. 1 комментируемой статьи БК РФ (исключение составляют государственные заимствования субъекта РФ, осуществляемые в целях реструктуризации государственного долга субъекта РФ). Если же у субъекта РФ отсутствуют средства, необходимые для обслуживания и погашения долговых обязательств субъекта РФ во вновь сложившихся условиях, тогда уполномоченный орган государственной власти обязан провести ряд проверочных и обеспечительных мероприятий, направленных на предотвращение возможного нарушения норм бюджетного законодательства (п. 2 комментируемой статьи БК РФ).

В п. 3, 4 комментируемой статьи БК РФ рассматриваются условия правомерного превышения предельного размера муниципального долга и предельных объемов расходов на обслуживание и погашение муниципального долга. данные условия аналогичны тем, которые установлены в п. 1, 2 комментируемой статьи БК РФ для бюджетов субъектов РФ. Отличие состоит лишь в том, что в необходимых случаях проверочные и обеспечительные мероприятия проводит уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ.

 

Статья 113. Отражение в бюджетах поступлений средств от заимствований и расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга

Согласно комментируемой статье БК РФ средства, поступающие в порядке привлечения государственных или муниципальных заимствований, а также средства, направленные на обслуживание и погашение долговых обязательств, подлежат обязательному включению в бюджет соответствующего уровня в следующем порядке:

1) средства, полученные по долговым обязательствам (в том числе в результате заимствований), - как источники покрытия дефицита бюджета (п. 1 комментируемой статьи БК РФ). В случае погашения основной суммы государственного или муниципального долга производится соразмерное уменьшение объема средств для покрытия бюджетного дефицита (п. 3 комментируемой статьи БК РФ);

2) расходы, направленные на обслуживание и погашение долговых обязательств (в том числе дисконт), - как расходы на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга. В случае получения определенных видов доходов от размещения государственных и муниципальных ценных бумаг производится соразмерное уменьшение фактических расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга в текущем году (п. 2 комментируемой статьи БК РФ);

3) если средством обеспечения выпущенных в обращение государственных и муниципальных ценных бумаг является обособленное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, тогда исполнение таких видов государственных и муниципальных долговых обязательств может производиться путем непосредственной передачи обособленного имущества. При передаче такого имущества производится соразмерное уменьшение величины государственного и муниципального долга (п. 4 комментируемой статьи БК РФ).

Правила, установленные в п. 1, 2, 3, 4 комментируемой статьи для государственного и муниципального долга РФ, субъектов РФ или муниципальных образований как заемщиков, не применяются в случае возникновения долговых обязательств при предоставлении государственных и муниципальных гарантий другим заемщикам. В таких исключительных случаях действуют специальные статьи БК РФ, регламентирующие государственные и муниципальные гарантии (ст. 116, 117 БК РФ).

 

Статья 114. Эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг

Для начала важно отметить, что выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг - это одна из форм долговых обязательств, государственного или муниципального займа. В данном аспекте долговые обязательства, основанные на выпуске РФ, субъектами РФ или муниципальными образованиями ценных бумаг, разделяются на следующие основные виды:

1) в зависимости от места размещения займа: внутренние и внешние;

2) в зависимости от статуса заемщика:

- займы, которые размещены федеральными органами либо центральными органами управления субъектов РФ;

- займы, которые размещены органами местного самоуправления;

3) в зависимости от характера обращения:

- рыночные ценные бумаги - это такие ценные бумаги, которые способны к свободному обращению (купле-продаже) на биржевых и внебиржевых рынках. Большая часть рыночных ценных бумаг - это казначейские векселя и облигации;

- нерыночные ценные бумаги - это такие ценные бумаги, которые не способны к свободному обращению (купле-продаже) на биржевых и внебиржевых рынках, не могут свободно отчуждаться владельцами третьим лицам и не могут быть способом обеспечения кредитных обязательств. К таким ценным бумагам следует отнести сберегательные сертификаты и облигации, выигрышные займы и др.;

4) в зависимости от обеспечения долговых обязательств: закладные и беззакладные;

5) в зависимости от характера выплачиваемого дохода: выигрышные займы, процентные займы и займы с нулевым купоном;

6) в зависимости от метода определения дохода: долговые обязательства с твердым доходом и долговые обязательства с плавающим доходом;

7) в зависимости от обязательности соблюдения сроков погашения долговых обязательств: займы с правом досрочного погашения и займы без права досрочного погашения.

Государственная или муниципальная ценная бумага - это ценная бумага, эмитентом которой является государство или муниципальное образование; это один из видов долговых бумаг, удостоверяющих отношения займа, в которых должником является орган государственной власти РФ, субъекта РФ либо орган местного самоуправления. При этом все государственные ценные бумаги можно условно разделить на два основных вида:

- казначейские ценные бумаги - это непосредственные (прямые) ценные бумаги, выпускаемые Правительством РФ (главой органов исполнительной власти субъекта РФ);

- гарантированные ценные бумаги - это ценные бумаги, выпускаемые отраслевыми исполнительными органами государственной власти - министерствами, ведомствами РФ (субъектов РФ) и обеспечиваемые гарантией Правительства РФ (главой органов исполнительной власти субъекта РФ).

Применительно к федеральным государственным ценным бумагам проводится следующая классификация: государственные краткосрочные бескупонные облигации, облигации федерального займа с переменным купонным доходом, облигации государственного сберегательного займа, облигации внутреннего государственного валютного займа, золотые сертификаты.

Для выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг эмитентом должно быть принято решение о размещении данных ценных бумаг. Согласно подп. 1 п. 1 комментируемой статьи БК РФ в роли эмитента при выпуске федеральных ценных бумаг выступает Правительство РФ, при выпуске государственных ценных бумаг субъектов РФ - глава органов исполнительной власти субъектов РФ, при выпуске муниципальных ценных бумаг - органы местного самоуправления.

При принятии решения о размещении государственных и муниципальных ценных бумаг, при определении их качественных и количественных характеристик принимаются во внимание два показателя:

- предельный объем дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или муниципального бюджета;

- предельный объем государственного или муниципального долга.

Данные показатели, как было указано ранее, содержатся в законе (ином нормативном акте) о бюджете на предстоящий финансовый год, в Программе государственных внутренних заимствований, а также применительно к федеральным ценным бумагам - в Программе внешних заимствований РФ. Однако Закон об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг детализирует перечень подобных показателей, называя предельный объем заемных средств, направляемых РФ, субъектом РФ и муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня.

Подпункт 2 п. 1 комментируемой статьи БК РФ содержит отсылочную норму, согласно которой в целях принятия оптимального решения о выпуске государственных или муниципальных ценных бумаг следует обратиться к Закону об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. В соответствии со ст. 8 данного закона Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления утверждают Генеральные условия эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг в форме нормативно-правового акта. Однако в ст. 2 указанного ранее закона установлено, что эмитентом государственных ценных бумаг РФ является уполномоченный Правительством РФ орган исполнительной власти - Министерство финансов РФ.

Генеральные условия эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг должны содержать следующие сведения:

- вид ценных бумаг;

- форма выпуска ценных бумаг;

- срочность данного вида ценных бумаг (краткосрочные - до 1 года, среднесрочные - от 1 года до 5 лет, долгосрочные - от 5 до 30 лет));

- валюта как форма выражения долговых обязательств (валюта РФ, иностранная валюта, оговорка об использовании условных денежных единиц либо драгоценных металлов);

- особенности исполнения долговых обязательств, которые предоставляют владельцу ценной бумаги право на получение иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента;

- ограничения (если есть) оборотоспособности ценных бумаг, а также ограничения по кругу лиц, которым такие ценные бумаги могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве.

Помимо Генеральных условий эмиссии, существуют также условия эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг:

1) минимальный и максимальный сроки (продолжительность) обращения данного вида государственных или муниципальных ценных бумаг. Отдельные выпуски ценных бумаг могут иметь различные сроки обращения;

2) номинальная стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг;

3) порядок размещения государственных или муниципальных ценных бумаг;

4) порядок осуществления прав, удостоверенных ценными бумагами;

5) размер дохода или порядок его расчета;

6) иные существенные условия эмиссии, имеющие значение для возникновения, исполнения или прекращения долговых обязательств РФ, субъектов РФ или муниципальных образований по государственным или муниципальным ценным бумагам.

В п. 2 комментируемой статьи БК РФ установлена обязательность государственной регистрации в Министерстве финансов РФ (уполномоченный Правительством РФ эмитент федеральных ценных бумаг) условий эмиссии ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг. Данная норма направлена на обеспечение законности эмиссии и обращения ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг и подробно детализирована в Законе об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Так, согласно ст. 9 указанного Закона условия эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг, помимо общих условий эмиссии, должны также содержать следующие сведения:

1) о бюджете заемщика (субъекта РФ или муниципального образования) на год выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг с разбивкой на бюджет развития и текущий бюджет. Бюджет развития - это средства, предназначенные для содержания и развития инвестиционной и инновационной деятельности, а также для расширения производства. Текущий бюджет - это средства, предназначенные для проведения текущих мероприятий, проведения капитального ремонта, а также иные средства, не включенные в бюджет развития;

2) о суммарной величине долга заемщика на момент выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг (долга субъекта РФ либо муниципального долга);

3) об исполнении бюджета заемщика (бюджета субъекта РФ или местного бюджета) за последние три завершенных финансовых года.

Согласно ст. 9 Закона об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг условия эмиссии ценных бумаг РФ подлежат государственной регистрации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Нормативный правовой акт, содержащий условия эмиссии ценных бумаг субъекта РФ или муниципальных ценных бумаг, подлежит государственной регистрации в федеральном органе исполнительной власти, отвечающем за составление и исполнение федерального бюджета - в Министерстве финансов РФ. Порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных и муниципальных ценных бумаг, также определяется Министерством финансов РФ.

В соответствии со ст. 10 названного Закона Министерство финансов РФ вправе отказать в государственной регистрации, предоставив мотивированное объяснение причин отказа. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован заинтересованным эмитентом в судебном порядке. Основаниями для отказа в государственной регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг могут служить:

- нарушение эмитентом требований бюджетного законодательства РФ, а также законодательства РФ о ценных бумагах;

- несоответствие представленных на государственную регистрацию условий эмиссии ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг требованиям законодательства РФ, а также иным нормативно-правовым актам РФ;

- нарушение эмитентом норм и предельных значений, установленных представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В соответствии с п. 3 комментируемой статьи БК РФ в Законе об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг должны также содержаться сведения о правилах выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, правилах исполнения данного вида долговых обязательств. Так, согласно п. 2 ст. 2 названного закона направления использования денежных средств, привлеченных в результате размещения государственных и муниципальных ценных бумаг, и порядок их расходования устанавливаются самостоятельно Правительством РФ - в федеральном законе, органами государственной власти субъектов РФ - в законах субъектов РФ, органами местного самоуправления - в нормативных правовых актах органов местного самоуправления.

Согласно ст. 5 Закона об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг могут предприниматься различные способы выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг. Во-первых, в рамках одного выпуска могут устанавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг. Во-вторых, может быть произведено деление одного выпуска на транши. Транш - это часть ценных бумаг одного выпуска, размещаемая в рамках общего объема этого выпуска в любую дату в течение периода обращения ценных бумаг этого же выпуска, не совпадающую с датой первоначального размещения.

Исполнение обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований по государственным и муниципальным ценным бумагам осуществляется в соответствии с условиями их выпуска за счет средств федеральной казны, государственной казны субъектов РФ и муниципальной казны в соответствии с Законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг и законом (иным нормативным правовым актов) о бюджете на предстоящий финансовый год. Исполнение может производиться путем предоставления денежных средств или иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости ценной бумаги или иных имущественных прав. Погашение государственных и муниципальных ценных бумаг может быть досрочным, а может производиться в сроки, установленные условиями эмиссии.

Долговые обязательства РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, основанные на выпуске государственных и муниципальных ценных бумаг и составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте РФ, т.е. в рублях. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут быть указаны в Генеральных условиях лишь в качестве оговорки, на основании которой определяется величина платежа по государственным и муниципальным ценным бумагам. Если же указанные долговые обязательства РФ, субъектов РФ составляют внешний долг, тогда они должны быть выражены в иностранной валюте. В данном случае также может содержаться оговорка об использовании условных денежных единиц или драгоценных металлов.

 

Статья 115. Государственные и муниципальные гарантии

Как известно, одной из форм существования государственных и муниципальных долговых обязательств является заключение договоров о предоставлении государственных и муниципальных гарантий, договоров поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами. По таким договорам в роли гаранта выступает РФ, субъект РФ либо муниципальное образование, в роли заемщика - юридические лица, субъект РФ, муниципальное образование, в роли кредитора - иностранные государства, физические и юридические лица, международные организации, в том числе кредитные. К кредитным отношениям, построенным на основе государственных и муниципальных гарантий, применяются нормы БК РФ, иное бюджетное законодательство, а также нормы гражданского законодательства, а именно параграф 5 (Поручительство), параграф 6 (Банковская гарантия) ГК РФ.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ государственная или муниципальная гарантия выдается в целях обеспечения исполнения долгового обязательства третьего лица, обратившегося за выдачей такой гарантии. При этом обеспечение может касаться как полного, так и частичного исполнения долгового обязательства. Таким образом, РФ, субъект РФ или муниципальное образование в части выданной гарантии становятся ответственными перед кредиторами первоначальных заемщиков за неисполнение либо ненадлежащее исполнение принятых долговых обязательств.

Пунктом 2 комментируемой статьи БК РФ регламентируется форма государственной или муниципальной гарантии - простая письменная. При этом по правилам гражданского законодательства несоблюдение формы сделки, договора, в том числе несоблюдение договора поручительства, государственной и муниципальной гарантии, является основанием для признания их недействительными. При этом законодатель установил ничтожность государственных и муниципальных гарантий, заключенных с нарушением письменной формы, что означает необязательность оспаривания такой гарантии в судебном порядке и ее недействительность независимо от судебного решения. Однако в судебном порядке могут быть установлены последствия ничтожности недействительной государственной или муниципальной гарантии.

В п. 3 комментируемой статьи БК РФ перечислены существенные условия договора о предоставлении государственных и муниципальных гарантий. Отсутствие существенных условий влечет признание таких гарантий недействительными. Срок государственной или муниципальной гарантии не является существенным условием договора об их предоставлении, однако он не должен превышать срок действия долговых обязательств заемщика, обратившегося за гарантией.

В п. 4 комментируемой статьи БК РФ установлен порядок предоставления государственных и муниципальных гарантий. Законодатель, исходя из важности и исключительности такого способа обеспечения гражданско-правовых обязательств, как государственные и муниципальные гарантии, определил конкурсную основу их предоставления. Общие правила о проведении конкурса содержатся в ст. 447-449 ГК РФ. Конкурс может быть открытым или закрытым, т.е. среди ограниченного круга лиц. Договор о предоставлении государственной или муниципальной гарантии заключается с тем лицом, которое по итогам конкурсной комиссии предложило наилучшие условия кредитных отношений. Конкурс, в котором участвовало только одно лицо, признается несостоявшимся. В случае, если конкурс вследствие нарушения правил его проведения был признан судом недействительным, тогда договор о предоставлении государственных или муниципальных гарантий также должен быть признан недействительным.

В п. 5 комментируемой статьи БК РФ установлена субсидиарная (дополнительная) форма ответственности гаранта (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) по гарантированным долговым обязательствам. Согласно ст. 399 ГК РФ субсидиарная ответственности предполагает, что кредитор в случае недостаточности средств у заемщика может обратиться к гаранту для исполнения обязательства в недостающей части. При этом законодатель предусматривает, что РФ, субъект РФ, муниципальное образование могут нести ответственность по предоставленным государственным и муниципальным гарантиям исключительно в денежной форме. При этом РФ, субъект РФ, муниципальное образование имеют право регресса (обратного требования) к заемщику. Иными словами, заемщик обязан возвратить гаранту уплаченные за него денежные средства.

Согласно п. 6 комментируемой статьи БК РФ в отношении государственных гарантий, составляющих внешний долг РФ, может применяться не только субсидиарная, но и солидарная форма ответственности. В соответствии со ст. 323 ГК РФ при солидарной ответственности кредитор вправе требовать исполнения долгового обязательства как от заемщика, так и от гаранта. При этом гарант может отвечать по гарантированным долговым обязательствам полностью либо частично, в том числе в равных долях с заемщиком. При солидарной ответственности РФ, субъекты РФ, муниципальные образования также сохраняют право регресса к первоначальному заемщику.

В соответствии с п. 7 комментируемой статьи БК РФ исполненные государственные и муниципальные гарантии при составлении и утверждении бюджета соответствующего уровня учитываются как расходы и включаются в графу "предоставление кредитов". Однако, если исполненные государственные и муниципальные гарантии не влекут ответного предоставления со стороны первоначального заемщика, тогда исполнение таких гарантий отражается в источниках средств на покрытие бюджетного дефицита.

 

Статья 116. Предоставление государственных гарантий Российской Федерации

В соответствии с п. 1, 2 комментируемой статьи БК РФ соответственно гарантии РФ, выраженные в российской валюте, включаются в состав внутреннего государственного долга РФ, и гарантии РФ, выраженные в иностранной валюте, включаются в состав внешнего государственного долга РФ. При этом согласно подп. 1 п. 3 комментируемой статьи БК РФ исполнение самим заемщиком своих долговых обязательств, автоматически сокращает величину государственного внутреннего или внешнего долга на сумму исполненного долгового обязательства, по которому была предоставлена гарантия.

Предоставление гарантий, включенных во внутренний долг, осуществляется в общем порядке, а предоставление гарантий, включенных во внешний долг, осуществляется в порядке, установленном для утверждения внешних заимствований РФ, в составе Программы внешних заимствований РФ. При этом в любом случае перед непосредственным предоставлением внутренних либо внешних гарантий должно быть проверено финансовое состояние лица, обратившегося за предоставлением гарантии РФ. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи БК РФ в составе федерального бюджета на предстоящий финансовый год должны быть отражены гарантии РФ в следующем размере:

- внутренние гарантии РФ - в размере, превышающем 1 млн МРОТ;

- внешние гарантии РФ - в размере, превышающем 10 млн долларов США.

Согласно подп. 1-2 п. 3 комментируемой статьи БК РФ предоставление гарантий РФ осуществляется путем непосредственной их регистрации Министерством финансов РФ или иным уполномоченным Правительством РФ органом исполнительной власти. Порядок учета определяется Правительством РФ. Учетные данные должны содержать полный перечень выданных РФ гарантий (независимо от их стоимости) с указанием по каждой из них: наименования заемщика (получателя гарантии), факта исполнения данных долговых обязательств самим заемщиком и (или) факта исполнения гарантии РФ. На основании учетных данных, подготовленных Министерством финансов РФ, составляется и предоставляется на рассмотрение Государственной Думы РФ отчет о выданных гарантиях.

Согласно п. 4 комментируемой статьи БК РФ предоставление гарантий РФ является исключительным полномочием Правительства РФ. По поручению Правительства РФ за все мероприятия, связанные с предоставлением, исполнением и контролем за выданными государственными гарантиями РФ, отвечает Министерство финансов.

 

Статья 117. Предоставление государственных гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий

В рамках п. 1 комментируемой статьи БК РФ установлены общие требования, предъявляемые к гарантиям субъектов РФ и муниципальным гарантиям, аналогичные требованиям, предусмотренным в ст. 115 БК РФ. Отличие состоит лишь в том, что государственные гарантии субъектов РФ, муниципальные гарантии могут предоставляться другим субъектам либо муниципальным образованиям, а также юридическим лицам.

Согласно п. 2 комментируемой статьи БК РФ в том случае, если на одного заемщика (получателя гарантии) приходится более 0,01% расходной части бюджетных средств, тогда сведения о предоставлении такой гарантии должны быть отражены в составе бюджета субъекта РФ или в составе местного бюджета.

В соответствии с п. 3 комментируемой статьи БК РФ предоставленные субъектами РФ либо муниципальными образованиями гарантии учитываются соответственно в общем составе государственного долга субъекта РФ либо в составе муниципального долга, которые сокращаются в части, соразмерной исполнению заемщиком (получателем гарантии) долговых обязательств перед кредитором (п. 4 комментируемой статьи БК РФ). При этом важно отметить, что применительно к долгу субъекта РФ законодатель не проводит разграничение между понятиями "государственный внутренний долг" и "государственный внешний долг".

Согласно п. 5-8 комментируемой статьи БК РФ, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с нормативно-правовыми актами субъекта РФ и муниципального образования самостоятельно определяются:

- финансовые органы, в полномочия которых входят учет выданных государственных гарантий субъекта РФ и муниципальных гарантий и иных связанных с этим сведений, а также оценка финансового состояния заемщика (получателя гарантии);

- контрольные органы, которые в необходимых случаях по поручению законодательного (представительного) органа власти проводят оценку финансового состояния заемщика (получателя гарантии);

- законодательные (представительные) органы власти, на рассмотрение которых выносится отчет о выданных государственных гарантиях субъектов РФ и муниципальных гарантиях.

 

Статья 118. Утратила силу с 1 января 2005 г.

 

Статья 119. Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации, государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга

В рамках комментируемой статьи под обслуживанием государственного и муниципального долга понимается совокупность операций по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате доходов в виде процентов или в иной форме. Согласно п. 1 комментируемой статьи БК РФ все расходы, связанные с обслуживанием внутреннего государственного долга РФ, финансируются из средств федерального бюджета. В соответствии с п. 2, 3 комментируемой статьи операции по обслуживанию государственного внутреннего долга РФ осуществляются по поручению Правительства РФ ЦБР на основе соглашений, заключенных с эмитентом федеральных ценных бумаг - Министерством финансов РФ.

Согласно п. 4, 5 комментируемой статьи БК РФ ЦБР, выполняя функции по обслуживанию государственного внутреннего долга РФ, является генеральным агентом и осуществляет данную деятельность безвозмездно. Осуществление же указанной деятельности специализированными организациями (агентами) является платным и финансируется из средств федерального бюджета.

В соответствии с п. 6 комментируемой статьи БК РФ обслуживание государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга осуществляется по правилам, установленным специальным федеральным законодательством, законами субъектов РФ и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

 

Статья 120. Единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации, государственных заимствований субъектов Российской Федерации и муниципальных заимствований

В соответствии с комментируемой статьей БК РФ на территории Российской Федерации для всех уровней бюджетной системы действует единая система учета и регистрации государственных заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных заимствований. Министерство финансов РФ в рамках предоставленных ему полномочий осуществляет учет государственного внутреннего и внешнего долга РФ, т.е. ведет Государственную долговую книгу РФ, а также осуществляет учет и регистрацию заимствований субъекта РФ и муниципальных заимствований.

 

Статья 121. Государственная долговая книга Российской Федерации, государственная долговая книга субъекта Российской Федерации, муниципальная долговая книга

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ сведения о государственном долге РФ включаются Министерством финансов РФ в Государственную долговую книгу РФ, сведения о государственном долге субъектов РФ включаются уполномоченными исполнительными органами власти субъекта РФ в государственную долговую книгу субъекта РФ и, наконец, сведения о муниципальном долге включаются органами местного самоуправления в муниципальную долговую книгу. Указанные сведения должны быть внесены в течение трех рабочих дней с момента возникновения долговых обязательств РФ, субъекта РФ или муниципального образования. Таким образом, законодатель предусматривает трехуровневую систему регистрации и учета долга:

- регистрация муниципального долга в муниципальной долговой книге;

- регистрация государственного долга субъекта РФ в государственной долговой книге субъекта РФ;

- регистрация государственного долга РФ в Государственной долговой книге РФ.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи БК РФ сведения о долге с нижестоящего уровня регистрации должны быть переданы на вышестоящий уровень компетентными регистрирующими органами в сроки, установленные Министерством финансов РФ.

В п. 3-5 комментируемой статьи БК РФ законодатель детализирует перечень сведений, вносимых в долговые книги. Однако данный перечень не является фиксированным и может быть дополнен: для Государственной долговой книги РФ - Правительством РФ, для государственной долговой книги субъекта РФ - органом исполнительной власти субъекта РФ, для муниципальной долговой книги - органом местного самоуправления. Указанные органы также могут установить сроки и порядок представления сведений о долге.

 

Глава 15. Государственные кредиты, предоставляемые Российской
Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств
перед Российской Федерацией

 

Статья 122. Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям

Согласно комментируемой статье БК РФ, помимо государственного долга РФ, существуют также государственные кредиты РФ, которые, в свою очередь, являются долгом иностранных государств, иностранных физических и юридических лиц, международных организаций, иных субъектов международного права перед РФ. Указанные группы отношений в своей совокупности составляют кредитные отношения, непосредственным участником которых являются РФ, субъекты РФ, муниципальные образования в лице уполномоченных органов либо бюджетные организации.

Но между этими группами кредитных отношений существуют значительные различия. Государственный внутренний и внешний долг Российской Федерации являются составной частью пассива Российской Федерации, т.е. долговыми обязательствами. Государственные кредиты Российской Федерации, предоставляемые иностранным государствам и иным субъектам международного права, являются составной частью актива Российской Федерации, а именно внешними активами. Таким образом, в первой группе кредитных отношений Российской Федерации является заемщиком или гарантом, а во второй - кредитором.

Итак, кредитные отношения Российской Федерации - это совокупность экономических отношений между Российской Федерацией, с одной стороны, и иными субъектами внутригосударственного и международного права, с другой стороны, в которых Российская Федерация (субъекты РФ, муниципальные образования) выступает в роли заемщика, гаранта или кредитора. Как звено бюджетной системы Российской Федерации, государственный кредит направлен на обслуживание, формирование и использование централизованных денежных фондов государства. Как финансовая категория государственный кредит выполняет следующие функции:

1) распределительная функция, путем реализации которой осуществляется формирование централизованных денежных фондов государства за счет возврата заемщиками предоставленных Российской Федерацией кредитных сумм;

2) регулирующая функция, благодаря которой государственный кредит выступает в качестве инструмента регулирования экономического развития страны. Путем предоставления государственного кредита Российской Федерации способна воздействовать на состояние денежного обращения в стране, на уровень процентных ставок на рынке ценных бумаг и капиталов и т.д.;

3) контрольная функция, осуществляемая в рамках контрольной функции финансов.

Характерными особенностями государственных кредитных отношений, складывающихся на международном уровне, в том числе на уровне Содружества Независимых Государств, являются:

- добровольный характер государственного кредита; иными словами РФ не может принудить кого-либо взять в кредит денежные средства на каких-либо условиях;

- принцип возвратности, согласно которому принятые иностранными государствами, иностранными юридическими и физическими лицами, международными организациями и т.д. долговые обязательства должны быть погашены;

- принцип платности, согласно которому предоставление РФ денежных средств иностранным заемщикам осуществляется на основе возмездности. Возмездность может выражаться в уплате процентов, предоставлении имущества либо иных материальных благ;

- принцип срочности, согласно которому государственный кредит предоставляется иностранным заемщикам на определенный срок, по истечении которого долговые обязательства должны быть исполнены, если условиями договора не предусмотрено иное;

- отсутствие обеспеченности в прямом смысле этого слова; иными словами, государственный кредит РФ не сопровождается со стороны иностранных заемщиков предоставлением какого-либо обеспечения исполнения долгового обязательства (например, залога. Хотя в случае предоставления государственного кредита иностранным физическим и юридическим лицам со стороны иностранных государств могут потребоваться гарантии, поручительства и т.п.). В качестве обеспечения возвращения государственного кредита служат международные обязательства иностранных государств, а также имущество иностранных государств, международных организаций, иностранных физических и юридических лиц.

 

Статья 123. Долг иностранных государств перед Российской Федерацией как кредитором

Ранее было указано, что оборотной стороной долговых обязательств Российской Федерации перед иностранными кредиторами (внешний государственный долг), являются долговые обязательства иностранных государств перед Российской Федерацией (внешний долг иностранных государств). Согласно комментируемой ст. БК РФ долг иностранных государств понимается в широком смысле этого слова. В указанное понятие безусловно включатся долговые обязательства иностранных юридических и физических лиц, международных организаций перед Российской Федерацией.

 

Статья 124. Регулирование долга иностранных государств перед Российской Федерацией

Понятие "регулирование долга иностранных государств" в рамках комментируемой статьи БК РФ схоже с понятием "управление внутренним и внешним государственным долгом". Однако законодатель не употребляет термин "управление" по отношению к долговым обязательствам, в которых РФ выступает в роли кредитора, так как управлять чужим долгом не целесообразно. Управление долгом требует значительных экономических затрат. К тому же управление включает в себя также погашение долговых обязательств. В остальном понятия "регулирование долга иностранных государств" и "управление долгом Российской Федерации" схожи.

Согласно п. 1, 2, 3 комментируемой статьи БК РФ "регулирование долга иностранных государств" включает в себя три комплекса мероприятий.

Во-первых, это законодательное утверждение государственного кредита РФ на уровне Государственной Думы РФ (п. 1 комментируемой статьи БК РФ). При составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год Министерство финансов РФ должно представить в составе материалов и документов сведения, которые характеризуют долг иностранных государств перед РФ. Перечень таких сведений содержится в п. 1 комментируемой статьи БК РФ. Во-вторых, при непосредственном утверждении федерального закона о федеральном бюджете в его статьях должны быть отражены сведения по шести основным показателям:

1) суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;

2) предельный размер долга иностранных государств на конец финансового года, за исключением государств - участников Содружества Независимых Государств (СНГ). Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 113 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. установлен верхний предел государственного внешнего долга перед РФ (за исключением государств - участников Содружества Независимых Государств) в сумме 76,7 млрд долларов США;

3) предельный размер долга государств - участников Содружества Независимых Государств (СНГ). Согласно п. 4 ст. 113 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. установлен верхний предел государственного внешнего долга перед РФ государств - участников Содружества Независимых Государств в сумме 4,7 млрд долларов США;

4) предельный объем государственных кредитов, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, за исключением государственных кредитов, предоставляемых государствам - участникам Содружества Независимых Государств. В соответствии со ст. 4 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. данный предельный размер установлен в сумме до 15 750,0 млн рублей, эквивалентной 500,0 млн долларов США.

5) предельный объем государственных кредитов, предоставляемых РФ государствам - участникам Содружества Независимых Государств. В соответствии со ст. 5 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. данный предельный размер установлен в сумме до 4095,0 млн рублей. При этом отдельно устанавливается предельный размер государственного кредита, предоставляемого Республике Беларусь, равного сумме до 1260,0 млн рублей. Согласно указанному федеральному закону государственные кредиты государствам - участникам СНГ предоставлялись в 2002 г. при условии исполнения указанными государствами обязательств по уплате процентных платежей и погашению основной задолженности по ранее предоставленным кредитам;

6) программа предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам, международным организациям.

Третий комплекс мероприятий, направленных на регулирование долга иностранных государств, является реструктуризация (п. 2 комментируемой статьи БК РФ). Реструктуризация в рамках комментируемой статьи БК РФ аналогична реструктуризации, проводимой в отношении государственного внешнего или внутреннего долга РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. По общему правилу реструктуризация долга иностранных государств перед РФ подразумевает полное либо частичное списание задолженности в форме замены прежнего долгового обязательства новым. Реструктуризация проводится при наличии обоюдного согласия сторон кредитных отношений, т.е. односторонний отказ от исполнения прежнего долгового обязательства и замена его новым не допускаются.

 

Статья 125. Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям

Аналогично составлению и законодательному утверждению Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации, Программ государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований составляется и утверждается одновременно с утверждением ФЗ о федеральном бюджете на предстоящий бюджетный год в качестве отдельного приложения к этому закону Программа предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам, иностранным юридическим и физическим лицам, международным организациям, иным субъектам международного права.

В соответствии с подп. 1 п. 1 комментируемой статьи БК РФ Программа предоставления РФ государственных кредитов - это совокупность сведений о предстоящих в следующем финансовом году государственных кредитах РФ, мероприятий, связанных с таким предоставлением. Каждый государственный кредит подлежит самостоятельному рассмотрению в рамках целостной Программы. В связи с этим по каждому государственному кредиту Российской Федерации должны быть указаны следующие сведения:

- цель использования предоставленных из федерального бюджета средств. При этом последующее использование государственного кредита РФ не в соответствии с целевым назначением является нарушением условий долговых обязательств;

- наименование получателя средств, т.е. конкретного заемщика - иностранного государства в лице его уполномоченных органов, иностранного юридического или физического лица, международной организации.

Помимо сведений по каждому государственному кредиту Российской Федерации, в Программе также должны содержаться сведения о денежном выражении совокупности государственных кредитов, предоставленных в предыдущие финансовые годы, а также отдельно общий объем государственных кредитов, которые Правительство РФ планирует предоставить в предстоящем финансовом году.

Утверждение Программы предоставления Российской Федерации государственных кредитов производится на уровне Государственной Думы РФ, при этом законодатель специально оговаривает время рассмотрения Программы предоставления государственных кредитов. В соответствии с подп. 2 п. 1 комментируемой статьи БК РФ указанная Программа рассматривается и утверждается в период третьего чтения при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Третье чтение длится 25 дней, в течение которых депутаты Государственной Думы РФ утверждают расходную часть федерального бюджета по подразделам функциональной классификации и по главным распорядителям средств федерального бюджета. Однако в случае, если депутаты по каким-либо причинам не утвердили Программу предоставления РФ государственных кредитов, тогда должно быть принято решение о продлении Программы предоставления РФ государственных кредитов, действовавшей в прошедшем финансовом году, еще на один год до принятия новой Программы (подп. 3 п. 1 комментируемой статьи БК РФ).

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи БК РФ законодатель предписывает особенно внимательно относиться к государственным кредитам, предоставляемым Российской Федерацией иностранным государствам, если сумма кредита превышает 10 млн долларов США. В таким случаях уполномоченный орган Правительства РФ, представляющий РФ в международных кредитных отношениях, получает разрешение на подписание договора о предоставлении иностранному заемщику государственного кредита, только если при рассмотрении Государственной Думой РФ в третьем чтении ФЗ о федеральном бюджете была утверждена Программа предоставления государственных кредитов иностранным заемщикам на предстоящий бюджетный год, в составе которой был утвержден договор о предоставлении государственного кредита на сумму, превышающую 10 млн долларов США.

 

Статья 126. Внесение изменений в предельный объем предоставления Российской Федерацией государственных кредитов и в программу предоставления Российской Федерацией государственных кредитов

Внесение изменений в предельный объем предоставления Российской Федерации государственных кредитов и в программу предоставления Российской Федерации государственных кредитов иностранным заемщикам осуществляется путем внесения соответствующих изменений в утвержденный Государственной Думой РФ ФЗ о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Внесение изменений необходимо в том случае, если Российская Федерация планирует заключить с каким-либо иностранным заемщиком кредитный договор, при этом сумма кредита значительно превышает общий предельный размер государственных кредитов РФ, запланированных на этот бюджетный год (п. 1 комментируемой статьи БК РФ).

В п. 2 комментируемой статьи БК РФ приводится ряд оснований, при наличии которых договоры о предоставлении РФ иностранным заемщикам государственных кредитов подлежат утверждению Федеральным Собранием РФ в форме отдельного ФЗ. Важно отметить, что приведенный перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен иными основаниями.

 

Статья 127. Реструктуризация задолженности и списание задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией

Ранее в рамках комментария ст. 124 БК РФ уже говорилось о реструктуризации задолженности иностранных заемщиков перед Российской Федерацией, возникающей в результате предоставления государственных кредитов из средств федерального бюджета. Реструктуризация проводится по обоюдному согласию путем заключения двустороннего добровольного договора на взаимовыгодных для сторон условиях. После этого договор о реструктуризации задолженности иностранных заемщиков перед РФ, заключенный уполномоченным органом исполнительной власти Правительства РФ, подлежит ратификации. Ратификация договора о реструктуризации - это издание высшим законодательным органом РФ - Государственной Думой РФ - нормативно-правового акта (чаще всего это ФЗ), который подтверждает обязательность для Российской Федерации норм, установленных в ратифицируемом договоре. Только после ратификации указанного договора могут проводиться реальные мероприятия по реструктуризации задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией.

 

Статья 128. Уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных государств перед Российской Федерацией

Согласно комментируемой статьи БК РФ уступка прав требований, возникших у Российской Федерации в результате предоставления государственного кредита иностранным государствам, иностранным юридическим и физическим лицам, международным организациям, возможна по основаниям и с соблюдением условий, предусмотренных федеральным законодательством. Уступке подлежат требования Российской Федерации, которые могут быть предъявлены к заемщику, а именно требование надлежащего исполнения кредитного договора, требование досрочного исполнения долговых обязательств в случае существенного нарушения его условий, требование судебной защиты нарушенных прав и другие требования.

 

Глава 16. Межбюджетные трансферты

 

Статья 129. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета

Согласно настоящей статье межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме:

1. финансовой помощи бюджетам субъектов РФ, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в соответствии со ст. 131 настоящего Кодекса и иных дотаций и субсидий в соответствии со ст. 132 настоящего Кодекса;

2. субвенций бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда компенсаций в соответствии со ст. 133 настоящего Кодекса и иных субвенций;

3. финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований, предоставляемой в случаях и в порядке, установленных федеральными законами;

4. иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

5. бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ в соответствии со ст. 134 настоящего Кодекса.

 

Статья 130. Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета

Комментируемая статья содержит условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета органам государственной власти субъектов РФ, а также получение бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.

Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления межбюджетные трансферты выделяются из федерального бюджета за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и предоставляются в том случае, если указанные органы соблюдают бюджетное законодательство РФ и законодательство РФ о налогах и сборах.

Помимо этого бюджетам субъетов РФ также могут предоставлятся Бюджетные кредиты из федерального бюджета. Такие кредиты предоставляются только в том случае, если отсутствует просроченная задолженность этих органов перед федеральным бюджетом. Не допускается использование бюджетных кредитов, кредитования юридических лиц.

При получении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, для которых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов, в течение трех финансовых лет начиная с очередного финансового года предоставляются только в том случае, если были подписаны и соблюдены условия соглашения с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ.

Правительством РФ устанавливается порядок заключения таких соглашений и устанавливается контроль за их исполнеием. Кроме того, могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий из федерального бюджета. Такие условия устанавливаются федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

В случае несоблюдения условий предоставления межбюджетных трансфертов, определенных бюджетным законодательством, Министерство финансов РФ вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций).

Бюджеты закрытых административных территориальных образований получают межбюджетные трансферты в соответствии с Законом РФ от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административном территориальном образовании" (с изм. и доп. от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г.).

 

Статья 131. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации

Комментируемая статья содержит положения о Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов РФ. В этой связи Федеральный фонд финансовой поддержки создается с целью выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и распределяется между субъектами в соответствии с единой методикой, которая утверждается Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

Объем Федерального фонда финансовой поддержки, подлежит утверждению на очередной финансовый год и определяется путем умножения объема указанного Фонда, на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Объем Федерального фонда финансовой поддержки на очередной финансовый год утверждается при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении.

Как будут распределяться дотации из Федерального фонда финансовой поддержки между субъектами РФ утверждается при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении.

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки предоставляются субъектам РФ, если уровень расчетной бюджетной обеспеченности не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Не допускается при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ учитывать показатели фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показатели прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учетом дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки иного субъекта РФ, который до распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Из дотаций Федерального фонда финансовой поддержки могут выделяться дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Объем указанных дотаций не может превышать 10 процентов объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Особенности расчета указанных дотаций определяются методикой распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ могут быть установлены особенности перечисления и использования этих дотаций.

Министерство финансов РФ до 1 августа текущего финансового года должен направить в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ исходные данные для проведения расчетов распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов на очередной финансовый год. Кроме того, он до 1 октября текущего финансового года должен провести сверку указанных исходных данных с исполнительными органами государственной власти субъектов.

Не допускается внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки на очередной финансовый год после 1 октября текущего финансового года.

Внесение изменений во внесенный Правительством РФ в Государственную Думу проект распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год без внесения соответствующих изменений и дополнений в методику распределения указанных дотаций не допускается.

Для краев, областей, в состав которых входят автономные округа, дотации рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов Они зачисляются в бюджет края, области между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономного округа.

 

Статья 132. Иные средства финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, предоставляемые из федерального бюджета

Комментируемая статья регламентирует средства финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, предоставляемые из федерального бюджета.

В составе федерального бюджета для предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий может быть образован Федеральный фонд регионального развития. Субсидии предоставляются субъектам РФ для долевого финансирования инвестиционных программ или проектов развития общественной инфраструктуры регионального значения и для поддержки фондов муниципального развития, созданных субъектами РФ. Для предоставления указанных субсидий инвестиционные программы или проекты и федеральные целевые программы регионального развития проходят отбор и распределяются между субъектами РФ либо группами субъектов РФ в установленном федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ порядке.

Утверждение объема средств Федерального фонда регионального развития и их распределение между субъектами РФ либо группами субъектов РФ осуществляется Государственной Думой при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении.

Согласно п. 2 комментируемой статьи в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд софинансирования социальных расходов. Целью создания данного фонда является предоставление бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, условия и порядок предоставления и расходования которых устанавливаются федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Местные бюджеты могут получить иные дотации и субсидии из федерального бюджета, но только в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

 

Статья 133. Федеральный фонд компенсаций

Комментируемая статья определяет понятие Федерального фонда компенсаций. Согласно п. 1 данной статьи Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерального бюджета с целью предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств тех субъектов РФ и (или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня, 11, 29 декабря 2004 г.) и (или) Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (изм. и доп. от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г.) осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Причем необходимо отметить, что субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между субъектами РФ в соответствии с методикой, которая утверждается Правительством РФ в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи общий объем Федерального фонда компенсаций и его распределение по видам расходных обязательств, а также распределение субвенций из Федерального фонда компенсаций между субъектами РФ утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год при рассмотрении его в третьем чтении.

Пункт 3 настоящей статьи содержит положение о том, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ субвенции из Федерального фонда компенсаций зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ. При этом субвенции из Федерального фонда компенсаций, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в порядке, который устанавливается не только федеральными законами, но и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ и (или) нормативными правовыми актами субъектов РФ. Кроме того необходимо отметить, что субвенции, которые предоставляются из Федерального фонда компенсаций местным бюджетам, перечисляются в предусмотренном настоящим Кодексом порядке через образуемые в составе бюджетов субъектов РФ региональные фонды компенсаций.

В соответствии с п. 4 комментируемой статьи субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально:

1) численности населения либо отдельных групп населения;

2) численности потребителей соответствующих бюджетных услуг;

3) численности лиц, имеющих право на получение трансфертов населению;

4) другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг или объем выплат в субъектах РФ.

При этом при распределении субвенций из Федерального фонда компенсаций использование показателей, характеризующих как собственные доходы бюджетов субъектов РФ, так и собственные доходы местных бюджетов, не допускается.

Согласно настоящему Кодексу распределение субвенций из Федерального фонда компенсаций осуществляется на основе методики либо проекта методики распределения субвенций из Федерального фонда компенсаций, которая представляется Правительством РФ в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Данную методику или проект методики и исходные данные, необходимые для проведения расчетов распределения субвенций Федерального фонда компенсаций на очередной финансовый год, Министерство финансов РФ направляет до 1 августа текущего финансового года исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того Министерство финансов РФ до 1 октября текущего финансового года проводит в установленном им порядке сверку исходных данных с исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Причем следует иметь в виду, что согласно п. 5 комментируемой статьи не допускается после 1 октября текущего финансового года внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций из Федерального фонда компенсаций на очередной финансовый год.

По окончании проверки проект распределения субвенций из Федерального фонда компенсаций, исходные данные и расчет данных субвенций представляются Правительством РФ в Государственную Думу в составе поправок к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении. Причем при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год без внесения соответствующих изменений и дополнений в методику либо проект методики распределения указанных субвенций и (или) изменения общего объема Федерального фонда компенсаций и его распределения по видам субвенций не допускается внесение изменений во внесенный Правительством РФ проект распределения субвенций из Федерального фонда компенсаций.

В соответствии с п. 6 комментируемой статьи порядок перечисления субвенций из Федерального фонда компенсаций в бюджеты субъектов РФ устанавливается либо федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, либо принятым в соответствии с ним нормативным правовым актом Правительства РФ, либо указанными выше федеральным законом и нормативным правовым актом Правительства РФ.

Помимо вышеперечисленного настоящий Кодекс в комментируемой статье устанавливает, что расходование субвенций, предоставляемых из Федерального фонда компенсаций, осуществляется через счета исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и (или) местных администраций, которые должны быть открыты в органах Федерального казначейства.

 

Статья 134. Предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов из федерального бюджета

Комментируемая статья дает определение предоставлению бюджетам субъектов РФ бюджетных кредитов из федерального бюджета. Так, согласно п. 1 данной статьи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года в том объеме, который утвержден федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. При этом этим же законом устанавливается и процентная ставка, по которой осуществляется предоставление таких бюджетных кредитов.

Кроме того федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ устанавливается и основания, порядок предоставления, использования, а также возврата бюджетных кредитов субъектов РФ.

Пункт 2 комментируемой статьи содержит положение о том, что если субъект РФ не погасил в установленный срок предоставленный из федерального бюджета бюджетный кредит, то остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, погашается как за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, так и за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. Причем настоящий Кодекс в данной статье отмечает, что погашение бюджетного кредита осуществляется только за счет подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ отчислений от федеральных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, а не за счет отчислений от местных налогов.

 

Статья 135. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации

Комментируемая статья определяет формы межбюджетных трансфертов, которые предоставляются из бюджетов субъектов РФ.

Согласно данной статье межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ предоставляются в следующих формах:

1) финансовая помощь местным бюджетам, которая включает в себя дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов или городских округов, а также иные дотации и субсидии, предусмотренные настоящим Кодексом;

2) субвенции из региональных фондов компенсаций и иные субвенции местным бюджетам, в том числе бюджетам автономных округов, входящих в состав краев или областей для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров, заключенных в соответствии с федеральным законодательством между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области;

3) средства, которые перечисляются в федеральный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием государственного долга субъекта РФ перед федеральными органами государственной власти и (или) исполнением иных обязательств субъекта РФ перед федеральным бюджетом;

4) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;

5) бюджетные кредиты местным бюджетам в соответствии с настоящим Кодексом.

Согласно комментируемой статье формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ бюджетам таких внутригородских муниципальных образований как бюджетам городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются не федеральным законодательством, а законами этих субъектов РФ.

 

Статья 136. Предоставление финансовой помощи на финансирование отдельных целевых расходов

Одной из отличительных особенностей оказания финансовой помощи в форме предоставления субвенций или субсидий является их адресность и целевой характер. В рамках п. 1 комментируемой статьи БК РФ законодателем рассмотрены три основных направления целевого расходования средств, полученных в качестве субвенций и субсидий. Однако данный перечень не является исчерпывающим и подлежит расширению иными федеральными законами, законами субъектов РФ. Субвенции и субсидии так же, как и дотации, предоставляются на основе решений представительных органов государственной власти РФ либо субъектов РФ, принимаемых по заявкам, поданным заинтересованными в получении субвенций или субсидий органами представительной власти субъектов РФ либо муниципальных образований.

Предоставление субвенций подчинено четырем основным условиям, несоблюдение которых имеет различные негативные последствия для их получателей.

1. Средства, полученные путем предоставления субвенций, должны расходоваться на мероприятия, указанные в решении о предоставлении субвенции. Нарушение условия о целевом использовании субвенции предполагает возврат субвенции в бесспорном порядке органу, ее предоставившему.

2. Субвенционное финансирование предполагает долевое участие бюджета, за счет средств которого предоставляются субвенции, и бюджета, в состав которого выделяются субвенции, в финансировании мероприятий, ради которых предоставлена субвенция. Иными словами, получатель субвенции обязан покрыть часть расходов, направленных на финансирование мероприятий, за счет собственных доходов, не связанных с полученной субвенцией. Нарушение данного условия предполагает прекращение поступления субвенций.

3. Субвенционные средства предоставляются на определенный срок, в течение которого они должны быть направлены на финансирование целевых мероприятий. Нарушение срока использования субвенции влечет ее возврат в бесспорном порядке органу, ее предоставившему. По итогам использования субвенционных средств органы, их получившие, обязаны предоставить полный отчет органам, предоставившим субвенции.

4. Процесс использования полученных субвенций подконтролен органам государственной власти РФ либо субъектов РФ, оказавшим финансовую помощь.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи БК РФ расчет размеров и порядок предоставления субвенций и субсидий могут быть установлены в специальном федеральном законе в качестве общих методических правил либо в федеральном законе о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год применительно к отдельных видам субвенций и субсидий. Например, в соответствии со ст. 48 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. субсидии предоставлялись субъектам РФ на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства. Субвенции в свою очередь предоставлялись в целях компенсации тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

 

Статья 137. Предоставление бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации на финансирование кассовых разрывов

Ранее уже было дано понятие категории "бюджетная ссуда". Важно отметить, что бюджетная ссуда является одним из видов заемных средств и входит в состав внутреннего государственного или муниципального долга. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ бюджетная ссуда имеет целевое предназначение, которое состоит в покрытии кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ. Причиной возникновения временных кассовых разрывов могут стать сезонный характер финансовых необходимых затрат либо сезонный характер поступлений из доходных источников. Отличительная особенность данного вида непосредственной финансовой поддержки состоит в том, что эта форма финансовой помощи не используется на стадии формирования бюджета, а только на стадии его исполнения. При помощи бюджетной ссуды возможно и перераспределение бюджетных средств, при этом законодатель не ограничивает предоставление и получение бюджетной ссуды каким-либо уровневыми рамками.

Срок возврата средств, полученных в качестве бюджетной ссуды, устанавливается соглашением об оказании финансовой помощи и не может превышать шести месяцев в пределах одного финансового года (п. 1 комментируемой статьи БК РФ). Иными словами, основным принципом оказания финансовой помощи в форме предоставления бюджетных ссуд является их возвратность. Возврат средств, полученных в качестве бюджетной ссуды, должен быть осуществлен за счет средств получателя в пределах того финансового года, в котором бюджетная ссуда была предоставлена.

Однако законодатель предусмотрел возможности несоблюдения сроков погашения бюджетной ссуды. Тогда условия покрытия непогашенной части бюджетной ссуды зависят от того, будет ли субъект РФ, не погасивший бюджетную ссуду в прошедшем финансовом году, получать финансовую помощь в предстоящем финансовом году. В случае, если субъект РФ будет получать финансовую помощь, то бюджетная ссуда погашается за счет средств, которые запланированы для выделения данному субъекту из федерального бюджета (подп. 1 п. 2 комментируемой статьи БК РФ). В случае, если данный субъект РФ не запланирован в перечне получателей финансовой помощи на предстоящий финансовый год, тогда покрытие непогашенной части бюджетной ссуды будет производиться за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет этого субъекта РФ (подп. 2 комментируемой статьи БК РФ).

Согласно п. 3 комментируемой статьи БК РФ условия и размер предоставления бюджетных ссуд должны определяться постановлением Правительства РФ. Так, например, согласно ст. 69 Закона о федеральном бюджете на 2002 г. Правительство РФ в случае необходимости в пределах финансового года вправе предоставлять из средств федерального бюджета беспроцентные бюджетные ссуды бюджетам субъектов РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ. В данном случае подчеркнута безвозмездность предоставления бюджетных ссуд.

 

Статья 138. Права органов государственной власти Российской Федерации при предоставлении финансовой помощи бюджету субъекта Российской Федерации

Ранее уже говорилось о подконтрольности использования целевых средств финансовой помощи, оказываемой субъектам РФ. Так, согласно п. 1 комментируемой статьи БК РФ данные контрольные полномочия возложены на уполномоченные органы государственной власти РФ, к числу которых отнесены Министерство финансов РФ и Счетная Палата (п. 3 комментируемой статьи БК РФ). Данные контрольные органы устанавливают общий объем, назначение, наименование получателя, порядок и условия предоставления финансовой помощи.

Кроме того, эти органы в случае необходимости принимают решение о возврате субвенции в бесспорном порядке либо о прекращении субвенционного финансирования. Решение о возврате целевой финансовой помощи должно быть принято в течение трех месяцев с момента, когда была получена отчетность об использовании целевых средств либо с момента истечения срока предоставления отчетности. Возврат неиспользованной либо использованной не в соответствии с ее целевым назначением финансовой помощи должен быть произведен за счет средств получателя в течение трех месяцев с момента вынесения соответствующего решения контрольным органом.

Однако законодатель говорит об осуществлении контроля за использованием средств финансовой помощи как о праве указанных органов, но не обязанности. Однако в случае, если предоставляемая субъектам РФ финансовая помощь из средств федерального бюджета в совокупности превысит половину расходов консолидированного бюджета данного субъекта РФ, тогда контрольная проверка использования средств финансовой помощи проводится в обязательном порядке (п. 2 комментируемой статьи БК РФ).

 

Статья 139. Взаимоотношения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов

В рамках комментируемой статьи БК РФ законодатель перечисляет основные формы финансовой поддержки, оказываемой из бюджета субъекта РФ местному бюджету. Итак, можно выделить следующие основные формы такой финансовой помощи.

1. Предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности местного бюджета (п. 1 комментируемой статьи БК РФ). Данная форма финансовой помощи аналогична предоставлению дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджета субъекта РФ, установленному в ст. 133, 135 БК РФ. Дотационное финансирование является целевым и осуществляется за счет средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований, образуемых в составе бюджета субъекта РФ.

2. Предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов или программ (п. 1 комментируемой статьи БК РФ), в том числе предоставление финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития муниципального образования (п. 2 комментируемой статьи БК РФ). Данная форма финансовой помощи, оказываемая местным бюджетам, аналогична субвенционному финансированию бюджета субъекта РФ, установленному в ст. 133, 136 БК РФ. Порядок субвенционного финансирования, размеры муниципальных образований определяются специальным законом субъекта РФ либо законом о бюджете на предстоящий финансовый год.

3. Предоставление бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникших при исполнении местного бюджета (п. 2 комментируемой статьи БК РФ). Данная форма финансовой помощи, оказываемой местному бюджету из средств бюджета субъекта РФ, аналогична финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из средств федерального бюджета, установленной в ст. 133, 137 БК РФ. Порядок предоставления, общий объем бюджетных ссуд, выделяемых местным бюджетам, определяются исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с БК РФ и законом субъекта РФ о бюджете на предстоящий финансовый год (п. 5 комментируемой статьи БК РФ).

4. Иные формы финансовой помощи, предусмотренные законодательством субъектов РФ (п. 1 комментируемой статьи БК РФ).

 

Статья 140. Права органов государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении финансовой помощи местным бюджетам

В рамках комментируемой статьи БК РФ рассмотрены контрольные полномочия компетентных органов государственной власти субъектов РФ либо органов финансового контроля, связанные с предоставлением и использованием средств финансовой помощи, оказываемой муниципальному образованию из средств бюджета субъекта РФ. Данные полномочия аналогичны контрольным полномочиям Министерства финансов и Счетной палаты РФ, осуществляющим проверку использования средств финансовой помощи, предоставленной субъектам РФ.

 

Статья 141. Взаимоотношения федерального бюджета и местных бюджетов

Согласно комментируемой статье БК РФ в необходимых случаях органы государственной власти РФ могут осуществлять оказание финансовой помощи не только бюджетам субъектов РФ, но и местным бюджетам. В последнем случае оказание финансовой поддержки осуществляется в тех же формах и по правилам, установленным для оказания финансовой помощи субъектам РФ. Использование средств финансовой помощи органами местного самоуправления также является подконтрольным уполномоченным органам государственной власти РФ.

 

Статья 142. Порядок формирования бюджета закрытого административно-территориального образования

Исходя из комментируемой статьи БК РФ, формирование бюджета закрытого административно-территориального образования, в том числе оказание финансовой помощи, осуществляются по общим правилам, но с соблюдением некоторых особенностей, указанных в п. 1 комментируемой статьи БК РФ. Данные особенности обусловлены положениями Закона о закрытом административно-территориальном образовании, в большей части касающимися системы управления в закрытом административно-территориальном образовании. Согласно п. 2 комментируемой статьи БК РФ исполнение бюджета закрытого административно-территориального образования осуществляется казначейскими органами РФ, но не органами местного самоуправления этого образования. Кроме того, в п. 3 комментируемой статьи БК РФ установлены дополнительные запреты для бюджетной деятельности органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования.

 

Глава 17. Государственные внебюджетные фонды

 

Статья 143. Общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов

В п. 1 комментируемой статьи БК РФ приводится следующее определение понятия "государственный внебюджетный фонд": это государственные денежные фонды, находящиеся на самостоятельном бюджетном регулировании и не входящие в состав бюджета какого-либо уровня бюджетной системы (федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета). Кроме того, законодатель отдельно подчеркивает, что средства государственных внебюджетных фондов не могут быть изъяты во исполнение долговых обязательств РФ, субъектов РФ либо муниципального образования (п. 4 комментируемой статьи БК РФ). Однако, несмотря на то, что средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав федерального бюджета, все же средства государственных внебюджетных фондов РФ находятся в составе федеральной собственности и управляются органами государственной власти РФ (п. 1, 3 комментируемой статьи БК РФ).

В рамках п. 1 комментируемой статьи БК РФ определены направления расходования средств государственных внебюджетных фондов, следовательно, данные фонды являются целевыми. Законодатель ограничивается лишь социальными направлениями целевого использования средств государственных внебюджетных фондов. Так, в п. 1 комментируемой статьи БК РФ определены направления социальной политики государства, для реализации которых создаются соответствующие виды государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи БК РФ правовой статус, общие правила создания, деятельности и ликвидации всех государственных внебюджетных фондов должны быть определены в едином специальном федеральном законе о государственных внебюджетных фондах. Однако на настоящий момент на территории Российской Федерации действует множество нормативных актов, регламентирующих правовой режим отдельного вида государственных внебюджетных фондов, - Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Вообще, создание внебюджетных государственных фондов относится к началу 90-х гг. XX в. Первоначально практически все создававшиеся целевые фонды были внебюджетными. Затем часть таких целевых фондов была переведена на прямое бюджетное финансирование, вследствие чего появились целевые бюджетные фонды. Таким образом, на территории Российской Федерации в настоящее время действуют следующие виды целевых фондов:

- бюджетные;

- внебюджетные государственные;

- государственные целевые фонды Правительства РФ.

Государственные внебюджетные фонды РФ могут быть рассмотрены в двух аспектах:

1) как самостоятельное звено финансовой системы государства. В данном аспекте государственный внебюджетный фонд представляет собой обособленные в использовании централизованные фонды денежных средств различных территориальных уровней, с помощью которых государство реализует социально-экономические задачи. В связи с этим все государственные внебюджетные фонды в зависимости от целевого назначения подразделяются на социальные, экономические и смешанные;

2) как самостоятельное государственное финансово-кредитное учреждение. В данном аспекте государственный внебюджетный фонд рассматривается как организация, состоящая на самостоятельном финансовом обеспечении, имеющая самостоятельный аппарат управления и выступающая в качестве самостоятельного участника денежно-кредитных отношений.

 

Статья 144. Состав государственных внебюджетных фондов Российской Федерации

В соответствии с основными направлениями социальной политики государства, обозначенными в рамках п. 1 ст. 143 БК РФ, в комментируемой статье БК РФ определены следующие виды целевых государственных внебюджетных фондов.

1. В целях реализации конституционного права человека и гражданина на социальное обеспечение по возрасту создан Пенсионный фонд РФ. Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации Пенсионного фонда РФ определены в Положении о Пенсионном фонде РФ. Пенсионный фонд РФ является одним из первых внебюджетных государственных фондов, созданных на территории Российского государства. Пенсионный фонд образован в целях создания оптимальной структуры государственного управления финансами пенсионного обеспечения.

Источником формирования доходной части бюджета Пенсионного фонда РФ являются бюджетные средства целевого назначения, часть единого социального налога, добровольные поступления граждан и юридических лиц и другие доходные источники. Средства Пенсионного фонда расходуются в целях выплаты государственных пенсий, выплаты государственных пособий по уходу за ребенком, в целях оказания органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам, а также в целях финансирования иных мероприятий, связанных с материально-техническим обеспечением деятельности аппарата управления Пенсионного фонда.

Денежные средства бюджета Пенсионного фонда являются самостоятельной частью федеральной собственности, но не входят в состав федерального бюджета либо бюджетов субъектов РФ. Управление денежными средствами Пенсионного фонда РФ осуществляют органы государственной власти РФ. Бюджет Пенсионного фонда и отчет о его исполнении ежегодно принимается и рассматривается Государственной Думой РФ. Исполнение бюджета Пенсионного фонда осуществляют органы Федерального казначейства. Непосредственное руководство деятельностью Пенсионного фонда возложено на Правление Пенсионного фонда и исполнительную дирекцию.

2. В целях реализации конституционного права человека и гражданина на социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении, создан Фонд социального страхования Российской Федерации. Правовой статус, порядок создания и ликвидации регламентированы в Законе об основах обязательного социального страхования, в Законе об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также на уровне постановления Правительства РФ о фонде социального страхования.

Фонд социального страхования является самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением, созданным при Правительстве РФ. Денежные средства данного Фонда являются государственной собственностью, но не входят в состав федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Большая часть денежных средств, составляющих бюджет Фонда социального страхования, реализуется в государственных ценных бумагах со сроком обращения не более 1 года. Управление денежными средствами Фонда социального страхования находится в руках органов государственной власти. Бюджет данного внебюджетного государственного фонда подлежит рассмотрению и утверждению в Государственной Думе РФ, а операции по исполнению бюджета осуществляются Федеральным казначейством.

Источниками формирования доходной части бюджета Фонда социального страхования являются часть единого социального налога, страховые взносы организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих прием на работу граждан, а также доходы от инвестирования части временно свободных средств, добровольные поступления граждан и организаций и другие доходные источники. Средства Фонда социального страхования подлежат только целевому расходованию, а именно: в целях выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, пособий на погребение, в целях покрытия расходов на санаторно-курортное лечение и т.д. Кроме того, в соответствии с Законом об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний при осуществлении данного вида страхования Фонд социального страхования участвует в качестве страховщика. Страхователем же являются сами работодатели.

3. В целях реализации конституционного права человека и гражданина на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи создан Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Кроме того, на территории субъектов РФ существуют территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Правовую основу существования указанных внебюджетных государственных фондов составляют Закон о медицинском страховании граждан, Постановление Правительства РФ об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Денежные средства Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования состоят в бюджете данного Федерального фонда обязательного медицинского страхования и не входят в состав федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ, однако эти денежные средства являются государственной собственностью. Источниками формирования доходной части бюджета Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования являются часть единого социального налога, добровольные поступления от граждан и организаций, бюджетные ассигнования, доходы от размещения временно свободных бюджетных средств и т.д. Средства данного внебюджетного фонда, как правило, размещены в государственных ценных бумагах со сроком обращения не более 1 года.

Направлениями расходования денежных средств федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования граждан в РФ являются финансирование мероприятий по медицинскому страхованию граждан, а также оказание бесплатной медицинской помощи, в том числе закупка необходимых медицинских препаратов и оборудования. Управление средствами данного внебюджетного фонда по общему правилу осуществляют органы государственной власти РФ.

4. В старой редакции БК РФ в целях реализации права человека и гражданина на социальное обеспечение в случае безработицы было установлено существование такого государственного внебюджетного фонда, как Государственный фонд занятости населения РФ. Однако в настоящий момент данный фонд ликвидирован.

 

Статья 145. Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов

Согласно п. 1, подп. 2 п. 2 комментируемой статьи БК РФ составлением проектов бюджетов федеральных государственных внебюджетных фондов РФ занимаются компетентные органы исполнительной власти РФ, а бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - органы исполнительной власти субъектов РФ. После составления проекты бюджетов внебюджетных фондов соответственно представляются на рассмотрение и утверждение Федерального Собрания РФ или высшего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Проекты бюджетов представляются на рассмотрение законодательных (представительных) органов и утверждаются данными органами одновременно с представлением и утверждением проекта ФЗ (закона субъекта РФ) о бюджете на предстоящий финансовый год. Однако проекты бюджета федерального и территориального внебюджетных государственных фондов утверждаются соответственно в форме отдельных ФЗ или закона субъекта РФ (подп. 1 п. 2 комментируемой статьи БК РФ).

 

Статья 146. Доходы государственных внебюджетных фондов

В п. 1 комментируемой статьи БК РФ законодателем приведен примерный перечень доходных источников, за счет которых формируется доходная часть бюджетов государственных внебюджетных фондов. Данный перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен любыми разрешенными бюджетным законодательством видами доходов. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи БК РФ функции по сбору и контролю за поступлением обязательных платежей в бюджет государственного внебюджетного фонда осуществляет Министерство РФ по налогам и сборам. Согласно п. 1 ст. 7 Положения о Министерстве РФ по налогам и сборам, территориальные органы Министерства по налогам и сборам проводят работу по взиманию законно установленных налогов и сборов и других обязательных платежей.

 

Статья 147. Расходы государственных внебюджетных фондов

Согласно комментируемой статье БК РФ расходование средств государственных внебюджетных фондов РФ является исключительно целевым. Общие направления расходования средств внебюджетных государственных фондов установлены в п. 1 ст. 143 БК РФ, а конкретные мероприятия, финансируемые из средств указанных фондов, перечислены в соответствующих федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных актах, в том числе в уставах Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Фонда обязательного медицинского страхования граждан.

 

Статья 148. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов

Согласно комментируемой статьи БК РФ исполнение бюджета государственного внебюджетного фонда осуществляется Федеральным казначейством по правилам, установленным для исполнения федерального бюджета в разделе VIII БК РФ).

 

Статья 149. Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда

Согласно комментируемой статье БК РФ отчеты об исполнении федерального и территориальных государственных внебюджетных фондов составляются органами непосредственного управления этих фондов и сначала представляются соответственно Правительству РФ и органу исполнительной власти субъекта РФ, а затем - Федеральному Собранию РФ и органу законодательной (представительной) власти субъекта РФ. Отчеты об исполнении федерального и территориальных государственных внебюджетных фондов утверждаются соответственно в форме ФЗ и закона субъекта РФ.

 

Статья 150. Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов

Согласно комментируемой статье БК РФ, контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется по общим правилам, установленным в разделе VIII БК РФ.

 

Часть третья. Бюджетный процесс в Российской Федерации

 

Раздел V. Участники бюджетного процесса

 

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

 

Статья 151. Система органов, обладающих бюджетными полномочиями

Для начала важно отметить, что бюджетные полномочия - это полномочия компетентных органов государственной власти и органов местного самоуправления в области бюджетного процесса (составление проекта бюджета, утверждение нормативно-правового акта о бюджете на предстоящий финансовый год, исполнение бюджета, контроль за его исполнением, составление проекта отчета об исполнении бюджета, утверждение отчета об исполнении бюджета и т.д.). Данными полномочиями в той или иной степени обладают все органы государственной власти и органы местного самоуправления. Иными словами, в составе аппарата государственного или муниципального управления можно выделить две группы органов:

- органы, осуществляющие бюджетные полномочия в рамках проведения основной деятельности. Это органы государственной власти и органы местного самоуправления общей компетенции;

- органы, специально созданные для реализации бюджетных полномочий. Это система специализированных органов (министерств, ведомств, управлений, комитетов и т.п.), осуществляющих управление финансами и контроль за использованием бюджетных средств и средств внебюджетных государственных фондов. Данные органы охватывают своими бюджетными полномочиями все звенья финансовой системы РФ - бюджет, целевые государственные внебюджетные фонды, кредит, страхование, финансы предприятий, организаций и учреждений.

Однако помимо органов государственной власти и органов местного самоуправления, выполняющих бюджетные полномочия, существуют также негосударственные кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета (см. ст. 156 БК РФ).

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ система органов, обладающих бюджетными полномочиями, включает в себя три группы органов государственной власти и органов местного самоуправления.

1. Финансовые органы. Перечень финансовых органов определен в Указе Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти (п. 2 комментируемой статьи БК РФ). В соответствии с названным указом Президента РФ в составе финансовых органов выделяются Министерство финансов, Федеральное казначейство, налоговые органы РФ, ГТК РФ и некоторые другие органы исполнительной власти. Помимо названных органов в систему финансовых органов РФ, для выполнения отдельных бюджетных полномочий могут быть включены иные федеральные органы исполнительной власти (п. 5 комментируемой статьи БК РФ). На уровне субъектов РФ, муниципального образования действуют территориальные органы федеральных министерств и ведомств, а также специализированные финансовые органы, учрежденные в соответствии с законами субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления для выполнения отдельных бюджетных полномочий (п. 6, 7 комментируемой статьи БК РФ).

2. Единственным органом денежно-кредитного регулирования законодателем назван ЦБР (п. 3 комментируемой статьи БК РФ). Статус ЦБР как органа денежно-кредитного регулирования РФ подробно регламентирован в Законе о ЦБР. В рамках денежно-кредитной политики ЦБР осуществляет процентную политику, политику минимальных резервов, политику открытого рынка, проводит рефинансирование, валютное регулирование, а также устанавливает прямые количественные ограничения. Важно отметить, что правовой статус ЦБР включает также рассмотрение его в качестве самостоятельного звена банковской системы РФ. Именно в связи с этим ЦБР одновременно обладает полномочиями государственного органа исполнительной власти и полномочиями кредитной организации.

3. Органы государственного (муниципального) финансового контроля. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи БК РФ в систему органов государственного и муниципального финансового контроля включены (см. гл. 26 БК РФ):

- Счетная палата РФ, действующая на основании Закона о Счетной палате РФ. Это специализированный постоянно действующий орган финансового контроля, создаваемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему. В рамках выполнения бюджетных полномочий Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью;

- контрольные и финансовые органы исполнительной власти. Иными словами, это органы специальной компетенции, созданные для проведения финансового контроля в отдельных областях бюджетной деятельности либо на различных этапах бюджетного процесса. К числу таких органов относятся органы исполнительной власти РФ - Министерство финансов, Министерство по налогам и сборам, ГТК РФ, Федеральное казначейство, органы Контрольно-ревизионного управления и т.д.; органы исполнительной власти субъектов РФ; органы муниципального финансового контроля;

- контрольные органы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и контрольные органы представительных органов местного самоуправления. Подробнее структура и перечень полномочий указанных органов устанавливаются законами, иными нормативными актами субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Каждый из перечисленных ранее органов государственной власти и органов местного самоуправления обладает самостоятельной компетенцией и осуществляет бюджетные полномочия на основе следующих принципов бюджетной деятельности:

- федерализм; равноправие субъектов РФ и муниципальных образований во взаимоотношениях с РФ и в отношениях между собой;

- приоритет публичных интересов в правовом регулировании отношений в области бюджетного процесса; социальная направленность бюджетных полномочий;

- разделение законодательной (представительной) и исполнительной властей как на уровне РФ, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований;

- гласность; плановость; законность.

Перечисленные принципы находят отражение и закрепление в законодательных и иных правовых актах, регулирующих различные стороны бюджетного процесса.

 

Статья 152. Участники бюджетного процесса

В комментируемой статье законодатель приводит перечень органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций, являющихся участниками бюджетного процесса. Данный перечень в соответствии с БК РФ и иным бюджетным законодательством может быть дополнен на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

 

Статья 153. Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов

В рамках п. 1 комментируемой статьи БК РФ на основе принципа разделения властей определены основные полномочия законодательных (представительных) органов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в области бюджетного процесса. При этом все бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов основаны на их исключительном праве принимать законы и иные нормативно-правовые акты. Исходя из данной исключительной прерогативы, законодательные (представительные) органы принимают на рассмотрение и утверждают в форме закона (иного нормативного акта) бюджеты на предстоящий финансовый год. Такому же рассмотрению и утверждению в форме закона (иного нормативного акта) подлежат отчеты об исполнении бюджета по итогам истекшего финансового года. Кроме того, путем издания законов (иных нормативных актов) органы законодательной (представительной) власти могут определить правовой статус различных органов, обладающих бюджетными полномочиями.

Все бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов в равной мере распространяются как на федеральные бюджеты, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, так и на бюджеты государственных внебюджетных фондов.

В п. 2 комментируемой статьи БК РФ проводится разграничение полномочий законодательных (представительных) органов и исполнительных органов в части исполнения бюджета. Так, первая группа органов проводит последующий контроль за исполнением бюджетов, вторая группа органов осуществляет конкретные мероприятия по исполнению бюджета. Кроме того, законодательные (представительные) органы лишены права создавать свои резервные фонды. При этом органы исполнительной власти наделены таким правом.

 

Статья 154. Бюджетные полномочия органов исполнительной власти

Согласно комментируемой статье БК РФ бюджетные полномочия исполнительных органов гораздо шире, они проявляются на всех стадиях бюджетного процесса. Так, органы исполнительной власти составляют проекты бюджетов и представляют их на рассмотрение законодательных (представительных) органов; после утверждения бюджета исполнительные органы принимают его к исполнению, по окончании исполнения данные органы составляют отчет об исполнении бюджета, который опять-таки представляется на рассмотрение законодательных (представительных) органов. Перечисленные бюджетные полномочия исполнительных органов в равной мере распространяются на бюджеты государственных внебюджетных фондов. Органы исполнительной власти осуществляют предоставленные им бюджетные полномочия самостоятельно, но во взаимодействии с законодательными (представительными) органами.

 

Статья 155. Бюджетные полномочия Банка России

Ранее было сказано о том, что ЦБР является единственным органом денежно-кредитного регулирования РФ. В рамках данного правового статуса ЦБР проводит денежно-кредитную политику РФ в целом, основные направления которой ежегодно изменяются. В связи с этим согласно п. 1 комментируемой статьи БК РФ ЦБР совместно с Правительством РФ ежегодно разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики и представляет их на рассмотрение Государственной Думы РФ. При разработке основных направлений денежно-кредитной политики государства должны быть приняты во внимание изменения, происшедшие в экономическом развитии страны за истекший год или планируемые в ближайшее время.

Общими для всех экономических ситуаций в стране направлениями денежно-кредитной политики являются следующие семь направлений.

1. Процентная политика заключается в том, что ЦБР определяет учетную ставку Банка России. Основной задачей процентной политики является оказание целенаправленного воздействия на рыночные процентные ставки, установленные кредитными организациями.

2. Политика минимальных резервов (резервная политика) - это утверждение и изменение нормативов минимальных резервов (обязательных нормативов). Под обязательными нормативами подразумеваются вклады коммерческих банков в ЦБР, размер которых устанавливается законодательством в определенном отношении к размерам банковских обязательств. Резервная политика направлена на обеспечение постоянного уровня ликвидности и кредитоспособности кредитных организаций.

3. Политика открытого рынка заключается в купле-продаже ЦБР ценных бумаг с целью оказать влияние на денежный рынок. Основная задача ЦБР при проведении политики открытого рынка заключается в регулировании спроса и предложения на выпущенные в обращение ценные бумаги.

4. Рефинансирование - это кредитование кредитных организаций, осуществляемое ЦБР в целях их финансового оздоровления.

5. Валютное регулирование - это комплекс мер, осуществляемых ЦБР путем валютных интервенций, а также валютный контроль. При этом под валютными интервенциями ЦБР понимаются купля-продажа иностранной валюты на валютном рынке, определение официального курса российской валюты, публикация официальных котировок иностранных валют к российской.

6. Установление прямых количественных ограничений - это установление лимитов рефинансирования банков, а также лимитов на проведение кредитными организациями отдельных банковских операций. Прямые количественные ограничения ЦБР с согласия Правительства РФ.

7. Установление ориентиров роста денежной массы.

Важно отметить существенные особенности правового положения ЦБР как участника бюджетного процесса.

Во-первых, ЦБР - это главный банк в банковской системе РФ, средства которого являются федеральной собственностью. Таким образом, ЦБР как любая другая кредитная организация является юридическим лицом. Однако в отличие от иных кредитных организаций, являющихся коммерческими юридическими лицами, ЦБР не может осуществлять деятельность, направленную на извлечение прибыли. Вместе с тем ЦБР является самостоятельным кредитным учреждением и находится на самофинансировании, т.е. погашает расходы за счет собственных доходов. РФ и ЦБР не несут ответственности по обязательствам друг друга, однако средства ЦБР находятся в федеральной собственности. Несмотря на это, существует тесная взаимосвязь между ЦБР и государством: с одной стороны, ЦБР обязан направлять 50% полученных доходов в федеральный бюджет, с другой стороны - освобожден от уплаты налогов, сборов, пошлин и иных обязательных платежей, установленных на территории Российской Федерации. При рассмотрении ЦБР в качестве звена банковской системы наиболее ярко проявляется его финансовая независимость от бюджетных средств.

Во-вторых, ЦБР - это орган государственного управления, обладающий бюджетными полномочиями в области денежно-кредитного регулирования. В продолжение этого установлена независимость ЦБР от иных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вместе с этим ЦБР подотчетен в своей деятельности Государственной Думе РФ, Председатель ЦБР назначается и освобождается от должности по решению Государственной Думы РФ. Кандидатура на должность Председателя ЦБР представляется Президентом РФ. Кроме того, в рамках денежно-кредитного регулирования ЦБР участвует в разработке экономической политики Правительства РФ, координирует направления своей деятельности с деятельностью Правительства РФ. При рассмотрении ЦБР в качестве органа денежно-кредитного регулирования наиболее ярко проявляется его взаимосвязь с иными органами, обладающими бюджетными полномочиями.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи БК РФ ЦБР осуществляет некоторые полномочия на стадии исполнения бюджета, а именно обслуживает счета федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. ЦБР реализует данное бюджетное полномочие в рамках организации системы безналичных расчетов.

Согласно п. 3 комментируемой статьи БК РФ при выпуске в обращение и реализации государственных ценных бумаг функции генерального агента выполняет ЦБР (ст. 119 БК РФ). В случаях, установленных законом, функции генерального агента могут быть переданы кредитным организациям. При этом выполнение ЦБР функций генерального агента по государственным ценным бумагам осуществляется на безвозмездной основе.

 

Статья 156. Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета

Для начала важно отметить, что кредитная организация является составной частью банковской системы РФ. Кредитная организация - это юридическое лицо, основной целью деятельности которого является извлечение прибыли путем совершения отдельных банковских операций, предусмотренных в специально выданном разрешении - лицензии ЦБР. Правовой основой деятельности кредитных организаций является Закон о банках и банковской деятельности.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ кредитная организация по специально заключенному на конкурсной основе соглашению может выполнять отдельные бюджетные полномочия по поручению Правительства РФ, государственных органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. В частности, кредитная организация вправе осуществлять операции по предоставлению бюджетных средств на возвратной основе, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных, региональных или местных программ, а также выполнять иные операции по управлению государственными и муниципальными бюджетными средствами и средствами внебюджетных фондов.

В случаях, если в рамках определенной территории Российской Федерации отсутствуют учреждения ЦБР либо данные учреждения не способны осуществлять функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ, тогда данные функции передаются кредитным организациям, существующим на этой территории (п. 2 комментируемой статьи БК РФ). Кроме того, при возникновении описанной выше ситуации органы государственной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления вправе заключать соглашения об открытии счета для исполнения соответствующих бюджетов в кредитных организациях, осуществляющих функции генерального агента по государственным ценным бумагам субъектов РФ и муниципальным ценным бумагам.

 

Статья 157. Органы государственного и муниципального финансового контроля

Согласно комментируемой статье БК РФ органы государственного и муниципального финансового контроля выполняют предоставленные им бюджетные полномочия в соответствии с гл. 26 БК РФ, а также ФЗ, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными нормативными актами, устанавливающими полномочия отдельных органов государственного и муниципального финансового контроля.

 

Статья 158. Главный распорядитель бюджетных средств

Согласно п. 1 комментируемой статьи БК РФ при составлении проекта федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета в рамках ведомственной классификации расходов бюджета должны быть установлены конкретные главные распорядители бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств на различных уровнях бюджетной системы - это орган государственной власти РФ, субъекта РФ или орган местного самоуправления, которые вправе в соответствии с бюджетной росписью распределять бюджетные средства между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств.

В рамках п. 2-10 комментируемой статьи БК РФ установлен перечень бюджетных полномочий главных распорядителей бюджетных средств.

 

Статья 159. Распорядитель бюджетных средств

Согласно п. 1 комментируемой статьи БК РФ распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти РФ, субъекта РФ или орган местного самоуправления, уполномоченные распределять полученные от главных распорядителей бюджетные средства между непосредственными подведомственными получателями бюджетных средств. Конкретные распорядители бюджетных средств субъектов РФ и муниципальных образований устанавливаются законами и иными нормативными актами субъектов РФ, нормативными актами органов местного самоуправления.

В рамках п. 2-6 комментируемой статьи БК РФ установлены бюджетные полномочия распорядителей бюджетных средств.

 

Статья 160. Ответственность главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств

В рамках комментируемой статьи БК РФ законодатель ограничил круг обязанностей главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств, их должностных лиц. За неисполнение либо ненадлежащее исполнение перечисленных обязанностей главные распорядители, распорядители бюджетных средств и их должностные лица несут дисциплинарную и иные виды ответственности в порядке, установленном в гл. 28 БК РФ.

 

Статья 161. Бюджетное учреждение

В соответствии с п. 1, 2 комментируемой статьи БК РФ бюджетными учреждениями признаются две группы организаций:

- учреждения, созданные органами государственной власти или органами местного самоуправления для выполнения управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, финансируемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета или бюджета государственных внебюджетных фондов;

- унитарные предприятия, обладающие имуществом, находящимся в федеральной собственности, собственности субъекта РФ, муниципальной собственности и не имеющие статуса федеральных казенных предприятий.

В рамках п. 3-7 комментируемой статьи БК РФ законодатель установил порядок использования бюджетных средств бюджетными учреждениями.

 

Статья 162. Получатель бюджетных средств

В соответствии с комментируемой статьей БК РФ получателем бюджетных средств является бюджетное учреждение либо иная организация, деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств предоставляют полученные ими бюджетные средства между непосредственными получателями, которые определяются в соответствии с направлениями социально-экономического развития в составе бюджетной росписи на предстоящий финансовый год.

 

Статья 163. Права и обязанности получателей бюджетных средств

В рамках п. 1 и 2 комментируемой статьи БК РФ соответственно установлен исчерпывающий перечень прав и обязанностей получателей бюджетных средств. За превышение бюджетных полномочий получатели бюджетных средств несут ответственность в порядке, предусмотренном гл. 28 БК РФ.

 

Глава 19. Полномочия участников бюджетного процесса
федерального уровня

 

Статья 164. Участники бюджетного процесса, обладающие бюджетными полномочиями на федеральном уровне

В комментируемой статье БК РФ дан примерный перечень органов государственной власти РФ, высших должностных лиц, организаций, иных участников бюджетного процесса, реализующих свои бюджетные полномочия на уровне федерального бюджета. Некоторые из указанных участников рассмотрены при комментарии гл. 18 и 26 БК РФ, поэтому они не будут рассмотрены в рамках комментируемой статьи.

1. Президент РФ. Роль Президента РФ как участника бюджетных правоотношений в целом и бюджетного процесса в частности трудно переоценить. Президент РФ как глава государства обеспечивает в области бюджетного регулирования согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, их должностных лиц в проведении единой денежно-кредитной политики. Кроме того, в исключительные полномочия Президента РФ входит установление основ внутренней и внешней политики РФ, в соответствии с которыми определяются направления финансовой политики. Данные сведения фиксируются в ежегодном послании Президента РФ о положении в стране, с которым он обращается к Федеральному Собранию РФ. Кроме того, важной частью бюджетного процесса является ознакомление с бюджетным посланием Президента РФ.

Большая часть бюджетных полномочий Президента РФ является нормотворческой. Президент издает различные указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования расходов федерального уровня, проведения единой денежно-кредитной политики государства, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы и т.д.

В целях обеспечения президентского контроля в области бюджетного процесса в соответствии с Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 создано Контрольное управление Президента РФ. Аппарат Контрольного управления Президента РФ возглавляется начальником, который по должности одновременно является помощником Президента РФ. Основными задачами Управления являются:

1) контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;

2) контроль за реализацией общенациональных проектов;

3) контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации;

4) контроль за реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента Российской Федерации;

5) информирование Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента Российской Федерации о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.

2. Государственная Дума РФ и Совет Федерации РФ (см. ст. 153, 265 БК РФ).

3. Правительство РФ (см. ст. 154 БК РФ). В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г.) на федеральный орган исполнительной власти возложены следующие бюджетные полномочия:

1); разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения;

2) представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета;

3) проведение единой финансовой, денежно-кредитной, валютной и налоговой политики государства;

4) регулирование деятельности финансовых органов РФ специальной компетенции (Министерство финансов, Федеральное казначейство и др.);

5) проведение валютного контроля;

6) контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к исключительному ведению РФ либо совместному ведению РФ и субъектов РФ;

7) нормотворческие бюджетные полномочия.

4. Министерство финансов РФ (см. ст. 165-167 БК РФ). Министерство финансов определено в рамках комментируемой статьи БК РФ как "орган, ответственный за составление и исполнение федерального бюджета". Однако бюджетные полномочия Министерства финансов и исключительная компетенция руководителя Министерства финансов - министра финансов данными направлениями финансовой деятельности не ограничиваются. В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 (с изм. и доп. от 1 декабря 2004 г.) Министерство финансов - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Министерство финансов РФ для осуществления своих полномочий на местах может создавать территориальные органы. Исходя из ст. 165-167 БК РФ, можно судить о Министерстве финансов как о наиболее уполномоченном участнике бюджетного процесса. Иными словами, Министерство финансов РФ обладает комплексом функций, направленных на различные стороны финансовой деятельности государства.

5. Федеральное казначейство РФ (см. ст. 167, 168 гл. 19, гл. 25 БК РФ). В рамках комментируемой статьи БК РФ Федеральное казначейство определено как "орган, осуществляющий казначейское исполнение федерального бюджета". Однако в соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 бюджетные полномочия данного органа более широки.

В соответствии с указанным Положением Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, ЦБ РФ, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральное казначейство возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра финансов РФ.

6. Органы, осуществляющие сбор доходов бюджета. К числу таких органов относятся налоговые и таможенные органы, осуществляющие взимание налогов, таможенных пошлин, сборов, иных обязательных платежей с граждан и организаций на территории РФ.

Федеральная налоговая служба (далее - ФНС России) действует на основании Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 (с изменениями от 11 февраля 2005 г.).

Кроме того, на местах действуют территориальные органы ФНС России - управления Службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции Службы, инспекции Службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции Службы межрайонного уровня (далее - налоговые органы).

В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе ФНС России - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов, сборов и других обязательных платежей налогоплательщиками.

Подобно ФНС России и ее территориальным налоговым органам Федеральная таможенная служба и иные таможенные органы на местах осуществляют налогообложение в рамках собственной компетенции. В связи с этим таможенные органы пользуются правами и несут обязанности по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через границу РФ, контролируют поступление средств в государственные внебюджетные фонды.

7. ЦБР (ст. 155 БК РФ).

8. Счетная палата РФ. Счетная палата РФ - это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими бюджетными полномочиями. Счетная палата подотчетна Федеральному Собранию РФ, председатель Счетной палаты назначается и освобождается от должности по решению Государственной Думы РФ сроком на шесть лет, а заместители председателя - по решению Совета Федерации РФ. Данный орган действует на основании Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 10 июля, 24 декабря 2002 г., 30 июня, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 14 августа, 1 декабря 2004 г.).

В составе Счетной палаты действует комиссии, включающая в себя 12 аудиторов (шесть аудиторов от Государственной Думы РФ и шесть аудиторов от Совета Федерации РФ). Непосредственную работу выполняет аппарат Счетной палаты, включающий в себя нескольких инспекторов.

Основными задачами Счетной палаты являются:

1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ по объемам, структуре и целевому назначению;

2) подготовка предложений по устранению выявленных нарушений и улучшению бюджетного процесса;

3) оценка эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования государственной собственности;

4) определение степени обоснованности статей проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;

5) финансовая экспертиза принимаемых федеральных законов;

6) контроль за поступлением и движением бюджетных средств на счетах кредитных организаций;

7) контроль за поступлением в федеральный бюджет денежных средств от продажи федеральной собственности, за ее приватизацией;

8) контроль за состоянием внутреннего и внешнего долга РФ.

При осуществлении предоставленных бюджетных полномочий Счетная палата руководствуется принципами законности, объективности, независимости и гласности. Основными формами государственного финансового контроля, проводимого Счетной палатой, являются тематические проверки и ревизии. Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению ущерба и привлечению виновных к ответственности Счетная палата направляет представление руководителю проверяемой организации. В указанном представлении должны содержаться сведения о нарушении, сроках его устранения. Кроме того, Счетная палата в случае выявления фактов возможности нарушения вправе выносить предписания, обязательные для рассмотрения и исполнения. В случае неисполнения данных предписаний Счетная палата вправе применить меры ответственности.

9. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора действует на основании Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.

10. Государственные внебюджетные фонды (см. главу 17 БК РФ).

11. Главные распорядители бюджетных средств (см. ст. 158 БК РФ) и распорядители бюджетных средств (см. ст. 159 БК РФ).

12. Иные органы, обладающие бюджетными, налоговыми и иными полномочиями в сфере финансовой деятельности РФ.

 

Статья 165. Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе

В рамках комментируемой статьи БК РФ дан перечень конкретных бюджетных полномочий Министерства финансов РФ.

 

Статья 166. Исключительные полномочия руководителя Министерства финансов Российской Федерации

В рамках комментируемой статьи БК РФ приведены исключительные полномочия руководителя Министерства финансов РФ - министра финансов РФ. Данные бюджетные полномочия осуществляются министром финансов независимо и самостоятельно от других участников бюджетного процесса.

 

Статья 166.1. Бюджетные полномочия Федерального казначейства

Комментируемая статья закрепляет бюджетные полномочия Федерального казначейства. Данные полномочия содержатся не только в настоящей статье, но и в Положении о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 (с изм. и доп. От 14 марта 2005 г.).

В полномочия, осуществляемые Федеральным казначейством, входят: распределение доходов бюджетной системы РФ, открытие в банках счетов по учету средств федерального бюджета, установление порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов, ведение учета лимитов бюджетных обязательств, осуществление прогнозирования кассового планирования средств федерального бюджета и др.

Данный список не является исчерпывающим. Для более глубокого ознакомления можно обратиться к Положению о Федеральном казначействе.

Федеральное казначейство в сфере своей деятельности не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг.

Федеральное казначейство с целью реализации своих полномочий имеет право:

1) запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;

2) давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

3) организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;

4) привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;

5) осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства;

6) создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы Федерального казначейства по согласованию с Министром финансов РФ;

7) применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

8) создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии).

 

Статья 167. Ответственность Министерства финансов Российской Федерации, министра финансов, Федерального казначейства

В рамках п. 1, 2, 3 комментируемой статьи БК РФ соответственно установлены те направления бюджетной деятельности, за которую несет ответственность Министерство финансов РФ, персонально министр финансов РФ, Федеральное казначейство. Порядок привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения, конкретные меры и формы ответственности установлены в главе 28 БК РФ.

 

Статья 168. Возложение на органы Федерального казначейства функций по исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов

В ряде случаев, предусмотренных законом (например, оказание финансовой помощи субъектам РФ или муниципальным образованиям), исполнение бюджетов субъектов РФ либо местных бюджетов в обязательном порядке переводится на казначейское исполнение через счета Федерального казначейства РФ. Однако в рамках комментируемой статьи БК РФ законодатель предусмотрел возможность такого способа исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на основе соглашений, заключенных органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления с органами исполнительной власти РФ.

 

Раздел VI. Составление проектов бюджетов

 

Глава 20. Основы составления проектов бюджетов

 

Статья 169. Общие положения

Данная глава посвящена основам составления проектов бюджетов. Бюджет формируется на основе системы взаимосвязанных финансовых и экономических документов страны:

1) перспективного финансового плана (ст. 174 БК РФ);

2) баланса финансовых ресурсов (ст. 175 БК РФ);

3) долгосрочных целевых программ (ст. 179 БК РФ);

4) документов и материалов, составляемых одновременно с проектом бюджета (ст. 182 БК РФ) и др.

В комментируемой статье закреплены общие положения по составлению проектов бюджетов.

Перед составлением проектов бюджетов ведется большая и продолжительная работа по разработке прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

В соответствии с Законом о введении в действие БК РФ ч. 2 данной статьи вводится в действие со дня введения в действие Закона о государственных минимальных социальных стандартах. Такой ФЗ в настоящее время еще не принят, что значительно затрудняет возможность применения ч. 2 комментируемой статьи и некоторых других положений раздела VI настоящего Кодекса.

 

Статья 170. Бюджетное послание Президента Российской Федерации

Данная статья посвящена Бюджетному посланию Президента РФ, которое направляется Федеральному Собранию РФ. в нем он определяет бюджетную политику РФ на очередной финансовый год, делает заключение об итогах бюджетной политики за прошедший период, устанавливает основные задачи бюджетной политики на будущий период, а также приоритеты в области межбюджетных отношений, управления государственным долгом, в сфере совершенствования казначейских технологий и управления государственными финансами.

Также данная статья устанавливает срок направления бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Такое послание должно поступить в Федеральное Собрание РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

 

Статья 171. Органы, осуществляющие составление проектов бюджетов

Комментируемая статья относит составление проектов бюджетов к исключительной компетенции органов исполнительной власти соответствующих уровней бюджетной системы РФ. Так, составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ, проекта бюджетов субъектов РФ - органами исполнительной власти субъектов РФ, а проектов местных бюджетов - исполнительными органами местного самоуправления.

Также законодатель указывает непосредственных составителей проектов бюджетов, которыми являются Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Следует заметить, что законодатели не слишком конкретно отразили роль министерств и ведомств в формировании бюджета, а ведь именно это вышеназванное звено государственной власти является главным "составителем и разработчиком" прогнозов социально-экономического развития страны и других документов и показателей, установленных в ст. 169, 172, 174 БК РФ.

 

Статья 172. Сведения, необходимые для составления проектов бюджетов

1. Комментируемая статья устанавливает исчерпывающий перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, который включает:

1) сведения о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;

2) сведения о предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

3) сведения о видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой;

4) сведения о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг.

В соответствии с Законом о введении в действие БК РФ, абз. 6 и 7 п. 2 комментируемой статьи вводятся в действие со дня введения в действие Закона о государственных минимальных социальных стандартах.

2. Для того чтобы проекты бюджетов составлялись вовремя и качественно, с учетом всех предъявляемых требований, финансовые органы вправе требовать необходимые данные от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц. Но сроки, формы и другие необходимые условия реализация этого права нигде не установлены.

3. В п. 3 комментируемой статьи указываются документы, на которых основывается составление бюджета. В частности, в приведенный перечень включены:

1) бюджетное послание Президента РФ;

2) прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

3) основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

4) прогноз сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;

5) план развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Если изучить ст. 182 настоящего Кодекса, то можно обнаружить, что многие из перечисленных документов в комментируемой статье содержатся и в перечне "документов и материалов, составляемых одновременно с проектом бюджета" (такое название у ст. 182 БК РФ). Из этого следует некоторое разночтение в содержании статей. Нельзя осуществлять одну и ту же работу "на основе" и "одновременно". Нужно было бы говорить о том, что указанные документы представляются на рассмотрение и утверждение одновременно с проектом бюджета, а не составляются одновременно с ним.

 

Статья 173. Прогноз социально-экономического развития территории

1. Комментируемая статья посвящена прогнозу социально-экономического развития территории, указанный акт является одним из тех, которым руководствуются при составлении бюджета.

Прогноз социально-экономического развития территории составляется в отношении территории, на которой будет действовать бюджет. Из этого следует, что при составлении проекта федерального бюджета прогнозируется социально-экономическое развитие РФ, при составлении проекта бюджета субъекта РФ - соответствующего субъекта РФ, а при составлении проекта местного бюджета - соответствующего муниципального образования.

При составлении прогноза социально-экономического развития территории рассматривается предстоящий финансовый год. При этом выводы делаются исходя из:

1) данных о социально-экономическом развития территории за последний отчетный период;

2) прогноза социально-экономического развития территории до конца текущего года;

3) тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год.

Следует указать, что разработка прогноза социально-экономического развития территории предшествует составлению бюджета, но такой прогноз представляется на рассмотрение и утверждение одновременно с проектом бюджета.

2. Данная статья исходит из положения неразрывной связи прогноза социально-экономического развития территории и проекта соответствующего бюджета. Об этом указанно в ч. 2 комментируемой статьи, где предполагается, что изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик самого проекта.

 

Статья 174. Перспективный финансовый план

Комментируемая статья посвящена перспективному финансовому плану, который является одним из важнейших финансовых документов, ранее не представленный в действующих законодательных актах.

Практика свидетельствует о необходимости и значимости этого документа, его можно сравнить со своего рода бизнес-планом территории, из которого видны, например, источники погашения по внешним и внутренним обязательствам.

Перспективный финансовый план представляет собой документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год, его разработка осуществляется на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, ее субъекта, муниципального образования, он содержит в себе данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

В цели разработки перспективного финансового плана входят:

1) информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

2) комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

3) выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

4) отслеживание долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на 3 года, из которых первый год - это период, на который составляется бюджет, следующие два года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий финансовый год.

При разработке перспективного финансового плана не требуется точного указания отдельных статей доходов и расходов - достаточно использования более расширенных, укрупненных показателей бюджетной классификации.

Перспективный финансовый план не требует законодательного утверждения. Он ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования. При этом плановый период сдвигается на один год вперед.

 

Статья 175. Баланс финансовых ресурсов

Комментируя данную статью, следует затронуть само значение слова "баланс". Этот термин имеет два значения:

1) количественное соотношение, состоящее из двух частей, которые должны быть равны друг другу, так как представляют собой поступление и расходование одного и того же количества денег или товара;

2) документ, отражающий финансовый отчет, разработанный с использованием укрупненных показателей, в котором сумма поступлений соответствует сумме расходов. Под финансовыми ресурсами понимаются источники формирования денежных фондов.

Из этого можно сделать вывод, что баланс финансовых ресурсов - это соотношение всех доходов и расходов РФ, ее субъектов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории.

В основе баланса финансовых ресурсов лежат:

1) отчетный баланс финансовых ресурсов за предыдущий год;

2) прогноз социально-экономического развития соответствующей территории.

Основой для составления проекта бюджета является разработка перспективного финансового плана финансовых ресурсов.

 

Статья 176. Предоставление государственных или муниципальных услуг

Данная статья предполагает, что в процессе составления бюджета каждому главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг. На практике же все происходит несколько иначе - ведомства сами разрабатывают сценарные условия развития своей отрасли, зависящие от целого ряда факторов, отражающих ее специфику. Из этого следует, что комментируемые положения настоящей статьи нуждаются в корректировке.

 

Статья 177. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг

1. Комментируя данную статью, прежде всего нужно отметить, что в соответствии с Законом о введении в действие БК РФ она вводится в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах.

2. Нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг разрабатываются федеральным органом исполнительной власти. Предназначение таких нормативов состоит в том, что они учитываются при составлении проекта бюджета для решения вопроса о выделении средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг также используются при расчете финансирования государственного заказа на предоставление государственных или муниципальных услуг, выполняемого государственными, муниципальными унитарными предприятиями или иными юридическими лицами.

 

Статья 178. План развития государственного или муниципального сектора экономики

1. Комментируемая статья посвящена плану развития государственного или муниципального сектора экономики, он разрабатывается при составлении проекта бюджета.

План развития государственного или муниципального сектора экономики включает в себя такие аспекты, как:

1) перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий;

2) перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных или муниципальных унитарных предприятий;

3) программу приватизации (продажи) государственного или муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность;

4) сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств.

Частью 2 п. 1 настоящей статьи определяется, что порядок составления, утверждения и установления показателей планов финансово-хозяйственной деятельности государственных и муниципальных предприятий определяется Законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Но вышеуказанный Закон, к огромному сожалению, до сих пор еще не принят, что создает значительные трудности при применении и комментировании данной статьи.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливается, что в план развития государственного сектора экономики федерального уровня включается в форме сводного плана по главным распорядителям бюджетных средств план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями.

3. В п. 3 настоящей статьи закреплено то, что требования и составляющие, которые применяются к форме и содержанию плана развития государственного или муниципального сектора экономики, закрепленные в комментируемой статье, носят достаточно примерный характер. Органы государственной власти, органы местного самоуправления могут определять дополнительные составляющие и дополнительные требования к плану развития государственного или муниципального сектора экономики.

 

Статья 179. Долгосрочные целевые программы

Комментируемая статья посвящена долгосрочным целевым программам. Формирование их перечня осуществляется органом исполнительной власти, исполнительным органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития РФ и прогнозом социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ или муниципального образования, а также в соответствии с приоритетами, определяемыми на основе этих прогнозов.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления при рассмотрении и утверждении бюджета или самостоятельно.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:

1) технико-экономическое обоснование;

2) прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

3) наименование заказчика указанной программы;

4) сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

5) другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Все вышеуказанные документы представляются на рассмотрение законодательного (представительного) органа, и на их основе принимается решение о том, действительно ли нужно и целесообразно выделять бюджетные средства или средства внебюджетного фонда на воплощение в жизнь данной программы.

Пунктом 4 настоящей статьи устанавливается, что в роли заказчика долгосрочной целевой программы вправе выступать орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ. Именно данный вышеуказанный орган действует от имени государства или муниципального образования при разработке долгосрочной целевой программы и при ее реализации.

Исходя из практики, бюджетное финансирование можно подразделить на две части:

1) финансирование объема услуг;

2) конкретные целевые программы.

Конкретные целевые программы, в свою очередь, могут быть:

- отраслевыми, например "Дети-сироты";

- комплексными, например "СПИД", "Туберкулез". В первом случае средства поступают к конкретному бюджетополучателю, во втором финансирование может поступать в ряд отраслей. Финансирование может направляться или напрямую исполнителю, или через соответствующее ведомство. Все вышеуказанные особенности целесообразно было бы указать в комментируемой статье для более эффективного использования денежных средств.

 

Статья 180. Соотношение закона о бюджете и других законов, решений

1. Комментируемая статья раскрывает то, как соотносится закон о бюджете и другие законы. Нормативно-правовой основой составления проекта доходной части бюджета является налоговое законодательство. За несколько последних лет оно показало себя как быстро и стремительно развивающаяся, динамичная отрасль российского законодательства. В период одного финансового года законодатель многократно вносит в него достаточно многочисленные и существенные изменения, это нужно учитывать при составлении проекта бюджета.

В п. 1 комментируемой статьи закреплена одна из очень важных норм, исходя из которой составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта.

2. Пункт 2 комментируемой статьи гласит, что в случае невключения отдельных видов пенсий и пособий населению в проект бюджета либо включения их в неполном объеме или не для всех категорий граждан, орган, составляющий проект данного бюджета, обязан одновременно предоставить проекты изменений и дополнений правовых актов (введение моратория), являющихся основанием для получения соответствующих трансфертов населением. Но данное положение не соблюдается, так, в п. 2 ст. 18 Закона об образовании установлено, что государство гарантирует финансовую и материальную поддержку в воспитании детей дошкольного возраста. Для реализации этих положений Закона требуется разработать и утвердить перечень бесплатных и общедоступных образовательных услуг. На их основе должны быть разработаны стандарты, существовать возможность определения объема финансирования, должны быть известны нормативы финансирования затрат на одну услугу. На данный момент нет ни перечня, ни нормативов, поэтому при формировании бюджетов определение объема расходов часто имеет субъективный характер.

Если принимается ФЗ либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, такой правовой акт обязательно должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней. При этом при определении источников финансирования новых видов расходов бюджетов исключается увеличение дефицитов бюджетов.

В законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год в виде приложения должен указываться перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

 

Статья 181. Состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете

1. В данной статье устанавливается состав показателей, которые представляются для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете и устанавливаются требования, предъявляемые к содержанию проекта бюджета. Так, в п. 1 данной статьи законодателем дается определение основных характеристик бюджета, которые должны содержаться в его проекте:

1) общий объем доходов бюджета;

2) общий объем расходов бюджета;

3) дефицит бюджета.

В ст. 6 настоящего Кодекса установлено, что под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти ее субъектов и органов местного самоуправления, а расходы бюджета представляют собой денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Дефицит бюджета - это превышение расходов бюджета над его доходами.

В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться также следующие показатели:

1) прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;

2) нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы РФ.

2. В проекте закона (решения) о бюджете устанавливаются:

1) расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ;

2) общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

3) расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

4) объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь;

5) распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета;

6) иные показатели, определенные БК РФ, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

3. Пункт 3 настоящей статьи гласит, что в проекте закона (решения) о бюджете в составе расходов бюджета должны быть установлены лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года. Если обратиться к НК РФ и изучить смысл ст. 65 и 66, можно сделать вывод, что на срок более года может быть предоставлен только инвестиционный налоговый кредит, который представляет собой отсрочку или рассрочку уплаты налога или сбора.

4. В проекте бюджета может существовать предположение об осуществлении государственных или муниципальных заимствований, либо необходимо обслуживание ранее осуществленных заимствований, то в проекте закона (решения) о бюджете должны быть определены следующие характеристики государственного или муниципального долга:

1) источники финансирования дефицита бюджета;

2) верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, и другие предельные значения, предусмотренные настоящим Кодексом, с указанием в том числе предельных объемов обязательств по государственным или муниципальным гарантиям.

5. В п. 5 настоящей статьи устанавливаются требования о том, чтобы в проекте ФЗ о федеральном бюджете были определены следующие показатели:

1) верхний предел государственного внешнего долга РФ по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

2) предел государственных внешних заимствований РФ;

3) объемы и перечень государственных внешних заимствований РФ по показателям источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

4) пределы предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, а также международным организациям (в том числе государствам - участникам СНГ);

5) предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований.

В проекте ФЗ о федеральном бюджете должны быть определены соотношения между величиной прожиточного минимума и минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат.

 

Статья 182. Документы и материалы, составляемые одновременно с проектом бюджета

1. В комментируемой статье определяется перечень документов и материалов, которые должны быть подготовлены и представлены на рассмотрение законодательного (представительного) органа одновременно с проектом закона (решения) о бюджете. Для того чтобы обеспечить объективность и обоснованность проекта бюджета на очередной финансовый год, при его составлении должны быть подготовлены следующие документы и материалы:

1) прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

2) основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

3) прогноз сводного финансового баланса соответствующей территории на очередной финансовый год.

2. В п. 2 комментируемой статьи содержится перечень документов, которые представляются на рассмотрение законодательного (представительного) органа одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год:

1) прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;

2) адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;

3) план развития государственного или муниципального сектора экономики;

4) структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

5) оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

6) оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;

7) другие документы и материалы, предусмотренные БК РФ.

5. Субъектам РФ и муниципальным образованиям предусматривается право добавлять и иные документы и материалы в приведенный список в соответствии со своими региональными (местными) особенностями.

 

Статья 183. Исходные макроэкономические показатели для составления проекта бюджета

В комментируемой статье устанавливаются исходные показатели для составления проекта бюджета. законодатель к ним относит:

1) объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году;

2) уровень инфляции (темп роста цен) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).

Следует отметить, что валовой внутренний продукт выражает в рыночных ценах совокупную стоимость конечного продукта, созданного внутри страны с использованием факторов производства, принадлежащих как данной стране, так и другим странам. Валовой внутренний продукт может исчисляться следующим образом:

1) как сумма добавленных стоимостей во всех отраслях экономики;

2) как сумма доходов от использованных в течение года факторов производства;

3) как сумма расходов на приобретение товаров, работ и услуг, созданных в течение года в стране.

Понятие инфляции определяется как обесценивание денег, проявляющееся в форме роста цен на товары, работы и услуги, не обусловленного их качеством. Инфляция возникает в связи с переполнением каналов денежного обращения избыточной денежной массой при отсутствии адекватного увеличения товарной массы.

 

Статья 184. Порядок составления проекта федерального бюджета

1. В комментируемой статье достаточно подробно излагается и регламентируется порядок составления проекта федерального бюджета.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливается, что за составление проекта федерального бюджета ответственным является Правительство РФ. Начало деятельности по составлению проекта федерального бюджета определяется таким установленным сроком, как не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.

При составлении проекта федерального бюджета Правительство РФ должно руководствоваться ориентирами финансовой политики, которые определены в бюджетном послании Президента РФ.

2. Пунктами 2 и 3 комментируемой статьи разграничивается компетенция органов исполнительной власти на подготовительном этапе составления проекта федерального бюджета. В настоящей статье указано, что разработку прогноза социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, положенного в основу перспективного финансового плана, организует уполномоченный орган исполнительной власти, определяемый Правительством РФ.

Министерство финансов России на подготовительном этапе преследует для своего выполнения следующие цели:

1) организовать разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу;

2) организовать разработку проекта ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

4. Пунктом 4 данной статьи устанавливается, что проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ и прогноза сводного финансового баланса по территории Российской Федерации.

5. Составление проекта федерального бюджета проходит в два этапа:

- первый - это разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики;

- второй - это распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Деятельность по составлению проекта федерального бюджета начинается с разработки федеральными органами исполнительной власти и выбора Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. На основании выбранного Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год Минфин России осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Вместе с этим на первом этапе Правительством РФ рассматриваются предложения о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, предложения о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

Также п. 5 комментируемой статьи предоставляет право палатам Федерального Собрания РФ обратиться к Правительству РФ с запросом о предоставлении информации о принятых основных характеристиках федерального бюджета на очередной финансовый год и распределении расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ, но рассматриваемая норма не устанавливает срок, который ответил бы на вопрос о том, когда должен быть дан ответ на такой запрос. Следует понимать, что в этом случае будет действовать общее правило о том, что Правительство РФ должно предоставить информацию, запрашиваемую палатами Федерального Собрания РФ, в течение 15 дней, если иной срок не будет установлен непосредственно в самом запросе.

В Законе о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы РФ (ст. 13) указано, что Совет Федерации РФ и Государственная Дума РФ вправе направить парламентский запрос в том числе Председателю Правительства РФ и членам Правительства РФ с соблюдением требований, предусмотренных ст. 18 названного Закона. Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания. Копии письменного ответа направляются всем членам палаты Федерального Собрания, от имени которой был направлен парламентский запрос.

После того как Правительством РФ приняты основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год и распределены расходы федерального бюджета на очередной финансовый год, в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ Минфин России в двухнедельный срок обязан:

1) направить бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;

2) уведомить органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.

Что касается второго этапа формирования федерального бюджета, то на нем осуществляется распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств, а также разработка вышеуказанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении. Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в предстоящем финансовом году, согласовывает объемы их финансирования.

Если возникают разногласия по вопросам содержания бюджетных проектировок в предстоящем году и на среднесрочную перспективу, то они подлежат разрешению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов РФ. В такую комиссию входят представители заинтересованных министерств и ведомств.

Пунктом 8 комментируемой статьи устанавливается срок окончания деятельности по разработке и согласованию федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов и материалов, законопроектов о минимальном размере оплаты труда, о минимальном размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также составляемого в виде приложения к проекту ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год перечня законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию. Этот срок - не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.

Период времени с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Минфином России, Минэкономразвития России, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект ФЗ о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

Завершается первая стадия бюджетного процесса утверждением проекта ФЗ о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год и направлением его на рассмотрение Государственной Думы РФ.

 

Раздел VII. Рассмотрение и утверждение бюджетов

 

Глава 21. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов

 

Статья 185. Внесение проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа

1. Комментируемая статья устанавливает порядок и сроки представления проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа. В целом данная статья носит отсылочный характер, поскольку предполагает, что порядок и сроки внесения проекта федерального бюджета на рассмотрение и утверждение Федерального Собрания РФ определяются гл. 22 БК РФ, а порядок и сроки внесения проектов законов (решений) о региональных (местных) бюджетах определяются законодательством субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

2. Конкретные сроки представления проектов бюджетов на утверждение законодательных (представительных) органов определяются таким образом, чтобы обеспечить реальную возможность закончить рассмотрение и утверждение бюджета законодательными (представительными) органами к началу соответствующего финансового года. Применительно к федеральному бюджету срок внесения его проекта на рассмотрение Государственной Думы РФ установлен в ст. 194 БК РФ, в которой предусматривается, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу РФ до 24 ч 26 августа текущего года. Законодательство субъектов РФ, как правило, устанавливает более поздние сроки представления проектов бюджетов субъектов РФ в законодательные органы. Так, например, в соответствии с Законом Тюменской области о бюджетном процессе в Тюменской области губернатор вносит проект закона об областном бюджете на рассмотрение Тюменской областной думы в срок не позднее 1 октября текущего года.

3. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает обязанность органа исполнительной власти (исполнительного органа местного самоуправления) одновременно с проектом бюджета представить законодательному (представительному) органу документы и материалы, определенные в ст. 181 БК РФ (см. комментарий к ней).

 

Статья 186. Расходы на финансирование законодательных (представительных) органов, органов судебной системы, контрольных органов

1. Комментируемая статья устанавливает порядок представления проектов бюджетов на рассмотрение и утверждение законодательных (представительных) органов в части финансирования законодательных (представительных), судебных и контрольных органов. Необходимость включения данной статьи в БК РФ определена тем, что указанные органы не подведомственны исполнительному органу, ответственному за составление проекта бюджета, поэтому разногласия между такими органами и органом, осуществляющим составление проекта бюджета, должны разрешаться непосредственно законодательным (исполнительным) органом, рассматривающим и утверждающим бюджет.

2. Комментируемая статья устанавливает специальный порядок разрешения споров, связанных с финансированием следующих органов:

1) Федерального Собрания РФ;

2) законодательных органов субъектов РФ;

3) представительных органов местного самоуправления;

4) Конституционного Суда РФ;

5) судов общей юрисдикции;

6) арбитражных судов;

7) мировых судей;

8) конституционных и уставных судов субъектов РФ;

9) Счетной палаты РФ;

10) контрольных органов субъектов РФ и муниципальных образований. Порядок составления ведомственных бюджетов перечисленных органов в целом схож с порядком составления ведомственных бюджетов органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления. Однако, принимая во внимание их неподведомственность исполнительному органу, ответственному за составление проекта бюджета, комментируемая статья устанавливает, что в случае возникновения разногласий между данными органами и исполнительными органами, составляющими бюджет, в связи с составлением их ведомственных бюджетов исполнительный орган одновременно с проектом бюджета представляет проекты таких ведомственных бюджетов.

 

Статья 187. Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения

1. Комментируемая статья устанавливает порядок и сроки рассмотрения и утверждения закона (решения) о бюджете законодательным (представительным) органом. Она носит отсылочный характер, поскольку предполагает, что порядок рассмотрения проекта федерального бюджета и его утверждения определяются гл. 22 БК РФ, а порядок рассмотрения и утверждения проекта закона (решения) о региональном (местном) бюджете определяются законодательством субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в соответствии с БК РФ.

2. Порядок и сроки рассмотрения и утверждения бюджетов, устанавливаемые настоящим Кодексом, законодательством субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, определяются таким образом, чтобы обеспечить реальную возможность закончить рассмотрение и утверждение бюджета законодательными (представительными) органами к началу соответствующего финансового года. Применительно к федеральному бюджету срок окончания рассмотрения и утверждения федерального бюджета не установлен, что отличает комментируемый Кодекс от ранее действовавшего бюджетного законодательства. В гл. 22 настоящего Кодекса законодатель устанавливает только временные границы между отдельными этапами рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета, допуская, что к моменту начала соответствующего финансового года бюджет на него еще не будет утвержден. Для разрешения возможных при этом правовых проблем законодателем предусмотрен режим временного управления бюджетом (см. комментарий к ст. 190 БК РФ).

По аналогичному пути пошли и региональные законодатели. Жесткие временные границы рассмотрения и утверждения бюджетов сохранились только в тех субъектах РФ, в которых еще пока не закончился процесс приведения своего законодательства в соответствие с действующим БК РФ.

3. Порядок рассмотрения и утверждения проекта бюджета должен быть таков, чтобы при его соблюдении обеспечивалась возможность рассмотрения и утверждения показателей, определенных ст. 181 БК РФ (см. комментарий к ней).

 

Статья 188. Рассмотрение проектов законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов и их утверждение

Комментируемая статья дублирует положения п. 2 ст. 145 БК РФ, устанавливая, что одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

 

Статья 189. Внесение изменений в налоговое законодательство

Комментируемая статья содержит положения о внесении изменений и дополнений в законодательство РФ о налогах и сборах при рассмотрении проектов законов (решений) о бюджете. Она предполагает, что законы о внесении изменений в законодательство РФ о налогах и сборах вносятся субъектом права законодательной инициативы на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органом до принятия закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

Порядок внесения изменений и дополнений в законодательство РФ о налогах и сборах должен обеспечивать возможность вступления в силу таких изменений и дополнений в соответствующем финансовом году при условии соблюдения требований ст. 5 НК РФ, устанавливающей, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении 1 месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей НК РФ. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении 1 месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных далее. ФЗ, вносящие изменения и дополнения в НК РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов РФ и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее 1 месяца со дня их официального опубликования.

 

Статья 190. Временное управление бюджетом

1. Как было отмечено в комментарии к ст. 187 БК РФ, действующее бюджетное законодательство допускает возможность вступления в очередной финансовый год без утвержденного бюджета. В этом случае вступает в силу режим временного управления бюджетом. Указанный режим предоставляет органу, исполняющему бюджет, следующие полномочия:

1) осуществлять расходование бюджетных средств на цели, определенные законодательством, на продолжение финансирования инвестиционных объектов, государственных контрактов, оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ при условии, что из бюджета на предыдущий финансовый год на эти цели уже выделялись средства, но не более ? ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более 1/12 - в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов РФ;

2) не финансировать расходы, не предусмотренные проектом закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

При этом ставки зачисления (нормативы) регулирующих налогов в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ, нормативы централизации доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ для финансирования централизованных мероприятий, прочие тарифы и ставки, определяемые законом (решением) о бюджете, применяются в размерах и порядке, которые определены законом (решением) о бюджете на предыдущий финансовый год. Порядок распределения средств на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ сохраняется в виде, определенном законом (решением) о бюджете на предыдущий финансовый год.

2. Пункт 2 комментируемой статьи еще более ограничивает права органа, исполняющего бюджет, при условии, что бюджет не будет утвержден в течение I квартала начавшегося финансового года. Так, указанный орган не имеет права:

1) предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели;

предоставлять бюджетные средства на возвратной основе;

предоставлять субвенции негосударственным юридическим лицам;

3) осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;

4) формировать резервные фонды органов исполнительной власти и осуществлять расходы из этих фондов.

 

Статья 191. Внесение изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете по окончании периода временного управления бюджетом

Комментируемая статья является логическим продолжением предыдущей статьи, посвященной временному управлению бюджетом. Она предполагает, что если закон (решение) о бюджете вступает в силу после начала финансового года и исполнение бюджета до вступления в силу указанного закона (решения) осуществляется в режиме временного управления бюджетом, то в течение 2 недель со дня вступления в силу указанного закона (решения) орган исполнительной власти, ответственный за составление проекта бюджета, представляет на рассмотрение и утверждение законодательного (представительного) органа проект закона (решения) о внесении изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете, уточняющий показатели бюджета с учетом результатов исполнения бюджета за период, прошедший с начала финансового года до момента вступления в силу закона (решения) о бюджете

 

Глава 22. Рассмотрение и утверждение федерального закона
о федеральном бюджете

 

Статья 192. Документы и материалы, представляемые в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год

1. Федеральным законом о внесении дополнений в БК РФ в части создания Стабилизационного фонда РФ в п. 1 ст. 192 настоящего Кодекса внесены изменения, которые вступили в силу с 1 января 2004 г. Исходя из содержания комментируемой статьи, в первую очередь нужно рассмотреть вопрос о сроке представления Правительством РФ проекта закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы РФ. Проект должен быть представлен не позднее 26 августа текущего года. Законодатель устанавливает такие сроки в связи с тем, что финансовый год, на который составляется бюджет, начинается 1 января, и Государственной Думе РФ нужен промежуток время, чтобы качественно сделать всю сложнейшую работу по рассмотрению и принятию бюджета до начала финансового года. В комментируемом пункте существует указание на то, что проект закона должен быть представлен "не позднее" предусмотренного срока, это представляет собой огромное значение, так как опоздание даже на незначительный срок с его представлением сломает весь и без этого очень напряженный график его прохождения и даже может привести к таким последствиям, что страна вступит в новый финансовый год без бюджета, со всеми вытекающими последствиями.

В комментируемой статье основным содержанием является перечень документов и материалов, которые представляются в Государственную Думу РФ одновременно с проектом ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Вопрос об оставлении проекта федерального бюджета является исключительной прерогативой Правительства РФ. Но в соответствии с Конституцией РФ правом на утверждение этого бюджета пользуется лишь Федеральное Собрание РФ - парламент. Только он вправе окончательно формировать федеральный бюджет и принимать его в форме закона. К одним из самых главных и важных полномочий парламента относится утверждение бюджета. Совместно с правом принимать законы оно служит главным аспектом, посредством которого Федеральное Собрание РФ как представительный орган государственной власти участвует в определении политики государства, в руководстве экономикой и социально-культурным развитием страны. В связи с этим Федеральное Собрание РФ и его нижняя палата - Государственная Дума РФ нуждается в очень точном детальном изучении не только проекта закона о федеральном бюджете, представляемого на ее рассмотрение, но и всех материалов и документов, на основании которых он составляется. Только при выполнении данного условия Государственная Дума РФ может решать вопрос о бюджете с полным знанием того, что она делает.

Приведенный в комментируемой статье перечень документов и материалов, которые представляются в Государственную Думу РФ одновременно с проектом ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год, - это самый минимум данных, которые Правительство РФ обязано готовить и представлять в парламент в ходе формирования бюджета. Если Правительством РФ будет сделан вывод, что необходимо представить парламенту какие-либо другие дополнительные документы и материалы, сверх тех, которые предусмотрены законом, для обоснования проекта бюджета, оно вправе это сделать. Нижняя и верхняя палаты Федерального Собрания РФ могут сделать запрос в Правительство РФ на дополнительные документы и материалы, если они сделают вывод о необходимости ознакомления с ними, в связи с рассмотрением проекта бюджета. Документы и материалы, которые уже имеются в наличии у Правительства РФ, передаются сразу же в парламент, а если запрошенных данных нет в готовом виде, но подготовка которых может осуществляться только им, и палаты Федерального Собрания РФ сделали запрос для получения таких данных, то Правительство РФ должно их подготовить в приемлемые реальные сроки и предоставить в распоряжение парламентариев. Данные, которые имеются в наличии, передаются в Государственную Думу РФ автоматически, в силу закона, без каких бы то ни было запросов со стороны Думы.

Все перечисленные в комментируемой статье документы и материалы представляются в Государственную Думу РФ до 26 августа текущего года, но они должны охватывать весь год целиком или делать вывод исходя из итогов этого года, если речь идет о прогнозах на очередной финансовый год, поэтому можно сделать вывод о том, что все данные носят предварительный характер. Это означает, что в процессе рассмотрения проекта бюджета Государственной Думой РФ обеспечивается ее постоянное сотрудничество с Правительством РФ, которое позволяет своевременно вносить необходимые изменения и уточнения в представленные документы и материалы на основе фактических итогов последующих периодов текущего года.

Конституцией РФ закреплены основные направления внутренней и внешней политики государства, а значит, бюджетной и налоговой политики, которые определяются Президентом РФ (п. 3 ст. 80).

Президент РФ и подотчетное ему Правительство РФ формулируют основные направления бюджетной и налоговой политики на основе действующего федерального законодательства, устанавливающего виды налогов и других обязательных платежей в бюджет, их ставки, порядок их взимания и т.д. Так, если они сочтут нужным внести в эти основные направления существенные изменения, затрагивающие действующее законодательство, они обязаны представить на рассмотрение Государственной Думы РФ предложения о соответствующих изменениях законодательства и этим обеспечить прерогативы Федерального Собрания РФ как представительного и законодательного органа РФ в области налогов и бюджета.

2. В п. 2 комментируемой статьи предусматривается обязанность Правительства РФ вносить в Государственную Думу РФ одновременно с проектом закона о федеральном бюджете проекты законов о внесении изменений и дополнений в федеральные законодательные акты о налогах и сборах и в Закон о бюджетной классификации, проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ.

В настоящем Кодексе (ст. 144) излагается, что в РФ существуют сегодня следующие вида государственных внебюджетных фондов:

- Пенсионный фонд РФ;

- Фонд социального страхования РФ;

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

Так как основным источником доходов каждого из них являются обязательные платежи, установленные законодательством РФ, на Правительство РФ возложена обязанность еще до представления проекта федерального бюджета на предстоящий год в Государственную Думу РФ, а именно до 1 августа текущего финансового года, внести на ее рассмотрение проект Закона о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливается возможность инфляции в планируемом финансовом году, которая нуждается в индексации минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий. При срочной необходимости такой индексации Правительство РФ вносит в Государственную Думу РФ одновременно с проектом закона о бюджете проекты соответствующих ФЗ, обеспечивающих проведение индексации. Если Правительство РФ в силу каких-либо причин не внесло таких законопроектов, Государственная Дума РФ вправе потребовать их представления.

4. При возникновении разногласий между Государственной Думой РФ, с одной стороны, Советом Федерации РФ, органами федеральной судебной системы, Конституционным Судом РФ, Счетной палатой РФ и Правительством РФ - с другой, которые возникают в связи с составлением смет расходов соответствующих органов, и особенно тех, которые не согласованы с Правительством РФ, как единственным органом, имеющим право вносить в парламент проект федерального бюджета, на Правительство РФ возлагается обязанность представлять в Государственную Думу РФ одновременно с проектом закона о федеральном бюджете протокол разногласий по поводу таких расходов.

 

Статья 193. Документы и материалы, представляемые на рассмотрение Государственной Думы в процессе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете

1. В процессе рассмотрения проекта бюджета Государственной Думой РФ обеспечивается ее тесное сотрудничество с Правительством РФ, позволяющее быстро и своевременно уточнять те данные, которые содержатся в документах и материалах, представленных до 26 августа текущего года. Настоящий Кодекс устанавливает еще одну дату, не позднее которой Правительство РФ обязано представлять в парламент дополнительные и обновленные документы и материалы. Такой датой является 1 октября текущего года. До момента ее наступления Правительство РФ должно представить прежде всего оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и консолидированного бюджета РФ за отчетный финансовый год.

2. Исходя из ст. 192 настоящего Кодекса, одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год, т.е. до 26 августа текущего года, Правительство РФ представляет и расчеты по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Она включает и расходы на содержание Вооруженных Сил РФ. Однако, учитывая, что эти расходы занимают достаточно значительное место в бюджете и их объем и структура на предстоящий год могут быть уточнены до конца текущего года в зависимости от различных внутриполитических и внешнеполитических факторов, Правительство РФ представляет в Государственную Думу РФ не позднее 1 октября текущего года окончательные и развернутые предложения по расходам на содержание различных видов войск, воинских формирований и органов, в том числе расходов на содержание их персонала, с указанием их штатной численности на начало и конец очередного финансового года. Последнее требование учитывает возможность изменения численности персонала Вооруженных Сил РФ в течение предстоящего года. Тем самым Федеральное Собрание РФ получает все необходимые материалы, чтобы реально участвовать в определении политики в области развития Вооруженных Сил РФ и брать на себя ответственность за окончательное установление объема и структуры расходов на оборону страны.

3. Среди документов и материалов, которые представляются в Государственную Думу РФ, одно из важных мест занимает проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год. В отличие от других документов и материалов он представляется в нижнюю палату парламента не Правительством РФ, а ЦБР. На ЦБР возложена Конституцией РФ и Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ (с изм. и доп. от 10 января, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 23 декабря 2004 г.) особая роль. Данный Закон внес изменение в комментируемую статью, в соответствии с которым ЦБР должен представить в Государственную Думу РФ проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год до 26 августа текущего года. ранее такой срок был до 1 октября.

ЦБР должен регулировать денежное обращение в стране, обеспечивать устойчивость рубля. При осуществлении этой своей роли в пределах предоставленных ему полномочий он обладает независимостью, ЦБР подотчетен Государственной Думе РФ, которая назначает на должность и освобождает от должности по представлению Президента РФ Председателя ЦБР и рассматривает годовые отчеты о деятельности Банка. его задача определяется тем, что он во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. В связи с выполнением этой функции ЦБР на него и возлагается обязанность представлять на рассмотрение Государственной Думы РФ проект основных направлений такой политики. Предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и Правительству РФ.

 

Статья 194. Внесение проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу

1. В п. 1 комментируемой статьи конкретизируется положение п. 1 ст. 192 настоящего Кодекса о сроке внесения проекта закона о бюджете на рассмотрение парламента.

Законодательно закреплено, что этот законопроект одновременно представляется Президенту РФ, но это не означает, что Президент РФ только на этой стадии включается в бюджетный процесс, его участие начинается с бюджетного послания, с которым он обращается согласно ст. 170 настоящего Кодекса к Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. Бюджетное послание является началом процесса составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. А внесение этого проекта в Государственную Думу РФ и одновременное представление его Президенту РФ означают завершение данной стадии бюджетного процесса и перевод его в стадию рассмотрения проекта бюджета парламентом.

2. Пункт 2 данной статьи предусматривает четко определенный и жесткий срок (одни сутки), в течение которого проект закона о федеральном бюджете, поступивший в Государственную Думу РФ, должен быть передан ее Советом или Председателем в комитет Думы, ответственный за рассмотрение бюджета. Это сделано для того, чтобы были установлены условия высокой организованности и дисциплины для выполнения сложнейшей работы по рассмотрению проекта бюджета, которая должна быть выполнена нижней палатой парламента в установленные сроки и надлежащим образом.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливается, что на этапе внесения проекта закона о бюджете в Государственную Думу РФ ее Совет или Председатель решает вопрос о том, принять ли проект к рассмотрению или возвратить его в Правительство РФ на доработку. Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул ее Председатель при наличии соответствующего заключения Комитета по бюджету должен вернуть представленный законопроект на доработку, если "состав представленных документов и материалов не соответствует требованиям ст. 192 настоящего Кодекса". Совет Государственной Думы или ее Председатель оценивают и качество переданных им документов и материалов с позиции того, насколько они полны и в полной ли мере они отвечают своему назначению.

Если проект закона о бюджете возвращен в Правительство РФ на доработку, он будет считаться внесенным в Государственную Думу только с того дня, когда будет представлен ей в доработанном виде, а затем официально принят Советом Думы или ее Председателем к рассмотрению.

 

Статья 195. Распределение функций по рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственной Думе

В комментируемой статье закреплены функции, необходимые для рассмотрения проекта ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год, которые распределяются в Государственной Думе РФ.

В данной статье реализовываются такие задачи, как:

- рациональная организация подготовительной работы по рассмотрению бюджета;

- выявление и учет в процессе этой работы мнения, замечания и предложения круга комитетов Государственной Думы РФ, других субъектов права законодательной инициативы, а также Счетной палаты РФ.

В части 2 комментируемой статьи установлено требование, которое сформулировано как: назначать не менее двух профильных комитетов, ответственных за рассмотрение основных характеристик федерального бюджета, а также за рассмотрение каждого раздела (в отдельных случаях - подраздела) функциональной классификации бюджетных расходов. Данная норма нужна для обеспечения необходимой состязательности, а также полного и детального рассмотрения всех важнейших показателей проекта бюджета.

Частью 3 настоящей статьи устанавливается, что также существуют комитеты Государственной Думы РФ, ответственные за рассмотрение других документов и материалов, представленных одновременно с проектом ФЗ о федеральном бюджете, которые назначает Совет Государственной Думы.

Часть 4 комментируемой статьи обращает на себя особое внимание, так как в самом проекте федерального бюджета содержится определенное число показателей, которые составляют государственную тайну. Из этого следует, что их рассмотрение должно производиться при соблюдении всех требований секретности. Для обеспечения этого условия Государственная Дума РФ утверждает перспективный состав рабочих групп, члены которых несут ответственность за сохранение государственной тайны в соответствии с законом.

 

Статья 196. Порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете

Комментируемая статья воплотила в себе опыт, накопленный Государственной Думой РФ до принятия настоящего Кодекса и мировой опыт парламентского рассмотрения проектов бюджетов. Обычные законопроекты принимаются в трех чтениях, а проект закона о бюджете рассматривается в четырех чтениях. Это связано с особенностями и сложностью данного законопроекта, а также с тем, что в процессе его прохождения парламенту часто приходится принимать некоторые сопутствующие ему законодательные акты. К ним относятся ФЗ, предусматривающие внесение изменений и дополнений в законодательные акты о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год и ФЗ о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда. Например, Закон о внесении дополнений в БК РФ в части создания Стабилизационного фонда РФ.

Настоящей статьей устанавливаются правила, в соответствии с которыми первые из них должны быть приняты Государственной Думой РФ до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении, а вторые - до рассмотрения во втором чтении проекта закона о федеральном бюджете. В случае отклонения (непринятия) Государственной Думой РФ любого из перечисленных законодательных актов, а также проектов ФЗ о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство, если таковые вносились, расчеты по всем показателям федерального бюджета осуществляются на основе ранее действовавшего законодательства.

 

Статья 197. Внесение федеральных целевых программ на рассмотрение Государственной Думы

1. Комментируемая статья регламентирует внесение федеральных целевых программ на рассмотрение Государственной Думы РФ. Практика показывает, что в ряде западных стран успешно используется такое понятие, как "программный бюджет". с помощью такого бюджета организовываются бюджетные расходы по программам или функциональным областям, чтобы обеспечить достижение общих целей.

В настоящем Кодексе в ст. 179, 182, 192 предусматривается возможность подготовки двух видов таких программных документов, как:

- адресная инвестиционная программа и программа предоставления государственных или муниципальных гарантий на очередной финансовый год;

- долгосрочные целевые программы. Как видно из их названия, они не укладываются в рамки одного бюджетного года, а рассчитаны на несколько лет.

А ст. 192 настоящего Кодекса и комментируемая статья предполагают, что проекты тех и других представлялись в Государственную Думу РФ одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Опираясь на практику, можно сделать вывод, что долгосрочные целевые программы подразделяются на две группы:

1) федеральные целевые программы;

2) федеральные программы развития регионов, предусмотренные к финансированию из федерального бюджета.

Обе эти программы относятся к одной из трех категорий:

- к программам, финансирование которых из средств федерального бюджета предлагается прекратить с начала очередного финансового года;

- к программам, утвержденным в составе бюджета в предшествующие финансовые годы;

- к программам, впервые предлагаемым для утверждения и финансирования за счет средств федерального бюджета.

В перечнях документов и материалов, которые представляются по различным категориям программ, должны указываться все особенности. их задачей является обеспечение наиболее всестороннего анализа Государственной Думой РФ каждой из этих программ, по которой она должна принять решение.

 

Статья 198. Срок подготовки к первому чтению

В комментируемой статье указан срок подготовки к первому чтению проекта закона о бюджете.

Это является одним из наиболее ответственных этапов бюджетного процесса. Главным является то, как он походит, главное, чтобы он не был затяжным и не задерживал дальнейшую работу по рассмотрению бюджета, поэтому он четко обозначается и ограничивается 30 днями. Все это требует от Государственной Думы РФ очень четкой организации работы по изучению самого проекта бюджета и всех представляемых одновременно с ним документов и материалов, чтобы выбрать для себя обоснованную позицию по тем вопросам, которые в дальнейшем ей нужно будет решить при рассмотрении этого проекта в первом чтении.

 

Статья 199. Предмет первого чтения

Комментируемой статьей решается вопрос о предмете первого чтения при рассмотрении Государственной Думой РФ проекта ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Федеральный бюджет разрабатывается Правительством РФ. он отражает в себе то направление, которое исполнительная власть намерена проводить в предстоящем финансовом году.

Суть рассмотрения проекта бюджета Государственной Думой РФ состоит в том, чтобы оценить это направление и дать определение своего отношения к нему. В зависимости от того, принимается или отклоняется представленный Правительством РФ проект бюджета, выражается отношение по одобрению или неодобрению его политики и планов.

Такой существенный вопрос решается Государственной Думой РФ в основном в процессе рассмотрения проекта бюджета в первом чтении, на этом этапе нижняя палата российского парламента должна оценить представленный проект бюджета в целом и рассмотреть его основные показатели.

Только после того как будет получен результат рассмотрения проекта бюджета в первом и втором чтениях, Государственная Дума РФ может принять или отклонить его полностью. Впоследствии она будет лишь вправе вносить в него какие-либо поправки, из этого следует понимание значения роли двух первых чтений проекта бюджета.

Если предметом второго чтения будут являться только расходы федерального бюджета (по разделам функциональной классификации), то в предмет первого чтения входят и доходы, и расходы. Кроме того, при рассмотрении проекта бюджета в первом чтении обсуждаются его общая концепция, прогноз социально-экономического развития страны и основные направления бюджетной и налоговой политики на предстоящий финансовый год.

Для того чтобы с максимальной точностью, уверенностью и полным знанием дела решить вопрос о принятии либо отклонении представленного Правительством РФ проект бюджета, Государственная Дума РФ в первом его чтении должна определить свое отношение к нескольким позициям, получившим отражение в этом проекте. К их числу, кроме основных показателей по доходам и расходам, относятся:

- размеры предполагаемого дефицита федерального бюджета с указанием источников его покрытия или, напротив, профицита, если он предусмотрен проектом бюджета;

- положения, касающиеся взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

- предлагаемая Правительством РФ программа внешних заимствований, если они планируются.

Каждая из таких позиций имеет очень большое значение и требует подробного обсуждения.

 

Статья 200. Порядок подготовки к рассмотрению в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственной Думой

Комментируемая статья устанавливает порядок подготовки к рассмотрению в первом чтении проекта ФЗ о федеральном бюджете Государственной Думой РФ. Данная статья разрешает несколько вопросов.

В ч. 1 настоящей статьи устанавливается предельный срок, за который должна быть выполнена вся предварительная работа по подготовке к рассмотрению проекта бюджета нижней палатой парламента в первом чтении. Данный срок четко установлен и составляет 15 дней.

Также в статье определен круг субъектов, которые участвуют в подготовке к рассмотрению проекта бюджета. ими являются все комитеты Государственной Думы РФ и субъекты права законодательной инициативы. Конституцией РФ (ст. 104) устанавливается, что к субъектам права законодательной инициативы относятся:

- Президент РФ;

- Совет Федерации РФ, члены Совета Федерации РФ;

- депутаты Государственной Думы РФ;

- Правительство РФ;

- законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

- Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

Но конкретно в этом случае из вышеуказанного перечня субъектов выпадают Президент РФ и Правительство РФ, так как их позиция выражена в представленном проекте бюджета.

Участие Совета Федерации РФ и его депутатов в подготовке заключений, предложений и рекомендаций Государственной Думе РФ по предмету первого чтения проекта бюджета является одним из наиболее сложных вопросов.

Исходя из смысла закона, это вполне возможно: Совет Федерации РФ рассматривает поступающий к нему из нижней палаты парламента закон о федеральном бюджете только "на предмет его одобрения в целом". Настоящий кодекс допускает возможность рассмотрения Государственной Думой РФ ее разногласий с Советом Федерации РФ по поводу сметы его расходов (п. 4 ст. 192 БК РФ). Но на практике Совет Федерации РФ и его члены реализуют свое право законодательной инициативы в отношении бюджета в других формах. Совет Федерации РФ рассматривает закон о бюджете, принятый Государственной Думой РФ, только "на предмет его одобрения в целом", он в случае отклонения этого закона указывает на "возникшие разногласия" с нижней палатой парламента, которые могут иметь и конкретный характер. из этого следует, что, используя эту процедуру, Совет Федерации РФ как палата вправе выдвинуть свои предложения и рекомендации по бюджету, которые передаются в согласительную комиссию, и она выносит согласованный закон о бюджете на повторное рассмотрение Государственной Думы РФ.

Также в настоящей статье устанавливаются документы, которые составляются всеми субъектами, участвующими в рассмотрении проекта закона о бюджете:

1) непрофильные комитеты готовят заключения по указанному законопроекту и предложения о его принятии или отклонении, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения;

2) комитет по бюджету готовит заключение по указанному законопроекту в целом, а также проект постановления Государственной Думы РФ о принятии или отклонении в первом чтении этого законопроекта и об основных характеристиках рассмотренного федерального бюджета и представляет их на рассмотрение Государственной Думы РФ.

В комментируемой статье указывается комитет Государственной Думы РФ, ответственный за рассмотрение палатой проекта закона о федеральном бюджете. По общему порядку данная норма предусматривается в ст. 109 Регламента Государственной Думы РФ. Ответственный комитет или комитеты по принятому к рассмотрению палатой законопроекту всякий раз назначаются Советом Государственной Думы РФ, но так как в палате есть специальный Комитет по бюджету, он указывается как ответственный за рассмотрение проекта закона о бюджете непосредственно в БК РФ. Но не исключена возможность назначения второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения. Такая возможность предусматривается ст. 201 настоящего Кодекса, это преследует цель обеспечения более всестороннего рассмотрения проекта бюджета.

Данной статьей регламентируется последовательность действий всех субъектов, участвующих в рассмотрении проекта закона о бюджете. Эти действия можно подразделить на две категории:

- первыми свои заключения, предложения и рекомендации по проекту готовят непрофильные комитеты Государственной Думы РФ и субъекты права законодательной инициативы;

- после этого на их основе готовит свое заключение Комитет по бюджету.

 

Статья 201. Рассмотрение в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственной Думой

Комментируемая статья устанавливает порядок рассмотрения в первом чтении проекта ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственной Думой РФ. Так как предмет первого чтения проекта закона о федеральном бюджете определен ст. 199 настоящего Кодекса, данная статья решает два вопроса:

- по регламентации порядка, процедуры проведения первого чтения;

- определяет полномочия, которыми обладает Государственная Дума РФ на этом этапе бюджетного процесса.

Рассмотрение проекта федерального бюджета в нижней палате парламента начинается с доклада Правительства РФ, затем Государственная Дума РФ заслушивает содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, назначенного ответственным за рассмотрение предмета первого чтения, и также доклад Председателя Счетной палаты РФ. Они дают оценку представленному проекту бюджета.

По результатам первого чтения Государственная Дума РФ принимает решение о принятии или отклонении представленного проекта бюджета, а если решение положительное, то по нему утверждает основные характеристики федерального бюджета, этим самым нижняя палата парламента принимает на себя ответственность за решение по бюджету, но она при этом в огромной степени полагается на заключения Комитета по бюджету, второго профильного комитета и Счетной палаты РФ. Хотя она может и не согласиться с этими заключениями, но в основном она соглашается и кладет их в основу своих решений, так как никто другой в составе Государственной Думы РФ не располагает такими же возможностями для наиболее полного изучения бюджетных проектировок.

В части второй комментируемой статьи существует указание на запрет Государственной Думе РФ увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета без получения на то положительного заключения Правительства РФ. Это предупреждает возможность принятия нижней палатой парламента произвольных решений об увеличении объема бюджета, если такое увеличение не имеет экономических обоснований. Государственная Дума РФ вправе не соглашаться с основными характеристиками федерального бюджета в том виде, в каком их представило Правительство РФ.

 

Статья 202. Отклонение в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год

Комментируемая статья посвящена вопросу об отклонении в первом чтении проекта ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Исходя из текста данной статьи следует, что Государственной Думе РФ в случае отклонения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете предоставляется выбрать один из нескольких предложенных вариантов решения. такой выбор будет зависеть от степени несогласия Думы с представленным Правительством РФ проектом бюджета.

Так, если несогласие Государственной Думы РФ будет в отношении каких-либо отдельных характеристик и показателей проекта, а не в общем по основным направлениям бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, то Дума направляет проект закона о бюджете в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик бюджета. Такое решение принимается до передачи законопроекта о бюджете в верхнюю палату парламента - Совет Федерации РФ. в согласительную комиссию наряду с представителями Государственной Думы РФ и Правительства РФ включаются и представители Совета Федерации, все вышеуказанное обосновывается с позиции целесообразности и экономии времени на рассмотрение бюджета в обеих палатах парламента.

Если несогласие Государственной Думы РФ касается более широкого круга основных характеристик бюджета или затрагивает общую концепцию бюджета, Дума принимает решение вернуть законопроект о бюджете на доработку в Правительство РФ.

Если нижней палатой парламента будет обнаружено несогласие с основными направлениями бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, которое отразилось на представленном Правительством РФ проекте федерального бюджета, то будет поставлен вопрос о доверии Правительству РФ.

В Конституции РФ (ст. 117) закреплено, что Государственная Дума РФ принимает постановление о недоверии Правительству РФ большинством голосов от общего числа ее депутатов. После того как будет выражено недоверие Правительству РФ Государственной Думой РФ, Президент РФ вправе выразить свое несогласие с решением Государственной Думы РФ или объявить об отставке Правительства РФ. Если Президент РФ не соглашается с решением Государственной Думы РФ, то она может только вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку.

 

Статья 203. Порядок работы согласительной комиссии в случае отклонения Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год

1. Комментируемая статья устанавливает порядок работы согласительной комиссии в случае отклонения Государственной Думой РФ в первом чтении проекта ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Весь процесс рассмотрения проекта федерального бюджета определен жесткими сроками, данная статья не исключение: предельный срок для работы согласительной комиссии по уточнению основных характеристик бюджета - 10 дней. За это время согласительная комиссия должна выполнить все возможное, для того чтобы найти наилучший вариант и подготовить его в виде основных характеристик федерального бюджета, учитывающих как предложения и рекомендации комитетов обеих палат, ответственных за рассмотрение бюджета, так и содержание внесенных на рассмотрение Государственной Думы РФ одновременно с проектом бюджета законопроектов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и сборах и проекта программы государственных внешних заимствований.

2. Прежде чем рассматривать п. 2 настоящей статьи, следует обратить внимание на достаточно сложный состав согласительной комиссии: в нее одновременно входят представители законодательной и исполнительной власти, верхней и нижней палат парламента. Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов комиссии от каждой из трех входящих в нее сторон:

- от Государственной Думы РФ;

- от Совета Федерации;

- от Правительства РФ.

Так, в каждой из сторон решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании представителей данной стороны, решение будет признано согласованным, если его поддержали все три стороны. В случае если хотя бы одна из сторон не согласна с решением и возражает против него, оно будет признано несогласованным, так как каждая из сторон, которая представлена в согласительной комиссии, обладает самостоятельными полномочиями в бюджетном процессе.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливается, что Правительство РФ вправе вносить на рассмотрение Государственной Думы РФ согласованные основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год, после окончания работы согласительной комиссии оно же вносит в парламент законопроекты, связанные с основными характеристиками федерального бюджета, если такие законопроекты претерпели изменения вследствие работы согласительной комиссии, так как Правительство РФ - это единственный орган, который вправе составлять проект бюджета и представлять его на утверждение парламента.

4. После того как Государственная Дума РФ получает итоги рассмотрения в первом чтении проекта ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год, она переходит к принятию своего постановления об одобрении в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, с указанием характеристик бюджета, которые определены ст. 199 настоящего Кодекса.

Законопроект о бюджете будет считаться повторно отклоненным в первом чтении, если Государственная Дума РФ не набирает необходимого числа голосов в поддержку предложенных согласительной комиссией основных характеристик проекта федерального бюджета. При такой ситуации нижняя палата парламента утрачивает право вновь направить законопроект о федеральном бюджете в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство РФ, а Государственная Дума РФ имеет возможность продолжить поиск согласованного решения по спорным позициям и провести по ним повторное голосование. Но если компромисса достичь не удается, то Государственная Дума РФ признает законопроект о бюджете повторно отклоненным. из этого следует, что одновременно ставится вопрос о доверии Правительству РФ.

В настоящем Кодексе ч. 2 ст. 201 предусматривается правило, согласно которому Государственная Дума РФ при утверждении основных характеристик федерального бюджета в первом чтении не вправе увеличивать без согласия Правительства РФ доходы и дефицит бюджета. Это же правило применяется и при утверждении основных показателей бюджета по итогам работы согласительной комиссии.

 

Статья 204. Возвращение проекта федерального закона о федеральном бюджете в Правительство Российской Федерации в случае его отклонения в первом чтении Государственной Думой

В настоящей статье рассматривается вопрос о возвращении проекта ФЗ о федеральном бюджете в Правительство РФ в случае его отклонения в первом чтении Государственной Думой РФ. Весь процесс рассмотрения проекта федерального бюджета определен жесткими сроками, данная статья не исключение - здесь устанавливается срок в течение которого Правительство РФ обязано доработать законопроект о федеральном бюджете, который был отклонен Государственной Думой РФ в первом чтении. он составляет 20 дней. также в данной статье определяется срок, в течение которого Государственная Дума РФ рассматривает доработанный законопроект о бюджете (10 дней). Срок, в пределах которого в случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением законопроекта о бюджете вновь сформированное Правительство РФ обязано представить в Государственную Думу РФ новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, определяется 30 днями, но в него не входит время на разрешение правительственного кризиса и формирование в установленном порядке нового состава Правительства РФ.

В соответствии с данной статьей, когда происходит доработка законопроекта о бюджете, Правительство РФ учитывает все те предложения и рекомендации, которые изложены в заключениях Комитета по бюджету и Комитета по экономической политике, а также Правительство РФ рассматривает предложения и замечания других комитетов Государственной Думы РФ, которые участвуют в предварительном рассмотрении законопроекта о бюджете. Опираясь на ст. 200 настоящего Кодекса, следует сделать вывод о том, что все непрофильные комитеты Государственной Думы РФ передают свои заключения по этому законопроекту, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения в Комитет по бюджету, который учитывает все их в своем итоговом заключении по проекту закона о федеральном бюджете.

 

Статья 205. Рассмотрение во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год

В данной статье устанавливаются положения о рассмотрении проекта ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении.

Учитывая тот факт, что в первом чтении Государственная Дума РФ рассматривает проект ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год по доходам и расходам, особое внимание уделяется объему и источникам доходов, вследствие чего они утверждаются не только в целом, но и по группам, подгруппам и статьям классификации, а по расходам Государственная Дума РФ в первом чтении утверждает лишь их общий объем, а их распределение составляет предмет второго и третьего чтений.

Во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета в пределах их общего объема, принятого в первом чтении, "по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации". Вместе с этим утверждается размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

На рассмотрение законопроекта о бюджете во втором чтении комментируемая статья отводит Государственной Думе РФ 15 дней, которые отсчитываются со дня его принятия в первом чтении.

В соответствии со ст. 195 настоящего Кодекса проект закона о федеральном бюджете, представленный в Государственную Думу Правительством РФ направляется Советом Государственной Думы или ее Председателем всем субъектам права законодательной инициативы. Они готовят по нему свои замечания и предложения.

В процессе подготовки ко второму чтению законопроекта о бюджете субъекты права законодательной инициативы направляют подготовленные ими поправки по расходам федерального бюджета по разделам бюджетной классификации расходов бюджетов РФ в Комитет по бюджету, который разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы РФ проект ее постановления о принятии во втором чтении проекта закона о федеральном бюджете по установленным показателям в соответствии с этими поправками.

При отклонении Государственной Думой РФ во втором чтении законопроекта о бюджете он передается в согласительную комиссию.

Порядок работы этой комиссии на данной стадии бюджетного процесса в настоящей статье не указывается, следует сделать предположение о том, что согласительная комиссия при выполнении своей работы должна руководствоваться ст. 203 БК РФ, которая устанавливает порядок работы согласительной комиссии в случае отклонения Государственной Думой РФ проекта закона о бюджете в первом чтении.

 

Статья 206. Рассмотрение в третьем чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год

1. В комментируемой статье раскрывается вопрос о рассмотрении в третьем чтении проекта ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год, в котором устанавливается, что Государственная Дума РФ рассматривает его только по расходам, а также она продолжает работу, проделанную парламентариями в процессе второго чтения.

Во втором чтении расходы утверждаются по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ, а в третьем чтении производится их дальнейшее и более детализированное распределение, они утверждаются уже по подразделам функциональной классификации расходов и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации. Вместе с этим утверждается распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, также утверждаются основные показатели государственного оборонного заказа и расходы на финансирование различных федеральных программ.

2. Пунктом 2 устанавливается, что Государственной Думой РФ утверждается перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

За время, в течение которого происходит третье чтение, Государственная Дума РФ практически делает заключение по рассмотрению всех конкретных показателей по расходам проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

Для проведения данной работы законодателем отводится срок, который определен 25 днями. он начинает отсчитываться со дня принятия проекта о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении.

Во втором и третьем чтении участвуют все субъекты права законодательной инициативы, они обладают правом направлять свои поправки по предмету третьего чтения в Комитет по бюджету, данный комитет проводит экспертизу по этим поправкам в течение 10 дней. те которые прошли экспертизу как в Комитете по бюджету, так и в Правительстве РФ, подлежат дальнейшему рассмотрению.

3. Поправки, касающиеся распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, занимают особое место, по объему они гораздо больше, чем другие, а самое главное то, что они затрагивают интересы всех субъектов РФ. Учитывая все вышеуказанное, законодательно определено, что, помимо Комитета по бюджету и соответствующего профильного комитета Государственной Думы, их предварительно рассматривает также Комитет Совета Федерации по бюджету как палаты, представляющей субъекты РФ. Ради экономии времени это происходит еще на стадии рассмотрения проекта федерального бюджета в Государственной Думе РФ, до того как он будет передан в Совет Федерации. Решения по рассмотренным поправкам Комитетом по бюджету и профильным комитетом Государственной Думы принимаются раздельно. Поправка будет считается принятой, если за нее проголосуют оба комитета, при возникновении между комитетами разногласий по поправкам они выносятся на рассмотрение Государственной Думы РФ в обязательном порядке. Это предусмотрено для того, чтобы каждый комитет имел возможность отстоять свою возможность дополнительно.

Государственная Дума РФ в ходе принятия окончательного решения по рассмотренным ее комитетами поправкам не вправе выйти за пределы тех сумм расходов по соответствующим разделам, которые утверждены ею во втором чтении законопроекта о бюджете на очередной финансовый год. Какое-либо отступление от результатов второго чтения будет означать возвращение к нему законопроекта о бюджете со всеми вытекающими последствиями.

В течение процесса рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете в третьем чтении также утверждаются расходы на финансирование федеральных программ, которые принимаются Государственной Думой РФ только в объемах, предусмотренных законопроектом о бюджете, внесенным Правительством РФ. Если субъектами права законодательной инициативы предлагаются поправки, которые требуют увеличения расходов на отдельные объекты федеральной адресной инвестиционной программы и федеральных целевых программ, или выделение средств на другие объекты, не предусмотренные внесенным Правительством РФ законопроектом, то они не будут рассматриваться. Это исключает возможность принятия на себя Государственной Думой РФ функций, которые принадлежат исполнительной власти, или замены ею Правительства РФ как единственного органа, отвечающего за составление проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и внесение его на утверждение парламента. Также это исключает возможность отдачи Государственной Думой РФ каких-либо привилегий отдельным организациям и нецелесообразного увеличения бюджетных расходов.

Государственная Дума РФ вправе проверять и оценивать обоснованность предусмотренных проектом федерального бюджета расходов по отдельным объектам и в целом по программам, разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов РФ. Государственная Дума РФ рассматривает любые поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие сокращение или исключение таких расходов. Если в федеральном бюджете, который принят Государственной Думой РФ в третьем чтении, будут выявлены неоправданные расходные назначения или какие-либо излишества, то это означает, что нижняя палата парламента и ее соответствующие комитеты не выполнили своей обязанности надлежащим образом проверить обоснованность представленных на их рассмотрение расходных назначений. Государственная Дума РФ так же, как и исполнительная власть, несет ответственность за обоснованность расходования бюджетных средств.

4. Государственная Дума РФ и ее профильные комитеты могут предложить уточненный вариант распределения расходов по разделам функциональной классификации, который предусматривает увеличение одних расходов за счет уменьшения других. К таким уточненным вариантам применяется несколько требований:

- они должны быть взаимосвязаны с перечнем законодательных актов или их отдельных частей;

- их действие отменяется или приостанавливается на предстоящий год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

5. В настоящем Кодексе (ст. 6) устанавливается, что бюджет является формой образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Из этого следует, что за счет бюджета финансируются государственные расходы. Данным пунктом устанавливается, что все поправки субъектов права законодательной инициативы, которые предусматривают предоставление средств федерального бюджета негосударственным организациям любых организационно-правовых форм, к рассмотрению не подлежат. Но все вышеуказанное относится лишь к поправкам в бюджет. При составлении бюджета органами исполнительной власти в нем в числе государственных расходов могут предусматриваться и ассигнования негосударственным организациям. Так, в ст. 69 настоящего Кодекса предусматривается возможность предоставления за счет бюджета "субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам", "инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц". Но такие ассигнования могут быть выделены только в предусмотренных законом случаях.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ (с изм. и доп. от 21 марта, 25 июля 2002 г., 23 июня, 8 декабря 2003 г., 20, 28 декабря 2004 г.) является примером предоставления бюджетных средств негосударственным организациям в виде государственного финансирования партий. Данный закон содержит ст. 33, которая вводит государственную поддержку политических партий путем их государственного финансирования.

Указанная поддержка должна осуществляться только после подведения итогов участия политических партий в выборах для компенсации финансовых затрат политических партий из средств федерального бюджета. Порядок данной компенсации устанавливается этим Законом.

 

Статья 207. Рассмотрение в четвертом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год

1. Комментируемая статья касается вопроса о рассмотрении в четвертом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Советом Федерации. Четвертое чтение законопроекта о федеральном бюджете является заключительным этапом его рассмотрения в Государственной Думе РФ, срок, за который оно проводится, ограничивается 15 днями со дня принятия этого законопроекта в третьем чтении.

В зависимости от того, как Государственная Дума РФ и ее профильные комитеты оформят итоги третьего чтения и подготовят окончательный вариант законопроекта о федеральном бюджете на очередной финансовый год, нижней палатой парламента будет проведено это заключительное чтение даже раньше, чем это устанавливает вышеуказанный срок.

При рассмотрении в четвертом чтении законопроект о бюджете голосуется только в целом. Внесение в него поправок не допускается. Это означает, что он может быть или целиком принят, или полностью отвергнут.

2. В п. 2 настоящей статьи и Конституцией РФ (ст. 106) устанавливается, что законопроект о федеральном бюджете на очередной финансовый год подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, и вследствие этого Государственная Дума РФ передает его на рассмотрение верхней палаты парламента в 5-дневный срок после того, как он будет принят.

3. Пунктом 3 данной статьи устанавливается, что ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год со дня подписания его Президентом РФ в течение 1 месяца обязывает Правительство РФ произвести поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита и направить его в Государственную Думу РФ и Совет Федерации для сведения, что необходимо для контроля хода исполнения принятого ими бюджета по итогам года, и по результатам каждого квартала, палатами Федерального Собрания.

 

Статья 208. Рассмотрение федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Советом Федерации

1. Данная статья посвящена рассмотрению ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год Советом Федерации.

Настоящим Кодексом устанавливается срок для рассмотрения закона о федеральном бюджете в Совете Федерации - он должен быть рассмотрен верхней палатой парламента за 14 дней со дня представления Государственной Думой РФ. При этом голосование происходит только "на предмет его одобрения в целом".

2. Пунктом 2 комментируемой статьи предусмотрен срок для направления одобренного Советом Федерации закона о федеральном бюджете Президенту РФ для подписания и обнародования. Он определяется 5 днями.

3. В п. 3 настоящей статьи устанавливается, что могут возникать разногласия между палатами по закону о бюджете и иметь весьма конкретный характер. Но Совет Федерации не вправе непосредственно рассматривать выдвинутые поправки и принимать по ним решения, к его компетенции относится лишь отклонение закона о федеральном бюджете в целом, чтобы передать его для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, которая в свою очередь в 10-дневный срок выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы РФ согласованный ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Дума в свою очередь повторно рассматривает закон о федеральном бюджете в одном чтении и вновь передает в Совет Федерации для повторного рассмотрения в порядке, который устанавливается в ст. 207 настоящего Кодекса.

4. Пункт 4 определяет, что если согласительная комиссия учтет возражения или поправки, выдвинутые в Совете Федерации, и сочтет нужным внести изменения в закон о федеральном бюджете, то согласованный вариант этого закона заново рассматривается Государственной Думой (в одном чтении) и вновь передается в Совет Федерации для его повторного рассмотрения.

5. Пункт 5 комментируемой статьи решает вопрос о порядке разрешения разногласий между палатами Федерального Собрания РФ по закону о федеральном бюджете. Закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы. Конституцией РФ устанавливается, что приоритет в принятии федеральных законов вообще и федерального закона о федеральном бюджете в частности принадлежит Государственной Думе: "федеральные законы принимаются Государственной Думой", затем они передаются на рассмотрение Совета Федерации. В той же статье п. 5 закреплено, что "в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы".

 

Статья 209. Секретные статьи федерального бюджета

1. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета (ст. 36). Перечень секретных статей, отнесение тех или иных сведений, содержащихся в федеральном бюджете, к государственной тайне определяются исходя из требований Закона о государственной тайне, действующих с учетом внесенных в него изменений. В настоящем Кодексе закреплено, что бюджетная система РФ основана на принципе гласности (ст. 28, 36). В это понятие входит обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, представления информации о ходе исполнения бюджетов. Рассмотрение секретных статей федерального бюджета происходит на закрытом заседании палат Федерального Собрания РФ, а материалы к этим статьям рассматриваются только председателями палат Федерального Собрания и специальными комиссиями палат.

2. В бюджетах в обязательном порядке и полном объеме должны быть отражены все бюджетные доходы и расходы, которые установлены в бюджетном и налоговом законодательстве (ст. 28, 29, 32 БК РФ). Все вышеизложенное относится и к секретным статьям федерального бюджета, их принятие и включение в состав любых расходов федерального бюджета осуществляется по представлению Президента РФ.

3. Специальные секретные программы могут получить государственное финансирование только при условии их включения в состав тех или иных расходов федерального бюджета и если они прошли процедуру рассмотрения и утверждения парламентом в рамках этого бюджета. Порядок расходования средств специальных секретных программ устанавливает Президент РФ.

Контроль за расходованием средств при реализации таких программ осуществляется органами, на которые такие функции возложены Президентом РФ, итоги проверки расходования средств на специальные секретные программы представляются ему же, а также председателям палат Федерального Собрания РФ и специальным комиссиям палат.

 

Статья 210. Рассмотрение палатами Федерального Собрания федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в случае отклонения его Президентом Российской Федерации

Комментируемая статья законодательно закрепляет вопрос о рассмотрении палатами Федерального Собрания ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год в случае его отклонения Президентом РФ.

Президент РФ в течение 14 дней подписывает закон и обнародует его, если же за этот срок Президент РФ отклоняет его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в порядке, установленном в Конституции РФ. Но в соответствии с комментируемой статьей для преодоления возникших разногласий он предварительно передается согласительную комиссию, в состав которой входят представители обеих палат парламента и Правительства РФ, а также на этой стадии дополнительно включается представитель Президента РФ. Порядок работы по рассмотрению закона о бюджете определяется в соответствии со ст. 208 настоящего Кодекса.

Срок, в течение которого согласительная комиссия должна найти согласованный вариант закона о бюджете, определяется 10 днями, также за него должны быть устранены противоречия, которые возникали между Федеральным Собранием РФ, принявшим ранее этот закон, и Президентом РФ, который его отклонил, выдвинув свои возражения против него. Решение согласительной комиссии будет считаться согласованным только при поддержке всех представленных в этой комиссии сторон. Если против решения выразит все возражение хотя бы одна из сторон, то оно будет считаться несогласованным (п. 2 ст. 203 настоящего Кодекса).

Согласованный вариант закона о федеральном бюджете вносится согласительной комиссией на повторное рассмотрение Государственной Думы в одном чтении. Затем принятый Государственной Думой закон снова передается в верхнюю палату парламента - Совет Федерации. если у нее возникает возражение против согласованного варианта закона и она отклоняет его, Государственная Дума может провести повторное голосование по нему. Он будет считаться принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов нижней палаты.

Если согласительная комиссия не преодолевает возражения с президентской стороны, то закон о бюджете вносится на повторное рассмотрение палат Федерального Собрания РФ, но в той редакции, которая была принята ранее. При таком исходе закон о бюджете будет считаться одобренным, если за него будет подано не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, после этого он подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию.

 

Статья 211. Последствия непринятия проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в срок

1. Комментируемой статьей определяются последствия непринятия закона о федеральном бюджете в установленный срок. Бюджетный (финансовый) год в РФ начинается с 1 января (ст. 12 БК РФ). к указанной дате закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год должен вступать в силу, как основополагающее начало финансирования предусмотренных в нем государственных расходов.

В данной статье закреплены условия, при которых закон о бюджете не вступает в силу до наступления очередного финансового года:

- непринятие Государственной Думой РФ проекта закона о бюджете на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года. При таком раскладе событий все-таки можно рассчитывать на то, что до наступления нового года он может быть одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ;

- другие причины, по которым закон о бюджете до 1 января очередного года не вступает в силу. К таким причинам может быть отнесено отклонение закона о бюджете Советом Федерации или Президентом РФ.

Во всех вышеуказанных случаях закон о федеральном бюджете не вступает в силу до начала очередного финансового года. Вследствие этого возникает "безбюджетный режим", который должен быть устранен как можно быстрее.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи предусматривается только одна возможность преодоления "безбюджетного режима", которая предполагает, что Государственная Дума РФ может принять ФЗ о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года для финансирования государственных расходов за счет средств федерального бюджета, пока закон о бюджете на очередной финансовый год не вступит в силу.

 

Глава 23. Внесение изменений и дополнений в федеральный закон
о федеральном бюджете

 

Статья 212. Внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете

1. Комментируемая статья рассматривает вопрос о внесении изменений и дополнений в ФЗ о федеральном бюджете.

Изменения и дополнения в закон о бюджете вносятся только в случае крайней необходимости, которая может возникнуть при:

- возникновении чрезвычайных обстоятельств. Например, стихийное бедствие;

- обнаружении в ходе исполнения бюджета, что он составлен с серьезными недочетами, которые нужно исправить в обязательном порядке;

- обнаружении неэффективного и не для установленных целей использования бюджетных средств;

- существенных изменениях в течение финансового года экономической или политической обстановки в стране или мире, которые требуют пересмотра ряда бюджетных показателей;

- обнаружении крупных злоупотреблений, которые связаны с большими финансовыми потерями для государства;

- вскрытии фактов нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств или крупных злоупотреблений, связанных с большими финансовыми потерями для государства.

2. Пунктом 2 определяется круг субъектов, к которым относятся: Правительство РФ и другие субъекты права законодательной инициативы, определенные в Конституции РФ (ст. 104): Президент РФ; Совет Федерации, члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы РФ; законодательные (представительные) органы субъектов РФ; Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

Они вправе вносить в проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный бюджет, который был утвержден ранее, в части, изменяющей основные характеристики федерального бюджета и распределение регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы РФ, а также распределение расходов федерального бюджета по разделам функциональной и ведомственной классификации расходов бюджетов РФ в строго определенных случаях, определенных данным пунктом, как:

1) превышение доходов над учтенными законом о бюджете, т.е. запланированными им, более чем на 10%, что подтверждено итогами исполнения бюджета за первое полугодие текущего финансового года.

Правительство РФ вправе пользоваться любыми бюджетными ресурсами, но только на те цели, которые предусмотрены законом. Если возникнет такая ситуация, что в распоряжении Правительства РФ окажутся финансовые ресурсы в большей сумме, чем было запланировано утвержденным бюджетом, это обяжет его сделать запрос на согласие парламента об их использовании, а также оно представляет свои предложения о направлениях их расходования. Если Правительством РФ не будет этого сделано по истечении 10-дневного срока со дня рассмотрения нижней палатой парламента отчета об исполнении бюджета на первое полугодие, другие субъекты права законодательной инициативы, и в первую очередь парламентарии, должны реализовать это право законодательной инициативы и затем внести в Государственную Думу РФ законопроект об изменениях и дополнениях утвержденного ранее федерального бюджета;

2) выявление нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета, подтвержденного проверками Счетной палаты РФ, контрольных органов Правительства РФ и Минфина России, и внесение предложений о сокращении либо о блокировке таких расходов.

Правительство РФ в свою очередь ничем не ограничено в своем праве вносить проекты законов об изменении и дополнении федерального бюджета.

Правительство РФ вправе вносить в нижнюю палату парламента свои предложения об изменении и дополнении закона о бюджете по любым вопросам, которые относятся к предметам правового регулирования этого закона. Если Правительством РФ будет установлено, что в его распоряжении находятся финансовые ресурсы сверх предусмотренных в бюджете, или что закон о федеральном бюджете невозможно выполнить в настоящем виде, или что требуется внесение в него существенных изменений и дополнений в соответствии с интересами страны, оно должно разработать законопроект о таких изменениях и дополнениях, а затем внести его на рассмотрение Государственной Думы РФ. Но это не освобождает других субъектов права законодательной инициативы от обязанности следить за ходом исполнения федерального бюджета, давать реальную оценку положения дел в стране и выступать с инициативой о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете.

 

Статья 213. Внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете в случае сокращения (роста) расходов федерального бюджета более чем на 10 процентов

1. Комментируемая статья заключает в себе положения по определению порядка внесения изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете в случае, если произойдет значительное снижение поступлений в бюджет и вызванного в связи с этим сокращения его расходов более чем на 10%, что создаст серьезные проблемы для страны и вследствие чего потребуется внесение изменений в бюджет в целом или в его определенную часть. Подготавливает предложения по этому вопросу Правительство РФ.

В связи с этим настоящей статьей на Правительство возлагается обязанность вносить на рассмотрение Государственной Думы РФ проект закона о внесении изменений и дополнений в ранее принятый закон о федеральном бюджете в связи с таким сокращением объема бюджетных ресурсов, так как только оно может подготавливать предложения по вышеуказанному вопросу.

Также Правительство РФ представляет вместе с указанным проектом закона документы и материалы, которые позволяют нижней палате парламента решать вопросы по перераспределению бюджетных ресурсов с учетом обстановки, происходящей на данный момент. Пункт 1 предусматривает перечень документов и материалов, которые вносятся Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы РФ вместе с проектом федерального закона о внесении изменений и дополнений в ФЗ о федеральном бюджете:

- отчетом об исполнении федерального бюджета за период текущего финансового года, включая последний месяц, предшествующий месяцу, в течение которого вносится указанный законопроект;

- отчетами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих сбор доходов федерального бюджета за период текущего финансового года, включая последний месяц, предшествующий месяцу, в течение которого вносится указанный законопроект;

- отчетом об использовании средств резервного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ;

- отчетами Министерства финансов РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных кредитов;

- анализом причин и факторов, обусловивших необходимость внесения изменений и дополнений в ФЗ о федеральном бюджете.

2. Пункт 2 устанавливает срок рассмотрения Государственной Думой РФ законопроекта о внесении изменений и дополнений в ФЗ о федеральном бюджете во внеочередном порядке, он определяется 15 днями, его рассмотрение производится не в четырех, а в трех чтениях и каждое из них происходит в очень жесткие и строго установленные сроки.

3. Пунктом 3 устанавливается то, что первое чтение проекта закона о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете должно состояться в Государственной Думе РФ не позднее чем через 2 дня со дня внесения данного законопроекта.

В основном оно проводится так же, как и первое чтение закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. На этой стадии Государственная Дума РФ приходит к заключению о том, принять ли представленный законопроект за основу, который ранее был предложен Правительством РФ, или отклонить его. Если решение будет положительным, то нижней палатой парламента будут утверждены новые характеристики федерального бюджета, а если решение будет отрицательны, она возвратит предложенный законопроект в Правительство РФ на соответствующую доработку.

При возникновении на данной стадии разногласий по вопросам, затрагивающим бюджетную политику, между Правительством РФ и Государственной Думой РФ, или если Государственная Дума РФ сделает заключение о том, что снижение ожидаемых поступлений в бюджет, а также нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств явилось результатом неудовлетворительной работы Правительства РФ, она может поставить и вопрос о доверии Правительству РФ. Этот вопрос решается в соответствии с п. 3 ст. 117 Конституции РФ.

4. Пункт 4 рассматривает вопрос о предмете второго чтения - расходной части бюджета. Для упрощения и ускорения процедуры прохождения ФЗ о внесении изменений и дополнений в ФЗ о федеральном бюджете на этой стадии обобщаются вопросы по предметам второго и третьего чтения при первом рассмотрении проекта бюджета Государственной Думой РФ.

Нижняя палата парламента на данной стадии проводит работу по утверждению и пересмотру объемов ассигнований одновременно как по разделам, так и по подразделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов РФ.

Данный пункт устанавливает срок по второму чтению проекта закона о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете, который определяется не позднее чем через 5 дней со дня завершения первого чтения

5. Пункт 5 закрепляет положение о рассмотрении в третьем чтении законопроекта о внесении изменений и дополнений в ранее утвержденный федеральный бюджет. Законопроект на этой стадии выносится на голосование полностью, внесение поправок на данной стадии не допускается. Голосование по нему должно состояться не позднее чем через 3 дня со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

6. Данный пункт предусматривает ситуацию, которая возникает в том случае, если проект закона о внесении изменений и дополнений в федеральный бюджет не будет принят в установленный срок.

В этом случае Правительство РФ наделяется правом произвести пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета впредь до принятия законодательного решения по данному вопросу при условии, что федеральным законом о федеральном бюджете не предусмотрено иное.

Учитывая все вышеизложенное, нужно иметь в виду, что вынужденное сокращение бюджетных расходов должно быть выборочным. Так, при значительном уменьшении бюджетных поступлений требуется некоторый пересмотр расходной части бюджета, который может сделать только законодательная власть.

 

Статья 214. Дополнительные условия рассмотрения проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете

В комментируемой статье закрепляются дополнительные условия рассмотрения проектов ФЗ о внесении изменений и дополнений в ФЗ о федеральном бюджете, указанные законопроекты рассматриваются в порядке, определенном Регламентом Государственной Думы. Исключением будут являться случаи, рассмотренные ранее в ст. 213 настоящего Кодекса, к ним предъявляются следующие условия:

- законопроект, предусматривающий изменение основных характеристик федерального бюджета на текущий финансовый год, не может быть внесен на рассмотрение Государственной Думы РФ до вступления в силу или до отклонения Советом Федерации либо Президентом РФ ФЗ, предусматривающего изменение основных характеристик федерального бюджета на текущий финансовый год, проект которого был внесен ранее и принят Государственной Думой РФ в первом чтении;

- в случае внесения в Государственную Думу РФ двух и более законопроектов о внесении изменений и дополнений в ФЗ о федеральном бюджете на текущий финансовый год указанные законопроекты рассматриваются в первом чтении одновременно в качестве альтернативных. При этом может быть принят в первом чтении только один законопроект, а остальные законопроекты могут быть рассмотрены в качестве поправок к нему.

Правительство РФ разрабатывает и представляет в Государственную Думу проекты законов о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете по любым вопросам в случаях, предусмотренных ст. 212 настоящего Кодекса. Эти же законопроекты могут вноситься в нижнюю палату парламента и другими субъектами права законодательной инициативы.

Вследствие этого на рассмотрении Государственной Думы РФ может оказаться несколько законопроектов. Данная статья упорядочивает процесс их рассмотрения. Она предусматривает 2 возможных варианта:

- когда такие законопроекты поступают в Государственную Думу РФ в разное время. В этом случае законопроект, который поступил позднее, не вносится на рассмотрение Государственной Думы РФ при условии рассмотрения и принятия ею только что в первом чтении другого аналогичного законопроекта. Этот запрет действует до того, пока не завершится процедура прохождения принятого Думой законопроекта, и только после ее завершения подобный законопроект в принципе может быть внесен на рассмотрение Думы, которая должна сопоставить его с ранее принятым ею законом;

- когда они поступают более или менее одновременно. В этом случае поступившие в Государственную Думу РФ законопроекты рассматриваются ею одновременно в качестве альтернативных, затем Дума в первом чтении принимает один из них. Так же она принимает во внимание и другие законопроекты, в которых содержатся предложения, не охваченные принятым законопроектом, они будут рассматриваться в качестве поправок к нему.

 

Раздел VIII. Исполнение бюджетов

 

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

 

Статья 215. Казначейское исполнение бюджетов

Главой 24 БК РФ устанавливаются принципы и процедура исполнения бюджетов в РФ. Исполнение бюджета означает обеспечение поступления доходов и финансирование расходов в пределах утвержденных бюджетов: федерального, субъектов РФ, муниципального. В исполнении бюджета участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица - плательщики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств. Статьей 215 БК РФ устанавливается казначейское исполнение бюджетов. Организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами возлагается на органы исполнительной власти.

До 1992 г. в России действовала банковская система исполнения бюджета, при которой функцию организации исполнения бюджета выполнял ЦБР.

Казначейство было организовано 08.12.1992 г. указом Президента РФ "О федеральном казначействе" N 1556. Казначейство образовывалось в целях эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения главным образом республиканского бюджета РФ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств. Постановлением о мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета Правительство России обязало Министерство финансов осуществить централизацию доходов и средств федерального бюджета.

Эффективность казначейской системы исполнения бюджета заставляет государство проводить последовательную политику по переводу на казначейскую систему субъектов РФ и муниципальных образований. Конкретные меры из года в год предусматриваются законами о федеральном бюджете и принимаемыми на их основе нормативными актами. Так, ст. 43 Закона о федеральном бюджете на 2004 г. устанавливается, что в 2004 г. продолжается перевод субъектов РФ, получающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности на кассовое обслуживание органами федерального казначейства исполнения их бюджетов по мере завершения субъектами РФ организационно-технических мероприятий. Кассовое обслуживание органами Федерального казначейства исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов осуществляется в соответствии с заключенными соглашениями и на безвозмездной основе. Правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства утверждены Приказом Минфина РФ от 19 апреля 2000 г. N 46н" (с изм. и доп. от 13 апреля, 31 июля 2001 г.).

В настоящее время Казначейство действует на основании Постановления Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе" (с изм. и доп. от 14 марта 2005 г.).

Федеральное казначейство представляет собой федеральный орган исполнительной власти (федеральную службу), осуществляющий в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Казначейство подчиняется непосредственно Министерству финансов РФ. Возглавляет казначейство руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра финансов РФ.

В структуре центрального аппарата данного органа имеются управления по основным направлениям деятельности. При этом их количество не должно превышать 11.

Органы казначейства являются юридическими лицами и несут установленную законом ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложены на них задач.

При казначейской системе уменьшается количество звеньев, участвующих в работе с бюджетными средствами, что создает возможность усиления контроля за их целевым использованием.

Казначейская система исполнения бюджета обеспечивает оперативность информации о кассовых расходах и перечислении средств по назначению, контроля за финансовыми операциями учреждений. Органы казначейства беспристрастны в силу того, что осуществляют финансовые операции не в собственных интересах, а от имени и по поручению бюджетных учреждений. Такое положение позволяет усилить контроль за целенаправленным финансированием расходов. Таким образом, казначейская система исполнения бюджетов - одно из средств реализации принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного ст. 38 БК РФ.

 

Статья 215.1. Основы исполнения бюджета

Исполнение федерального бюджета и бюджета государственного внебюджетного фонда возложено на Правительство РФ, бюджет субъекта РФ и территориального внебюджетного фонда - на высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Исполнение местного бюджета осуществляется администрацией муниципального образования.

В основе исполнения бюджета лежит единство кассы и подведомственность расходов. Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ. Для этого, Федеральное казначейство открывает счета в Центральном банке РФ с учетом положений ст.ст. 156 и 216 настоящего Кодекса. Через данные счета осуществляются все кассовые операции по исполнению бюджетов всех уровней. Все проводимые операции должны быть отражены в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, которая предоставляется соответствующем финансовым органом.

 

Статья 216. Принцип единства кассы

Комментируемая статья устанавливает исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на основе принципа единства кассы. Данный принцип предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета и осуществление всех расходов бюджета с единого счета бюджета, каким в РФ является единый казначейский счет. Исключение составляют операции по исполнению федерального бюджета, осуществляемые за пределами РФ в соответствии с законодательством РФ.

Принцип единства кассы предполагает слияние расчетных счетов бюджетополучателей в единый счет бюджета, с которого осуществляется расчет с поставщиками товаров и услуг. На этот же счет зачисляются поступающие доходы бюджета.

Применение принципа единства кассы при исполнении бюджета дает ряд преимуществ. Во-первых, появилась возможность предварительного и текущего контроля целевого расходования средств. Предварительный контроль невозможно было реализовать при существовании банковской системы исполнения бюджета. Сейчас осуществление предварительного контроля - контроля над составлением сметы доходов и расходов бюджетного учреждения - дает возможность предотвращения нарушений бюджетно-финансового законодательства. Текущий контроль осуществляется через процедуру подтверждения платежных обязательств. Совершение платежа возможно только после получения разрешительной надписи.

Во-вторых, достигается экономия времени за счет минимизации прохождения средств по расчетным счетам.

В-третьих, появляется возможность перераспределения средств. Средства находятся на счете бюджета в распоряжении органа, исполняющего бюджет. Это позволяет учитывать остатки на расчетном счете при планировании и текущем финансировании, перераспределять и использовать их для финансирования текущих расходов.

Кассовое исполнение бюджетов включает в себя операции со средствами на бюджетном счете по зачислению доходов бюджетов и платежам по подтвержденным обязательствам бюджетов. Кассовое исполнение федерального бюджета возлагается на Федеральное казначейство. Федеральному казначейству принадлежит право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, а также определения их режима. Единый счет федерального бюджета - он же единый счет Федерального казначейства, находится в ЦБР. В территориальных учреждениях ЦБР функционируют управления организации и исполнения федерального бюджета и внебюджетных фондов. Они обеспечивают достоверность передаваемых кредитными органами данных об использовании средств бюджета и внебюджетных фондов, а также осуществляют надзор за исполнением кредитными организациями и расчетно-кассовыми центрами банковского законодательства в части исполнения бюджетов и внебюджетных фондов. В соответствии с Законом о ЦБР ЦБР без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований. Департамент организации и исполнения федерального бюджета и внебюджетных фондов ЦБ РФ организует в банковской системе кассовое исполнение федерального бюджета и составляет бюджетную отчетность о кассовом исполнении федерального бюджета и об остатках средств на счетах местных органов власти и государственных внебюджетных фондов.

 

Статья 217. Сводная бюджетная роспись

В комментируемой статье применяется ряд терминов, требующих разъяснения. Под главным распорядителем бюджетных средств понимается орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Этот орган составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных средств по подведомственным распорядителям - получателям бюджетных средств. Главными распорядителями являются министерства и ведомства. Распорядитель бюджетных средств - это орган государственной власти или местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям. Получателями бюджетных средств согласно БК РФ являются учреждения, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий финансовый год. Бюджетное учреждение - это организация, созданная органами государственной власти России, субъектов РФ или органами местного самоуправления для осуществления функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из бюджета соответствующего уровня на основе сметы доходов и расходов.

Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи. В соответствии с БК РФ бюджетная роспись - это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией. Бюджетная роспись содержит детальные показатели доходов, средств заимствований и расходов утвержденного бюджета в соответствии с действующей бюджетной классификацией по срокам бюджетного года в разрезе распорядителей и получателей бюджетных средств, и направляется для сведения в органы представительной власти и контрольно-счетные органы. Бюджетная роспись разрабатывается на основании балансов доходов и расходов, смет расходов бюджетополучателей.

Сводная бюджетная роспись составляется Министерством финансов РФ на основании бюджетных росписей главных распорядителей в течение 15 дней после утверждения бюджета. Сводная бюджетная роспись утверждается Министром финансов и не позднее 17 дней после утверждения бюджета передается на исполнение в Федеральное казначейство (орган, исполняющий бюджет) и направляется в Федеральное собрание (представительный орган) и Счетную палату РФ (контрольный орган).

Утвержденная бюджетная роспись является документом, регламентирующим взыскание платежей в бюджет и открытие кредитов для финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете.

 

Статья 218. Исполнение бюджетов по доходам

Исполнение бюджета по доходам подразумевает мобилизацию налогов, сборов, других платежей и распределение их по уровням бюджетной системы в соответствии с существующим законодательством.

В соответствии с комментируемой статьей исполнение бюджетов по доходам происходит в четыре этапа.

Первым этапом является перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета. Следует иметь в виду, что доходы считаются перечисленными в бюджет с момента списания денежных средств со счета плательщика в банке или иной кредитной организации. Денежные средства считаются зачисленными в доход бюджета с момента совершения ЦБР или иной кредитной организацией, в которой открыт счет по учету доходов бюджета, операции по зачислению денежных средств на счет казначейства.

Значительная часть бюджетных средств формируется за счет налоговых доходов. Пунктами 1 и 3 ст. 23 НК РФ установлена обязанность налогоплательщиков и плательщиков сборов уплачивать установленные законом налоги и сборы. Бюджетные средства формируются также и за счет других источников. Это средства, полученные от сдачи в аренду государственного (муниципального) имущества, доходы государственных предприятий. Полный перечень источников, за счет которых формируются доходы бюджета, ежегодно устанавливается законом о бюджете на соответствующий год.

Территориальные учреждения ЦБР обязаны принять платежные документы к исполнению независимо от состояния расчетного счета плательщика и корреспондентского счета самого банка. Банки обязаны соблюдать сроки списания средств с лицевых счетов плательщиков. Сроки прохождения платежа от плательщика до получателя находятся под контролем органов казначейства. В функции казначейства входит учет всех поступающих сумм по видам налогов и платежей. По каждому платежному документу учитывается вид и сумма налога.

На втором этапе распределяются в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующие доходы. Распределение и перечень регулирующих доходов строго регламентированы законом о бюджете на соответствующий год. Распределение доходов представляет собой непрерывный процесс, в результате которого ежедневно определяются суммы, подлежащие перечислению в бюджет соответствующего уровня. Распределение осуществляется путем направления органом казначейства соответствующему банку платежного поручения и списания банком средств в пределах остатка по лицевому счету.

Государство в лице соответствующих органов возвращает излишне уплаченные в бюджет суммы доходов. В соответствии со ст. 78 НК РФ сумма излишне уплаченного налога подлежит зачету в счет предстоящих платежей налогоплательщика по этому или иным налогам, погашения недоимки или возврату налогоплательщику по его письменному заявлению. Возврат сумм налога осуществляется за счет средств бюджета, в который произошла переплата. Казначейство обязано исполнить заключение налогового органа и оформить в установленном порядке платежное поручение на возврат или зачет налога. Операции по возврату или зачету налогов юридическим лицам осуществляются в порядке безналичных расчетов.

Необходимым этапом исполнения бюджетов по доходам является учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета. Органы казначейства ведут отчет и составляют отчетность о доходах федерального бюджета. Порядок и сроки составления отчетности определяет вышестоящий орган казначейства. Учет доходов ведется в разрезе всех кодов бюджетной классификации. Главное управление Федерального казначейства организует и осуществляет сводный систематический, полный и стандартизированный учет операций по движению средств Республиканского бюджета РФ, государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств на счетах казначейства. Главное управление организует и осуществляет сбор, обработку и анализ информации о состоянии республиканского бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ, а также государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств. Главное управление представляет высшим органам государственной власти и управления РФ отчетность о финансовых операциях Правительства РФ, результатах исполнения республиканского бюджета РФ и состояния бюджетной системы РФ, а руководящим органам государственных (федеральных) внебюджетных фондов - о результатах финансового исполнения соответствующих фондов.

 

Статья 219. Основные этапы исполнения бюджетов по расходам

Комментируемой статьей предусмотрен новый порядок исполнения бюджета по расходам.

Основным правилом исполнения бюджетов является исполнение в пределах фактического наличия бюджетных средств на бюджетном счете. Установленные процедуры санкционирования и финансирования и их порядок обязательны. Проведение финансирования допускается только после завершения процедуры санкционирования. Процедура санкционирования включает ряд обязательных этапов.

Первым этапом является составление и утверждение бюджетной росписи. Министерство финансов РФ составляет сводную бюджетную роспись по главным распорядителям бюджетных средств, утверждает порядок ее исполнения и доводит годовой объем бюджетных ассигнований и лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств.

На следующем этапе утверждаются и доводятся до распорядителей и получателей бюджетных средств уведомления о бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств и утверждаются сметы доходов и расходов получателей бюджетных средств. Главные распорядители на основе установленных им объемов бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств доводят распределенные бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств до распорядителей и получателей средств федерального бюджета, находящихся в их ведении. Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся в форме уведомлений и не дают право бюджетному учреждению на расходование бюджетных средств. После получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение в вышестоящий орган смету доходов и расходов. Смета доходов и расходов главного распорядителя бюджетных средств утверждается руководителем этого органа.

Получатели средств федерального бюджета представляют утвержденные в установленном порядке лимиты бюджетных обязательств в соответствующий орган казначейства для контроля за расходованием средств.

На четвертом этапе получатели бюджетных средств принимают на себя бюджетные обязательства. Принятие обязательств осуществляется в пределах лимитов бюджетных обязательств и утвержденной сметы доходов и расходов. Принятие обязательств реализуется через составление платежных и иных документов. Принятие обязательства при осуществлении закупок оформляется соответствующими договорами с поставщиками продукции, исполнителями работ и услуг. Определение бюджетного обязательства дается в ст. 222 БК РФ и комментарии к ней.

Завершающим этапом санкционирования является подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств. Орган казначейства осуществляет расходование бюджетных средств после проверки соответствия принятых денежных обязательств получателем бюджетных средств лимитам бюджетных обязательств и поступившему на его лицевой счет финансированию. Орган казначейства, где открыт лицевой счет получателю бюджетных средств, может отказаться подтвердить принятые денежные обязательства исключительно в случаях, установленных п. 4 ст. 226 БК РФ.

В ходе исполнения федерального бюджета по представлению главных распорядителей бюджетных средств в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения по следующим трем основаниям. Во-первых, в случае передачи полномочий по финансированию отдельных учреждений, мероприятий или видов расходов. Во-вторых, в случае уменьшения ассигнований на сумму, израсходованную получателем бюджетных средств незаконно или не по целевому назначению, по предписаниям контрольных органов Минфина и Счетной палаты РФ. В-третьих, в случае образования в ходе исполнения федерального бюджета экономии по отдельным статьям экономической классификации расходов бюджетов. В последнем случае главные распорядители предоставляют в Минфин обязательство о недопущении кредитования задолженности по тем статьям экономической классификации расходов, по которым уменьшаются лимиты бюджетных обязательств.

Финансирование согласно БК РФ заключается в расходовании бюджетных средств. Финансирование осуществляется органами казначейства России. Действия по финансированию включают разрешение на формирование платежного документа и осуществление самого платежа. Федеральное казначейство может также осуществлять исполнение территориальных бюджетов при заключении бюджетных соглашений между органами Федерального казначейства, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

 

Статья 220. Уведомление о бюджетных ассигнованиях

Распорядителям и получателям бюджетных средств для составления сметы доходов и расходов необходима информация о количестве средств, которые будут выделены для осуществления их функционирования и развития. Комментируемой статьей установлена обязанность органа, исполняющего бюджет, в течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи довести показатели данной росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. Несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ (ст. 283 БК РФ).

Бюджетные ассигнования - это средства бюджетов разных уровней, направляемые на развитие экономики, финансирование социально-культурных мероприятий, оборону страны, содержание органов государственной власти и управления. Бюджетные ассигнования обязательно предусмотрены в бюджетной росписи.

Доведение показателей сводной бюджетной росписи осуществляется в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета. Порядок организации работы по доведению через органы Федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета утвержден приказом Минфина РФ. В соответствии с этим приказом Главное управление Федерального казначейства на основе утвержденных Департаментом бюджетной политики Минфина РФ сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств осуществляет доведение до главных распорядителей объемов бюджетных ассигнований на финансовый год. Документарно данная операция оформляется составлением и передачей главному распорядителю казначейского уведомления утвержденной формы.

Казначейское уведомление может быть сформировано в полном или сокращенном формате.

Казначейское уведомление полного формата составляется не реже четырех раз в год. В казначейском уведомлении полного формата указываются суммы по всем целевым направлениям расходов федерального бюджета и лимитов бюджетных обязательств с выделением текущих изменений лимитов бюджетных обязательств в разрезе функциональной и экономической классификации.

Объемы финансирования расходов доводятся Главным управлением Федерального казначейства до главных распорядителей исходя из того, что объемы финансирования расходов с начала года не должны превышать лимитов бюджетных обязательств на год.

Казначейское уведомление сокращенного формата может составляться в течение текущего квартала финансового года. В казначейском уведомлении сокращенного формата указываются по кодам функциональной и экономической классификации суммы лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов, подлежащие изменению в соответствии с данным казначейским уведомлением. Изменение лимитов бюджетных обязательств и (или) изменение объемов финансирования расходов главным распорядителем оформляется Главным управлением Федерального казначейства очередным казначейским уведомлением.

Распорядители и получатели, находящиеся в ведении главного распорядителя, уведомляются расходными расписаниями о распределении главным распределителем лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов. Расходные расписания оформляются главным распорядителем по каждому из находящихся в его ведении распорядителю и получателю.

 

Статья 221. Смета доходов и расходов бюджетного учреждения

После получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение располагает необходимой исходной информацией для составления сметы доходов и расходов. Для составления сметы и предоставления ее вышестоящему распорядителю на утверждение бюджетному учреждению отводится 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях. Распорядитель бюджетных средств утверждает смету в течение 5 дней со дня ее предоставления. Так как главный распорядитель бюджетных средств не имеет вышестоящего распорядителя, то смета такого бюджетного учреждения утверждается его руководителем.

Смета доходов и расходов бюджетного учреждения - это финансовый документ, содержащий информацию об образовании и расходовании денежных средств в соответствии с их целевым назначением. В смете доходов и расходов отражаются все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности. Бюджетное учреждение использует бюджетные средства строго в соответствии с утвержденной сметой. БК РФ, как и ГК РФ, предусматривает, что бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников (п. 6 ст. 161 БК РФ). При применении этого положения следует учитывать п. 2 ст. 42 БК РФ. В нем говорится, что все доходы, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, отражаются в доходах соответствующего бюджета, которые должны быть перечислены в бюджет.

Распорядителям бюджетных средств на утверждение в кратчайшие сроки (5-10 дней) передается значительное количество смет (по числу подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств). Для упрощения обработки больших потоков информации и во избежание ошибок форма смет бюджетных учреждений устанавливается приказами соответствующих министерств.

После утверждения сметы доходов и расходов в течение одного рабочего дня она передается бюджетным учреждением в орган, исполняющий бюджет, т. е. в органы федерального казначейства РФ.

Значение сметы заключается в том, что она определяет и конкретизирует права и обязанности бюджетополучателей по образованию и использованию денежных фондов, а также финансовых органов и вышестоящих распорядителей бюджетных средств в области контроля за их целевым использованием.

Традиционно сметы классифицируют на индивидуальные, сводные и сметы централизованных мероприятий. Индивидуальная смета составляется каждым бюджетным учреждением с учетом особенностей и определением объемов его финансовой деятельности. Индивидуальные сметы учреждений, принадлежащих к одной сфере деятельности, объединяются соответствующими министерствами, ведомствами, исполнительными органами власти в сводные сметы.

Особая роль принадлежит указанию в смете кодов бюджетной классификации, в соответствии с которыми производится кассовый расход поступающих средств. Такое указание способствует обеспечению целевого использования выделяемых средств.

Для применения смет необходимо применение норм (нормативов) расходования по каждой статье сметы. Эти нормы разрабатываются на основе общего для всех субъектов РФ принципа распределения бюджетных средств, что является их недостатком. Нормы расходов - это установленный компетентным органом размер затрат на расчетную единицу (койка в больнице, студент в университете).

Бюджетные учреждения прилагают к смете основные паспортные данные, которые служат обоснованием конкретных видов расходов (для вуза это сведения о движении контингента учащихся, о количестве факультетов, филиалов и т.д.).

 

Статья 222. Бюджетное обязательство

В комментируемой статье понятие бюджетного обязательства определяется как признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств бюджета в течение определенного срока. Акцент делается на обязанностях органа, исполняющего бюджет.

В бюджетных правоотношениях, как и в любых других, взаимодействие участников осуществляется в соответствии с принадлежащими им субъективными правами и возложенными на них обязанностями. В этом смысле для реализации субъективных прав одних участников правоотношений необходимо возложение корреспондирующих этим правам обязанностей на других. Таким образом, бюджетное обязательство - это оформленное бюджетополучателем право предъявления требования к бюджету. Праву бюджетополучателя предъявить требование корреспондирует обязанность органа, исполняющего бюджет, совершить расходование средств бюджета. Обязанность совершить расходование средств возникает в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Для того, чтобы стать бюджетным обязательством, обязанность совершить расходование средств должна быть признана органом, исполняющим бюджет.

Порядок признания бюджетных обязательств установлен Правилами учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Основанием для учета является договор на поставку продукции (работ, услуг) или письменное подтверждение других обязательств учреждений, финансируемых из федерального бюджета на основании смет расходов. Бюджетные обязательства принимаются на учет, если на момент представления договора на поставку продукции в орган федерального казначейства у учреждения имеется достаточный свободный остаток лимита бюджетных обязательств. Приказом утверждаются формы расшифровки договоров на поставку продукции, журналов учета и другой учетной документации для единообразия и систематизации работы территориальных органов федерального казначейства.

 

Статья 223. Утверждение и доведение лимитов бюджетных обязательств

Лимит бюджетных обязательств представляет собой объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств на период, не превышающий три месяца. Следует отметить, что в п. 1 ст. 249 БК РФ лимиты бюджетных обязательств определены как объем распорядительных прав получателей средств федерального бюджета. Лимиты бюджетных обязательств ужесточают контроль финансирования, соизмеряя финансирование с реальными доходами бюджета. БК РФ установлена максимальная периодичность составления лимитов финансирования - 3 месяца. На практике возможны два варианта: ведение месячных или квартальных лимитов. Месячные лимиты составляются ежемесячно и ограничивают объем бюджетных средств, обязательных для расходования в течение одного месяца. Сумма месячных лимитов за квартал не должна превышать суммы бюджетных ассигнований за тот же квартал.

Если достаточным оказывается приведение объема бюджетных ассигнований в соответствие с прогнозируемыми доходами, то используются квартальные лимиты бюджетных обязательств. Объем квартальных лимитов бюджетных обязательств не должен превышать бюджетные ассигнования за соответствующий квартал.

Лимиты бюджетных обязательств используются в целях корректировки объемов бюджетных средств, обязательных для расходования в месячный или квартальный срок и распределения квартальных объемов бюджетных средств по месяцам (для месячных лимитов).

Постановлением Правительства РФ о мерах по реализации Закона о федеральном бюджете на 2004 г. установлено, что обязательства федеральных бюджетов по договорам, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, принятые сверх установленных им лимитов бюджетных обязательств не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета в 2004 г.

Утверждение лимитов бюджетных обязательств проводится в два этапа. На первом этапе составляются проекты распределения бюджетных средств. Проекты распределения утверждаются главными распорядителями бюджетных средств (т.е. министерствами и ведомствами) и становятся основой для составления лимитов бюджетных обязательств. На втором этапе Федеральным казначейством утверждаются собственно лимиты бюджетных обязательств.

Установлен предельный срок, в течение которого лимиты бюджетных обязательств должны быть доведены до распорядителей и получателей бюджетных средств Федеральным казначейством - распорядители и получатели бюджетных средств должны получить лимиты бюджетных обязательств не позднее, чем за пять дней до начала периода их действия. В соответствии со ст. 283 БК РФ несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств является основанием применения мер принуждения к участникам бюджетного процесса. Порядок организации работы по доведению через органы Федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета утвержден приказом Минфина РФ. Доведение лимитов бюджетных обязательств оформляется составлением и передачей главному распорядителю казначейского уведомления утвержденной формы.

Лимиты бюджетных обязательств, доведенные до организаций-бюджетополучателей, согласовываются вышестоящими распорядителями средств федерального бюджета и оформляются подписью руководителя организации - вышестоящего распорядителя средств федерального бюджета и руководителя организации-бюджетополучателя и заверяются оттисками гербовых печатей этих организаций.

Уполномоченный исполнительный орган, каким является Министерство финансов РФ, представляет сводный реестр лимитов бюджетных обязательств в контрольный орган, созданный представительным органом. Контрольным органом является Счетная палата РФ или субъекта РФ. В соответствии со ст. 9 Федерального Закона "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата РФ обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает, в частности, организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году. Таким образом, законодательная власть получает возможность контроля за действиями исполнительной власти в процессе исполнения бюджета.

Лимиты бюджетных обязательств являются основой для финансирования из федерального бюджета расходов организаций, находящихся в ведении главных распорядителей средств федерального бюджета, и для принятия бюджетополучателями бюджетных обязательств. Финансирование расходов федерального бюджета без согласованных в установленном прядке лимитов бюджетных обязательств не допускается.

 

Статья 224. Изменение лимитов бюджетных обязательств

Согласно правилу, установленному комментируемой статьей, лимит бюджетных обязательств должен точно соответствовать объему бюджетных ассигнований в расчете на квартал. Исключения из этого правила установлены этой же статьей. Изменение лимитов бюджетных обязательств возможно в случае изменения бюджетных ассигнований и в случае блокировки расходов.

Без изменения бюджетных ассигнований лимиты бюджетных обязательств изменяются, если территориальный орган федерального казначейства отсрочил исполнение предоставленных лимитов бюджетных обязательств на период до трех месяцев. Установлен максимальный размер отсроченных бюджетных обязательств - они не могут превышать 10% бюджетных ассигнований, установленных на квартал, в котором производится отсрочка бюджетных обязательств.

На уполномоченный исполнительный орган и распорядителей бюджетных средств возлагается обязанность довести до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств изменения лимитов бюджетных обязательств не позднее, чем за 5 дней до начала периода их действия.

Ограничениями для изменения лимитов бюджетных обязательств является общий объем бюджетных ассигнований, превысить который итоговая сумма всех доведенных за год лимитов бюджетных обязательств не может. Нижней границей является годовой объем финансирования, т.к. финансирование сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств исключено.

Третьим абзацем п. 3 ст. 224 БК РФ установлено, что изменение лимитов бюджетных обязательств не может быть произведено после истечения половины срока их действия. Приостановление действия данного пункта объясняется тем, что не отточена еще должным образом процедура, не наработана достаточная практика, и для оперативного управления государственными расходами необходимо прибегать к изменению лимитов бюджетных обязательств после истечения половины срока их действия. Однако законодательно установлен срок, после наступления которого в 2004 г. изменение лимитов бюджетных обязательств не допускается. Статьей 147 Закона о федеральном бюджете на 2004 г. установлено, что изменение лимитов бюджетных обязательств федерального бюджета не может быть произведено главным распорядителем позднее 01 сентября 2004 г., распорядителем и получателем бюджетных средств позднее 15 октября 2004 г., за исключением случаев, исчерпывающий перечень которых установлен в Законе.

Помимо случаев изменения лимитов бюджетных обязательств, указанных в ст. 224 БК РФ, существует еще один случай их изменения, установленный Правилами взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета. В случае недостаточности лимитов бюджетных обязательств для погашения задолженности, указанной в исполнительном листе, Министерство финансов РФ осуществляет перемещение бюджетных ассигнований и изменение лимитов бюджетных обязательств путем внесения соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета. Порядок внесения изменений в сводную роспись и лимиты бюджетных обязательств в 2004 г. установлен Приказом Министерства финансов РФ об утверждении Порядка исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2004 г. и внесении изменений в нее. Согласно Приказу, внесение изменений в сводную бюджетную роспись Министерством финансов РФ осуществляется по представлению главных распорядителей на основании ст. 35 Закона о федеральном бюджете на 2004 г. в рамках полномочий главных распорядителей. Статьей 35 Закона установлено, что Правительство РФ в ходе исполнения Закона вправе вносить по представлению главных распорядителей средств федерального бюджета изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета. Случаи, когда Правительству РФ предоставляется такое право, установлены указанной статьей и бюджетным законодательством РФ.

 

Статья 225. Принятие денежных обязательств

Получатели бюджетных средств принимают на себя денежные обязательства путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей. Обязательства бюджетополучателей возникают из заключенных с поставщиками продукции, исполнителями работ и услуг договоров. Общая сумма принятых денежных обязательств не должна превышать доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и соответствовать смете доходов и расходов.

Расчетные и кассовые документы, представляемые органами федерального казначейства в учреждения банков, должны быть оформлены в соответствии с нормативными документами ЦБР и Министерства финансов РФ. В настоящее время формы платежных документов установлены в приложении к Положению ЦБР о безналичных расчетах в РФ. Приказом Министерства финансов РФ была утверждена Инструкция о порядке открытия и ведения органами федерального казначейства лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета. Данной инструкцией установлены требования к платежным документам и их документооборот при исполнении расходов федерального бюджета. Согласно данной инструкции денежные обязательства - это подлежащие оплате за счет средств федерального бюджета денежные обязательства получателей средств, возникшие в результате исполнения поставщиками товаров, исполнителями работ и услуг своих обязательств по заключенным между ними и получателями средств договорам. Правильность оформления платежных документов проверяется уполномоченным руководителем органа федерального казначейства работником, который принимает указанные документы.

Платежные поручения составляются в четырех экземплярах. Первый экземпляр оформляется подписями руководителя и главного бухгалтера органа федерального казначейства и оттиском его печати. Второй экземпляр оформляется подписями должностных лиц получателя средств и является основанием для органа федерального казначейства на отражение кассового расхода на лицевом счете получателя средств и прилагается к выписке из лицевого счета получателя средств, остающейся в документах операционного дня органа казначейства. Третий экземпляр платежного поручения с отметкой органа федерального казначейства возвращается получателю средств. Четвертый экземпляр с отметкой учреждения банка прилагается к выписке из счета органа федерального казначейства.

Несоответствие формы платежного документа установленной является основанием отказа органом федерального казначейства в приеме платежного документа.

 

Статья 226. Подтверждение денежных обязательств

Согласно ст. 219 БК РФ подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств является завершающим этапом санкционирования исполнения расходов бюджета. Подтверждение денежных обязательств заключается в проверке соответствия составленных платежных и иных документов требованиям БК РФ, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Такую проверку обязан осуществлять орган, исполняющий бюджет, т.е. территориальные органы федерального казначейства. Принятые денежные обязательства становятся бюджетными обязательствами только после подтверждения денежных обязательств органом, исполняющим бюджет.

Перечень и формы документов, представляемых в территориальные органы федерального казначейства для подтверждения денежных обязательств утверждены Правилами учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Такими документами являются: оригинал договора и его копия или два экземпляра выписки из договора (в особых случаях), а также расшифровка к договору на поставку продукции, работ или услуг по утвержденной Правилами форме. Расшифровка к договору на поставку продукции содержит краткую основную информацию о договоре на поставку, условия оплаты, код бюджетной классификации обязательства и его сумму на текущий год и график оплаты по месяцам текущего года. В расшифровке должна быть сделана отметка о принятии или не принятии его на учет в органе федерального казначейства.

Органы федерального казначейства должны завершить процедуру подтверждения денежных обязательств и совершить разрешительную надпись в течение трех дней с момента представления платежных документов.

В целях соблюдения принципа сбалансированности бюджета п. 4 комментируемой статьи подробнейшим образом описаны правила соотношения принятых и исполненных денежных обязательств и лимитов бюджетных обязательств.

Установлен исчерпывающий перечень случаев, в которых орган, исполняющий бюджет, может отказаться подтвердить принятые бюджетные обязательства:

- при несоответствии принятых денежных обязательств требованиям настоящего Кодекса (например, несоблюдение конкурсного порядка размещения государственных и муниципальных контрактов - ст. 72 БК РФ);

- при несоответствии принятых денежных обязательств закону (решению) о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств;

- при несоответствии принятых бюджетных обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения;

- при блокировке расходов.

Следуя смыслу данной нормы, можно сделать вывод, что во всех остальных случаях орган, исполняющий бюджет, обязан подтвердить принятые бюджетные обязательства.

Пятым пунктом статьи установлена ответственность должностных лиц органов федерального казначейства.

 

Статья 227. Расходование бюджетных средств

В ст. 219 БК РФ указано, что процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств. В соответствии с комментируемой статьей расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. Следует иметь в виду, что в соответствии с действующим порядком учета исполнения региональных и местных бюджетов перечисление средств со счета бюджета на счета распорядителей ассигнований не является расходом бюджета, а отражает только факт финансирования. Суммы финансирования станут расходами только после составления отчета главными распорядителями бюджетных средств об исполнении смет расходов представления его (отчета) органам, осуществляющим финансирование, а также после отражения в учете на счете расходов бюджета.

Объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств. Данное положение - еще одна гарантия соблюдения принципа целевого использования и адресности бюджетных средств.

 

Статья 228. Изменение бюджетных ассигнований

Комментируемой статьей установлен перечень случаев, в которых может быть произведено изменение (увеличение или уменьшение) бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях. Такими случаями являются: введение режима сокращения расходов бюджета (ст. 229 БК РФ); исполнение бюджета по доходам сверх утвержденных законом (решением) о бюджете (ст. 232 БК РФ); перемещение бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств (ст. 233 БК РФ).

Приказом Министерства финансов РФ N 116н утвержден Порядок исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2004 г. и внесения изменений в нее. Указанным Порядком установлена следующая процедура изменения бюджетных ассигнований. Главные распорядители (распорядители) уведомляют подведомственных ему распорядителей (получателей) средств об изменении бюджетных ассигнований в течение 15 дней со дня принятия решения об их изменении.

Департамент бюджетной политики Министерства финансов в срок до 15.08.2004 г. обязан довести до главных распорядителей уточненные бюджетные ассигнования с учетом всех изменений, внесенных в сводную бюджетную роспись.

Изменение (уменьшение) бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению, является одной из мер принуждения, применяемой органами федерального казначейства к нарушителям бюджетного законодательства (Инструкция о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ).

 

Статья 229. Сокращение расходов бюджета

Наиболее часто встречающейся причиной изменения бюджетных ассигнований является невыполнение плана по доходам.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефицита, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5%, то руководитель финансового органа вправе самостоятельно принять решение и ввести режим сокращения расходов. В решении о введении режима сокращения расходов должны быть указаны дата, с которой вводится режим сокращения и размеры сокращения.

Если же происходит неполное по сравнению с утвержденным бюджетом финансирование расходов не более чем на 10% годовых назначений, то право принимать решение о введении режима сокращения расходов бюджета и вводить указанный режим принадлежит лишь Правительству РФ, органу исполнительной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления. Решение принимается в виде соответствующего нормативного акта органа исполнительной власти. В решении о введении режима сокращения расходов также указывается дата, с которой вводится режим и размеры сокращения. Чтобы сокращение расходов не ущемляло права отдельных бюджетополучателей, сокращение производится в одной и той же пропорции для всех видов расходов и бюджетополучателей, а также объектов, включенных в адресную инвестиционную программу.

Решение о сокращении расходов обнародуется в источнике официального опубликования нормативных актов или доводятся до всеобщего сведения в порядке, установленном законом субъекта РФ или решений муниципальных образований.

Распорядителям и получателям бюджетных средств необходим определенный срок для внесения корректировок в свои планы в связи с введением режима сокращения расходов. Такой срок установлен п. 3 комментируемой статьи - уведомление распорядителей и получателей бюджетных средств должно быть произведено не позднее чем за 15 дней до введения режима сокращения расходов.

Получатели бюджетных средств принимают на себя денежные обязательства в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств, а бюджетное обязательство как таковое является обязанностью органа, исполняющего бюджет, совершить расходование средств бюджета. Таким образом, необходимым элементом введения режима сокращения расходов будет сокращение неиспользованных лимитов бюджетных обязательств. Недопустимо сокращение лимитов бюджетных обязательств, в пределах которых бюджетополучатели уже заключили договора на поставку продукции, выполнение работ и оказание услуг, т.к. это повлечет нарушение прав поставщиков товаров или исполнителей работ.

Орган, принявший решение о введении режима сокращения расходов, и только он вправе своим решением отменить этот режим или изменить размер сокращения расходов.

 

Статья 230. Сокращение расходов бюджета более чем на 10 процентов

Данной статьей предусмотрен более сложный, по сравнению со ст. 239, порядок сокращения расходов бюджета. На первом этапе орган исполнительной власти обязан выйти в представительный орган с законодательной инициативой. И только если представительный орган не примет в течение 15 дней со дня внесения проект закона о внесении изменений и дополнений, то орган исполнительной власти может воспользоваться правом на пропорциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия законодательного решения по данному вопросу.

БК РФ дает право субъекту РФ или муниципальному образованию своим актом установить иной порядок решения этого вопроса. Субъект РФ или муниципальное образование самостоятельно решают, какой порядок более приемлем для них. Так, ст. 35, 36 закона Саратовской области о бюджетной системе и бюджетном процессе в Саратовской области установлен порядок, совпадающий с порядком, установленным БК РФ. Такая позиция представляется наиболее целесообразной в условиях перехода субъектов РФ и муниципальных образований на казначейское исполнение бюджетов. Единая система исполнения бюджетов предполагает и единство в решении процедурных вопросов.

Порядок внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете в случае сокращения или роста расходов федерального бюджета более чем на 10% специально регулируется ст. 213 БК РФ. Статьей предусмотрено, что в случае снижения объема поступлений доходов или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета Правительство должно внести на рассмотрение Государственной Думы проект ФЗ о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете. Вместе с проектом должен быть представлен ряд отчетов и анализ причин и факторов, обусловивших необходимость внесения изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете. Государственная Дума РФ рассматривает проект во внеочередном порядке в течение 15 дней в трех чтениях.

 

Статья 231. Блокировка расходов бюджета

Статьей предусмотрены основания и порядок блокировки расходов бюджета. Блокировка определена комментируемой статьей как сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на выполнение определенных условий, однако эти условия оказались невыполненными.

Блокировка расходов бюджета возможна в двух формах. Если условия, на выполнение которых главному распорядителю выделялись бюджетные ассигнования, оказались невыполненными к моменту составления лимитов бюджетных обязательств, то производится сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями. Если же условия оказались невыполненными к моменту подтверждения принятых бюджетных обязательств, то производится отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств.

Блокировка может производиться не только в случае невыполнения определенных условий главным распорядителем. В соответствии со ст. 282 БК РФ блокировка расходов бюджета является одной из мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства.

Пунктом 2 комментируемой статьи предусмотрено, что блокировка осуществляется при выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств. Факты нецелевого использования должны быть установлены органом, исполняющим бюджет и органами государственного финансового контроля (контрольными органами Министерства финансов РФ и Счетной палатой РФ). В настоящем Кодексе не приводится законодательная трактовка понятия нецелевого использования средств. Представляется, что на практике нецелевым использованием средств в буквальном толковании кроме размещения средств на банковских депозитах и передачи средств в доверительное управление может быть признан перерасход по одной экономической статье за счет экономии по другой. Блокировка возможна на любом этапе исполнения бюджета по решению руководителя финансового органа. В соответствии со ст. 74 БК РФ при выявлении несоблюдения условий, определенных бюджетным законодательством на Министра финансов России, руководителя финансового органа субъекта РФ или руководителя органа местного самоуправления возлагается обязанность осуществить блокировку расходов на любом этапе исполнения бюджета.

В ст. 166 БК РФ указано, что блокировка расходов и отмена решения о блокировке расходов федерального бюджета в случаях, установленных комментируемой статьей, входит в исключительные полномочия Министра финансов РФ. Министерство финансов РФ осуществляет блокировку только главному распорядителю средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств находящимися в его ведении учреждениями. Субъекты РФ и муниципальные образования решают этот вопрос самостоятельно, реализуя принцип самостоятельности бюджетов, установленный ст. 31 БК РФ.

Совершение блокировки расходов бюджета без разрешительной надписи руководителя финансового органа является нарушением бюджетного законодательства.

Пунктом 4 статьи определены расходы, которые могут быть подвергнуты блокировке. Это, во-первых, расходы бюджета в размерах, в которых их финансирование было связано условиями, определенными бюджетным законодательством и, во-вторых, расходы бюджета, по которым выявлены факты нецелевого использования. Блокировка иных расходов бюджета является нарушением бюджетного законодательства.

Если главный распорядитель бюджетных средств или бюджетополучатель выполняет условия, невыполнение которых повлекло блокировку, то отпадает основание применения блокировки расходов бюджета и главный распорядитель (бюджетополучатель) ходатайствует об отмене решения о блокировке. Руководитель финансового органа обязан отменить решение, если ходатайство обосновано.

 

Статья 232. Использование доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете

Исполнение бюджета по доходам сверх утвержденных законом (решением) о бюджете является одним из оснований изменения бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении (ст. 228 БК РФ). Статьей определены направления расходования средств, фактически полученных сверх утвержденных законом (решением) о бюджете. Такие средства направляются на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета. Изменения и дополнения в закон (решение) о бюджете не вносятся, если превышение ожидаемых фактических доходов над утвержденными назначениями составило менее 10%. Уполномоченный исполнительный орган подготавливает и утверждает дополнительную бюджетную роспись.

Законом о внесении изменений и дополнений в БК РФ в п. 1 ст. 232 БК РФ введен второй абзац. В этом абзаце дополнительно оговаривается, что доходы, фактически полученные бюджетными учреждениями от платных услуг и иной предпринимательской деятельности сверх утвержденных законом (решением) о бюджете и сверх сметы доходов и расходов, направляются на финансирование расходов данных бюджетных учреждений.

При применении данной статьи следует учитывать положения ст. 31 БК РФ, где говорится о недопустимости изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджета и сумм экономии по расходам бюджетов.

Положения п. 1 ст. 232 БК РФ вполне согласуются с положением п. 6 ст. 83 БК РФ. В п. 6 ст. 83 БК РФ сказано, что дополнительные доходы в первоочередном порядке направляются на финансирование расходов, предусмотренных законодательными и нормативными актами, не обеспеченных или обеспеченных частично (не в полной мере) источниками финансирования в бюджете на соответствующий год, если бюджетным законодательством не предусмотрено иное.

В случае, если дополнительные доходы превышают утвержденные годовые назначения более чем на 10% или если возникает необходимость направить дополнительные доходы на цели, отличные от указанных в п. 1 ст. 232 БК РФ, применяются правила п. 2 ст. 232 БК РФ. Данным пунктом предусмотрена необходимость внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете. Внесение изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете принимается по итогам исполнения бюджета за квартал (полугодие), в котором превышение было получено.

Отмечается не совсем удачная с точки зрения терминологии формулировка данного пункта. Представляется, что утвержденные доходы всегда являются ожидаемыми, а фактические доходы - всегда доходы, полученные в ходе исполнения бюджета.

Проект закона о внесении изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете в связи с получением дополнительных доходов рассматривается представительным органом во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его внесения. Если в указанный срок законопроект не был принят, то орган исполнительной власти имеет право осуществить равномерную индексацию расходов бюджета по всем направлениям. Индексация расходов бюджета допустима только после сокращения дефицита бюджета и погашения долговых обязательств, т.е. эти направления расходования дополнительных средств являются приоритетными.

При использовании дополнительных доходов в обязательном порядке должны быть соблюдены процедуры санкционирования и финансирования (ст. 219 БК РФ).

 

Статья 233. Перемещение бюджетных ассигнований главным распорядителем, распорядителем бюджетных средств

Статьей установлено право главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств в пределах их компетенции перемещать бюджетные ассигнования между бюджетополучателями в объеме не более 5% доведенных до получателя бюджетных ассигнований. При перемещении бюджетных ассигнований необходимо также соблюдение процедуры санкционирования расходов. Право главного распорядителя и распорядителя самостоятельно совершать перемещение бюджетных ассигнований обеспечивает известную оперативность при исполнении бюджетов, направление бюджетных средств туда, где в них более всего нуждаются в данный момент.

 

Статья 234. Предельные изменения бюджетных ассигнований для главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств

Пункт 1 устанавливает предельные изменения бюджетных ассигнований для главного распорядителя, распорядителя бюджетных средств вследствие введения режима сокращения расходов бюджета (ст. 229 БК РФ); исполнения бюджета по доходам сверх утвержденных законом (решением) о бюджете (ст. 232 БК РФ); перемещения бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств (ст. 233 БК РФ). Отличие объемов бюджетных ассигнований в расчете на финансовый год от объемов бюджетных ассигнований, утвержденных бюджетной росписью и законом (решением) о бюджете, не может превышать 10% утвержденных бюджетных ассигнований.

Несколько иной режим установлен для получателя бюджетных средств. Для него объемы бюджетных ассигнований в расчете на финансовый год могут отличаться от объема утвержденных ассигнований не более чем на 15% утвержденных объемов бюджетных ассигнований. Таким образом, для бюджетополучателя допускаются большие изменения бюджетных ассигнований в процентном отношении. Однако в денежном выражении предельные изменения бюджетных ассигнований для бюджетополучателя не будут столь значительны, как для главного распорядителя и распорядителя, которые оперируют в своей деятельности большими объемами денежных средств.

Для получателей бюджетных средств устанавливается более широкий круг обстоятельств - оснований для изменения бюджетных ассигнований. Это обстоятельства, предусмотренные ст. 228 БК РФ: вследствие введения режима сокращения расходов бюджета (ст. 229 БК РФ); исполнения бюджета по доходам сверх утвержденных законом (решением) о бюджете (ст. 232 БК РФ); перемещения бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств (ст. 233 БК РФ). Необоснованным может показаться упоминание в п. 2 ст. 234 БК РФ ст. 233 БК РФ наряду со ст. 228 БК РФ, поскольку ст. 228 "Изменение бюджетных ассигнований" содержит указание на перемещение бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств в пределах полномочий как на основание изменения бюджетных ассигнований. Имеется в виду, что перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств имеет право не только главный распорядитель (см. ст. 228 БК РФ), но и распорядитель бюджетных средств (см. ст. 233 БК РФ).

В процессе исполнения бюджетов бюджетные ассигнования могут изменяться и для главного распорядителя бюджетных средств. Средства, выделенные главному распорядителю бюджетных средств вправе перемещать только орган, исполняющий бюджет и только между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов. Согласно ст. 21 БК РФ функциональная классификация расходов отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации государственных (федеральных и субъектов РФ) нормативно-правовых актов, на финансирование отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти. Таким образом, перемещение бюджетных ассигнований возможно и без изменения экономического содержания выделенных ассигнований и их ведомственной принадлежности.

Предельные изменения бюджетных ассигнований не должны превышать 10% бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств.

Уведомление о перемещении бюджетных ассигнований производится при доведении уведомлений о лимитах бюджетных обязательств органами федерального казначейства.

 

Статья 235. Финансирование расходов путем зачета денежных средств

Статья 69 настоящего Кодекса посвящена формам расходов бюджетов. Представляется, что было бы логично включить в эту статью и такую форму финансирования расходов, как зачет денежных средств. Впрочем, выделение этой формы в отдельную статью также разумно, поскольку эта форма факультативна и применяется не как правило, а в отдельных единичных случаях с соблюдением особой процедуры.

Проведение зачета денежных средств возможно при наличии двух условий. Это, во-первых, установление встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств и, во-вторых, наличие задолженности получателя бюджетных средств по платежам в бюджет.

Зачет в понимании гражданского законодательства представляет собой один из способов прекращения гражданско-правовых обязательств. Согласно ст. 410 ГК РФ, обязательство прекращается полностью или частично зачетом встречного однородного требования, срок которого наступил, не указан или определяется моментом востребования. Пунктом 3 ст. 2 ГК РФ установлено, что гражданское законодательство не применяется к имущественным отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой, в том числе к финансовым отношениям, если иное не предусмотрено отраслевым законодательством. Анализируя понятие зачета денежных средств в понятии ст. 235 БК РФ, можно увидеть признаки, которые позволяют выявить одинаковую природу гражданско-правового зачета и зачета денежных средств (встречность, однородность и допустимость требований). Можно отметить, что более корректно было бы говорить не о зачете денежных средств, а о зачете денежных обязательств.

Порядок проведения зачета денежных средств на федеральном уровне должен быть установлен Правительством РФ. Попытка установить порядок проведения зачетов была предпринята установлением Временного порядка проведения зачетов по доходам и расходам федерального бюджета на 1996 г. Данным порядком предусматривалось проведение зачетов между федеральным бюджетом и предприятиями и организациями по внесению налогов и платежей в доход бюджета в денежной форме. Допускалась также возможность участия в зачете наряду с предприятием - получателем бюджетных средств предприятия-должника по отношению к предприятию-бюджетополучателю. Впоследствии была признана необоснованность вовлечения в отношения по зачету денежных средств третьих предприятий и организаций, не являющихся бюджетополучателями и непрактичность применения зачета денежных средств в порядке ст. 235 БК РФ к налоговым отношениям. Указом Президента РФ о дополнительных мерах по мобилизации кассовых поступлений в федеральный бюджет Правительству РФ с 1 января 1998 г. было поручено прекратить любые формы зачетов по обязательствам организаций по уплате налогов в федеральный бюджет и по обязательствам бюджетополучателей по оплате поставленной им продукции, включая денежные зачеты, а также расчеты с организациями-налогоплательщиками, предполагающие целевое использование средств федерального бюджета на погашение налоговой недоимки. В развитие такой политики Законом о внесении изменений и дополнений в БК РФ в ст. 235 был введен п. 3. Пунктом 3 прямо предусмотрено, что положения ст. 235 БК РФ не распространяются на зачет налогов и сборов, подлежащих уплате в бюджет в соответствии с налоговым законодательством. Так были разграничены налоговые и бюджетные правоотношения.

В настоящее время в зачете денежных средств участвуют только две стороны - государство в лице соответствующих финансовых органов и получатели денежных средств.

 

Статья 236. Недопустимость размещения бюджетных средств на банковских депозитах, передачи бюджетных средств в доверительное управление

В начале 1990-х гг. злоупотребление органами, исполняющими бюджет, своими возможностями и использование бюджетных средств для извлечения прибыли путем размещения этих средств в коммерческих банках повлекло задержки финансирования бюджетной сферы в общероссийских масштабах. В целях недопущения повторения подобной ситуации настоящим Кодексом запрещено размещение бюджетных средств на банковских депозитах и получение за счет этого дополнительных доходов, а также передача полученных доходов в доверительное управление. Толкуя текст статьи буквально, можно увидеть запрет на передачу в доверительное управление только полученных от размещения на банковских депозитах дополнительных доходов. Чтобы уяснить подлинную волю законодателя, данную статью следует толковать расширительно - в доверительное управление недопустимо передавать не только дополнительные доходы, но и сами бюджетные средства.

Статьей устанавливается, что БК РФ могут быть предусмотрены в порядке исключения случаи, когда размещение бюджетных средств на банковских депозитах и передача их в доверительное управление допустимо. В настоящее время такие исключения установлены Законом о федеральном бюджете на 2004 г. для субъектов РФ, не получающих дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Субъектам, не получающим указанных дотаций, разрешается размещать бюджетные средства на банковских депозитах, но также, как и остальным субъектам РФ, им запрещено передавать бюджетные средства в доверительное управление.

Следует учитывать, что в соответствии с п. 2 настоящей статьи под действие комментируемой статьи не подпадают субъекты РФ, не получающие дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов РФ.

Субъектам РФ также предоставлено право самостоятельно определять порядок размещения бюджетных средств на банковские депозиты, но в соответствии с федеральным законодательством.

Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает ответственность органов исполнительной власти субъектов РФ за обеспечение возврата средств в бюджеты субъектов РФ. Так, административная ответственность должностных лиц предусмотрена за нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, в виде штрафа в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда (ст. 15.15 КоАП РФ).

Получение дополнительных доходов за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачи в доверительное управление трактуется как нецелевое использование средств. В соответствии со ст. 302 БК РФ проведение указанных операций вопреки запрету бюджетного законодательства влечет наложение штрафов, изъятие в бесспорном порядке размещенных (переданных) бюджетных средств, вынесение предупреждения о надлежащем исполнении бюджетного процесса, а при наличии состава преступления, предусмотренного УК РФ, - привлечение к уголовной ответственности.

 

Действие статьи 237 настоящего Кодекса приостановлено:

Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ - с 1 января по 31 декабря 2003 г.

Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ - по 31 декабря 2002 г.

Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ - на 2001 г.

 

Статья 237. Права бюджетного учреждения при неполном финансировании и задержке финансирования

В силу различных причин (неполучение запланированных доходов, непредвиденные экстренные расходы бюджета) может происходить задержка финансирования бюджетных учреждений. Но бюджетное учреждение должно выполнять возложенные на него функции непрерывно и при недофинансировании направлять имеющиеся средства на неотложные, необходимые расходы. Комментируемой статьей установлено право бюджетного учреждения в случае задержки финансирования из бюджета более чем на два месяца или при финансировании не более 75% установленного объема бюджетных ассигнований самостоятельно определять направление кассового расхода со своих счетов в органах федерального казначейства. Самостоятельность бюджетного учреждения ограничена пределами доведенных вышестоящим распорядителем бюджетных средств лимитами бюджетных обязательств и объемами финансирования.

 

Действие статьи 238 настоящего Кодекса приостановлено:

Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ - с 1 января по 31 декабря 2003 г.

Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ - по 31 декабря 2002 г.

Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ - на 2001 г.

 

Статья 238. Права получателей бюджетных средств при исполнении бюджета

Если в течение нормативного срока (квартал, полугодие, финансовый год) лимит бюджетных обязательств не финансируется в полном объеме, за исключением случаев сокращения расходов бюджета более чем на 10% (ст. 230 БК РФ) и блокировки расходов бюджета (ст. 231 БК РФ), получатель бюджетных средств имеет право на компенсацию в размере недофинансирования. Сформулированное право бюджетополучателя представляет собой гарантию его права на полноценное финансирование. В п. 3 этой же статьи указано, что компенсация осуществляется в соответствии с судебным актом, т.е. вопрос о компенсации должен решаться в порядке искового судопроизводства. Такое положение значительно затрудняет практическое применение данной статьи, поскольку сложно представить, что бюджетное учреждение станет судиться с финансирующим его органом.

Недофинансирование определяется как разница между доведенным до бюджетополучателя лимитом бюджетных обязательств и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств (т.е. перечисленных, но не зачисленных средств) в период действия лимита бюджетных обязательств. При применении данной дефиниции должны учитываться положения ст. 224 "Изменение лимитов бюджетных обязательств", 230 "Сокращение расходов бюджета более чем на 10 процентов", 231 "Блокировка расходов бюджета".

 

Статья 239. Иммунитет бюджетов

Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ обладают иммунитетом. Иммунитет бюджета - правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта. Судебные акты, по которым возможно обращение взыскания на бюджетные средства, разделены на две группы. Во-первых, это акты, предусматривающие возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета. Речь идет о реализации права бюджетополучателя на компенсацию в размере недофинансирования, предусмотренного ст. 238 БК РФ.

Во-вторых, судебные акты могут предусматривать возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате противоправных действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Здесь речь идет о защите прав лиц (юридических и физических), хотя и не являющихся субъектами бюджетных правоотношений, но возмещение вреда, причиненного им, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета. Ответственность за вред, причиненный актами власти, базируется на ст. 53 Конституции РФ и ст. 16 ГК РФ и выступает в виде ответственности за причинение вреда актами управления (ст. 1069 ГК РФ) и актами правоохранительных органов и суда (ст. 1070 ГК РФ). Вред возмещается за счет соответствующей казны, от имени которой выступают финансовые органы.

Процедура взыскания регулируется Правилами организации работы Министерства финансов РФ и территориальных органов федерального казначейства Министерства финансов России по взысканию на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета. Указанными Правилами предусматривается возможность в определенных случаях взыскивать средства в объемах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования. Главный распорядитель средств при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, утвержденных ему на цели, соответствующие указанным в исполнительном листе, представляет в Министерство финансов РФ необходимые документы для осуществления перемещения бюджетных ассигнований и изменения лимитов бюджетных обязательств путем внесения соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в общеустановленном порядке. Главный распорядитель средств одновременно с представлением в Министерство финансов РФ реестра финансирования расходов представляет в орган федерального казначейства по месту открытия лицевого счета получателя средств в копии исполнительный лист с приложениями и платежное поручение для перечисления средств изыскателю.

 

Статья 240. Бюджетный учет

В процессе исполнения бюджета все доходы, расходы, дефицит бюджета, а также все операции регистрируются в бюджетном учете, организуемым и составляемым финансовым органом. Бюджетный учет ведется на основе единого плана счетов бюджетного учета в обособленных регистрах учета.

Бюджетный учет традиционно подразделяется на бухгалтерский учет исполнения бюджетов и бухгалтерский учет исполнения смет доходов и расходов бюджетных учреждений.

Бухгалтерский учет исполнения бюджетов регулируется Инструкцией по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов. Задачами бухгалтерского учета исполнения бюджетов является формирование полной и достоверной информации об исполнении бюджетов всех уровней, обеспечение контроля за соблюдением бюджетного законодательства, обеспечение составления необходимой отчетности для исполнительных и представительных органов власти соответствующего уровня. Бухгалтерский учет ведется главным бухгалтером органа, исполняющего бюджет, или самостоятельным структурным подразделением такого органа - бухгалтерией. Объектами такого учета являются:

- доходы и расходы бюджета, доходы и расходы средств, полученных от предпринимательской и иной деятельности;

- денежные средства бюджета на счетах в кредитных организациях;

- бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств, подтвержденные обязательства бюджета;

- другие источники финансирования дефицита бюджета;

- обязательства по предоставленным средствам из бюджета на возвратной основе;

- расчеты, возникающие в ходе исполнения бюджета;

- результаты исполнения бюджета.

Все учитываемые операции по исполнению бюджета должны быть оформлены документами, предусмотренными Инструкцией. Формы документов бухгалтерского учета утверждаются Министерством финансов РФ.

Вторым видом бюджетного учета выступает бухгалтерский учет исполнения смет бюджетных учреждений. Инструкция по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях утверждена Приказом Министерства финансов РФ N 107н. Бюджетный учет в бюджетном учреждении должен обеспечивать систематический контроль за ходом исполнения смет доходов и расходов, состоянием расчетов с юридическими и физическими лицами, сохранность денежных средств и материальных ценностей.

 

Статья 241. Отчетность об исполнении бюджета

Единство отчетности об исполнении бюджета основывается на единстве структуры, единообразии форм и показателей, сроков ее формирования и представления.

В целях эффективного управления государственными финансовыми ресурсами на органы казначейства возложены функции организации и осуществления учета операций по движению средств бюджетов.

По временному критерию выделяют оперативную, ежеквартальную, полугодовую и годовую отчетность.

Оперативная - отчетность, передаваемая в течение 1 месяца вышестоящему органу федерального казначейства и органам исполнительной власти РФ, субъекта РФ и муниципального образования. Оперативная отчетность включает также ежедневную отчетность. Оперативная отчетность имеет своей целью прежде всего отражение поступления доходов бюджета.

Ежемесячная отчетность составляется по итогам месяца по доходам и расходам и представляется вышестоящему органу казначейства на определенную дату месяца, следующего за отчетным.

Квартальная отчетность составляется органом казначейства по завершении отчетного квартала по состоянию на 1 апреля, 1 июля и 1 октября текущего года и представляется в вышестоящий орган казначейства. Главное управление Федерального казначейства представляет эту отчетность в Правительство и Счетную палату РФ не позднее 45 дней после окончания отчетного периода.

Министерство финансов РФ имеет право вводить дополнительные формы отчетов или изменять существующие для более полного и достоверного представления сведения об исполнении федерального бюджета.

Годовая отчетность составляется управлениями федерального казначейства.

Главное управление контролирует правильность составления отчетности об исполнении федерального бюджета и может отказать в приеме отчетности. В случае отказа федеральное казначейство устанавливает время на устранение замечаний.

Порядок представления в Правительство РФ Министерством финансов ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета установлен одноименным положением. Формы квартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета, представляемой в Правительство РФ, утверждены Приказом Министерства финансов.

Правительство РФ представляет ежеквартальный, полугодовой и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета в Федеральное Собрание РФ. Один экземпляр ежеквартального, полугодового и годового отчетов об исполнении федерального бюджета представляется в Счетную палату РФ для осуществления последующего контроля. Отчет представляется также в Федеральное казначейство.

В конце каждого года министр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности, на основании которого все получатели бюджетных средств готовят годовые отчеты по доходам и расходам. В отчетах в обязательном порядке отражаются степень выполнения задания по представлению государственных или муниципальных услуг, данные о доходах, полученных в результате оказания платных услуг, об использовании государственного или муниципального имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления.

Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений.

Получатели бюджетных средств, предоставленных в форме субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, готовят отчеты по расходам указанных бюджетных средств. Министерство финансов РФ как главный распорядитель бюджетных средств по указанным расходам готовит сводный отчет о расходах федерального бюджета, осуществленных путем предоставления субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд.

Министерство финансов РФ либо иной уполномоченный орган исполнительной власти совместно с Министерством государственного имущества России готовит сводный отчет о расходовании средств федерального бюджета, вложенных в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, и о доходах, полученных от таких вложений.

Государственные заказчики готовят сводный отчет об использовании средств федерального бюджета, выделенных им по государственным заказам.

Федеральные казенные предприятия готовят годовые бухгалтерские отчеты и направляют их главным распорядителям бюджетных средств.

Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу РФ и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме ФЗ.

Одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в Государственную Думу РФ вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов.

Отчет об исполнении федерального бюджета должен быть составлен в соответствии со структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении ФЗ о федеральном бюджете на отчетный год.

Вместе с отчетом об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу РФ представляются следующие материалы:

- отчет о расходовании средств резервного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ;

- отчет Министерства финансов РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных кредитов;

- отчет о внутренних и внешних заимствованиях РФ по видам заимствований;

- ряд других отчетов.

Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в течение полутора месяцев после представления указанного отчета в Государственную Думу РФ, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий. Результату проверки оформляются заключением Счетной палаты РФ по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета.

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума РФ заслушивает:

- доклад руководителя Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета;

- доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета;

- доклад Генерального прокурора России о соблюдении законности в области бюджетного законодательства;

- заключение Председателя Счетной палаты РФ.

По итогам рассмотрения отчета и заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума РФ принимает решение об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета либо решение об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.

 

Статья 242. Завершение бюджетного года

Бюджетный год завершается одновременно с календарным годом - 31 декабря. Также 31 декабря прекращают свое действие лимиты бюджетных обязательств.

Перерасчеты между бюджетами, не исполненные на конец финансового года, осуществляются в следующем финансовом году за счет поступлений в новом финансовом году, если иное не установлено ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Принятие денежных обязательств не допускается после 25 декабря. 28 декабря органом, исполняющим бюджет, должно быть завершено подтверждение денежных обязательств. Принятые и подтвержденные денежные обязательства должны быть оплачены до 31 декабря включительно. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 ч 31 декабря.

Остатки бюджетных средств прошлого года учитываются в доходах бюджета наступающего финансового года как остаток средств. Порядок использования этих средств устанавливается Правительством РФ.

Иной порядок устанавливается для средств, полученных бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Неиспользованные остатки указанных средств в полном объеме зачисляются на вновь открываемые лицевые счета бюджетных учреждений. средства эти не подлежат изъятию в доход бюджета.

 

Глава 25. Исполнение федерального бюджета

 

Статья 243. Основы казначейского исполнения федерального бюджета

Данная статья рассматривает вопрос об основах исполнения федерального бюджета Федеральным казначейством, она является логическим продолжением ст. 215 настоящего Кодекса.

Комментируемая статья предусматривает платежную, контрольную и учетную функции Федерального казначейства.

Федеральное казначейство осуществляет платежи от имени получателей средств федерального бюджета. В данном случае должен соблюдаться принцип единства кассы, исходя из которого происходит разделение функций распорядителя средств и функций их владельца и функции кассира распорядителей и получателей средств бюджета возлагаются на Федеральное казначейство.

Для постоянного и непрерывного осуществления платежей из бюджета необходимо регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств способом установления лимитов бюджетных обязательств.

Правительство РФ своими постановлениями определяет порядок реализации ФЗ о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и определяет особенности установления и доведения лимитов бюджетных обязательств до получателей средств федерального бюджета.

Исходя из ст. 249 настоящего Кодекса следует сделать вывод, что лимиты бюджетных обязательств формируются на основании прогноза поступления доходов и средств источников финансирования дефицита федерального бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета.

Руководствуясь ст. 252 настоящего Кодекса, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств является одним из элементов системы предварительного контроля за целевым использованием средств федерального бюджета.

Понятие термина "система балансовых счетов" можно раскрыть с двух позиций:

- как систему счетов учета операций по исполнению федерального бюджета, открываемых в Главной книге Федерального казначейства согласно соответствующему плану счетов бюджетного учета. В разрезе указанных счетов подлежит формированию баланс исполнения федерального бюджета;

- как совокупность счетов Федерального казначейства в ЦБР и кредитных организациях в рублях и иностранной валюте, через которые проводятся операции по исполнению федерального бюджета.

В рассматриваемой статье данное понятие употребляется в первом значении - как счета бюджетного учета, ведущиеся Федеральным казначейством, на которых подлежат отражению все операции по исполнению федерального бюджета.

Также одним из принципов исполнения федерального бюджета, рассматриваемых в данной статье, является необходимость отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Для эффективной реализации этого принципа в комментируемой статье устанавливается, что осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства, запрещается.

Комментируемая статья устанавливает, что в процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства, но вместе с этим настоящим Кодексом предусматривается возможность проведения ряда операций, которые могут осуществляться, минуя счета Федерального казначейства, открываемые в ЦБР или кредитных организациях:

- операции по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм при закупках товаров, работ и услуг в стране кредитора;

- операции по реструктуризации долга;

- операции, осуществляемые за пределами РФ в соответствии с законодательством РФ;

- операции по зачету денежных обязательств.

Указанный перечень не является исчерпывающим. Если операции в соответствии с бюджетным законодательством проводятся, минуя счета, открытые в учреждениях ЦБР или кредитных организациях, то они должны быть отражены в системе балансовых счетов Федерального казначейства, ими будут являться соответствующие первичные документы или отчеты главных распорядителей средств федерального бюджета, осуществляющих соответствующие операции.

 

Статья 244. Счета Федерального казначейства

Данная статья устанавливает такую функцию Федерального казначейства, как открытие и закрытие счетов федерального бюджета, определение их режима. Указанная норма предполагает, что счета федерального бюджета открываются только органам Федерального казначейства.

Комментируемой статьей установлено положение о том, что единый счет федерального бюджета (являющийся единым счетом Федерального казначейства) находится в ЦБР.

В настоящее время осуществляется реализация Концепции функционирования единого счета федерального казначейства Минфина РФ по учету доходов и средств федерального бюджета, в которой раскрывается механизм функционирования единого счета Федерального казначейства, он был рассмотрен ранее в ст. 216 настоящего Кодекса.

Исходя из данной Концепции единый счет Федерального казначейства представляет собой счет в ЦБР, на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти РФ в валюте РФ по исполнению федерального бюджета.

Открываемые счета Федерального казначейства в ЦБР и кредитных организациях обслуживаются на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством РФ с учетом особенностей, устанавливаемых БК РФ.

Последний абзац указанной статьи особо подчеркивает, что открытие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их режима без соответствующего решения Федерального казначейства не допускается.

 

Статья 245. Исполнение доходов федерального бюджета

Исполнение доходов федерального бюджета осуществляется в соответствии с Инструкцией о порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ.

Руководствуясь Концепцией функционирования единого счета федерального казначейства Министерства финансов РФ по учету доходов и средств федерального бюджета, открываются следующие доходные счета по учету:

1) налогов, поступающих от налогоплательщиков и подлежащих распределению органами Федерального казначейства между бюджетами разных уровней по нормативам, установленным в соответствии с законодательством РФ;

2) доходов федерального бюджета;

3) доходов федерального бюджета, перечисленных на финансирование расходов;

4) доходов федерального бюджета, перечисляемых на транзитный счет в учреждения ЦБР.

Минфин России представляет в Правительство РФ в составе ежегодного доклада об исполнении федерального бюджета информацию о выполнении мероприятий, предусмотренных концепцией функционирования единого счета.

В обязанность налогоплательщиков входит перечисление всех налогов и сборов на счет по учету налогов и сборов управления Федерального казначейства по субъекту РФ (УФК), он открыт в учреждении ЦБР.

УФК в свою очередь ежедневно распределяет доходы, поступившие на счет по учету доходов, по разным уровням соответствующих бюджетов и перечисляет их на лицевые счета по учету средств бюджета субъекта РФ, местных бюджетов, на лицевые счета государственных внебюджетных фондов, а в части федерального бюджета - на единый счет Федерального казначейства (ЕКС), открытый Главным управлением Федерального казначейства Минфина России (ГУФК), который совместно с ЕКС осуществляет перечисления средств УФК. Аналитический учет ежедневных поступлений в федеральный бюджет доходов и расходов федерального бюджета по кодам бюджетной классификации РФ в разрезе субъектов РФ нарастающим итогом с начала года осуществляется ГУФК в Главной книге Федерального казначейства, которая является основным учетным регистром.

На ЕКС поступают доходы федерального бюджета, а также остатки неиспользованных средств федерального бюджета, перечисляемые с лицевых счетов УФК.

УФК ежедневно передают отделениям Федерального казначейства информацию о поступивших налогах и сборах для последующей ее передачи территориальным налоговым и финансовым органам.

Совместным приказом Минфина России и МНС России утверждены Правила проставления в платежных документах идентификационного номера налогового органа, кода постановки на учет и кода бюджетной классификации РФ при осуществлении операций по счетам по учету доходов и средств бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Данная норма значительно облегчила обработку информации и контроль за поступающими средствами от сбора налогов.

Учет всех налогов и сборов, поступающих во все уровни бюджетов, осуществляется органом Федерального казначейства, это позволяет органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления и налоговым органам своевременно иметь общую информацию о поступивших на территории субъектов РФ налогах и сборах.

 

Статья 246. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета

Сводная бюджетная роспись является основой для исполнения бюджетов.

Сводная роспись составляется Минфином России, утверждается министром финансов РФ в рамках его исключительных полномочий, затем она доводится до федеральных органов исполнительной власти и других непосредственных получателей средств федерального бюджета Минфином России по установленной форме и передается на исполнение Главному управлению Федерального казначейства Минфина России для доведения ее главным распорядителям средств федерального бюджета.

До субъектов РФ и до территориальных органов Федерального казначейства доводится только соответствующая часть сводной бюджетной росписи.

Утверждаемым Минфином России порядком исполнения сводной бюджетной росписи также утверждаются правила внесения в нее изменений с учетом особенностей статей расходов федерального бюджета и по представлению главных распорядителей средств федерального бюджета. Такие изменения вправе вносить Правительство РФ и Минфин России по представлению федеральных органов исполнительной власти и иных прямых получателей средств федерального бюджета и министр финансов РФ в рамках его исключительных полномочий.

Департамент бюджетной политики Министерства финансов РФ с сопроводительным письмом доводит до федеральных органов государственной власти и иных прямых получателей средств федерального бюджета (далее именуются - главные распорядители), а также до департаментов и управлений Министерства финансов РФ, обеспечивающих функции главного распорядителя, утвержденную сводную роспись по формам согласно приложениям, установленным в приказе Минфина РФ об утверждении Порядка исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2004 г. и внесения изменений в нее.

Порядок исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2004 г. утвержден приказом Минфина России N 116н. Утверждается такой документ на основании вступившего в силу ФЗ о федеральном бюджете на соответствующий год (в данном случае на основе Закона о федеральном бюджете на 2004 г.) и постановления Правительства РФ о мерах по реализации утвержденного федерального закона о федеральном бюджете.

 

Статья 247. Санкционирование расходов федерального бюджета

Санкционирование расходов федерального бюджета имеет значительное сходство с этапами санкционирования при исполнении расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, рассмотренных ранее в комментарии к ст. 219 настоящего Кодекса. Но для исполнения расходов федерального бюджета предусмотрено положение, которым является исключение принятия к финансированию расходов, не предусмотренных утвержденным ФЗ о федеральном бюджете и не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований федерального бюджета.

Порядок и правила санкционирования расходов федерального бюджета в настоящее время установлены нормативными актами Минфина России, нормативными актами Правительства РФ. Во исполнение данных постановлений утверждаются приказы Минфина России о порядке исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на соответствующий год. Например, приказом Минфина N 116н утвержден порядок исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2004 г., в котором устанавливаются особенности составления сводной бюджетной росписи федерального бюджета, доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств федерального бюджета и иных процедур санкционирования расходов федерального бюджета.

 

Статья 248. Уведомление о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета

Уведомления о бюджетных ассигнованиях представляют собой части сводной бюджетной росписи в отношении распорядителей и получателей средств федерального бюджета, в совокупности составляющие сводную бюджетную роспись на соответствующий год.

При этом в соответствии с Порядком исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2004 г., уведомления о бюджетных ассигнованиях доводятся до нижестоящих распорядителей и получателей средств федерального бюджета главным распорядителем средств федерального бюджета, которым является Министерство финансов РФ. Нижестоящие распорядители и получатели средств федерального бюджета в свою очередь в недельный срок после получения уведомления о бюджетных ассигнованиях представляют в Департамент отраслевого финансирования возвратное уведомление по уточненным данным по форме, установленной в приложении.

 

Статья 249. Уведомления о лимитах бюджетных обязательств федерального бюджета

Лимиты бюджетных обязательств являются одним из главных и необходимых условий для текущего контроля при исполнении федерального бюджета.

Комментируемая статья устанавливает, что лимиты бюджетных обязательств соответствуют объему распорядительных прав получателей средств федерального бюджета на принятие бюджетных обязательств федерального бюджета.

Лимиты бюджетных обязательств на 2004 г. утверждаются Министром финансов РФ в размере ассигнований, установленных сводной бюджетной росписью в целом на год с разбивкой по кварталам.

Принятие бюджетных обязательств получателем средств федерального бюджета с превышением установленных для него лимитов бюджетных обязательств влечет за собой отсутствие подтверждения таких обязательств со стороны Министра финансов РФ, и в будущем их неоплату за счет средств федерального бюджета.

Министерство финансов РФ утверждает лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета.

В соответствии с Законом о федеральном бюджете на 2004 г. главные распорядители средств федерального бюджета вправе передавать часть функций по финансированию и организации строительства находящимся в их ведении учреждениям и на основе договоров унитарным предприятиям. В указанных договорах предусматриваются в том числе порядок учета средств, составления и представления отчетности в соответствии с бюджетным законодательством РФ, а также положение о соответствии обязательств, оплата которых производится за счет средств федерального бюджета, лимитам бюджетных обязательств, доведенным до них главными распорядителями средств федерального бюджета.

Главными распорядителями средств федерального бюджета утверждается распределение бюджетных средств между распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

В 2004 г. изменение лимитов бюджетных обязательств федерального бюджета не может быть произведено главным распорядителям средств федерального бюджета позднее 1 сентября 2004 г., распорядителям и получателям средств федерального бюджета позднее 15 ноября 2004 г., исключением являются случаи, предусмотренные в Законе о федеральном бюджете на 2004 г., приложении 12 (секретно) к нему, а также изменений, связанных с:

- обеспечением финансирования отдельных мероприятий по решениям Правительства РФ за счет перераспределения ожидаемой экономии средств федерального бюджета на 2004 г.;

- обеспечением финансирования мероприятий, предусмотренных Законом о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, Законом о социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча и Законом о социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне;

- принятием Правительством РФ решений о перераспределении объемов государственных капитальных вложений по стройкам и объектам Федеральной адресной инвестиционной программы на 2004 г.;

- использованием не по целевому назначению средств федерального бюджета по предписаниям контрольных органов Министерства финансов РФ и Счетной палаты РФ.

На основании доведенных показателей сводной росписи и лимитов бюджетных обязательств на 2004 г. главные распорядители (распорядители) уточняют и утверждают сметы доходов и расходов получателей средств федерального бюджета и доводят до распорядителей (получателей) уведомления о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета на 2004 г. по формам согласно приложениям, предусмотренным Приказом Минфина РФ N 116н, и уведомления о лимитах бюджетных обязательств на 2004 г., при этом до получателей уведомления о лимитах бюджетных обязательств доводятся в двух экземплярах.

Доведение лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов главными распорядителями (распорядителями) до находящихся в их ведении распорядителей (получателей) через органы федерального казначейства согласно приказу Министерства финансов об утверждении Порядка организации работы по доведению через органы федерального казначейства Министерства финансов РФ объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета осуществляется поэтапно.

Доведение лимитов бюджетных обязательств осуществляется Министерством финансов РФ, которое доводит их до главных распорядителей средств федерального бюджета. Для сведения свод лимитов бюджетных обязательств направляется в Счетную палату РФ.

 

Статья 250. Принятие денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета

Комментируемая статья рассматривает вопрос о принятии денежных обязательств, которые подлежат оплате за счет средств федерального бюджета. Данная статья содержит нормы как гражданско-правовых отношений, так и бюджетных. Правоотношения по заключению гражданско-правовых договоров являются предметом регулирования гражданского права, основным источником в данном случае будет являться ГК РФ. Расходование бюджетных средств - это сфера регулирования бюджетного права, которое основывается на властных правоотношениях.

Получатели бюджетных средств в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств имеют право принимать денежные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств федерального бюджета.

Бюджетным законодательством РФ не ограничены права получателей бюджетных средств по частоте оплаты поставленных товаров, работ (услуг).

Принятие денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета, предполагает, что заключенный гражданско-правовой договор, представляющий собой денежное обязательство, превращается в одно или несколько бюджетных обязательств, в отношении которых начинают действовать нормы бюджетного, а не гражданского законодательства.

Бюджетное обязательство - признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью (ст. 222 БК РФ).

Исходя из вышеуказанной статьи можно сделать вывод о том, что при отсутствии соответствующих расходов в сводной бюджетной росписи из заключенного договора может и не возникнуть бюджетного обязательства, при таком исходе оплата данного договора (денежного обязательства) за счет бюджета становится невозможной.

В таком случае кредитор (поставщик товаров, работ и услуг по заключенному договору) вправе обратиться за защитой своих интересов в суд, но даже при вынесении судебного решения его исполнение может осуществляться только с учетом режима иммунитета бюджетов, установленного ст. 239 настоящего Кодекса, с учетом действия Закона о федеральном бюджете на 2004 г., в котором устанавливается, что действие абз. 2 ст. 239 настоящего Кодекса приостановлено с 1 января по 31 декабря 2004 г. Также нормы, регулирующие порядок взыскания на основании судебных решений в пределах бюджетного года, содержатся в ФЗ о федеральном бюджете, например ст. 135 Закона о федеральном бюджете на 2004 г. гласит, что "исполнение судебных актов по искам к РФ, а также по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых в органах федерального казначейства, службой судебных приставов не производится".

 

Статья 251. Подтверждение платежных обязательств федерального бюджета

Основной формой реализации положений комментируемой статьи является предварительный учет в органах Федерального казначейства принимаемых получателями средств федерального бюджета бюджетных обязательств.

Получатели бюджетных средств после наделения их в установленном порядке полномочиями государственного заказчика вправе заключать государственные контракты. Одновременно для своих внутренних нужд они от своего имени могут заключать иные договоры, не являющиеся государственными контрактами. И в том и в другом случае для принятия обязательств за счет бюджета необходимо наличие достаточных финансовых полномочий. Их отсутствие является препятствием для заключения бюджетным учреждением как самостоятельным юридическим лицом от своего имени любого договора, несмотря на норму ст. 120 ГК РФ о том, что собственник соответствующего имущества (в случае федерального бюджета - государственная казна РФ) несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения.

После оформления сдачи-приемки выполненных работ (поставленных товаров, услуг) зачастую возникает проблема с оплатой договора ввиду недостаточности доведенных до учреждения лимитов. То есть контракт, заключенный на сумму, заведомо большую, чем соответствующий лимит бюджетных обязательств, может быть оплачен только в пределах утвержденных лимитов (даже при соответствии суммы договора росписи доходов и расходов федерального бюджета). Финансирование сверх лимитов бюджетных обязательств является нарушением и влечет для виновных должностных лиц последствия (ст. 297 БК РФ).

В настоящее время ведется учет только тех бюджетных обязательств, которые вытекают из договоров на энергоснабжение и поставку коммунальных услуг. Учет бюджетных обязательств предполагает, что договоры, подлежащие оплате за счет средств федерального бюджета, проверяются органами Федерального казначейства на предмет наличия достаточных лимитов финансирования по соответствующим кодам бюджетной классификации. При наличии выделенных лимитов, объем которых не может быть превышен принятыми денежными обязательствами, бюджетные обязательства принимаются к учету.

Учет бюджетных обязательств, производимый органами Федерального казначейства, какого-либо гражданско-правового значения не имеет. При превышении лимитов бюджетных обязательств и непринятии соответствующего договора органом Федерального казначейства к учету такой договор все равно сохраняет свою юридическую силу в полном объеме устанавливаемых им прав и обязанностей. Кроме того, учет бюджетных обязательств, осуществляемый органами Федерального казначейства, не является государственной регистрацией договоров.

 

Статья 252. Финансирование расходов федерального бюджета

Исходя из норм, изложенных в комментируемой статье, финансирование расходов федерального бюджета складывается из двух последовательно совершаемых действий:

- разрешение (распоряжение) на осуществление платежа;

- осуществление платежа.

Главные распорядители, распорядители средств федерального бюджета и подведомственные им бюджетные учреждения должны обеспечивать возможность равномерного расходования бюджетных средств без излишнего накопления сумм остатков финансирования на лицевых счетах в органах Федерального казначейства.

Стадия разрешения (распоряжения) на осуществление платежа предусмотрена ст. 226 настоящего Кодекса, она завершается совершением разрешительной надписи.

Право подписи на платежных документах предоставляется руководителю и главному бухгалтеру органа Федерального казначейства либо их заместителям, а разрешение на осуществление платежа (совершение разрешительной надписи) дается должностными лицами подразделений органа Федерального казначейства, осуществляющих подтверждение денежных обязательств, это делается для пресечения совершения разрешительной надписи и дачи распоряжения об осуществлении платежа одним и тем же должностным лицом.

Не допускается длительного временного разрыва между разрешением (распоряжением) на осуществление платежа и самим платежом, платеж Федеральным казначейством должен быть осуществлен в день совершения разрешительной надписи (ст. 253 БК РФ).

Термин "финансирование" в действующем бюджетном законодательстве употребляется в двух смыслах:

- как процесс наделения получателей средств бюджета правами на проведение кассовых расходов;

- как расходование бюджетных средств.

В настоящее время для исполнения федерального бюджета и бюджетов иных уровней в постановлениях Правительства РФ и приказах Минфина России по бюджетному учету и отчетности применяется термин "финансирование" в первом смысле.

Установленное в комментируемой статье определение финансирования предусматривает то, что существующая в настоящее время такая стадия финансирования, как выделение учреждениям объема прав (средств) на осуществление кассовых расходов, может вообще отсутствовать.

Если стадия финансирования следует за стадиями доведения лимитов бюджетных обязательств и принятия обязательств и перед стадией кассового расхода, то рассматриваемая статья допускает осуществление кассового расхода вслед за подтверждением принятых бюджетным учреждением денежных обязательств в соответствии со ст. 226 настоящего Кодекса.

Сумма финансирования означает либо объем средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объем средств, списанных с единого счета бюджета.

Данная статья определяет, что финансирование расходов федерального бюджета осуществляется Федеральным казначейством.

Финансирование бюджетным учреждениям выделяется не органами Федерального казначейства, а их главными распорядителями и распорядителями, данное положение закреплено в ст. 158, 159 настоящего Кодекса, а функцией органов Федерального казначейства является беспрерывное обеспечение объемов финансирования в соответствии с распределением, представленным главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета.

Ежегодными постановлениями Правительства РФ, направленными на реализацию ФЗ о федеральном бюджете на соответствующий год, определяются особенности порядка финансирования расходов федерального бюджета в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

Комментируемой статьей установлено, что совершение разрешительной надписи (разрешение на осуществление платежа) и распоряжение об осуществлении платежа не могут быть даны одним и тем же должностным лицом органа, исполняющего бюджет.

 

Статья 253. Осуществление платежа из федерального бюджета

Комментируемая статья устанавливает процедуру осуществления платежа из федерального бюджета.

Пункт 1 рассматриваемой статьи предусматривает неразрывную связь между осуществлением платежа с единого счета федерального бюджета, необходимостью представления получателем средств федерального бюджета соответствующих платежных документов и обязательным отражением выполненной операции на лицевом счете соответствующего получателя средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство не наделяется правами распорядителя (получателя) средств федерального бюджета, вследствие чего любой платеж из федерального бюджета должен иметь:

а) представленный получателем средств федерального бюджета платежный документ;

б) свое учетное отражение на лицевом счете этого получателя.

Органы Федерального казначейства могут являться одновременно и распорядителями (получателями) средств федерального бюджета.

Рассматриваемая статья также закрепляет положение, исходя из которого списание средств осуществляется в день совершения разрешительной надписи и отражения выполненной операции на лицевом счете.

Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет порядок осуществления платежей. Для данной нормы будет действовать принцип единства кассы, рассмотренный ранее в ст. 216 настоящего Кодекса, согласно которому сумма денежных средств списывается на основании распоряжения Федерального казначейства с единого счета федерального бюджета в пользу физических и юридических лиц.

Сумма производимых платежей из федерального бюджета не должна превышать сумму подтвержденных денежных обязательств.

Федеральное казначейство является владельцем единого счета, оно формирует на основании платежных документов распоряжение ЦБР о перечислении (списании) средств с этого счета.

В распоряжении Федерального казначейства сохраняются все необходимые реквизиты платежных документов получателей бюджетных средств, которые позволяют физическим и юридическим лицам, в пользу которых осуществляется платеж, идентифицировать суммы поступающих платежей в целях фиксации исполнения перед ними соответствующих гражданско-правовых, трудовых и иных обязательств получателями средств федерального бюджета.

Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает дополнительное условие завершения исполнения федерального бюджета в части расходов: перечисление средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ должно быть завершено 20 декабря.

 

Статья 254. Лицевые счета бюджетных средств

1. В данной статье рассматривается вопрос о лицевых счетах бюджетных средств, которые являются неотъемлемой частью казначейского исполнения федерального бюджета.

Инструкция о порядке открытия и ведения органами федерального казначейства Министерства финансов РФ лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, определяет лицевой счет как регистр аналитического учета органа федерального казначейства, предназначенный для отражения лимитов бюджетных обязательств, принятых денежных обязательств, объемов финансирования и кассовых расходов, осуществляемых по поручению клиента органами федерального казначейства в процессе исполнения расходов федерального бюджета.

В соответствии с письмом Минфина РФ об открытии лицевых счетов лицевые счета в органах федерального казначейства могут быть открыты исключительно организациям, образованным в соответствии со ст. 120 ГК РФ в форме учреждения, финансируемого за счет средств федерального бюджета.

В органах Федерального казначейства открываются следующие категории лицевых счетов:

- лицевой счет, предназначенный для учета доведенных главному распорядителю (распорядителю) средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования и распределению их по распорядителям и получателям средств, находящимся в его ведении (далее - лицевой счет распорядителя средств);

- лицевой счет, предназначенный для учета операций по отражению доведенных лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования, принятых денежных обязательств, кассовых расходов получателя средств в процессе исполнения расходов федерального бюджета (далее - лицевой счет получателя средств);

- лицевой счет, предназначенный для учета доведенных иному получателю средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования, а также кассовых расходов, произведенных иным получателем средств в процессе исполнения расходов федерального бюджета (далее - лицевой счет иного получателя средств).

3. При открытии лицевых счетов орган федерального казначейства присваивает им в установленном порядке номера, который должен однозначно определять принадлежность распорядителя или получателя средств, иного получателя средств к главному распорядителю средств.

Каждому виду лицевого счета присваивается один из следующих кодов:

01 - лицевой счет распорядителя средств;

03 - лицевой счет получателя средств;

09 - лицевой счет иного получателя средств.

6. Номер лицевого счета состоит из одиннадцати разрядов, где:

1 и 2 разряды - код лицевого счета;

с 3 по 10 разряд - учетный номер клиента, из них:

с 3 по 5 разряд - код главы главного распорядителя средств, в ведении которого находится распорядитель, получатель, иной получатель средств в соответствии с бюджетной классификацией РФ;

с 6 по 10 разряд - код распорядителя или получателя средств, иного получателя средств в Реестре получателей средств федерального бюджета.

11 разряд - резервный разряд.

Порядок присвоения клиентам учетных номеров устанавливается Министерством финансов РФ.

Номер лицевого счета определяет принадлежность к конкретному получателю средств (обособленному подразделению) и соответствует характеру операций, учитываемых на данном счете.

4. Распорядителям и получателям средств, обособленным подразделениям лицевые счета открываются в органах Федерального казначейства по месту их нахождения. Открытие лицевого счета в органе Федерального казначейства, обслуживающем иное административно-территориальное образование, допускается в исключительных случаях с разрешения руководителя вышестоящего органа Федерального казначейства.

Лицевые счета в органах федерального казначейства открываются клиентам, включенным в Реестр получателей средств федерального бюджета.

Каждому клиенту для учета операций со средствами федерального бюджета может быть открыт только один лицевой счет соответствующего вида.

Главным распорядителям средств лицевые счета распорядителей средств открываются в Главном управлении Федерального казначейства Минфина России или в органах Федерального казначейства в порядке, устанавливаемом Минфином России.

При открытии лицевого счета распорядителя средств или лицевого счета получателя средств орган Федерального казначейства заключает с клиентом договор об обслуживании лицевого счета распорядителя средств и (или) договор об обслуживании лицевого счета получателя средств, в которых определены права и обязанности сторон. При открытии лицевого счета обособленному подразделению договор об обслуживании не заключается.

Основанием для открытия лицевого счета распорядителя средств являются правоустанавливающие учредительные документы (положение, устав), в соответствии с которыми данному распорядителю средств предоставлено право распределения доведенных главным или вышестоящим распорядителем средств утвержденных бюджетных ассигнований, объемов лимитов бюджетных обязательств и финансирования до нижестоящих распорядителей средств и получателей средств, находящихся в его непосредственном ведении.

Для открытия лицевого счета распорядителя средств главный распорядитель средств представляет в Главное управление федерального казначейства следующие документы по установленной форме:

- заявление на открытие лицевого счета;

- карточку образцов подписей и оттиска печати, подписанную руководителем и главным бухгалтером (иными уполномоченными лицами) главного распорядителя средств и скрепленную оттиском печати с воспроизведением государственного герба РФ главного распорядителя средств;

- заверенный подписями руководителя и главного бухгалтера главного распорядителя средств (иного должностного лица, уполномоченного руководителем) и скрепленный его гербовой печатью перечень иных получателей средств, находящихся в его ведении.

При открытии лицевого счета получателя средств органу государственной власти РФ, его главному управлению, управлению, финансовому органу в орган Федерального казначейства представляются только заявление на открытие лицевого счета и карточка образцов подписей и оттиска печати.

Для открытия лицевого счета получателя средств обособленному подразделению в орган федерального казначейства обособленным подразделением представляются следующие документы:

- письмо получателя средств, создавшего обособленное подразделение, о ходатайстве об открытии обособленному подразделению лицевого счета получателя средств, оформленное подписями руководителя и главного бухгалтера получателя средств;

- заявление обособленного подразделения на открытие лицевого счета получателя средств;

- копия положения об обособленном подразделении, утвержденная создавшим его получателем средств, заверенная учредителем или нотариально;

- карточка образцов подписей и оттиска печати, заверенная подписью руководителя и оттиском гербовой печати получателя средств, создавшего обособленное подразделение, или нотариально;

- копия уведомления о постановке на учет в налоговом органе юридического лица, образованного в соответствии с законодательством РФ, по месту нахождения обособленного подразделения на территории Российской Федерации, заверенная нотариально либо выдавшим его налоговым органом.

На лицевых счетах нарастающим итогом с начала финансового года отражаются операции, осуществляемые в процессе исполнения расходов федерального бюджета.

Открытие лицевых счетов осуществляется по разрешительной надписи руководителя и главного бухгалтера органа федерального казначейства на заявлении на открытие лицевого счета после представления клиентом в орган федерального казначейства документов, необходимых для открытия соответствующего лицевого счета, и их проверки.

Пунктом 4 комментируемой статьи определены правила проведения операций через лицевые счета со средствами бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности.

В соответствии с письмом Минфина РФ об открытии счетов органами федерального казначейства Министерства финансов РФ для учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, полученные федеральными органами исполнительной власти или иными прямыми получателями средств федерального бюджета и находящимися в их ведении учреждениями и организациями, перешедшими на обслуживание в органы федерального казначейства, учитываются на лицевых счетах, открываемых им в органах федерального казначейства в установленном Минфином России порядке на основании генерального разрешения на открытие указанных счетов.

После этого бюджетное учреждение будет вправе распоряжаться этими средствами. При этом сумма превышения фактически полученных бюджетным учреждением средств от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности над средствами, учтенными в смете доходов и расходов, остается в распоряжении бюджетного учреждения.

Статьей 139 Закона о федеральном бюджете на 2004 г., установлено, что средства, полученные федеральными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитываются на счетах, открытых им в органах федерального казначейства, и расходуются федеральными учреждениями в соответствии со сметами доходов и расходов, утвержденными в порядке, определяемом главными распорядителями средств федерального бюджета, в пределах остатков средств на их лицевых счетах.

Учреждения ЦБР и кредитные организации обслуживают счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, открытые органам федерального казначейства.

Органы государственной власти субъектов РФ вправе принять решение об осуществлении операций со средствами от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, полученными учреждениями, находящимися в их ведении, на счетах, открытых им или органам, осуществляющим кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ, в учреждениях ЦБР или кредитных организациях с учетом положений бюджетного законодательства РФ.

Обслуживание указанных счетов осуществляется без взимания платы.

Лицевой счет для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, является регистром аналитического учета органа Федерального казначейства, предназначенным для отражения в учете операций по поступлению и расходованию внебюджетных средств.

Пункт 5 комментируемой статьи предусматривает, что бюджетное учреждение вправе распоряжаться средствами, зачисленными на его лицевой счет, только в том размере, который отражен на лицевом счете бюджетного учреждения.

Пункт 6 рассматриваемой статьи предоставляет право бюджетному учреждению при недостатке средств бюджета для выполнения заданий органа исполнительной власти использовать для этого средства от предпринимательской деятельности и использования государственного имущества.

 

Статья 255. Очередность списания денежных средств со счета бюджета и лицевых счетов получателей бюджетных средств

Комментируемая статья устанавливает очередность списания денежных средств со счета бюджета и лицевых счетов получателей бюджетных средств.

В соответствии со ст. 239 настоящего Кодекса, устанавливающей иммунитет бюджетных средств, списание денежных средств со счетов бюджета недопустимо. Кроме того, закрепление принципа целевого использования средств федерального бюджета не позволяет говорить о возможности списания с лицевого счета получателя бюджетных средств даже при том, если на нем есть достаточный остаток для удовлетворения предъявленных требований. Таким образом, очередность, установленная комментируемой статьей, в отличие от очередности, установленной гражданским законодательством, является нереализуемой.

Одновременно с этим в отношении средств федерального бюджета ежегодно ФЗ о федеральном бюджете на соответствующий год утверждается такой порядок, при котором обращение взыскания по обязательствам получателей средств федерального бюджета может осуществляться исключительно на основании соответствующих судебных решений и только на их лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства. В том случае, если получатель средств федерального бюджета имеет текущий (расчетный) счет в кредитном учреждении, то на данный счет взыскание обращается уже по правилам, установленным гражданским законодательством. ГК РФ устанавливает два вида очередности списания денежных средств: при наличии на счете денежных средств, сумма которых достаточна для удовлетворения всех требований, и при недостаточности денежных средств на счете для удовлетворения всех предъявленных требований. В случае, если на счете достаточно денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание этих средств со счета осуществляется в порядке поступления распоряжений клиента и других документов на списание (календарная очередность), если иное не предусмотрено законом.

Если денежных средств на счете для удовлетворения всех предъявленных к нему требований недостаточно, то списание денежных средств осуществляется в следующей очередности:

1) списание по исполнительным документам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для удовлетворения требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, а также требований о взыскании алиментов;

2) списание по исполнительным документам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по выплате выходных пособий и оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору, в том числе по контракту, по выплате вознаграждений по авторскому договору.

Закон о федеральном бюджете на 2004 г. устанавливает, что, если денежных средств, имеющихся на счете налогоплательщика, недостаточно для удовлетворения всех предъявленных к нему требований, списание средств по расчетным документам, предусматривающим платежи в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также перечисление или выдача денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору, производятся в порядке календарной очередности поступления указанных документов после перечисления платежей, осуществляемых в соответствии с настоящей статьей ГК РФ в первую и вторую очередь;

3) списание по платежным документам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), а также по отчислениям в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и фонды обязательного медицинского страхования;

4) списание по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и внебюджетные фонды, отчисления в которые не предусмотрены в третьей очереди;

5) списание по исполнительным документам, предусматривающим удовлетворение других денежных требований;

6) списание по другим платежным документам в порядке календарной очередности.

 

Статья 256. Главная книга казначейства

Данная статья устанавливает, что все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета, регистрируются Федеральным казначейством в Главной книге Федерального казначейства.

Главная книга представляет собой основной регистр бухгалтерского учета исполнения федерального бюджета, в котором в хронологическом порядке и систематизированном виде регистрируются все операции со средствами бюджета в разрезе счетов бухгалтерского учета, установленных Единым планом счетов бухгалтерского учета исполнения бюджетов.

Записи в Главной книге казначейства осуществляются по факту совершения соответствующих операций в процессе исполнения федерального бюджета.

Значение Главной книги заключается в том, что она является основой для формирования отчетов (оперативных, квартальных, годового) об исполнении федерального бюджета.

 

Статья 257. Изменение бюджетных ассигнований из федерального бюджета

Согласно ст. 248 настоящего Кодекса изменение бюджетных ассигнований из федерального бюджета осуществляется министром финансов РФ, главными распорядителями средств федерального бюджета в пределах своих полномочий. Такие полномочия перечисляют ст. 229, 231, 233 БК РФ: принятие решения о введении режима сокращения расходов бюджета, введение и отмена такого режима; сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями, отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств при условии, что бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект РФ, муниципальное образование или другой получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными; перемещение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств в объеме не более пяти процентов бюджетных ассигнований, доведенных до получателя бюджетных средств.

Основаниями для принятия решения об изменении бюджетных ассигнований являются:

- снижение объемов поступлений доходов федерального бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, что приводит к неполному финансированию расходов по сравнению с годовыми назначениями;

- получение при исполнении федерального бюджета доходов сверх утвержденных ФЗ о федеральном бюджете.

 

Статья 258. Сокращение расходов федерального бюджета

БК РФ содержит ст. 229 "Сокращение расходов бюджета", которая устанавливает сокращение расходов до 10% всех уровней бюджетной системы РФ, а так как однозначная практика по сокращению расходов федерального бюджета еще не наработана, из-за чего отсутствуют подзаконные нормативные акты, регулирующие данную процедуру, то применительно к комментируемой статье могут быть применены положения ст. 229 настоящего Кодекса. В принципе, указанные ст. 229 и 258 дублируют друг друга, но ст. 258 более конкретизирует сокращение расходов именно федерального бюджета (например, в ст. 229 указано, что отмена режима сокращения расходов бюджета, изменение размеров сокращения расходов бюджета производятся органом, принявшим решение о введении указанного режима, а ст. 258 конкретизирует орган, имеющий такие полномочия на федеральном уровне: отмена режима сокращения расходов федерального бюджета производится Правительством РФ).

 

Статья 259. Сокращение расходов федерального бюджета более чем на 10 процентов

Сокращение расходов федерального бюджета более чем на 10% проходит в два этапа. Обязательным условием при этом является внесение Правительством РФ в Государственную Думу РФ проекта ФЗ о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Законопроект по поводу сокращения более чем на 10% расходов федерального бюджета в отличие от сокращения расходов более чем на 10% по бюджетам других уровней бюджетной системы рассматривается Государственной Думой РФ в первоочередном порядке.

Первая попытка сокращения расходов федерального бюджета в порядке, аналогичном порядку, установленному комментируемой статьей, была сделана при исполнении федерального бюджета 1997 г. Но соответствующий законопроект, внесенный в Государственную Думу РФ, был отклонен.

 

Статья 260. Использование доходов, фактически полученных при исполнении федерального бюджета сверх утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете

Комментируемая статья устанавливает порядок использования доходов, фактически полученных при исполнении федерального бюджета сверх утвержденных ФЗ о федеральном бюджете. Данная статья практически соответствует порядку, рассмотренному ранее в ст. 232 настоящего Кодекса, установленному для бюджетов всех уровней, за исключением ряда особенностей.

В случае получения доходов сверх утвержденных ФЗ о федеральном бюджете Минфин России направляет их на уменьшение дефицита федерального бюджета, на выплаты, которые сокращают долговые обязательства федерального бюджета, при этом никаких изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете не делается. При такой ситуации Минфин России должен подготовить и утвердить дополнительную бюджетную роспись.

Например, Законом о федеральном бюджете на 2004 г. установлено, что Министерство финансов РФ осуществляет в 2004 г. через Сберегательный банк РФ погашение облигаций государственных целевых беспроцентных займов 1990 г. и целевых расчетных чеков с правом приобретения легковых автомобилей в 1991-1993 гг., оставшихся непогашенными на 1 января 2004 г., по истечении установленных Законом о государственных долговых товарных обязательствах сроков погашения в порядке и размере, определенных для каждого вида обязательства указанным Федеральным законом за счет средств федерального бюджета.

В законодательстве установлено, что Министерство финансов России является органом, уполномоченным осуществлять направление дополнительно полученных доходов на установленные расходы, а в отношении учреждений, состоящих на федеральном бюджете, не существует нормы, которая бы определяла, что на финансирование их расходов направляются доходы, полученные бюджетными учреждениями от платных услуг и иной предпринимательской деятельности сверх утвержденных законом о бюджете и смет доходов и расходов.

ФЗ о федеральном бюджете ежегодно устанавливаются дополнительные, помимо погашения дефицита федерального бюджета и долговых обязательств федерального бюджета, направления расходования дополнительно полученных доходов федерального бюджета.

 

Статья 261. Права министра финансов по перемещению ассигнований и блокировке расходов

Комментируемая статья предусматривает права министра финансов в области перемещения ассигнований и блокировки расходов.

Согласно постановлению Правительства РФ об утверждении Положения о Министерстве финансов РФ Министерство финансов РФ возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач и осуществление им своих функций.

Настоящим Кодексом ст. 166 определены исключительные полномочия руководителя Министерства финансов РФ, которые были рассмотрены ранее и практически соответствуют правам министра финансов РФ.

В рассматриваемой статье п. 1 устанавливается право министра финансов РФ перераспределять средства федерального бюджета по разделам, подразделам, видам расходов и предметным статьям в пределах средств, выделенных главному распорядителю или получателю средств федерального бюджета, в пределах 10% от всей суммы ассигнований.

Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает право Министра финансов РФ своим распоряжением сокращать лимиты бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями в случае, если бюджетные ассигнования выделялись при условии выполнения главным распорядителем бюджетных средств определенных требований, а на тот момент, когда составлялись лимиты бюджетных обязательств такие требования не были выполненными.

Также Министр финансов наделяется правом осуществления блокировки расходов, которая происходит в случае выявления нецелевого использования бюджетных средств; решение об отмене блокировки расходов по ходатайству соответствующего главного распорядителя либо другого получателя бюджетных средств принимается им только после реального выполнения условий, из-за которых была установлена такая блокировка.

Распоряжения Министра финансов о блокировке расходов, а также о перераспределении средств федерального бюджета между главными распорядителями бюджетных средств должны быть доведены до главных распорядителей бюджетных средств и представлены к отчету об исполнении федерального бюджета в качестве приложений.

Распоряжения Министра финансов, касающиеся объемов ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств, не должны быть превышены или сокращены более чем на 5% ассигнований, утвержденных ФЗ о федеральном бюджете. Данное положение не распространяется на решения о блокировке расходов.

 

Статья 262. Учет исполнения федерального бюджета

Комментируемая статья предусматривает, что все операции по исполнению федерального бюджета подлежат отражению Федеральным казначейством в соответствующих регистрах учета.

Данная статья дополняет положения, предусмотренные ст. 240 настоящего Кодекса, рассмотренные ранее, в отношении бухгалтерского учета исполнения федерального бюджета.

В настоящем Кодексе предусмотрена отдельная ст. 256, посвященная Главной книге казначейства.

Главная книга Федерального казначейства является основным учетным регистром исполнения федерального бюджета, в ней содержится систематизированная информация об исполнении федерального бюджета.

Под регистрами бухгалтерского учета понимаются документы, предназначенные для систематизации и накопления информации, содержащейся в принятых к учету первичных документах, для отражения на счетах бухгалтерского учета и в бухгалтерской отчетности.

В соответствии с Положением о федеральном казначействе РФ, Главное управление Федерального казначейства Минфина России (ГУФК) является структурным подразделением центрального аппарата Министерства финансов РФ и подчиняется Министру финансов РФ, оно не имеет права самостоятельно издавать нормативные правовые акты, в том числе по вопросам методологии учета исполнения федерального бюджета.

В компетенцию ГУФК входит подготовка проектов документов по вопросам бюджетного учета, которые принимаются нормативными правовыми актами Минфина России в соответствии с задачами и функциями Министерства, закрепленными Положением о Министерстве финансов РФ.

Органы казначейства взаимодействуют с органами государственного управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами, а также координации работы по созданию информационной базы о состоянии бюджетной системы РФ.

 

Статья 263. Отчетность об исполнении федерального бюджета

Комментируемая статья дополняет положения, рассмотренные ранее в ст. 241 настоящего Кодекса по поводу федерального бюджета.

В Федеральное Собрание Правительством РФ предоставляются ежеквартальные и годовые отчеты об исполнении федерального бюджета.

Постановлением Правительства РФ об утверждении Положения о представлении в Правительство РФ ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета предусматривается порядок формирования Минфином России отчетности об исполнении федерального бюджета и порядок ее представления в Правительство РФ.

Рассматриваемое постановление устанавливает, что в отчетность включаются:

1) бухгалтерский баланс исполнения федерального бюджета;

2) отчет об исполнении федерального бюджета;

3) пояснительная записка.

1. Бухгалтерский баланс исполнения федерального бюджета отражает данные об исполнении федерального бюджета за отчетный период и предшествующие годы по счетам бухгалтерского учета Единого плана счетов бухгалтерского учета исполнения бюджетов, утвержденного Министерством финансов РФ.

2. Отчет об исполнении федерального бюджета включает данные по доходам, расходам, источникам финансирования дефицита федерального бюджета нарастающим итогом за отчетный период по кодам бюджетной классификации РФ, применяющейся при исполнении федерального бюджета в отчетный период. Отчет об исполнении федерального бюджета по расходам составляется в соответствии с функциональной, ведомственной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ, кроме отчета за I квартал, формируемого в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ. Отчетность, содержащая сведения, составляющие государственную тайну, должна представляться с соблюдением мер по ее защите.

В отчете об исполнении федерального бюджета отражаются:

- показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

- финансирование расходов федерального бюджета;

- кассовое исполнение федерального бюджета.

Такой отчет представляется в Правительство РФ одновременно с отчетами:

- о расходовании средств резервных фондов Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ;

- о предоставленных Министерством финансов РФ бюджетных ссудах, бюджетных кредитах и их погашении;

- о предоставленных государственных гарантиях;

- о внутренних и внешних заимствованиях по видам заимствований;

- о состоянии внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на первый и последний день отчетного периода;

- о выполнении сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по доходам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

3. Пояснительная записка содержит анализ исполнения федерального бюджета за отчетный период и методику составления отчетности. Анализ исполнения федерального бюджета по расходам основывается на данных о финансировании расходов из федерального бюджета.

Квартальный отчет об исполнении федерального бюджета представляется по состоянию на 1 апреля, 1 июля и 1 октября каждого года не позднее 45 дней после окончания отчетного периода. Годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется не позднее 20 мая.

В соответствии с положением о Министерстве финансов РФ, одной из основных задач Министерства финансов РФ является обеспечение методологического руководства бухгалтерским учетом и отчетностью, а также в соответствии с законодательством РФ аудитом в РФ, за исключением аудита в банковской системе.

Статья 276 настоящего Кодекса определяет отчеты, представляемые Правительством РФ в Государственную Думу РФ одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета.

Отчет об исполнении федерального бюджета представляется в Государственную Думу РФ одновременно со следующими документами и материалами:

- отчетом о расходовании средств резервного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ;

- отчетом о внутренних и внешних заимствованиях РФ по видам заимствований;

- отчетом Министерства финансов РФ и иных уполномоченных органов о предоставленных государственных гарантиях;

- отчетом Министерства финансов РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных кредитов;

- отчетом о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ на первый и последний день отчетного финансового года;

- отчетом о доходах, полученных от использования государственного имущества;

- сводными отчетами о выполнении плановых заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг;

- сводными отчетными сметами доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;

- реестром федеральной государственной собственности на первый и последний день отчетного финансового года;

- отчетом Федерального казначейства о рассмотренных делах и наложенных взысканиях за нарушение бюджетного законодательства.

При несвоевременном представлении отчетности главными распорядителями средств федерального бюджета Минфин России вправе приостанавливать финансирование из федерального бюджета.

Комментируемая статья устанавливает те адреса, куда должны быть представлены Правительством РФ ежеквартальные и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета - Федеральное Собрание РФ и Счетная палата РФ.

Процедура рассмотрения Федеральным Собранием РФ ежеквартальных отчетов об исполнении федерального бюджета устанавливается Федеральным Собранием при условии ее соответствия со ст. 241 настоящего Кодекса.

Статья 14 Закона о Счетной палате РФ определяет, что Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.

 

Статья 264. Завершение исполнения федерального бюджета

Комментируемая статья является дополнением ст. 242 настоящего Кодекса в отношении федерального бюджета.

Минфином России ежегодно принимаются нормативные правовые акты, детализирующие и регулирующие порядок завершения операций по исполнению федерального бюджета заканчивающегося финансового года в соответствии с требованиями, которые установлены в рассматриваемой статье.

При завершении исполнения федерального бюджета средства, которые были получены от предпринимательской деятельности и не использованы до 31 декабря истекающего финансового года, поступают на заново открываемые лицевые счета соответствующим бюджетным учреждениям в тех же суммах.

Так, для завершения операций по исполнению федерального бюджета в соответствии с рассматриваемой статьей в качестве примера можно привести Порядок завершения исполнения федерального бюджета на 2001 г.

В соответствии с ним остатки средств федерального бюджета на счетах территориальных органов Федерального казначейства подлежат поэтапному перечислению на счет Главного управления Федерального казначейства Минфина России (ГУФК).

Средства федерального бюджета 2001 г. распорядителями и получателями средств федерального бюджета, не переведенными на казначейское исполнение федерального бюджета, подлежали использованию с бюджетных счетов, открытых в учреждениях ЦБР и кредитных организациях, до 27 декабря 2001 г.

При этом предельный срок осуществления кассовых расходов получателями бюджетных средств по состоянию на 1 января 2001 г., остаток средств на счетах территориальных органов Федерального казначейства, а также на лицевых счетах получателями средств федерального бюджета распорядителей и получателей бюджетных средств не допускался.

Получатели средств федерального бюджета могли осуществлять кассовые расходы с лицевых счетов, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, по 29 декабря 2001 г. (включительно) - последний рабочий день 2001 г.

Неиспользованные остатки средств федерального бюджета 2001 г. на указанных счетах должны были до 28 декабря 2001 г. быть перечислены распорядителями и получателями средств федерального бюджета на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства по месту нахождения распорядителей и получателей средств федерального бюджета или ГУФК.

При этом не позднее 28 декабря 2001 г. отделения Федерального казначейства (ОФК) соответствующих управлений Федерального казначейства (УФК) перечисляли УФК неиспользованные остатки средств федерального бюджета, числящиеся на лицевых счетах получателей средств федерального бюджета, за исключением суммы средств, необходимой для осуществления кассовых расходов 29 декабря 2001 г. в соответствии с представленными получателями средств федерального бюджета платежными документами.

УФК не позднее 29 декабря 2001 г. с учетом суммы средств, поступившей от ОФК, обеспечивали перечисление неиспользованных остатков средств федерального бюджета на счет ГУФК, открытый в ЦБР.

Списание неиспользованных остатков средств федерального бюджета с лицевых счетов получателей средств федерального бюджета в рассматриваемом случае могло быть осуществлено мемориальными ордерами территориальных органов Федерального казначейства соответствующими распорядителями и без представления платежных документов

 

Раздел IX. Государственный и муниципальный финансовый контроль

 

Глава 26. Основы государственного и муниципального
финансового контроля

 

Статья 265. Формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, представительными органами местного самоуправления

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ законодательные (представительные) органы государственной власти РФ и субъектов РФ, представительные органы местного самоуправления в рамках предоставленных им полномочий (ст. 153 БК РФ) проводят финансовый контроль в трех основных формах - предварительный, текущий и последующий. При этом формы финансового контроля соответствуют стадиям бюджетного процесса.

В рамках п. 2 комментируемой статьи БК РФ законодателем перечислены конкретные контрольные полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. Данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. В случае превышения указанными органами финансового контроля предоставленных им контрольных полномочий необходимо применение мер ответственности.

В п. 3 комментируемой статьи БК РФ установлены основы взаимодействия органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления с законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления. Однако данное взаимодействие может выражаться не только в обмене информацией, но и в координации деятельности, проведении согласованных совместных мероприятий.

 

Статья 266. Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления

В рамках комментируемой статьи БК РФ приводится перечень органов финансового контроля, осуществляющих контрольные полномочия в рамках специальной компетенции. Иными словами, к данной группе органов относятся только те органы финансового контроля, которые специально созданы для его проведения (Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители и распорядители бюджетных средств).

 

Статья 267. Финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством

В рамках комментируемой статьи БК РФ приводится перечень контрольных полномочий Федерального казначейства. Однако данный перечень может быть дополнен и конкретизирован в соответствии с Указом Президента РФ о федеральном казначействе. Итак, органы федерального казначейства непосредственно проводят государственную бюджетную политику, осуществляют исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а ряде случаев - и бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. Органы федерального казначейства в рамках осуществления финансового контроля имеют право проводить проверки различных финансовых документов, отчетов и смет в государственных органах: кредитных организациях, на предприятиях всех форм собственности, использующих бюджетные средства. В случае выявление финансовых правонарушений органы федерального казначейства уполномочены приостанавливать операции по счетам нарушителей, выдавать предписания о взыскании в бесспорном порядке бюджетных средств, использующихся не по назначению, применять иные меры ответственности.

На Федеральное казначейство возложены следующие задачи финансового контроля:

1) контроль за получением доходов и проведением расходов федерального бюджета;

2) контроль за состоянием государственных финансов в целом и представление высшим органам государственной власти отчетов о финансовых операциях Правительства РФ и состоянии бюджетной системы государства;

3) контроль совместно с ЦБР за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга РФ;

4) контроль за финансовыми отношениями, складывающимися между бюджетами различных уровней бюджетной системы, - бюджетными отношениями.

 

Статья 268. Финансовый контроль, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора

В рамках п. 1-2 комментируемой статьи БК РФ законодателем определены лишь общие контрольные полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.

Данная Служба находится в ведении Министерства финансов РФ.

Итак, Федеральная служба осуществляет контроль и надзор за:

- использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

- за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

 

Статья 269. Финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют ведомственный финансовый контроль на предприятиях, в учреждениях, организациях, финансируемых из средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Такой финансовый контроль прежде всего направлен на проверку целевого использования бюджетных средств, их экономное расходование, предотвращение растрат и хищений на государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Кроме того, органы ведомственного финансового контроля обязаны проверить правильность оформления бухгалтерской и иной отчетной документации, своевременность и полноту уплаты налогов, сборов, иных обязательных платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи БК РФ органы ведомственного финансового контроля - главные распорядители и распорядители бюджетных средств - проводят финансовый контроль в форме проверок.

 

Статья 270. Финансовый контроль, осуществляемый контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ формируют уполномоченные органы финансового контроля - счетные палаты, контрольно-счетные палаты и другие финансово-кредитные органы, уполномоченные осуществлять контроль за использованием средств бюджетов субъектов РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов субъектов РФ. На уровне муниципальных образований формируются финансовые отделы и управления, уполномоченные осуществлять финансовый контроль на уровне местного самоуправления.

Комментируемая статья определяет контрольные полномочия финансовых органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Остальные контрольные полномочия, связанные с исполнением соответствующих бюджетов, не указанные в настоящей статье, возлагаются на органы Федерального казначейства.

 

Статья 271. Подготовка отчета об исполнении бюджета

Бюджетный процесс любого уровня бюджетной системы завершается составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета, что в свою очередь является одним из направлений финансового контроля за исполнением бюджета. Согласно комментируемой статье полномочия по составлению отчета об исполнении бюджета принадлежат финансовому органу. Как правило, это орган исполнительной власти специальной компетенции. Отчет об исполнении бюджета составляется на основании учета финансовых операций с бюджетными средствами, предоставленного главными распорядителями бюджетных средств. Отчет об исполнении бюджета должен составляться по всем основным показателям доходов и расходов в установленном порядке с необходимым анализом исполнения доходов (в том числе анализом уровня закрепленных доходов) и расходования бюджетных средств в соответствии со структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении закона, иного нормативного акта о бюджете на предстоящий финансовый год.

На уровне субъектов РФ, муниципальных образований отчет об исполнении бюджета составляется финансовыми органами специальной компетенции, а затем представляется исполнительным органам общей компетенции, которые, в свою очередь, передают отчет об исполнении бюджета на рассмотрение в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ или представительные органы местного самоуправления. При этом отчеты об исполнении бюджета передаются исполнительными органами на рассмотрение законодательных (представительных) органов в срок, установленный законами, иными нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований.

 

Статья 272. Рассмотрение отчета об исполнении бюджета представительным органом

В рамках п. 1, 2 комментируемой статьи БК РФ установлены правила составления и оформления отчета об исполнении бюджета. данные правила могут быть дополнены и конкретизированы на уровне субъектов РФ или органов местного самоуправления в соответствии с основами бюджетного законодательства. Законодатель не предусматривает сроки представления отчетов об исполнении бюджета в законодательные (представительные) органы субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления, передавая это полномочие указанным представительным органам.

Перед непосредственным рассмотрением отчета об исполнении бюджета в законодательных (представительных) органах в обязательном порядке проводится его внешняя проверка компетентными органами финансового контроля субъектов РФ или органами местного самоуправления (п. 3, 4 комментируемой статьи БК РФ). По итогам внешней проверки законодательный (представительный) орган принимает отчет об исполнении бюджета к собственному рассмотрению и по итогам такого рассмотрения выносит решение по отчету об исполнении бюджета. В случае выявления в ходе внешней проверки отчета об исполнении бюджета каких-либо финансовых правонарушений законодательный (представительный) орган вправе обратиться в прокуратуру с просьбой проверить обстоятельства совершения данных финансовых правонарушений (п. 5 комментируемой статьи БК РФ).

 

Статья 273. Отклонение отчета об исполнении бюджета

По результатам рассмотрения отчетов о исполнении бюджета законодательные (представительные) органы выносят решение об утверждении отчета либо отклонении отчета об исполнении бюджета. Отклонение отчета об исполнении бюджета возможно в случае несоответствия указанных в нем операций с бюджетными средствами правилам, установленным в законе, ином нормативном акте о бюджете на предстоящий год (п. 1 комментируемой статьи БК РФ), либо в иных случаях, когда налицо нарушение норм бюджетного законодательства. В случае отклонения отчета об исполнении бюджета исполнительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, выборные должностные лица, ответственные за исполнение бюджета, могут быть привлечены к различным формам ответственности, вплоть до отстранения от занимаемой должности при удовлетворении вотума недоверия, вынесенного законодательными (представительными) органами (п. 3 комментируемой статьи БК РФ).

 

Глава 27. Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета
об исполнении федерального бюджета

 

Статья 274. Подготовка отчета об исполнении федерального бюджета

В рамках комментируемой статьи БК РФ законодателем перечислены подготовительные мероприятия, которые предшествуют представлению отчета об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу РФ. Данные мероприятия осуществляются различными субъектами финансовой деятельности - исполнительными органами РФ, отдельными должностными лицами, главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств в рамках предоставленных им полномочий. Среди органов исполнительной власти РФ, участвующих в подготовке отчета об исполнении федерального бюджета, выделяют Министерство финансов (в том числе его руководителя - министра финансов), Министерство государственного имущества РФ, а также иные уполномоченные Правительством РФ финансовые органы специальной компетенции.

 

Статья 275. Представление отчета об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу

Отчет об исполнении федерального бюджета готовится в соответствии с общими правилами, установленными в ст. 271 БК РФ. Готовый отчет оформляется в виде ФЗ, который представляется на рассмотрение Государственной Думы РФ и Счетной палаты РФ совместно с отчетами об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов РФ (п. 1, 2 комментируемой статьи БК РФ). Применительно к срокам представления отчета об исполнении федерального бюджета и бюджетов федеральных бюджетных фондов законодатель установил конкретную дату - не позднее 1 июня текущего финансового года (п. 1 комментируемой статьи БК РФ). Кроме того, законодатель обозначил федеральный орган, ответственный за представление отчета об исполнении федерального бюджета, - это Правительство РФ, а также органы, принимающие данный отчет к рассмотрению, - это Государственная Дума РФ и Счетная палата РФ.

 

Статья 276. Документы и материалы, представляемые в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета

Перечень документов, указанный в комментируемой статье БК РФ, собирается на стадии подготовки отчета об исполнении федерального бюджета и бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов. Данные документы и материалы содержат сведения, уточняющие, детализирующие либо подтверждающие правильность составления отчета об исполнении федерального бюджета. Сроки представления указанных документов и материалов не определены, однако предполагается, что должны быть представлены так же, как и отчет об исполнении федерального бюджета, - не позднее 1 июня текущего финансового года.

 

Статья 277. Проведение внешней проверки отчета об исполнении федерального бюджета

Согласно комментируемой статье БК РФ Счетная палата РФ является федеральным органом, уполномоченным проводить внешнюю проверку отчета об исполнении федерального бюджета. Данная проверка должна быть проведена в течение 4,5 месяца с момента представления отчета об исполнении федерального бюджета, т.е. не позднее 15 октября текущего финансового года.

 

Статья 278. Заключение Счетной палаты Российской Федерации

По итогам проведенной внешней проверки комиссия Счетной палаты РФ составляет заключение о соответствии отчета об исполнении федерального бюджета требованиям ФЗ о федеральном бюджете на истекший финансовый год, а также иному бюджетному законодательству. Заключение Счетной палаты РФ может быть отрицательным либо положительным. В случае вынесения положительного решения продолжается рассмотрение отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думой РФ. В рамках комментируемой статьи БК РФ перечислены основные сведения, материалы и документы, входящие в состав заключения Счетной палаты РФ.

 

Статья 279. Рассмотрение отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думой

В случае, если Счетная палата РФ представила Государственной Думе РФ положительное заключение, то депутаты Государственной Думы РФ начинают рассмотрение отчета об исполнении федерального бюджета по существу. Срок такого рассмотрения ограничен законодателем до 1,5 месяца, т.е. Государственная Дума РФ должна закончить рассмотрение отчета об исполнении федерального бюджета не позднее 30 ноября текущего финансового года (п. 1 комментируемой статьи БК РФ). В ходе рассмотрения отчета заслушиваются доклады руководителей различных федеральных органов, в которых содержится оценка исполнения федерального бюджета (п. 2 комментируемой статьи БК РФ). В случае принятия положительного решения Государственной Думой РФ отчет об исполнении федерального бюджета считается утвержденным, и сведения отчета должны быть опубликованы в средствах массовой информации для всеобщего ознакомления. Однако в случае выявления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях и иных документах, представленных в Государственную Думу РФ для рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета, депутаты Государственной Думы РФ принимают отрицательное решение, и отчет считается отклоненным.

 

Статья 280. Последствия выявления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях и иных документах, представляемых в Государственную Думу для рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ ответственность за несоответствие заключения Счетной палаты требованиям законности несут руководители и аудиторы Счетной палаты, проводившие внешнюю проверку отчета об исполнении федерального бюджета. Форма ответственности установлена единая - освобождение от занимаемых должностей.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи ответственность за недостоверность и неполноту сведений, отраженных в иных материалах и документах, представленных на рассмотрение в Государственную Думу РФ одновременно с отчетом об исполнении бюджета, несут должностные лица, органы государственной власти, подготовившие соответствующие документы. Формы ответственности установлены в гл. 28 БК РФ.

 

Часть четвертая. Ответственность за нарушение бюджетного
законодательства Российской Федерации

 

Глава 28. Общие положения

 

Статья 281. Нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации

Комментируемая статья содержит правонарушения в виде неисполнения или ненадлежащего исполнения бюджетного процесса, предусмотренного бюджетным законодательством. Говоря о данных видах правонарушений, необходимо отметить, что одни авторы считают, что данные проступки - это проступки административного характера т.е. мера ответственности предусматривается КоАП РФ. Другие авторы говорят о том, что, несмотря на то что эти виды правонарушения являются административными, они являются особым видом бюджетных правонарушений, за которые применяются меры ответственности бюджетного законодательства. Такая точка зрения высказывается в связи с тем, что бюджетное законодательство за правонарушения своих норм предусматривает не только административную и уголовную ответственность, но и меры ответственности бюджетного законодательства, такие как изъятие в бесспорном порядке средств, использованных не по целевому назначению, приостановление операций по счетам кредитных организаций, начисление пеней, блокировка расходов, прекращения всех видов, финансирования, вынесение предупреждений о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Комментируемая статья определяет перечень видов нарушений бюджетного законодательства, за которые применяются меры принуждения, такими мерами принуждения могут быть:

- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- блокировка расходов;

- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

- списание в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, используемых не по целевому назначению;

- оформление уведомлений об изменении бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению;

- списание в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, подлежащих возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек;

- списание в бесспорном порядке суммы процентов за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возмездной основе, срок уплаты которых наступил;

- взыскание в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, несвоевременное перечисление процентов за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возмездной основе;

- взыскание в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению в федеральный бюджет, и средств федерального бюджета, подлежащих зачислению на счета получателей средств федерального бюджета;

- взыскание в установленном порядке штрафов за нецелевое использование средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной и возмездной основах;

- меры, предусматриваемые отдельными законами.

 

Статья 282. Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства

Комментируемая статья определяет меры принуждения, которым будут подвергнуты нарушители бюджетного законодательства.

Первой мерой ответственности за нарушение бюджетного законодательства в БК РФ предусматривается не совсем наказание, а мера превентивного характера, говорящая о недолжном поведении, о незначительном нарушении бюджетного законодательства. Такой мерой превентивного характера является предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного законодательства. Предупреждение могут выносить:

- руководители органов Федерального казначейства и их заместители;

- руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители. Предупреждения выносятся за следующие виды нарушений законодательства:

- непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением;

- несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств;

- несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

- нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление;

- предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка;

- осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка;

- предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка;

- предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка;

- финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;

- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи;

- несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом.

Второй мерой принуждения за нарушения бюджетного законодательства является блокировка расходов. Блокировка расходов - это средство, предусматривающее сокращение бюджетных обязательств относительно бюджетных ассигнований либо отказ подтвердить полученные бюджетные средства или исполненные обязательства. Данная мера ответственности представляет собой невозможность использовать уже выделенные средства бюджета. Данный вид принуждения применяется по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета.

Блокировка расходов применяется за:

- невыполнение условий, определенных законом о бюджете;

- отсутствие оформленных в установленном порядке договоров между органами исполнительной власти различных уровней и соответствующим контрагентом - служит основанием для блокировки предусмотренных на соответствующие бюджетные инвестиции расходов;

Третьей мерой принуждения за нарушение бюджетного законодательства является изъятие бюджетных средств. Данная мера носит правовосстановительный и предупредительный характер, применяется для того, чтобы имеющиеся средства бюджета у органа или организации, которая допустила нарушение небыли, не были растрачены и в дальнейшем. Такая мера применяется за следующие нарушения:

- нецелевое использование бюджетных средств;

- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;

- финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;

- нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление;

- предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка;

- предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка;

- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе;

- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи.

Следующая мера государственного принуждения - это право приостанавливать операции по счетам кредитных организаций. Данная мера заключается в том, что уполномоченные органы имеют право приостанавливать текущие операции организаций и учреждений, использующих денежные средства федерального бюджета. На данный момент данное положение Законом о внесении изменений и дополнений в БК РФ было исключено и не действует.

Шестая мера принуждения, закрепленная в данной статье - это штраф. Данная мера ответственности заключается в том, что с лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, взимается денежная сумма в наказание за допущенные нарушения.

Штраф применяется за:

- несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств;

- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов;

- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;

- нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление;

- осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка;

- предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка;

- предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка;

- предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка; финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи; несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом; несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств; неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением; не перечисление либо несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; нецелевое использование бюджетных средств. Таким образом, мера принуждения в виде штрафа является самой распространенной санкцией за нарушение бюджетного законодательства.

Следующая мера принуждения - это начисление и взимание пени, она заключается в исчислении определенной суммы пропорционально за каждый просроченный, определенный период времени, в который необходимо было выполнить то или иное действие. Данная мера принуждения обычно применяется как дополнительная к основной мере наказания. Данная мера применяется за: невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; неперечисление или не своевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств; несвоевременное исполнение платежных средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов.

К числу иных мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства относятся меры, предусмотренные другими нормативными актами уполномоченных органов.

 

Статья 283. Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации

Комментируемая статья содержит перечень оснований, которые являются основанием для применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства. Основание неисполнения закона - это основание, сущность которого заключается в том, что лицо, обязанное соблюдать предписания бюджетного законодательства, не исполнило прямых предписаний законодательства. Нецелевое использование денежных средств заключается в том, что организация, предприятие или орган, которому предоставлены бюджетные средства и даны распоряжения по их использованию, используют эти средства не в соответствии с предписаниями по их использованию, они используются либо на иные потребности, либо на второстепенные, но не на те, для которых они предназначены.

Не перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств - т.е. орган власти, который обязан перечислить непосредственным получателям бюджетные средства, не выполнил своей обязанности, вследствие чего получатели бюджетных средств не получили денежные средства. Неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств - в данном случае средства перечисляются, но не в предусмотренных размерах, остатки остаются у промежуточного органа, обязанного перечислить бюджетные средства. Несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств - по данному основанию бюджетные средства перечисляются, но не в указанный срок, что может повлечь определенные последствия в виде просрочки или ненадлежащего исполнения обязательств. Несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета, т.е. непредставление информации об использовании бюджетных средств в компетентный орган.

Несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях: бюджетные ассигнования - бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств; данное основание предполагает несообщение непосредственным получателям бюджетных средств информации о перечислении на их счета средств.

Несоответствие бюджетной росписи закону о бюджете. Бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Роспись должна соответствовать всем предусмотренным положениям о расходах, закрепленных в законе о бюджете.

Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи. Уведомление о бюджетных ассигнованиях не предоставляет права принятия обязательств по осуществлению расходов бюджета и платежей. Лимит бюджетных обязательств - объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий трех месяцев. Лимиты бюджетных обязательств для распорядителей и получателей бюджетных средств утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств. Лимиты бюджетных обязательств доводятся до всех распорядителей и получателей бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, не позднее чем за пять дней до начала периода их действия. Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ, т.е. незачисление обязательных доходов, которые имеют целевое назначение. Такие доходы предусматриваются определенными статьями бюджетного законодательства для непосредственного формирования бюджета РФ.

Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов. Такое основание представляет собой просрочку оформления и выполнения действий по перечислению в определенный срок денежных средств, зачисляемых в бюджет или в государственные внебюджетные фонды. Несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов - рассматриваемое основание является обязанностью органов, составляющих систему, непосредственно работающих над формированием бюджетов различных уровней. Такую систему образуют Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. В данном случае говорится о несвоевременном предоставлении проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов органам, непосредственно работающим над бюджетом на очередной финансовый год.

Отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам, т.е. отказ признания, несообщение в установленный срок о признании или невыплата денежных средств получателям бюджетных средств, подтвержденных обязательствами, органом, исполняющим бюджет, обязанности совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока. Получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Орган, исполняющий бюджет, осуществляет процедуру подтверждения исполнения денежных обязательств и не позднее трех дней с момента представления платежных документов совершает разрешительную надпись.

Объемы принятых и исполненных денежных обязательств не могут превышать лимиты бюджетных обязательств. Объем подтвержденных денежных обязательств не может превышать объем принятых денежных обязательств. Подтвержденные денежные обязательства могут отличаться от принятых денежных обязательств только в случае отказа органа, исполняющего бюджет, подтвердить принятые денежные обязательства. Должностные лица органа, исполняющего бюджет, несут ответственность за: превышение сроков; неподтверждение принятых денежных обязательств; подтверждение принятых денежных обязательств и совершение разрешительной надписи.

Финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись. Финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств. Бюджетная роспись - это финансовый документ, составляющийся главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой. В ней предусматриваются все области финансирования, и финансирование неуказанных расходов в бюджетной росписи является основанием применения мер принуждения.

Несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг.

Несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга.

Открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений ЦБР, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов, по данному основанию применяются меры принуждения в случае размещения денежных средств в банках, не относящихся к системе отделений ЦБР.

 

Статья 284. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации

Комментируемой статьей предусмотрены меры принуждения при нарушении бюджетного законодательства, отличные от мер принуждения, установленных ст. 282 БК РФ, в связи с тем, что данные меры применяются особым субъектом и в особом порядке.

К мерам особого характера, применяемым руководителями федеральных органов власти, в комментируемой статье относятся:

- списание в бесспорном порядке сумм бюджетных средств, выданных на возвратной основе, срок возврата которых истек;

- списание в бесспорном порядке сумм процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

- взыскание в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе;

- списание в бесспорном порядке сумм предоставленных субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями.

Предусмотренный БК РФ перечень мер принуждения расширен относительно компетенции органов Федерального Казначейства Инструкцией о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации. В соответствии с инструкцией органы федерального казначейства имеют возможность пользоваться такой мерой принуждения, как оформление уведомлений об изменении бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению. Также произведена замена меры принуждения составлением протокола, который служит основанием для наложения штрафа. Полномочиями по применению перечисленных мер обладают только руководители органов Федерального казначейства и их заместители. В случае, если применением мер принуждения нарушены права и законные интересы как физических, так и юридических лиц, то действия руководителя органа Федерального казначейства или его заместителя могут быть обжалованы в установленном порядке.

 

Статья 284.1. Полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, в области применения мер принуждения

В комментируемой статье предусматриваются такие же полномочия по применению мер принуждения, применяемых органами Федерального казначейства в отношении нарушений при исполнении как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов при наличии между органами Федерального казначейства заключенных соглашений о кассовом обслуживании исполнения соответствующего бюджета по установленной форме. Данная статья предусматривает такой же перечень мер принуждения для органов, исполняющих бюджеты РФ и местные бюджеты, в случае отсутствия соглашений.

 

Статья 285. Утратила силу с 1 января 2005 г.

 

Статья 286. Списание бюджетных средств со счетов Федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения

В данной статье подробней определяется возможность списания денежных средств только по решению арбитражного суда в определенных бюджетным законодательством случаях: возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных абзацем вторым настоящей статьи. Возмещение производится при наличии на счете бюджета денежных средств, сумма которых достаточна для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание этих средств осуществляется в порядке поступления подтвержденных платежных обязательств и других документов на списание, в том числе судебных актов. В случае недостатка денежных средств на счете бюджета денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание денежных средств осуществляется в следующей очередности:

- в первую очередь осуществляется списание по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для удовлетворения требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов;

- во вторую очередь осуществляется списание по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для возмещения реального ущерба в размере недофинансирования, а также возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту;

- в третью очередь осуществляется списание, предусматривающее возврат излишне уплаченных и ошибочно зачисленных доходов в бюджет;

- в четвертую очередь осуществляется списание по платежным документам, предусматривающим финансирование расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга;

- в пятую очередь осуществляется списание по платежным документам, предусматривающим финансирование иных расходов бюджета.

Списание средств со счета по требованиям, относящимся к одной очереди, производится в порядке календарной очередности поступления документов. Суммы, которые подлежат списанию, в таких случаях не должны превышать суммы, отраженные на лицевых счетах бюджетных учреждений, либо считаются зачисленными на их счет. В случае, если не хватает денежных средств у территориального органа Федерального казначейства, денежные средства списываются со счета федерального казначейства.

 

Статья 287. Списание средств со счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и со счетов местных бюджетов без распоряжения их финансовых органов

Комментируемой статьей устанавливается порядок списания средств со счетов бюджетов субъектов РФ и со счетов местных бюджетов без распоряжения их финансового органа.

В данной статье подробней определяется возможность списания денежных средств только по решению арбитражного суда в определенных бюджетным законодательством случаях: возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных абзацем вторым настоящей статьи. Возмещение производится при наличии на счете бюджета денежных средств, сумма которых достаточна для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету списание этих средств осуществляется в порядке поступления подтвержденных платежных обязательств и других документов на списание, в том числе судебных актов. В случае недостатка денежных средств на счете бюджета денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание денежных средств осуществляется в следующей очередности:

- в первую очередь осуществляется списание по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для удовлетворения требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов;

- во вторую очередь осуществляется списание по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для возмещения реального ущерба в размере недофинансирования, а также возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту;

- в третью очередь осуществляется списание, предусматривающее возврат излишне уплаченных и ошибочно зачисленных доходов в бюджет;

- в четвертую очередь осуществляется списание по платежным документам, предусматривающим финансирование расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга;

- в пятую очередь осуществляется списание по платежным документам, предусматривающим финансирование иных расходов бюджета.

Списание средств со счета по требованиям, относящимся к одной очереди, производится в порядке календарной очередности поступления документов. Суммы, которые подлежат списанию, в таких случаях не должны превышать суммы, отраженные на лицевых счетах бюджетных учреждений, либо считаются зачисленными на их счет. В случае, если не хватает денежных средств у территориального органа Федерального казначейства, денежные средства списываются со счета федерального казначейства.

 

Статья 288. Утратила силу с 1 января 2005 г.

 

Статья 289. Нецелевое использование бюджетных средств

Комментируемая статья закрепляет конкретный вид нарушения бюджетного законодательства, которое выражается в таком использовании средств бюджета, которое является их направлением и использованием на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Согласно инструкции Министерства финансов РФ о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ, нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:

- использования на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

- использования на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

- использования на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

- использования средств, полученных в виде субсидий или субвенций, на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

- иных видов нецелевого использования, установленных бюджетным законодательством.

При выявлении нецелевого использования бюджетных средств это влечет за собой применение органами федерального казначейства следующих мер принуждения:

- списание в бесспорном порядке средств, используемых не по целевому назначению;

- оформление уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на сумму, использованную не по целевому назначению;

- списание в бесспорном порядке средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек;

- списание в бесспорном порядке процентов за пользование средствами, предоставленными на возмездной основе, срок уплаты которых наступил.

Нецелевое использование средств бюджета также влечет изъятие соответствующей суммы нецелевого использования в бесспорном порядке, такая мера принуждения дает возможность собственнику денежных средств, использованных не на предусмотренные цели, перечислять данные средства в доходы соответствующего бюджета.

На руководителя организации - получателя бюджетных средств - может быть наложен административный штраф за нецелевое использование бюджетных средств в размере от 40 до 50 МРОТ, на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ.

 

Статья 290. Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе

Комментируемая статья закрепляет такой вид нарушения бюджетного законодательства, как невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе. Данный вид нарушения бюджетного законодательства также закреплен в КоАП РФ.

Согласно КоАП РФ нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ, на юридических лиц - от 400 до 1000 МРОТ. Также бюджетным законодательством предусмотрены меры принуждения за данное нарушение в виде:

- взыскания в бесспорном порядке самой суммы невозвращенных бюджетных средств;

- взыскания установленной соответствующим соглашением о выделении бюджетных средств либо иным правовым основанием их получения платы за использование бюджетных средств;

- взыскания в бесспорном порядке начисленной на сумму невозвращенных бюджетных средств пени за каждый день просрочки;

- сокращения или прекращения в отношении соответствующего получателя бюджетных средств иных форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставления рассрочек и отсрочек по уплате платежей в бюджет.

 

Статья 291. Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе

Комментируемая статья закрепляет такой вид нарушения бюджетного законодательства, как неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, что влечет за собой наложение штрафов на руководителей организаций за нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами, в размере от 40 до 50, а на юридических лиц - от 400 до 1000 МРОТ. В данной статье предусматривается наложение штрафа только на должностных лиц, виновных в неперечислении или несвоевременном перечислении бюджетных средств.

Также бюджетным законодательством предусмотрены меры принуждения за данное нарушение в виде:

- взыскания в бесспорном порядке самой суммы невозвращенных бюджетных средств;

- взыскания установленной соответствующим соглашением о выделении бюджетных средств либо иным правовым основанием их получения платы за использование бюджетных средств;

- взыскания в бесспорном порядке начисленной на сумму невозвращенных бюджетных средств пени за каждый день просрочки;

- сокращения или прекращения в отношении соответствующего получателя бюджетных средств иных форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставления рассрочек и отсрочек по уплате платежей в бюджет.

 

Статья 292. Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением

Комментируемая статья предусматривает ответственность за непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением. Информация, необходимая для составления проектов бюджетов и отчетов по исполнению бюджетов, предоставляется в федеральный орган исполнительной власти РФ главными распорядителями, распорядителями и получателями средств соответствующего бюджета. Данная информация входит в перечень необходимых документов, требуемых при составлении бюджетов всех уровней. Согласно ст. 19.7 КоАП РФ влечет наложение штрафа на граждан в размере от 1 до 3 МРОТ, на должностных лиц - от 3 до 5 МРОТ, на юридических лиц - от 30 до 50 МРОТ. Также за данное нарушение бюджетным законодательством предусматривается вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, т.е. регламентируемую нормами бюджетного законодательства деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

 

Статья 293. Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств

Комментируемая статья предполагает ответственность за такое нарушение бюджетного законодательства, как неперечисление бюджетных средств получателям, перечисление бюджетных средств в меньшем объеме, чем предусмотрено уведомлением о бюджетных ассигнованиях, либо несвоевременное перечисление средств получателям. В данном случае главный распорядитель средств федерального бюджета - орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета, предоставляет денежные средства получателю бюджетных средств, тому учреждению или организации, которые имеют право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Предоставление бюджетных средств происходит посредством распорядителя бюджетных средств орган государственной власти или орган местного самоуправления, который распределяет бюджетные средства непосредственно по подведомственным получателям бюджетных средств. При нарушении процесса распределения и перераспределения бюджетных средств на виновных должностных лиц возлагается штраф согласно КоАП РФ, а также в соответствии с бюджетным законодательством возлагается обязанность по выплате компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования.

 

Статья 294. Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств

Комментируемая статья предполагает ответственность за такое нарушение бюджетного законодательства, как несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях, т.е. бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств и лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств, выражающихся в непредставление или несвоевременном представлении в государственный орган информации, представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом его законной деятельности, влечет в соответствии со ст. 19.7 КоАП РФ наложение штрафа на должностных лиц в размере от 3 до 5 МРОТ, на юридических лиц - от 30 до 50 МРОТ.

Также согласно бюджетному законодательству по данному нарушению будет вынесено предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

 

Статья 295. Несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом

Данная статья рассматривает несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом.

Анализируя комментируемую статью, можно сделать вывод о том, что она является спорной, другими словами, коллизионной.

Согласно действующему законодательству бюджетная роспись должна соответствовать предусмотренным расходам бюджета. Любое несоответствие уже влечет нарушения порядка, установленного законом, и согласно статье порождает определенные негативные последствия.

Важным фактом является то, что информация, закрепленная в сводной бюджетной росписи, в определенных случаях отличается от установленных законом о бюджете данных, это возможно в результате реализации процедур изменения бюджетных ассигнований, в обязательном порядке сопровождаемых изменениями в сводной бюджетной росписи.

Таким образом, поскольку данные изменения не вносятся в бюджетное законодательство, а конкретно в закон о бюджете в связи со сложностью порядка изменения данного закона, то можно прийти к выводу, что комментируемая статья нарушает общие требования к процессу создания, изменения и исполнения бюджета.

И тем самым применение ответственности за данное правонарушение нарушает общие правила бюджетного права и его основные принципы.

 

Статья 296. Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи

Данная статья посвящена несоответствию уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи.

Согласно бюджетному законодательству Казначейское исполнение закона о бюджете, к тому же конкретно процедуры санкционирования расходов бюджета, а также предварительный и текущий контроль, осуществляемый органом, исполняющим бюджет, исключают возможность направления средств бюджета на финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись.

Таким образом, можно сделать вывод, что данная статья не является нужной и к тому же реально не используется в действующем законодательстве.

 

Статья 297. Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов

Следующим правонарушением, за которое бюджетное законодательство предусматривает определенную ответственность, является финансирование расходов сверх утвержденных лимитов.

При анализе комментируемой статьи можно сказать, что в данном случае повторяется ситуация с финансированием расходов, не включенных в бюджетную роспись. То есть при финансировании расходов сверх утвержденных законом о бюджете ограничений не возможно при исполнении законодательства органами казначейства.

В связи с тем, что действующее законодательство установило определенный институт санкционирования, а также предварительный и текущий контроль компетентным органом за правильным исполнением бюджета, то данные органы при постоянном контроле не позволяют подтверждения денежного обязательства, превышающего утвержденный лимит бюджетных обязательств.

Для правильного понимания данной статьи необходимо отметить, что установленные действующим законодательством ограничения и лимиты бюджетного финансирования являются главенствующим контролирующим фактом, обеспечивающим эффективное и правильное исполнение бюджета.

 

Статья 298. Предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка

БК РФ также предусмотрел ответственность за предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного законом порядка.

Согласно законодательству предоставление бюджетных кредитов с нарушением порядка влечет:

- наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления;

- изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств;

- вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные УК РФ.

Для предоставления кредитов необходимо соблюдение некоторых особенностей:

- во-первых, наличие обеспечения по возврату кредита. Согласно БК РФ обеспечением могут быть только банковские гарантии, поручительства и залог имущества;

- во-вторых, проведение предварительной проверки получателя бюджетных средств;

- в-третьих, наличие в законе о бюджете на соответствующий финансовый год оснований для предоставления кредита.

Так же, как и в предыдущих статьях, особым случаем является то, что при казначейском исполнении бюджета в рамках осуществления органом, исполняющим бюджет, предварительного и текущего контроля возможность предоставления бюджетных средств с нарушением вышеуказанных условий должна быть исключена. Но несмотря на это, данное правонарушение может совершаться, при условии что субъектом будут государственные или муниципальные органы, предоставляющие бюджетные средства.

 

Статья 299. Предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка

Комментируемая статья рассматривает ответственность за предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка.

Согласно действующему закону для получения бюджетных инвестиций необходимо соблюсти определенные требования.

Во-первых, передача соответственно РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию эквивалентной части уставного капитала или имущества получателей инвестиций.

Во-вторых, бюджетные инвестиции должны быть включены в проект бюджета только при наличии технико-экономического обоснования инвестиционного проекта, проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, а также при наличии проекта договора между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и указанным юридическим лицом об участии РФ, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций.

Согласно закону мерами, применяемыми при данном нарушении, являются:

1) изъятие в бесспорном порядке предоставленных бюджетных средств;

2) вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Данные меры принудительного воздействия применяются органами, исполняющими бюджет.

 

Статья 300. Предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка

Анализируемая статья рассматривает ответственность за предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного законом порядка.

В связи с тем, что существующее административное законодательство не содержит штрафной ответственности за данное правонарушение, можно выделить иные меры, применяемые при данном нарушении, это:

1) аннулирование гарантий;

2) вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Согласно бюджетному законодательству данные меры принудительного воздействия применяются компетентными органами, исполняющими бюджет.

 

Статья 301. Осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка

Комментируемая статья предусматривает ответственность за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного законом порядка.

Согласно бюджетному законодательству все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.

Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета.

Государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Государственный и муниципальный контракты включают обязательное условие о выплате неустойки при нарушении исполнителем условий контракта.

Бюджетные учреждения, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок.

Функции по выполнению контроля за правильностью соблюдения процедур возложены на Минэкономразвития России.

Закон установил определенную ответственность за данное правонарушение:

1) влечет блокировку соответствующих расходов;

2) вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

3) при выявлении фактов умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления государственных или муниципальных закупок руководители государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений привлекаются при наличии состава преступления к ответственности, предусмотренной УК РФ.

 

Статья 302. Нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление

Комментируемая статья устанавливает ответственность за нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление.

Существующий закон установил правило, согласно которому недопустимы размещение бюджетных средств на банковских депозитах, передача бюджетных средств в доверительное управление.

Также запрещено размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление.

Согласно комментируемой статье ответственность за данное нарушение заключается в:

1) изъятии в бесспорном порядке размещенных (переданных) бюджетных средств;

2) вынесении предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

3) при наличии состава преступления - несении уголовных наказаний, предусмотренных УК РФ.

 

Статья 303. Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов

Комментируемая статья рассматривает ответственность за несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов.

Согласно бюджетному законодательству доходы, связанные с налогами, считаются уплаченными доходами соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда с момента, определяемого налоговым законодательством РФ, а неналоговые доходы и иные поступления считаются уплаченными в бюджет, бюджет государственного внебюджетного фонда с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации.

Денежные средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда с момента совершения ЦБР или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет, бюджет государственного внебюджетного фонда.

Контроль за своевременностью зачисления средств в доход бюджета осуществляется налоговыми органами и органами Федерального казначейства.

Статья устанавливает за данное правонарушение следующую ответственность:

1) изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты;

2) при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные УК РФ.

 

Статья 304. Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов

Законодательство устанавливает ответственность за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов.

Данное правонарушение, за которое в данной статье предусмотрена ответственность, имеет огромное значение при правильном и эффективном исполнении бюджета, и в связи с этим данная норма была отмечена и в предыдущих редакциях бюджетного законодательства, тем самым признается старейшим видом нарушения бюджетного законодательства.

Согласно комментируемой статье ответственность за данное правонарушение применяется в отношении специального субъекта. В данном случае это кредитная организация, исполняющая платежные поручения налогоплательщиков по перечислению налогов и иных платежей в бюджет.

В соответствии с действующим законодательством обязанность юридического лица по уплате налога считается исполненной со дня списания кредитным учреждением платежа с расчетного счета налогоплательщика независимо от времени зачисления сумм на соответствующий счет по учету доходов бюджета.

Согласно статье несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета соответствующих бюджетов, влечет:

1) наложение штрафов на руководителей кредитных организаций в соответствии с кодексом РФ об административных правонарушениях;

2) взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования ЦБР за каждый день просрочки.

 

Статья 305. Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств

Исследуемая статья устанавливает ответственность за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств.

Согласно закону обязанность ведения лицевых счетов получателей бюджетных средств возложена на орган, исполняющий бюджет. К тому же для правильной реализации бюджета организация, исполняющая бюджет, должна в определенный законом срок, своевременно исполнять платежные документы на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателей средств. Законодатель установил за нарушение данного правила ответственность в связи с тем, что если исполнение бюджета будет каким-либо образом задерживаться, то будут нарушаться основные принципы бюджетного законодательства, а также не будет правильной и эффективной реализации данного бюджета.

Комментируемая статья установила за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств, подлежащих зачислению на лицевые счета получателей бюджетных средств, ответственность:

1) наложение штрафов на руководителей кредитных организаций в соответствии с КоАП РФ;

2) взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования ЦБР за каждый день просрочки.

 

Статья 306. Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам

Анализируемая статья устанавливает определенные негативные последствия за несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам.

Орган, исполняющий бюджет, осуществляет процедуру подтверждения исполнения денежных обязательств не позднее трех дней с момента представления платежных документов.

Согласно бюджетному законодательству перечень оснований для отказа в подтверждении денежных обязательств для федерального бюджета включает в себя такие основания, как:

- при несоответствии принятых денежных обязательств закону (решению) о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств;

- при несоответствии принятых бюджетных обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения;

- при блокировке расходов;

- несвоевременное доведение до получателей средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств, их непредставление в орган, ответственный за исполнение бюджета;

- отказ представить в органы Федерального казначейства отчеты, бухгалтерские и иные документы, связанные с использованием средств федерального бюджета, а также изменения в правоустанавливающих документах;

- непредставление договоров для их регистрации в порядке учета денежных обязательств, финансирование которых предусмотрено за счет средств федерального бюджета, а также документов, обосновывающих выполнение обязательств по заключенным договорам;

- несвоевременное представление в органы Федерального казначейства необходимой информации и платежных документов для исполнения предъявленных к лицевому счету исполнительных листов судебных органов.

Также важным является то, что данный перечень может быть дополнен федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Бюджетное обязательство является признанной органом, исполняющим бюджет, обязанностью совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока.

Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам, отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства либо несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств влечет:

1) наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления;

2) вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

 

Часть пятая. Заключительные положения

 

Статья 307. Введение в действие настоящего Кодекса

Комментируемая статья определяет, что БК РФ вводится в действие Законом о введении в действие БК РФ. Данный нормативно-правовой акт принят Государственной Думой 25 июня 1999 г. и одобрен Советом Федерации 2 июля 1999 г. Данный Федеральный закон вступил в силу со дня его официального опубликования.

Таким образом, основной целью создания данного закона является ввести в действие БК РФ с 1 января 2000 г.

К тому же данный закон признает утратившими силу с 1 января 2000 г. определенный перечень нормативно-правовых актов. А законодательные акты РФ, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень законодательных актов, признаваемых утратившими силу в соответствии с положениями закона действуют в части, не противоречащей БК РФ.