Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации

Бюджетный кодекс Российской Федерации служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Часть первая. Общие положения

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

Статья 1. Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации

1. Пункт 1 данной статьи Кодекса определяет круг тех общественных отношений, которые им регулируются и которые приобретают в результате характер бюджетных правоотношений. Можно сказать, что речь идет о предмете бюджетного права Российской Федерации.

Кодекс не дает общей характеристики или определения бюджетных правоотношений - он ограничивается перечислением основных их видов. Они подразделяются на три группы:

1) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;

2) отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней (бюджетный процесс);

3) отношения, связанные с определением правового статуса участников бюджетного процесса и их ответственности за нарушение бюджетного законодательства. При этом в составе первой группы особо выделяются отношения, возникающие в связи с государственным и муниципальным долгом.

Таким образом, Кодекс регулирует лишь отношения между различными государственными и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, и не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для организаций и граждан, то есть для юридических и физических лиц.

Организации и физические лица могут участвовать в формировании бюджетов различных уровней в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов. В установленных законом случаях они могут быть получателями бюджетных средств. Но возникающие при этом правоотношения являются не бюджетными, а налоговыми, трудовыми и т.д. и, следовательно, регулируются не бюджетным, а налоговым, трудовым, социальным и тому подобным законодательством.

Среди отношений, регулируемых Кодексом, можно выделить отношения в области бюджета:

1) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, между последними и органами местного самоуправления;

2) между Правительством РФ и Государственной Думой;

3) между палатами Федерального Собрания РФ - Государственной Думой и Советом Федерации;

4) между Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ;

5) между органами исполнительной власти, осуществляющими исполнение бюджетов всех уровней и обеспечивающими контроль за их исполнением.

2. Пункт 2 комментируемой статьи включает в круг регулируемых Кодексом отношений также определение правового статуса участников бюджетного процесса и правовых основ ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Правовой статус и полномочия участников бюджетного процесса регламентируются частью третьей Кодекса. При этом в главе 18 характеризуются система и основные полномочия всех органов, участвующих в бюджетном процессе как на федеральном, так и на региональном и местном уровне, а в главе 19 дается более развернутое определение состава участников бюджетного процесса и осуществляемых ими полномочий только на федеральном уровне. Кодекс исходит из предположения, что детальная регламентация полномочий участников бюджетного процесса на других уровнях может быть дана лишь в законодательстве субъектов РФ и в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления.

Статья 2. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации

1. Структура бюджетного законодательства, которой посвящена комментируемая статья, определяется в первую очередь федеративным устройством России и существованием в ней системы местного самоуправления. Наряду с БК РФ, принимаемыми в соответствии с ним ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете и другими федеральными законами, регулирующими бюджетные отношения, в бюджетное законодательство Российской Федерации входят и аналогичные акты, принимаемые на уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

Если на уровне Российской Федерации основополагающим законодательным актом, регулирующим бюджетные отношения, является БК РФ, то в субъектах РФ ему соответствуют, полностью или частично, акты, носящие разные наименования. В Республике Бурятия, например, подобные отношения регулируют два закона - от 24 августа 1999 г. N 238-11 "О бюджетном процессе в Республике Бурятия" и от 18 октября 2000 г. N 501-11 "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия" (далее - Закон о бюджетной системе в Бурятии), в Волгоградской области - законы от 29 октября 1997 г. N 144-ОД "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе" и от 26 декабря 1997 г. N 152-ОД "О бюджетной классификации", в Омской и Ульяновской областях - законы от 4 ноября 2000 г. N 257-03 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Омской области" и от 12 сентября 1996 г. N 005-30 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ульяновской области" и т.д. В Хабаровском крае принят Бюджетный кодекс Хабаровского края (принят Законодательной думой Хабаровского края 28 июля 1999 г. (N 152)).

2. Комментируемая статья относит к бюджетному законодательству Российской Федерации, как уже отмечалось, федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, законы субъектов РФ о годовых бюджетах этих субъектов и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год. Тем самым акты о годовых бюджетах всех уровней, принимаемые соответствующими представительными органами власти, рассматриваются в качестве актов законодательства. Они ставятся в один ряд с иными законами и нормативными правовыми актами. Однако следует иметь в виду, что они являются весьма специфичными актами законодательства, обладающими особой правовой природой.

В правовой теории и юридической практике законом принято считать акт высшей юридической силы, изданный представительным органом государственной власти или иным органом, наделенным законодательными полномочиями, и имеющий нормативный характер. А нормативным признается обычно акт, устанавливающий общие правила поведения или нормы, рассчитанные на неоднократное применение и распространяющиеся на все предусмотренные ими случаи или субъекты. Ознакомившись с содержанием ежегодных законов о бюджете на соответствующий год и актов представительных органов местного самоуправления, которыми утверждается местный бюджет, легко убедиться, что они в значительной своей части не обладают этими признаками.

Все постановления (статьи) этих актов можно разбить на три группы.

На первое место можно поставить статьи, которыми утверждаются основные показатели бюджета - общий объем бюджета по доходам и расходам, предельный размер дефицита, если он предусмотрен, суммы запланированных поступлений по главным источникам доходов, размеры ассигнований на те или иные цели, финансируемые из бюджета, и т.п. Именно эти постановления акта об утверждении бюджета составляют главное его содержание. Между тем они сами по себе не носят нормативного характера. В рамках деления всех актов органов власти на нормативные и индивидуальные их следует отнести к последним. Поэтому еще в XIX в., когда парламентское утверждение бюджета вошло в практику многих стран, возникла теория закона в формальном и материальном смысле. Она исходила из того, что поскольку бюджет не вводит каких-либо новых правоположений, он по материальному своему содержанию представляет собой обычный акт управления и лишь формально выступает как закон, так как проходит процедуру формального утверждения бюджетных исчислений парламентом. В свое время эту теорию пытались использовать в некоторых странах для оправдания практики введения бюджета в действие без одобрения его парламентом. В наши дни эта теория утратила практическое значение. Бюджет повсеместно утверждается, как правило, представительным органом государственной власти в форме закона, независимо от того, содержит он статьи нормативного характера или нет. Подобный подход обосновывается той исключительной ролью, которую бюджет играет в жизни любого государства.

Но нельзя упускать из виду, что в актах об утверждении бюджета содержатся нередко и постановления (статьи), устанавливающие общие правила или нормы, рассчитанные на многократное применение, однако действующие лишь в пределах ограниченного срока - одного бюджетного года. Это весьма специфические нормы. Если обычно принимаемые законодателем правовые нормы рассчитываются на неопределенно длительный срок и действуют впредь до их отмены или замены другими, то нормы данной группы, содержащиеся в актах об утверждении бюджета, сохраняют свою юридическую силу лишь в пределах соответствующего бюджетного года. После истечения этого срока они автоматически утрачивают свою силу и применяться не могут.

Типичными примерами таких норм являются статьи актов об утверждении годового бюджета, регулирующие распределение различных видов доходов между уровнями бюджетной системы, устанавливающие конкретные процентные размеры поступлений от тех или иных источников в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и в местные бюджеты (все или отдельные из них).

В актах об утверждении годового бюджета, особенно на федеральном уровне, имеются обычно и статьи, которые можно отнести к третьей группе, -статьи, содержащие типичные полноценные правовые нормы, действие которых не ограничено каким-либо сроком.

Так, статьей 61 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" установлено, что "средства в счет возврата ранее выданных из федерального бюджета бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и платы за пользование ими вносятся в федеральный бюджет.

Возврат бюджетных кредитов, а также плата за пользование ими приравниваются к обязательным платежам в бюджет".

Аналогичный характер имеет и статья 53 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год". Ею предусматриваются виды санкций, которые Правительство РФ вправе применять к отдельным субъектам РФ и закрытым административно-территориальным образованиям в случае нарушения ими установленного федеральным законодательством порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет.

Эти и подобные им статьи актов об утверждении годовых бюджетов, устанавливающие некие общие нормы, действие которых не ограничено одним бюджетным годом, являются, строго говоря, нетипичными для таких актов. Больше того, их подлинное место не в актах об утверждении годового бюджета, а в других нормативных источниках. Например, правила процитированной статьи 53 целесообразнее было бы включить в закон о Правительстве РФ. Это больше отвечало бы общим требованиям к законодательной технике. Но законодатель сознательно идет на отступление от таких требований, чтобы обеспечить оперативное и своевременное законодательное решение подобных вопросов, поскольку они непосредственно связаны с утверждаемым бюджетом и имеют существенное значение для обеспечения его надлежащего исполнения.

Следует иметь в виду, что такого рода нормы, содержащиеся в актах об утверждении годового бюджета, требуют особого выделения, поскольку они носят общий характер и сохраняют свое действие и по истечении бюджетного года.

3. Часть вторая комментируемой статьи воспроизводит ставшие обычными общие правила иерархии законов и других нормативных актов, выработанные юридической наукой и практикой и соблюдаемые повсеместно. Согласно этим правилам любые законы и иные правовые акты не могут противоречить конституции, как акту наивысшей юридической силы, обычные законы не могут противоречить конституционным законам, а также такому специфическому общему законодательному акту, как кодекс, а в случае расхождения между различными законами, регулирующими один и тот же предмет, действует закон, принятый позднее, и т.д.

Следует обратить особое внимание на то, что согласно части второй комментируемой статьи в случае противоречия между БК РФ и другими нормативными актами, регулирующими бюджетные отношения на любом уровне - федеральном, региональном или местном, должен непосредственно применяться сам этот федеральный кодекс. Однако это не снимает проблемы устранения противоречий в законодательстве, регулирующем бюджетные отношения.

Одно из таких противоречий возникло, например, в том, как урегулирован вопрос о компетенции органов государственной власти субъектов РФ в отношении образования и деятельности внебюджетных фондов. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон о принципах организации органов власти субъектов РФ) исходит из того, что "порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта Российской Федерации" устанавливается законом субъекта РФ. А Кодекс вообще не предусматривает создания внебюджетных фондов субъектов РФ. Он говорит лишь о "территориальных государственных внебюджетных фондах", которые находятся в федеральной собственности и, следовательно, представляют собой составные части федеральных внебюджетных фондов, хотя и утверждаются законодательными (представительными) органами субъектов РФ (статьи 143-145 БК РФ). Между тем некоторые субъекты РФ, опираясь на указанный Закон, внесли соответствующие изменения в свое законодательство. Так, в Республике Бурятия был принят уже упоминавшийся Закон о бюджетной системе в Бурятии, в котором была воспроизведена норма Закона о принципах организации органов власти субъектов РФ об образовании и деятельности внебюджетных фондов субъектов РФ. В связи с этим Верховный суд Республики Бурятия по заявлению прокурора Республики своим решением от 22 декабря 2000 г. признал положения Закона о бюджетной системе в Бурятии, устанавливающие полномочия Народного хурала Республики по утверждению проектов бюджетов внебюджетных фондов Республики, противоречащими федеральному законодательству (БК РФ), недействующими и не подлежащими применению. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила это решение Верховного суда Бурятии в силе. Тем самым было подтверждено, что отношения, касающиеся внебюджетных фондов, применительно к субъектам РФ должны регулироваться БК РФ, его статьями 143-145.

Вопрос о компетенции органов государственной власти субъектов РФ в отношении образования и деятельности внебюджетных фондов был рассмотрен по запросу администрации Алтайского края Конституционным Судом РФ. Своим постановлением от 18 января 1996 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края" Конституционный Суд РФ признал соответствующими Конституции РФ положения Устава Алтайского края, принятого Алтайским краевым законодательным собранием 26 мая 1995 г. (N 3-ЗС), согласно которым Законодательное собрание края вправе устанавливать порядок образования в крае внебюджетных фондов и утверждать положения о них. Но Конституционный Суд РФ при этом опирался на статью 77 Конституции РФ с учетом положений действовавшего в то время Закона РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления". А этот Закон прямо закреплял право представительных органов власти субъектов РФ "принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов" за счет строго определенных источников средств (статья 22). Однако с принятием БК РФ указанный Закон утратил силу. Это, естественно, необходимо учитывать, обращаясь к вышеназванному постановлению Конституционного Суда РФ.

Статья 3. Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения

Статья 3 тесно связана с предшествующей статьей: обе вместе они определяют не только структуру бюджетного законодательства, но и виды актов, регулирующих бюджетные отношения, иначе говоря круг источников бюджетного права. Если в статье 2 перечисляются только законы и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, то в статье 3 указываются виды подзаконных актов.

1. К числу подзаконных актов, регулирующих бюджетные отношения, относятся прежде всего указы Президента РФ.

Круг вопросов, по которым могут издаваться такие указы, определен в комментируемой статье лишь самым общим образом: ими регулируются отношения, "указанные в пункте 1 статьи 1 настоящего Кодекса". Называется только одно ограничение, которое должно соблюдаться при издании указов: они "не могут противоречить настоящему Кодексу и иным актам, указанным в статье 2 настоящего Кодекса". Однако из этого не следует, что указами Президента РФ могут регулироваться любые отношения, указанные в пункте 1 статьи 1 Кодекса. В общей форме можно сказать, что Президент РФ вправе регулировать своими указами любые бюджетные отношения, указанные в пункте 1 статьи 1 Кодекса, если их регулирование в силу Конституции РФ и других законов Российской Федерации не входит в исключительную компетенцию Федерального Собрания РФ и не относится к ведению субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Так, Президент РФ не вправе своими указами определить круг доходов, поступающих на образование федерального бюджета или бюджетов других уровней бюджетной системы, или утвердить федеральный бюджет, поскольку решение этих вопросов в силу статей 105, 106 и 114 Конституции РФ составляет исключительную прерогативу Федерального Собрания РФ - парламента Российской Федерации.

2. Важное место среди нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, принадлежит постановлениям Правительства РФ. Их место определяется той ролью, которую Правительство играет в управлении страной.

Согласно статье 110 Конституции РФ именно Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. И именно оно в соответствии со статьей 114 Основного закона страны разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. В процессе выполнения этих функций Правительство сталкивается с необходимостью издания подзаконных нормативных актов в сфере бюджетной деятельности. Оно упорядочивает те бюджетные отношения, которые нуждаются в правовом регулировании, но не были урегулированы в законодательном порядке. Тем самым обеспечивается необходимая полнота и большая оперативность в урегулировании бюджетных отношений. Но при этом Правительство может действовать лишь в рамках своей компетенции и в пределах полномочий Российской Федерации. Оно не вправе вторгаться в сферу полномочий федеральной законодательной власти, с одной стороны, и предметов ведения субъектов РФ - с другой.

3. Федеративное устройство страны требует четкого разграничения полномочий органов государственной власти в области бюджета между федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ. Согласно пункту 3 комментируемой статьи федеральные органы исполнительной власти принимают акты, регулирующие бюджетные отношения, только по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, и в случаях и пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления также вправе издавать нормативные правовые акты в области бюджета лишь в пределах своей компетенции.

4. В комментируемой статье, кроме того, воспроизводятся и конкретизируются применительно к сфере бюджетных отношений общие принципы российского права относительно иерархии правовых норм, о которых уже говорилось в комментарии к предшествующей статье.

Статья 4. Бюджетное законодательство Российском Федерации и нормы международного права

1. Определяя соотношение внутригосударственного и международного права, Конституция РФ в статье 15 относит к последнему общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. Хотя комментируемая статья называется "Бюджетное законодательство Российской Федерации и нормы международного права", она регулирует, как видно из ее содержания, соотношение бюджетного законодательства только с международными договорами. Из этого следует, что общепризнанные принципы и нормы международного права не могут непосредственно применяться к бюджетным правоотношениям.

2. Пунктом 1 комментируемой статьи провозглашается приоритет правил, установленных международным договором, перед теми, которые предусмотрены бюджетным законодательством. В случаях расхождения между ними применяются правила международного договора.

Согласно статье 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(1) международные договоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законом, подлежат обязательной ратификации. Следовательно, приоритет по отношению к правилам, предусмотренным бюджетным законодательством, приобретают лишь правила международных договоров, ратифицированных в установленном порядке. При этом сама по себе ратификация еще не влечет за собой автоматического прекращения действия норм бюджетного законодательства, противоречащих ратифицированному международному договору. Они утратят силу только после того, как будут отменены Федеральным Собранием РФ при соблюдении установленной законодательной процедуры. Действие этих правил представляется особенно важным в бюджетной сфере. Оно исключает возможность того, чтобы каким-либо международным договором были предусмотрены некие выплаты из средств бюджета и чтобы подобные выплаты были начаты до ратификации договора и до внесения в установленном законом порядке соответствующих поправок в утвержденный бюджет.

3. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает случаи, когда международным договором устанавливаются нормы, не вступающие в противоречие с существующим бюджетным законодательством. Такие нормы применяются непосредственно, без издания внутригосударственных актов, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание таких актов.

Статья 5. Действие бюджетного законодательства Российской Федерации во времени

1. Часть первая статьи 2 Кодекса устанавливает, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 Кодекса. Приведенный перечень нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство Российской Федерации, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

От актов бюджетного законодательства Российской Федерации следует отличать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, к которым законодатель относит указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Названные нормативные правовые акты, перечисленные в статье 3 Кодекса, в состав бюджетного законодательства не входят.

Комментируемая статья посвящена действию во времени только актов бюджетного законодательства Российской Федерации.

2. В пункте 1 комментируемой статьи закреплен общепринятый правовой принцип, согласно которому акты бюджетного законодательства применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

3. Введение в действие федеральных законов определено Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"*(2). Названные акты вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если в них не установлен другой порядок (статья 4 названного Закона), например названа определенная дата введения в действие. Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста акта в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".

4. Закон о бюджете, как это установлено в комментируемой статье, вступает в силу со дня его подписания. Данная норма нередко игнорируется на практике. Так, федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год вступают в силу со дня их официального опубликования (статья 147 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год", статья 139 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" и др.). Встречаются и другие варианты решения этого вопроса на законодательном уровне. Например, в статье 49 Закона Республики Татарстан от 3 декабря 2001 г. N 1213 "О бюджетной системе Республики Татарстан на 2002 год" предусматривается, что этот Закон вводится в действие с 1 января 2002 г. В соответствии со статьей 66 Закона Республики Дагестан от 18 марта 2002 г. N 11 "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2002 год" данный Закон вступает в силу со дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2002 г., если иное не установлено отдельными статьями данного Закона.

5. В условиях формирования в Российской Федерации нового бюджетного законодательства, а также в связи с особенностями финансовой деятельности государства и муниципальных образований иногда используется специальный порядок определения времени действия законодательных актов. Согласно статье 307 БК РФ (см. комментарий к ней) Кодекс вводится в действие федеральным законом о введении его в действие. Такой закон был принят 9 июля 1999 г. (Закон N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации").

6. Наряду с официальными источниками публикации актов бюджетного законодательства Российской Федерации имеются газеты и журналы, регулярно публикующие такие акты, - газета "Финансовая Россия", "Финансовая газета", журналы "Законодательство", "Нормативные акты для бухгалтера" и др. Кроме того, тексты актов бюджетного законодательства Российской Федерации могут размещаться в различных информационно-правовых системах.

7. В комментируемой статье и иных актах бюджетного законодательства Российской Федерации не установлено, в какой момент акты бюджетного законодательства Российской Федерации прекращают свое действие. Однако применительно к законам (решениям) о бюджете действует правило, что они действуют только в течение финансового года, на который они были приняты, если иное прямо не вытекает из них.

Статья 6. Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе

Без комментариев.

Глава 2. Компетенция органов государственной власти
и органов местного самоуправления в области регулирования
бюджетных правоотношений

Статья 7. Компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений

1. Глава 2 Кодекса посвящена разграничению компетенции в области регулирования бюджетных отношений между тремя уровнями власти - федеральным, субъектов РФ и местного самоуправления. Это разграничение, как и структура бюджетного законодательства, определяется в первую очередь федеративным устройством России и существованием в ней системы местного самоуправления. А одна из первостепенных целей федерализма и местного самоуправления состоит в обеспечении разумной децентрализации в управлении страной. Такая децентрализация дает, как известно, ряд важнейших преимуществ. Она содействует развитию инициативы и самостоятельности региональных и местных властей, повышению их ответственности за состояние дел на местах, приближению их к нуждам и запросам населения, усилению контроля за их деятельностью со стороны граждан и их организаций. Однако любая децентрализация имеет объективные пределы. Она должна сочетаться с необходимой централизацией. А в области финансовой и бюджетной деятельности соотношение централизации и децентрализации имеет свои особенности.

Любое государство призвано обеспечивать проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, устойчивость своей денежной единицы, эффективное и экономное использование государственных финансовых ресурсов. Это предполагает обеспечение в области финансов и бюджета более высокой степени централизации, чем, скажем, в социально-культурной сфере, охране общественного порядка и т.п.

Учитывая исключительную важность поиска наиболее целесообразных форм сочетания централизации и децентрализации в области финансов и бюджета, Правительство РФ постановлением N 584 приняло 15 августа 2001 г. специальную Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года*(3). "По уровню децентрализации бюджетных ресурсов, - говорится в этой Программе, - Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий". Исходя из этого, Программа намечает ряд конкретных направлений дальнейшего развития бюджетного законодательства. "Целью Программы, - говорится в этом документе, - является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней". Ставится задача добиться того, чтобы эта система обеспечивала экономическую эффективность, бюджетную ответственность, социальную справедливость, политическую консолидацию и территориальную интеграцию.

2. Комментируемая статья определяет компетенцию в области регулирования бюджетных отношений верхнего - федерального - уровня власти. Как и в любой другой области правового регулирования, на этом уровне осуществляется два вида полномочий - полномочия, связанные с тем, что это именно верхний уровень власти, который определяет общие принципы и основы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации на всех ее уровнях, с одной стороны, и полномочия, относящиеся непосредственно и исключительно к этому уровню власти, - с другой. При этом при определении полномочий как первой, так и второй группы учитываются особенности финансовой и бюджетной деятельности государства и те общие требования, которые к ней предъявляются. Федеральные органы государственной власти наделены достаточно широкими полномочиями в области регулирования бюджетных отношений. Это относится прежде всего к полномочиям первой группы, которые можно назвать общефедеральными. Однако при этом соблюдаются основы конституционного строя и требования, вытекающие из федеративной природы российского государства. За федеральными органами государственной власти признается право устанавливать лишь общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации в целом и определять основы составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы, их утверждения и исполнения, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением, а также основы формирования доходов и осуществления расходов из бюджетов всех уровней и осуществления государственных и муниципальных заимствований и управления государственным и муниципальным долгом. Наряду с этим на федеральные органы государственной власти возлагается и решение ряда вопросов, имеющих общее значение для всей бюджетной системы и рассчитанных на то, чтобы сообщить этой системе и финансовой политике необходимое единство. К числу таких вопросов относятся:

1) установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;

2) установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;

3) установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

4) утверждение бюджетной классификации РФ;

5) установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы;

6) установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Полномочия второй группы определяются в комментируемой статье более развернуто. Они регламентируют все основные направления деятельности федеральных органов государственной власти, связанной с принятием и исполнением федерального бюджета, с формированием его доходов и осуществлением расходов.

Статья 8. Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений

Характер компетенции органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений определяется прежде всего федеративным устройством России. При этом учитываются уже отмечавшиеся особенности финансовой деятельности, требующие обеспечения в этой области более высокой степени централизации, чем в ряде других сфер государственной деятельности.

В соответствии со статьей 73 Конституции РФ субъекты РФ вне пределов ведения самой Российской Федерации и ее полномочий по предметам ее совместного с субъектами РФ ведения обладают всей полнотой государственной власти. Кроме того, они осуществляют широкий круг полномочий и в сфере их совместного с Российской Федерацией ведения. А к предметам такого совместного ведения Конституция РФ относит, в частности, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (пункт "и" статьи 72).

Полномочия субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений также состоят из двух групп. Первую составляют полномочия, касающиеся всей бюджетной системы субъекта РФ, которая включает в себя собственно бюджет этого субъекта и местные бюджеты, а вторую - полномочия, относящиеся только к бюджету субъекта РФ, как таковому.

Осуществление полномочий первой группы требует от субъекта РФ издания законодательных актов, содержащих нормы, которыми регулируются бюджетные отношения по четырем направлениям:

1) регламентация бюджетного процесса - установление порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета субъекта РФ, а также осуществления контроля за его исполнением;

2) распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъекта РФ, а также разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом этого субъекта и местными бюджетами;

3) установление порядка и условий предоставления финансовой помощи, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов различным звеньям бюджетной системы субъекта РФ;

4) осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ и управление его государственным долгом.

Бюджетные отношения по всем этим направлениям регулируются субъектами РФ самостоятельно при соблюдении Конституции РФ, БК РФ и других федеральных законов, устанавливающих общие принципы и основы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации. При этом субъекты РФ используют, как уже отмечалось в комментарии к статье 2 Кодекса, различные формы регулирования. Некоторые субъекты РФ наряду с общими законами о бюджетном устройстве и бюджетном процессе или независимо от них принимают специальные законы по отдельным вопросам бюджетных отношений. Например, в Свердловской области приняты законы от 5 декабря 1996 г. N 48-03 "О порядке предоставления денежных займов из областного бюджета" и от 9 января 1998 г. N 2-03 "О порядке рассмотрения и принятия законов Свердловской области, требующих внесения изменений в областной бюджет или в бюджеты областных внебюджетных фондов".

Статья 9. Компетенция органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений

Особенности компетенции местных органов власти в области регулирования бюджетных отношений определяются главным образом тем, что Конституцией РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Согласно статье 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Комментируемая статья закрепляет за органами местного самоуправления также две группы полномочий. Эти органы, с одной стороны, формируют, утверждают и исполняют соответствующий местный бюджет, а с другой - издают нормативные правовые акты, которыми регламентируются все вопросы, касающиеся формирования и исполнения всей совокупности местных бюджетов на территории, где действует система местного самоуправления. Эта регламентация осуществляется также по четырем направлениям, аналогичным тем, по которым регулируются бюджетные отношения на уровне субъекта РФ. Они охватывают все вопросы бюджетного процесса, распределения доходов и разграничения полномочий по осуществлению расходов между различными местными бюджетами, определения условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов и определения порядка осуществления муниципальных заимствований.

Часть вторая. Бюджетная система Российской Федерации

Раздел I. Бюджетное устройство Российской Федерации

Глава 3. Бюджетная система Российской Федерации

Статья 10. Структура бюджетной системы Российской Федерации

Под бюджетной системой Российской Федерации понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Такое определение содержится в статье 6 Кодекса.

Такое определение бюджетной системы Российской Федерации в целом соответствует сложившемуся в отечественной экономической и юридической науке понятию бюджетной системы как совокупности всех видов бюджетов страны*(4).

Организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями составляют понятие "бюджетное устройство".

К сожалению, эта важная категория финансового права осталась неопределенной в действующей редакции БК РФ*(5). Возможно, это и привело к некоторым композиционным огрехам, проявившимся в структуре Кодекса и связанным с неурегулированностью на законодательном уровне понятий "бюджетная система" и "бюджетное устройство". Речь идет о том, что часть вторая Кодекса, названная "Бюджетная система Российской Федерации", начинается с раздела "Бюджетное устройство Российской Федерации", который, в свою очередь, открывается главой "Бюджетная система Российской Федерации" (глава 3).

Одной из важнейших характеристик бюджетного устройства государства является структура его бюджетной системы. Построение бюджетной системы зависит в первую очередь от формы государственного устройства страны*(6). В унитарных государствах имеется два звена бюджетной системы - государственный (центральный) бюджет и местные бюджеты. Бюджетная система федеративного государства состоит из трех звеньев - федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов*(7). Так, например, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов и местные бюджеты (графств, муниципалитетов, тауншипов). В Канаде бюджетная система состоит из федерального бюджета, бюджетов 10 провинций, а также местных бюджетов (общин, областей, графств).

В соответствии со статьями 1, 5, 71, 73 и 132 Конституции РФ, а также комментируемой статьей БК РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней - федерального, регионального (уровень субъекта РФ) и местного.

Первый уровень - это федеральный бюджет. Второй уровень бюджетной системы составляют региональные бюджеты (бюджеты субъектов РФ), которые представляют собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ (статья 15 БК РФ). Наконец, в основании бюджетной системы находятся многочисленные местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований). По аналогии с региональными бюджетами бюджеты местные определяются как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (статья 14 БК РФ).

Согласно сложившемуся государственному устройству и административно-территориальному делению бюджетная система Российской Федерации объединяет федеральный бюджет, 21 бюджет республик в составе Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, бюджеты гг.Москвы и Санкт-Петербурга, один бюджет автономной области, 10 бюджетов автономных округов и около 29 000 местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).

Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга (местные бюджеты не включаются в бюджеты субъектов РФ, а те, в свою очередь, не включаются в федеральный бюджет).

Новеллой Кодекса является включение в бюджетную систему бюджетов государственных внебюджетных фондов (см. подробнее статью 13 БК РФ, а также главу 17 Кодекса и комментарий к ним)*(8).

Статья 11. Правовая форма бюджетов

Одним из основных принципов бюджетного права является требование облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти.

Правовая форма конкретного бюджета зависит от того, какое место он занимает в структуре бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджеты первого уровня (по ранжированию, приведенному в статье 10 БК РФ) - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов - утверждаются в форме федеральных законов. При этом Конституция РФ устанавливает особенности принятия федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год: в соответствии со статьей 106 такие законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Отдельные особенности прохождения соответствующих законопроектов через Федеральное Собрание РФ могут устанавливаться регламентами обеих его палат (так, в соответствии со статьей 51 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. N 2134-11 ГД*(9), проекты федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год подлежат внеочередному рассмотрению в Государственной Думе).

Требование принятия бюджетов государственных внебюджетных фондов в форме федеральных законов, сформулированное в комментируемой статье, может быть развито законодателем применительно к конкретным фондам. Например, в статье 16 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"*(10) устанавливается: "Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и отчет о его исполнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства Российской Федерации федеральными законами в порядке, определяемом Бюджетным кодексом Российской Федерации".

Бюджеты второго уровня - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - облекаются в форму законов субъектов РФ. Соответствующая норма Кодекса находит свое подтверждение в конституционном и бюджетном законодательстве субъектов РФ.

Например, в Конституции Республики Татарстан*(11) (статья 89) закреплено, что к ведению высшего представительного, законодательного и контрольного органа государственной власти Республики Татарстан - Государственного совета относится утверждение государственного бюджета Республики Татарстан. При этом законы об утверждении бюджета государственных внебюджетных фондов могут быть приняты только на пленарных сессиях Государственного совета.

В Якутии аналогичная норма закреплена в статье 14 Закона Республики Саха (Якутия) от 15 января 1997 г. N 153-1 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)"*(12): "Бюджет республики принимается Палатой Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) в виде закона Республики Саха (Якутия) о бюджете республики, в котором определяются объемы доходов, расходов и дефицита бюджета Республики Саха (Якутия) в целом и утверждается республиканский бюджет".

Наконец, местные бюджеты (бюджеты муниципального образования), составляющие третий уровень бюджетной системы Российской Федерации, принимаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Эта норма, производная от статьи 132 Конституции РФ, нашла свое развитие в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(13), в котором (статья 15) вопросы утверждения местного бюджета отнесены к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления*(14). В Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"*(15) в статье 5 устанавливается, что формирование местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

В законах, принимаемых на уровне субъекта РФ, может уточняться порядок утверждения местных бюджетов. Так, например, в соответствии с Законом Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. N 16 "О собраниях (сходах) граждан в Республике Дагестан"*(16) (статья 11) утверждение местного бюджета находится в исключительном ведении схода граждан.

В отдельных субъектах РФ принимаются положения о бюджетном процессе на территории муниципального образования (например, пункт 18 статьи 15 Закона Владимирской области от 29 мая 1997 г. N 24-03 "О местном самоуправлении во Владимирской области").

Конкретные нормы, регулирующие порядок оформления местных бюджетов, содержатся, как правило, в уставах муниципальных образований. В них обычно закрепляется, что местные бюджеты оформляются в виде решений представительных органов муниципальных образований (решения совета народных депутатов, совета депутатов, районного комитета самоуправления и т.д.), если только вопросы утверждения местных бюджетов не отнесены к исключительной компетенции такого института непосредственной демократии, как сход (собрание) граждан.

Статья 12. Годовой бюджет

Принцип ежегодного утверждения бюджета является важной характеристикой функционирования финансовой системы государства. По общему правилу государственный бюджет принимается на один финансовый год (в некоторых странах он называется бюджетным или административным годом).

Финансовый (бюджетный)*(17) год - период в 12 месяцев, в течение которого начинается и заканчивается исполнение всех бюджетов, входящих в бюджетную систему государства.

Принцип ежегодного утверждения бюджета задает ритм прохождению всех стадий бюджетного процесса - разработке проекта бюджета, его утверждению, исполнению бюджета и контролю за исполнением.

Бюджетное законодательство прошло непростой путь эволюции от многолетнего бюджета к годовому. Переход от многолетних бюджетов к бюджетам на один год на рубеже ХIХ-ХХ вв. среди прочего преследовал цель усиления парламентского контроля за финансовой деятельностью правительства. Заметим, что законодательство некоторых зарубежных стран до сих пор допускает существование многолетних бюджетов. "Бюджет утверждается бюджетным законом на один финансовый год или на несколько лет, раздельно по годам, до начала первого отчетного периода. Для некоторых частей бюджета можно предусмотреть их действие в различные отрезки времени" - закреплено в статье 110 Основного закона ФРГ. Конституция Греции (статья 79) допускает установление законом "возможности выработки двухгодичного бюджета".

Российская бюджетная практика начала 1990-х гг. дает примеры принятия квартальных бюджетов наряду с бюджетами годовыми (Закон РФ от 24 января 1992 г. N 2246-1 "О бюджетной системе Российской Федерации на I квартал 1992 года"*(18), Закон РФ от 6 февраля 1992 г. N 2296-1 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на I квартал 1992 года"*(19) и др.). Принятие бюджета на один квартал было вызвано тяжелейшим кризисом российской экономики в тот период и опасными инфляционными процессами, наносившими серьезный урон финансово-кредитной системе государства.

В Российской Федерации финансовый (бюджетный) год совпадает с календарным и длится с 1 января по 31 декабря включительно. (Заметим, что в период с 1922 по 1930 г. бюджетный год в СССР был приравнен к сельскохозяйственному году - с 1 октября текущего года по 30 сентября следующего.)

Начало и конец финансового (бюджетного) года не во всех странах совпадает с началом и концом календарного года. В Великобритании, Канаде, Японии бюджетный год длится с 1 апреля по 31 марта, в Италии и некоторых скандинавских странах он начинается 1 июля и кончается 30 июня следующего года. В США он длится с 1 октября по 30 сентября, при этом во многих штатах США бюджетный год, в отличие от периода исполнения федерального бюджета, начинается и заканчивается в другие сроки.

Несовпадение бюджетного года с календарным в некоторых странах объясняется историческими традициями, особенностями национальной экономики и сроками созыва парламентских сессий.

В последнее время все больше государств переводит свой бюджет на календарный год в соответствии с рекомендациями ООН. Переход на календарный год значительно упрощает экономические и финансовые расчеты, ведение экономической статистики, так как исчисление основных показателей (совокупный общественный продукт, национальный доход и др.) ведется в масштабе календарного года.

С понятием бюджетного года тесно связано понятие счетного периода. Поскольку не все бюджетные счета могут быть закрыты ко времени завершения бюджетного года, во многих странах бюджетным законодательством предоставляется дополнительное время для завершения финансирования отдельных объектов и закрытия финансовых счетов по уже закончившемуся бюджетному году, не испрашивая при этом новых разрешений. Такой период называется льготным сроком и в зависимости от национального законодательства длится от 1 до 5 месяцев. В результате добавления льготного срока к бюджетному году и образуется так называемый счетный период, то есть период фактического исполнения бюджета данного года. В интересах соблюдения бюджетной дисциплины разница между счетным периодом и бюджетным годом должна быть как можно меньше.

В Российской Федерации по Закону РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"*(20) (статья 4) счетный период включал в себя финансовый год и льготный период после его завершения, составляющий 1 месяц, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Однако БК РФ (статьи 242, 264) такой льготный срок не предусмотрен.

Статья 13. Государственный внебюджетный фонд

Внебюджетные фонды - одна из форм организации финансовых ресурсов в масштабе государства или отдельной территории.

Возникновение внебюджетных фондов в Российской Федерации связано с появлением реальной потребности в значительных объемах финансовых ресурсов и целесообразности их концентрации на государственном и (или) территориальном уровне для проведения ряда важных социально-экономических мероприятий. С помощью внебюджетных фондов можно оказывать социальные услуги населению (выплата пенсий, финансирование социальной инфраструктуры и т.д.), влиять на производственные процессы путем финансирования и кредитования отдельных отечественных предприятий, финансировать различные природоохранные мероприятия и т.д. Иными словами, внебюджетные фонды представляют собой форму перераспределения и использования финансовых ресурсов для финансирования важнейших общественных потребностей.

Появление внебюджетных фондов и их использование в целях перераспределения публичных финансов параллельно с государственными и местными бюджетами в отечественной науке объясняется следующим образом: "Ограниченность финансовых ресурсов в любой момент вызывает необходимость перераспределения финансовых ресурсов. Потребность в перераспределении существенно возрастает при сложном финансовом состоянии экономики. Государственный бюджет во многом способствует мобильности средств благодаря незакрепленности доходов за конкретными видами расходов. Однако нельзя допустить излишних переливов средств по статьям расходов. В частности, особую заботу вызывают социальные потребности, ибо всегда существует опасность урезания расходов именно на эти цели. Поэтому очень важно определить наиболее острые участки развития и обеспечить целевое направление и использование поступающих средств"*(21).

В комментируемой статье речь идет только о государственных внебюджетных фондах, то есть о фондах денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Отметим, что внебюджетные фонды могут создаваться и на уровне муниципальных образований.

Внебюджетные фонды по их целевому назначению могут быть экономическими и социальными.

Законодатель в комментируемой статье упоминает только так называемые социальные внебюджетные фонды, обеспечивающие реализацию важнейших конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.

К числу социальных внебюджетных фондов относятся:

1) Пенсионный фонд РФ, осуществляющий государственное управление финансами пенсионного обеспечения;

2) Государственный фонд занятости населения РФ, предназначенный для финансирования комплекса мероприятий по разработке и реализации государственной политики занятости населения (социальное обеспечение в случае безработицы);

3) Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, созданные для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования;

4) Фонд социального страхования РФ, обеспечивающий выплату пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей.

Помимо внебюджетных фондов социального предназначения, упомянутых в комментируемой статье, могут создаваться и экономические фонды. Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" был образован внебюджетный фонд развития исполнительного производства, предназначенный для финансирования мероприятий, связанных с развитием исполнительного производства в Российской Федерации. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2281 "О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы"*(22) рекомендовано создавать региональные и местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства.

Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном БК РФ (статьи 146, 147), или в порядке, установленном федеральным законом (например, Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"*(23), Законом РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации"*(24) и др.).

Статья 14. Бюджет муниципального образования

Бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты) представляют собой форму образования и расходования финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения задач и функций, которые отнесены к предметам ведения местного самоуправления.

Согласно статье 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131 Конституции РФ). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 Конституции РФ).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об организации местного самоуправления)*(25) под вопросами местного значения следует понимать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, данным Законом, законами субъектов РФ.

К таким вопросам относятся (статья 6 названного Закона):

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584*(26) (далее - Программа), в качестве серьезного препятствия на пути развития бюджетной системы названа неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов РФ.

До 1995 г. существовало три уровня административно-территориального деления и, соответственно, три уровня бюджетной системы субъектов РФ - региональный (субъектов РФ), районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.

В Программе отмечается, что Закон об организации местного самоуправления допускает различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержит четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней. Возможность разграничения этих полномочий законами субъектов РФ сдерживается неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления.

В результате в большинстве субъектов РФ муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах РФ муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, в ряде субъектов РФ формально появилось два уровня муниципальных, образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов.

Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существует два административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами. Однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.

В Программе предлагается внести в действующее законодательство ряд изменений и дополнений, обеспечивающих:

1) уточнение сферы вопросов местного значения (отнесение к вопросам местного ведения дошкольного и общего среднего образования, медицинского обслуживания, культуры, физической культуры и спорта, организации предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т.д.; резкое сокращение необходимости в делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий);

2) законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов (определение понятия "муниципальные образования разных типов (уровней)", принципа вхождения одного муниципального образования в состав другого муниципального образования либо распространения юрисдикции двух и более муниципальных образований на одну и ту же населенную территорию, определение особенностей образования и определения территориального состава муниципальных образований разных типов и их взаимодействия друг с другом);

3) установление общих принципов и порядка наделения полномочиями муниципальных образований разных типов (определение минимального набора предметов ведения и полномочий, в том числе расходных и доходных, для муниципальных образований разных типов и уровней; рамочные принципы разграничения полномочий законодательством субъекта РФ и на договорной основе между органами местного самоуправления);

4) упорядочение, с учетом особенностей осуществления, местного самоуправления в гг.Москве и Санкт-Петербурге, других городах и городских агломерациях, территориальной организации местного самоуправления.

На основе этого в БК РФ должна быть установлена возможность формирования в субъектах РФ местных бюджетов разных типов (уровней), определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Статья 15. Бюджет субъекта Российской Федерации и консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации

Законодатель определяет бюджет субъекта РФ, исходя из общего определения бюджета, данного в статье 6 Кодекса, - бюджета как формы образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Таким образом, бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения задач и функций, отнесенных к ведению субъекта РФ.

Конституция РФ не перечисляет полномочий субъектов РФ. Задачи и функции, отнесенные к ведению субъекта РФ, настолько разнообразны, что поместить их в закрытый список было бы практически невозможно.

Конституция РФ определяет предметы ведения Российской Федерации (статья 71) и предоставляет федеральным властям право определять свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепляя при этом за субъектами РФ право реализовывать свои полномочия в области совместного ведения (статья 72).

Данная процедура регулируется Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(27).

Определить полномочия отдельно взятого субъекта РФ можно, воспользовавшись статьей 73 Конституции РФ, в соответствии с которой субъект РФ обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Конкретный перечень полномочий субъекта РФ устанавливается, как правило, в конституции (уставе) субъекта РФ. Рассмотрим данный вопрос на примере Тверской области.

В Уставе Тверской области, принятом постановлением Законодательного собрания Тверской области от 5 ноября 1996 г. N 436, закреплено (статья 15), что полномочия области определяются исходя из разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и областью и подразделяются на:

1) полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и области;

2) полномочия по предметам ведения области.

В совместном ведении Российской Федерации и Тверской области как субъекта РФ находятся (статья 16 Устава):

1) участие в подготовке федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и области;

2) обеспечение соответствия Устава, законов области и иных нормативных правовых актов органов государственной власти области Конституции РФ и федеральным законам;

3) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

4) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

5) разграничение государственной собственности;

6) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

7) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

8) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

9) осуществление мер по предотвращению катастроф, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;

10) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

11) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

12) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

13) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

14) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления;

15) координация международных и внешнеэкономических связей Тверской области, выполнение международных договоров Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и Тверской области издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты Тверской области.

При отсутствии федерального закона по предметам совместного ведения область осуществляет собственное правовое регулирование.

К исключительному ведению области относятся (статья 17 Устава):

1) принятие и изменение Устава, законов и иных нормативных правовых актов области, контроль за их соблюдением;

2) определение административно-территориального устройства области;

3) установление системы органов государственной власти области, порядка их организации и деятельности, формирование органов государственной власти области в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами;

4) правовое обеспечение организации местного самоуправления на основе общих принципов, установленных федеральным законом;

5) областная государственная собственность и управление ею;

6) определение политики области и принятие областных программ в сфере государственного, экономического, экологического и социального развития области;

7) финансовое регулирование в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации, областные экономические службы;

8) областной бюджет, областные налоги и сборы, областные валютные и внебюджетные фонды;

9) областные энергетические, транспортные, информационные, инженерные и иные системы жизнеобеспечения;

10) внешнеэкономические, внешнеторговые связи;

11) государственная служба области в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации;

12) установление административной ответственности за нарушение областных законов, иных нормативных правовых актов области, а также актов органов местного самоуправления в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации;

13) самостоятельное определение системы органов государственной власти области по управлению объектами государственной собственности области;

14) иные вопросы, не отнесенные к ведению Российской Федерации.

По предметам исключительного ведения область осуществляет собственное правовое регулирование.

Финансовой гарантией реализации полномочий субъекта РФ выступает региональный бюджет.

В части второй комментируемой статьи содержится определение консолидированного бюджета субъекта РФ. Консолидированный бюджет - это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. В соответствии с этим определением, содержащимся в статье 6 Кодекса, консолидированный бюджет субъекта РФ (региона) включает региональный бюджет и все бюджеты муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта РФ.

Консолидированный бюджет субъекта РФ не утверждается законодательным (представительным) органом данного субъекта РФ. Он представляет собой статистический свод бюджетных показателей, отражающих обобщенные данные по расходам и доходам, источникам поступления финансовых средств и направлениям их использования на территории конкретного субъекта РФ. Для управления государственными делами на региональном уровне необходимо знать, какие финансовые средства аккумулируются в границах данной территории. Формируемые на территории субъекта РФ бюджеты - региональный и местные - представляют собой обособленные, самостоятельные денежные фонды. Поэтому для достижения вышеназванной цели и формируется консолидированный бюджет региона, в котором можно было бы учесть все бюджеты, действующие на территории конкретного субъекта РФ.

Региональный консолидированный бюджет используется в первую очередь для различного рода экономико-статистических расчетов и анализа, а также в целях планирования, прежде всего перспективного. Так, например, данные консолидированных бюджетов применяются при разработке экономико-математических моделей бюджетных прогнозов, расчетах, характеризующих различные виды обеспеченности жителей субъекта РФ.

Ниже приводится схема консолидированного бюджета субъекта РФ (на примере Н-ской области).

Консолидированный бюджет Н-ской области

Областной бюджет

┌───────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Бюджеты городов областного подчинения (включая областной центр) │

├───────────────────────────────────────────────────────────────────────┤

│ Городские бюджеты │

│ Бюджеты районов области │

│ Бюджеты городских районов │

│ Районные бюджеты │

│ Бюджеты городов районного подчинения │

│ Сельские, поселковые и другие бюджеты │

└───────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

Статья 16. Консолидированный бюджет Российской Федерации

Понятие "консолидированный бюджет" появилось в российском бюджетном законодательстве с принятием Закона РСФСР от 10 октября 1991 г.

N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". В статье 4 этого Закона консолидированный бюджет определялся как свод бюджетов соответствующей территории. Принятый двумя годами позже Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"*(28) определял консолидированный бюджет (статья 1) как "свод бюджетов нижестоящего национально-государственного и административно-территориального образования, используемый для расчетов и анализа".

В Кодексе (статья 6) консолидированный бюджет определен как свод всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории.

Введение понятия консолидированного бюджета было вызвано упразднением государственного бюджета Российской Федерации, в котором объединялись все звенья бюджетной системы Российской Федерации.

Действующие на территории Российской Федерации бюджеты - федеральный, региональный и местные - отличаются самостоятельностью и представляют собой обособленные денежные фонды. В то же время в целях осуществления эффективного государственного управления необходимо точно знать, какие финансовые ресурсы аккумулируются на территории Российской Федерации. Ответить на этот вопрос как раз и позволяет консолидированный бюджет Российской Федерации.

В соответствии с комментируемой статьей консолидированный бюджет Российской Федерации составляют федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ.

Понятие консолидированного бюджета субъекта РФ раскрывается в части второй статьи 15 Кодекса (см. комментарий к ней): "Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет Российской Федерации".

Консолидированный бюджет Российской Федерации не утверждается законодательным органом. Он представляет собой статистический свод бюджетных показателей, которые отражают обобщенные данные по расходам и доходам, источникам поступления финансовых средств и направлениям их использования на территории Российской Федерации.

Данные консолидированного бюджета Российской Федерации используются для экономико-статистических расчетов и анализа (например, бюджетных расходов на одного жителя на образование, медицинское обслуживание), а также в целях перспективного планирования, в том числе бюджетного.

Статья 17. Целевой бюджетный фонд

Понятие "целевые бюджетные фонды" появилось в результате включения ряда существовавших ранее внебюджетных фондов в бюджетную систему Российской Федерации.

Трансформация отдельных внебюджетных фондов в целевые бюджетные фонды была нацелена на борьбу с распылением государственных средств и на восстановление государственного финансового контроля за их целевым использованием.

Определяя целевой бюджетный фонд, законодатель выделяет такие его основные характеристики, как:

1) законодательная основа формирования целевого бюджетного фонда;

2) образование фонда в составе бюджета;

3) пополнение фонда за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений;

4) использование средств фонда по отдельной смете;

5) использование средств фонда исключительно на цели, соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

В разные периоды времени в состав федерального бюджета включались Федеральный дорожный фонд РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Целевой бюджетный фонд содействия военной реформе, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ, Фонд развития таможенной системы РФ, Фонд развития Федеральной пограничной службы, Фонд Министерства РФ по атомной энергии и др.

Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год"*(29) (статья 7) предусмотрено включение в федеральный бюджет средств целевого бюджетного фонда Минатома России. Порядок формирования этого целевого бюджетного фонда в 2002 г. определен в статье 99 упомянутого Закона. В ней установлено, что выручка, приходящаяся на стоимость работ разделения за поставляемый в США низкообогащенный уран, являющийся федеральной собственностью, в рамках исполнения обязательств Российской Федерации в области разоружения и контроля над вооружениями, зачисляется в 2002 г. в доходы федерального бюджета без обязательной ее продажи на внутреннем валютном рынке и направляется на формирование Фонда Министерства РФ по атомной энергии в размере 13 893,9 млн. руб.

Целевые бюджетные фонды могут создаваться не только на федеральном уровне. Действующая бюджетная классификация (раздел 3100) предусматривает возможность формирования территориальных дорожных и экологических фондов, территориальных фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы, а также целевых бюджетных фондов субъектов РФ, которые утверждаются законодательными (представительными) органами субъектов РФ.

Целевые бюджетные фонды, формируемые на региональном уровне, рассмотрим на примере г.Москвы. В соответствии с Законом г.Москвы от 23 ноября 2001 г. N 60 "О бюджете города Москвы на 2002 год"*(30) в рамках бюджета г.Москвы создаются территориальный дорожный фонд, территориальный экологический фонд, а также следующие целевые бюджетные фонды: целевые бюджетные фонды развития территорий административных округов г.Москвы, целевые бюджетные фонды развития территорий районов г.Москвы, целевой бюджетный фонд безопасности дорожного движения, целевой бюджетный жилищно-инвестиционный фонд, целевой бюджетный фонд рекламы и городской информации.

Глава 4. Бюджетная классификация Российской Федерации

Статья 18. Бюджетная классификация Российской Федерации

Под бюджетной классификацией понимают законодательно*(31) устанавливаемую по однородным признакам группировку доходов и расходов бюджета, источников покрытия его дефицита, используемую для составления и исполнения бюджета. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также учет и систематизацию информации о состоянии бюджета.

Определение бюджетной классификации РФ содержится в комментируемой статье, а также в статье 1 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (далее - Закон о бюджетной классификации)*(32). В соответствии с этим определением бюджетная классификация РФ представляет собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемую для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающую сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная классификация предусматривает присвоение объектам классификации соответствующих группировочных кодов, обеспечивающих единство формы бюджетной документации, представление необходимой информации для составления консолидированного бюджета Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов РФ. Кроме того, бюджетная классификация применяется для составления и исполнения смет доходов и расходов по средствам, полученным от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В состав бюджетной классификации РФ входят (состав классификации приводится в соответствии со статьей 1 Закона о бюджетной классификации):

1) классификация доходов бюджетов РФ;

2) функциональная классификация расходов бюджетов РФ;

3) экономическая классификация расходов бюджетов РФ;

4) классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

5) классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

6) классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга;

7) классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;

8) ведомственная классификация расходов федерального бюджета.

Реализация основных задач бюджетной классификации обеспечивается во многом благодаря принципу единства бюджетной классификации РФ. Содержание этого принципа законодатель приводит в статье 26 Кодекса, а также в статье 1 Закона о бюджетной классификации.

Бюджетная классификация РФ в части классификации доходов бюджетов РФ, функциональной классификации расходов бюджетов РФ, экономической классификации расходов бюджетов РФ, классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ, классификации видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга, классификации источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, классификации видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления при утверждении соответствующих бюджетов имеют право производить дальнейшую детализацию объектов бюджетных классификаций, не нарушая при этом общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.

Статья 19. Состав бюджетной классификации Российской Федерации

Комментируемая статья определяет состав бюджетной классификации РФ. Бюджетная классификация РФ включает:

1) классификацию доходов бюджетов;

2) классификацию расходов бюджетов;

3) классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;

4) классификацию видов государственного долга.

Классификация доходов бюджетов представляет собой группировку доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов (статья 20 БК РФ).

Классификация расходов бюджетов объединяет:

1) функциональную классификацию расходов - группировку расходов бюджетов, отражающую направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства (статья 21 БК РФ);

2) экономическую классификацию расходов - группировку расходов бюджетов по их экономическому содержанию (текущие и капитальные статьи расходов) (статья 22 БК РФ);

3) ведомственную классификацию расходов - группировку расходов, отражающую распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (статьи 24 и 25 БК РФ).

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов представляет собой группировку заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов (статья 23 БК РФ). Эта классификация подразделяется, в свою очередь, на:

1) классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

2) классификация источников внешнего финансирования федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Классификация видов государственного долга также распадается на два уровня:

1) классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга;

2) классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ.

Пределы применения отдельных частей бюджетной классификации неодинаковы. Так, классификация доходов, функциональная и экономическая классификации расходов, классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов, классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ используются при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней - федерального, регионального и местного.

В то же время ведомственная классификация расходов федерального бюджета используется только при составлении, утверждении и исполнении бюджета одного уровня - федерального.

Бюджетная классификация РФ подвержена частым изменениям. Действующая редакция состава бюджетной классификации содержится в приложении 1 к Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".

Состав бюджетной классификации РФ в настоящий момент выглядит следующим образом:

1) классификация доходов бюджетов РФ;

2) функциональная классификация расходов бюджетов РФ;

3) экономическая классификация расходов бюджетов РФ;

4) классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

5) классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

6) классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга;

8) ведомственная классификация расходов федерального бюджета;

9) структура расходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Статья 20. Классификация доходов бюджетов Российской Федерации

Определение классификации доходов бюджетов РФ помимо комментируемой статьи содержится также в статье 2 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".

Такая классификация является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Она основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней.

Классификация доходов бюджетов РФ содержится в приложении 2 к названному Закону.

Классификация доходов подразделяется на группы, подгруппы, статьи и подстатьи.

Классификация доходов предусматривает следующие группы, которые состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения:

1000000 - налоговые доходы;

2000000 - неналоговые доходы;

3000000 - безвозмездные перечисления;

4000000 - доходы целевых бюджетных фондов;

5000000 - доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Группы, в свою очередь, подразделяются на подгруппы.

В группу "Налоговые доходы" (код 1000000) включаются следующие подгруппы:

1010000 - налоги на прибыль;

1020000 - налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы;

1030000 - налоги на совокупный доход;

1040000 - налоги на имущество;

1050000 - платежи за пользование природными ресурсами;

1060000 - налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции;

1400000 - прочие налоги, пошлины и сборы.

В группу "Неналоговые доходы" (код 2000000) включаются следующие подгруппы:

2010000 - доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций;

2040000 - доходы от продажи земли и нематериальных активов;

2050000 - поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;

2060000 - административные платежи и сборы;

2070000 - штрафные санкции, возмещение ущерба;

2080000 - доходы от внешнеэкономической деятельности;

2090000 - прочие неналоговые доходы.

В группу "Безвозмездные перечисления" (код 3000000) включаются следующие подгруппы:

3010000 - от нерезидентов;

3020000 - от бюджетов других уровней;

3030000 - от государственных внебюджетных фондов;

3040000 - от государственных организаций;

3050000 - от наднациональных организаций;

3060000 - средства, передаваемые в целевые бюджетные фонды;

3070000 - прочие безвозмездные перечисления.

В группу "Доходы целевых бюджетных фондов" (код 4000000) включаются следующие подгруппы:

4010000 - дорожные фонды;

4020000 - экологические фонды;

4080000 - Фонд Министерства РФ по атомной энергии;

4200000 - целевые бюджетные фонды субъектов РФ (утверждаются законодательными (представительными) органами субъектов РФ).

В целях усиления контроля за получением неналоговых доходов включена специальная группа "Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" (код 5000000), в которой отражаются доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой бюджетными учреждениями.

Как уже отмечалось, группы состоят из статей доходов. Так, например, в группе "Налоговые доходы" (код 1000000) в подгруппе "Налоги на совокупный доход" (код 1030000) объединены:

1) единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности (1030100);

2) единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности (1030200).

В свою очередь, статьи могут детализироваться до уровня подстатей. Так, доходы, поступающие в бюджет в виде единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности (код 1030100), конкретизируются в бюджетной классификации по следующим позициям:

1) единый налог для юридических лиц, подлежащий уплате в федеральный бюджет (1030101);

2) единый налог для юридических лиц, подлежащий уплате в бюджет субъекта РФ (103002);

3) единый налог для физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, подлежащий уплате в бюджет субъекта РФ (1030104).

Статья 21. Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации

Определение функциональной классификации, содержащееся в комментируемой статье, повторяется в статье 3 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (далее - Закон о бюджетной классификации).

Функциональная классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства (отсюда и название классификации).

Под функциями государства понимают основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач. В зависимости от того в какой сфере общественной жизни они осуществляются, функции государства делятся на внутренние и внешние.

К основным внутренним функциям государства относятся:

1) политическая функция (направление деятельности государства в политической сфере, нацеленное на создание демократического общества и обеспечение народовластия в его различных формах);

2) экономическая функция (направление деятельности государства в сфере экономики, проявляющееся в выработке экономической политики, управлении предприятиями, доля государственной собственности которых составляет более 50%, установлении правовых основ рыночных механизмов и ценовой политики, пресечении недобросовестной конкуренции, защите прав потребителей и т.д.);

3) социальная функция (деятельность государства по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека через гарантированное предоставление определенного объема благ за счет государства);

4) охрана прав и свобод человека и гражданина, всех форм собственности, защита конституционного строя и правопорядка;

5) экологическая и другие функции.

Основными внешними функциями государства являются:

1) оборона;

2) поддержание мирового порядка (сохранение мира, предотвращение войны, разоружение, сотрудничество с другими государствами в борьбе с организованной преступностью, терроризмом и т.д.);

3) интеграция в мировую экономику;

4) сотрудничество с другими государствами в решении глобальных проблем. Направление бюджетных средств на выполнение перечисленных функций государства и отражается в функциональной классификации расходов.

Функциональная классификация отражает также направление бюджетных средств на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на иные уровни власти.

Законодатель выделяет четыре уровня функциональной классификации.

Первый уровень функциональной классификации составляют разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства.

Перечень разделов и подразделов функциональной классификации и соответствующие им коды содержатся в приложении 3 к Закону о бюджетной классификации.

Выделяются следующие разделы функциональной классификации расходов:

1) государственное управление и местное самоуправление (код 0100);

2) судебная власть (0200);

3) международная деятельность (0300);

4) национальная оборона (0400);

5) правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства (0500);

6) фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу (0600);

7) промышленность, энергетика и строительство (0700);

8) сельское хозяйство и рыболовство (0800);

9) охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия (0900);

10) транспорт, связь и информатика (1000);

11) развитие рыночной инфраструктуры (1100);

12) жилищно-коммунальное хозяйство (1200);

13) предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий (1300);

14) образование (1400);

15) культура, искусство и кинематография (1500);

16) средства массовой информации (1600);

17) здравоохранение и физическая культура (1700);

18) социальная политика (1800);

19) обслуживание государственного и муниципального долга (1900);

20) пополнение государственных запасов и резервов (2000);

21) финансовая помощь бюджетам других уровней (2100);

22) утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров (2200);

23) мобилизационная подготовка экономики (2300);

24) исследование и использование космического пространства (2400);

25) военная реформа (2500);

26) дорожное хозяйство (2600);

27) прочие расходы (3000);

28) целевые бюджетные фонды (3100).

Второй уровень функциональной классификации расходов составляют подразделы, которые конкретизируют и уточняют направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов. Например, раздел "Государственное управление и местное самоуправление" (код 0100) включает семь подразделов:

1) функционирование главы государства - Президента РФ (0101);

2) функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти (0102);

3) функционирование исполнительных органов государственной власти (0103);

4) деятельность финансовых и налоговых органов (0104);

5) прочие расходы на общегосударственное управление (0105);

6) функционирование органов местного самоуправления (0106);

7) функционирование президента республики в составе Российской Федерации и главы администрации субъекта РФ (0107).

Раздел "Международная деятельность" (код 0300) включает шесть подразделов:

1) международное сотрудничество (0301);

2) участие в миротворческой деятельности (0302);

3) реализация межгосударственных договоров в рамках СНГ (0303);

4) международные культурные, научные и информационные связи (0304);

5) экономическая и гуманитарная помощь другим государствам (0305);

6) реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества (0306).

Третий уровень функциональной классификации расходов образует классификация целевых статей расходов федерального бюджета. Она отражает финансирование расходов федерального бюджета по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов функциональной классификации.

Перечень целевых статей функциональной классификации расходов содержится в приложении 4 к Закону о бюджетной классификации. Приведем некоторые из них:

1) содержание Президента РФ (код 001);

2) содержание президента республики в составе Российской Федерации и главы администрации субъекта РФ (002);

3) обеспечение деятельности Президента РФ (003);

4) обеспечение деятельности президента республики в составе Российской Федерации и главы администрации субъекта РФ (004);

5) содержание Администрации Президента РФ (005);

6) содержание Управления делами Президента РФ (006) и др. Наконец, четвертый уровень функциональной классификации расходов - это классификация видов расходов бюджета. Она детализирует направления финансирования расходов по целевым статьям.

Перечень видов расходов функциональной классификации содержится в приложении 5 к Закону о бюджетной классификации. Вот некоторые из видов расходов:

1) денежное содержание Президента РФ (код 001);

2) денежное содержание президента республики в составе Российской Федерации и главы администрации субъекта РФ (002);

3) денежное содержание руководителя Администрации Президента РФ и его заместителей (003);

4) содержание резиденций президента республики в составе Российской Федерации и главы администрации субъекта РФ (004);

5) денежное содержание аппарата Администрации Президента РФ (005);

6) содержание резиденций Президента РФ (006) и др.

Статья 22. Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации

Экономическая классификация расходов представляет собой группировку всех уровней бюджетной системы по их экономическому содержанию. Такое определение помимо комментируемой статьи содержится также в статье 5 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".

Экономическая классификация предполагает дифференциацию расходов по хозяйственным признакам или производственным элементам - капиталовложениям, заработной плате, дотациям, субсидиям.

Экономическая классификация состоит из пяти уровней - группы, подгруппы, предметной статьи, подстатьи, элемента расходов.

В состав экономической классификации входят следующие группы расходов:

100000 - текущие расходы;

200000 - капитальные расходы;

300000 - предоставление бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения.

Текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не являющиеся капитальными расходами в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

В группу Текущие расходы" включаются следующие подгруппы:

110000 - закупки товаров и оплата услуг;

120000 - выплата процентов;

130000 - субсидии, субвенции и текущие трансферты;

140000 - оплата услуг по признанию прав собственности за рубежом.

В группу "Капитальные расходы" включаются следующие подгруппы:

240000 - капитальные вложения в основные фонды;

250000 - создание государственных запасов и резервов;

260000 - приобретение земли, нематериальных активов и других активов;

270000 - капитальные трансферты.

Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая расходы, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой (включая расходы на приобретение акций действующих организаций), средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и другие расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, а также другие расходы, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

В группу "Предоставление бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения" включается подгруппа "Предоставление бюджетных кредитов (бюджетных ссуд)" (код 380000).

Подгруппа состоит, как правило, из нескольких предметных статей.

Так, в подгруппу 130000 "Субсидии, субвенции и текущие трансферты" включаются следующие предметные статьи:

130100 - субсидии и субвенции;

130200 - текущие трансферты;

130300 - трансферты населению.

В свою очередь, предметные статьи подразделяются на подстатьи, которые отражают наиболее детальное распределение расходов бюджетов. Например, предметная статья 130300 "Трансферты населению" состоит из следующих подстатей:

130310 - выплаты пенсий и пособий;

130320 - стипендии;

130330 - прочие трансферты населению;

130340 - компенсации на лечение.

Базовым уровнем экономической классификации является элемент расходов.

Статья 23. Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации

Определение классификации источников финансирования дефицитов бюджетов содержится в комментируемой статье, а также в статьях 6 и 7 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (далее - Закон о бюджетной классификации).

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов - это группировка заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов.

В рамках классификации источников финансирования бюджетных дефицитов выделяют:

1) классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

2) классификацию источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ представляет собой группировку средств, привлекаемых Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в том числе поступлений в бюджеты соответствующего уровня средств от приватизации государственного имущества, суммы превышения доходов над расходами по государственным запасам, сальдо поступлений от операций на рынке с государственными ценными бумагами и изменений остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета (в валюте Российской Федерации) для финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (раздел V Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 25 мая 1999 г. N 38н (далее -Указания о применении бюджетной классификации)).

Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов отражает:

1) поступление средств в виде кредитов, полученных от кредитных организаций в валюте Российской Федерации, а также платежи в погашение основной суммы долга по полученным и использованным кредитам;

2) поступление средств от реализации государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации, от имени субъекта РФ или от имени муниципального образования, а также платежи в погашение основной суммы долга по государственным и муниципальным ценным бумагам;

3) поступление средств в виде бюджетных кредитов (бюджетных ссуд), полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, и платежей в погашение основной суммы долга;

4) поступление средств от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

5) сумму превышения доходов над расходами по государственным запасам;

6) изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета.

Сама классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов всех уровней содержится в приложении 7 к Закону о бюджетной классификации. В качестве примера приведем фрагмент данной классификации:

┌──────────┬────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Код │ Наименование │

├──────────┼────────────────────────────────────────────────────────────┤

│ 0100 │Финансирование дефицита бюджета за счет кредита Центрального│

│ │банка Российской Федерации │

│ ОНО │Кредит Центрального банка Российской Федерации на│

│ │финансирование дефицита федерального бюджета │

│ 0111 │Получение кредитов │

│ 0112 │Погашение основной суммы задолженности │

│ 0200 │Государственные и муниципальные ценные бумаги │

│ 0201 │Привлечение средств │

│ 0202 │Погашение основной суммы задолженности │

│ 0210 │Государственные краткосрочные облигации (ГКО) │

│ 0211 │Привлечение средств │

│ 0212 │Погашение основной суммы задолженности │

│ 0220 │Облигации федеральных займов с переменным купонным доходом│

│ │(ОФЗ-ПК) │

│ 0221 │Привлечение средств │

│ 0222 │Погашение основной суммы задолженности │

└──────────┴────────────────────────────────────────────────────────────┘

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ представляет собой группировку заемных средств, привлекаемых Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ для финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (раздел VI Указаний о применении бюджетной классификации).

Источниками внешнего финансирования дефицитов соответствующих бюджетов являются государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации, кредиты правительств иностранных государств, банков, фирм и международных финансовых организаций (в иностранной валюте), привлеченные Российской Федерацией, изменение остатков средств бюджета на счетах в банках в иностранной валюте, а также прочее внешнее финансирование и курсовая разница.

Классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ отражает:

1) получение Российской Федерацией финансовых и нефинансовых кредитов, предоставленных международными финансовыми организациями, а также платежи в погашение основной суммы долга по полученным и использованным финансовым и нефинансовым кредитам международных организаций;

2) получение Российской Федерацией, субъектами РФ финансовых и нефинансовых кредитов, предоставленных правительствами иностранных государств, а также платежи в погашение основной суммы долга по полученным финансовым и нефинансовым кредитам правительств иностранных государств по соглашениям о реструктуризации долговых обязательств бывшего СССР перед официальными кредиторами, являющимися членами Парижского клуба, по межправительственным соглашениям с официальными кредиторами, не являющимися членами Парижского клуба, платежи товарными поставками;

3) поступление средств от реализации внешних облигационных займов Российской Федерации, субъектов РФ и платежи в погашение основной суммы долга по внешним облигационным займам, Лондонскому клубу кредиторов, по коммерческой задолженности, по облигациям внутреннего государственного валютного займа, по кредитам Внешэкономбанка, предоставленных Минфину России за счет средств Банка России;

4) изменение остатков средств бюджета на счетах в банках в иностранной валюте, включая курсовую разницу.

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и региональных бюджетов содержится в приложении 8 к Закону о бюджетной классификации.

┌─────────┬─────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Код │ Наименование │

├─────────┼─────────────────────────────────────────────────────────────┤

│ 0100 │Кредиты международных финансовых организаций │

│ 0101 │получение (использование) кредитов │

│ 0102 │погашение основной суммы долга │

│ 0200 │Кредиты правительств иностранных государств, предоставленные│

│ │Российской Федерации │

│ 0201 │получение (использование) кредитов │

│ 0202 │погашение основной суммы долга │

│ 0300 │Кредиты иностранных коммерческих банков и фирм,│

│ │предоставленные Российской Федерации, субъектам РФ │

│ 0301 │получение (использование) кредитов │

│ 0302 │погашение основной суммы долга │

│ 0500 │Прочее внешнее финансирование │

│ 0501 │получение кредитов │

│ 0502 │погашение основной суммы долга │

└─────────┴─────────────────────────────────────────────────────────────┘

Статья 24. Ведомственная классификация расходов федерального бюджета

Определение ведомственной классификации расходов федерального бюджета содержится как в комментируемой статье, так и в статье 4 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (далее - Закон о бюджетной классификации).

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета - это группировка расходов федерального бюджета, отражающая распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета.

Перечень главных распорядителей*(33) средств федерального бюджета утверждается в структуре ведомственной классификации расходов федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Так, статьей 38 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2002 г. согласно приложениям 6, 7 (совершенно секретно) и 8 (секретно) к нему. Кроме того, ведомственная классификация расходов федерального бюджета содержится в приложении 11 к Закону о бюджетной классификации.

В случаях создания новых или реорганизации действующих федеральных органов исполнительной власти Правительство РФ наделяется правом вносить изменения в ведомственную классификацию расходов федерального бюджета в порядке, устанавливаемом федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, установленный в ведомственной классификации расходов, в отдельных случаях расходится с определением главного распорядителя, содержащимся в статье 158 Кодекса. В соответствии с этой статьей главным распорядителем средств федерального бюджета может быть орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Не соответствуют этому определению такие организации, включенные в ведомственную классификацию расходов федерального бюджета, как, например, Российская оборонная спортивно-техническая организация (РОС-ТО), Государственный Эрмитаж, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова и др.

Сложившаяся ситуация проясняется в Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 106н. В ней, в частности, закреплено, что главным распорядителем средств федерального бюджета может являться орган государственной власти Российской Федерации или иной прямой получатель средств федерального бюджета, определенный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и имеющий право распределять ассигнования по направлениям, установленным этим федеральным законом, по распорядителям и получателям средств федерального бюджета, находящимся в его ведении. К числу таких прямых получателей и относятся МГУ, РОСТО, НПО "Радон" и т.п.

Статья 25. Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и ведомственная классификация расходов местных бюджетов

В пунктах 1 и 2 комментируемой статьи содержатся определения ведомственной классификации расходов региональных бюджетов и ведомственной классификации расходов местных бюджетов.

Определения эти во многом схожи, поскольку соответствуют общему для всех трех уровней бюджетной системы определению ведомственной классификации расходов. В разделе IX Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 25 мая 1999 г. N 38н, ведомственная классификация расходов бюджета определяется как группировка расходов, отражающая распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов).

Следует отметить, что Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" содержит иную редакцию определения ведомственной классификации расходов региональных и местных бюджетов. В статье 4 упомянутого Закона закреплено:

"Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с организацией системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и утверждается законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации.

Ведомственная классификация расходов местных бюджетов является группировкой расходов местных бюджетов, отражает распределение бюджетных ассигнований по распорядителям средств местных бюджетов в соответствии с организацией системы органов местного самоуправления и утверждается решениями представительных органов местного самоуправления".

Перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов РФ, распорядителей средств местных бюджетов утверждается органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления. Так, в соответствии со статьей 21 Закона Нижегородской области от 8 октября 2001 г. N 207-3 "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области" главный распорядитель средств областного бюджета утверждается правительством Нижегородской области, а перечень распорядителей средств местных бюджетов утверждается соответствующими органами местного самоуправления.

Статья 26. Единство бюджетной классификации Российской Федерации

Значение принципа единства бюджетной классификации трудно переоценить. По существу, он создает юридико-техническую базу для формирования единой бюджетной системы Российской Федерации.

Помимо комментируемой статьи данный принцип закреплен также в статье 1 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (далее - Закон о бюджетной классификации): "Бюджетная классификация Российской Федерации в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации, классификации видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, видов муниципального долга, классификации источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, классификации видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней".

Единство бюджетной классификации обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней - федерального, регионального и местного. Этот принцип обеспечивает возможность составления консолидированных бюджетов.

Бюджетная классификация должна утверждаться федеральным законом (ранее она утверждалась нормативными правовыми актами Минфина России).

Таким законом является Закон о бюджетной классификации (с последующими изменениями и дополнениями). Этим Законом (статья 10) утверждены:

1) состав бюджетной классификации РФ (приложение 1);

2) классификация доходов бюджетов РФ (приложение 2);

3) функциональная классификация расходов бюджетов РФ (приложение 3);

4) перечень целевых статей функциональной классификации расходов бюджетов РФ (приложение 4);

5) перечень видов расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ (приложение 5);

6) экономическая классификация расходов бюджетов РФ (приложение 6);

7) классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ (приложение 7);

8) классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (приложение 8);

9) классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга (приложение 9);

10) классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ (приложение 10);

11) ведомственная классификация расходов федерального бюджета (приложение 11);

12) структура расходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований (приложение 12).

Принцип единства бюджетной классификации предусматривает возможность подготовки уполномоченными органами указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ. В соответствии со статьей 11 Закона о бюджетной классификации такие указания издаются Минфином России, а в части детализации видов расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ, связанных с предназначением Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, - Минобороны России, другими федеральными органами исполнительной власти, в которых российским законодательством предусмотрена военная служба, по согласованию с Минфином России.

Изменения в Закон о бюджетной классификации вносятся одновременно с принятием законодательных актов о налогах и сборах и о федеральном бюджете.

Правительство РФ в ходе исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год вправе вносить изменения в классификацию доходов бюджетов РФ, функциональную классификацию расходов бюджетов РФ в части целевых статей и видов расходов бюджетов РФ, экономическую классификацию расходов бюджетов РФ в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Федеральные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации РФ, не должны содержать положений, ее изменяющих (статья 26 БК РФ, статья 12 Закона о бюджетной классификации).

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления при утверждении соответствующих бюджетов вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетных классификаций, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ (статья 1 Закона о бюджетной классификации).

Статья 27. Права законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области детализации объектов бюджетной классификации Российской Федерации

Комментируемая статья наделяет законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления правом детализировать объекты бюджетной классификации РФ. При этом уточняется, что такая детализация может касаться целевых статей и видов расходов. Осуществляя детализацию, компетентные региональные и местные органы не должны нарушать общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.

Соответствующие права законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления подтверждены и в части четвертой статьи 1 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации": "Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления при утверждении соответствующих бюджетов вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетных классификаций, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации".

Норма, закрепленная в Кодексе, может повторяться и в законодательных актах, принятых на региональном уровне. Так, в статье 22 Закона Нижегородской области от 8 октября 2001 г. N 207-3 "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области" предусмотрено, что "Законодательное Собрание Нижегородской области и органы местного самоуправления могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации".

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

Статья 28. Перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации

Комментируемая статья содержит закрытый список принципов бюджетной системы Российской Федерации. В этих принципах в концентрированном виде выражено содержание законодательства о бюджетной системе Российской Федерации, важнейшие основы бюджетно-правового регулирования*(34).

Принципы бюджетной системы формулируются, как правило, в результате тщательного изучения совокупности норм, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений. Поэтому изучение принципов бюджетной системы Российской Федерации имеет то положительное значение, что раскрывает смысл сразу многих правовых норм и позволяет глубже и точнее понять их смысл.

Перечисленные в комментируемой статье принципы бюджетной системы Российской Федерации подробно раскрываются в последующих статьях Кодекса:

1) единство бюджетной системы Российской Федерации (статья 29);

2) разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации (статья 30);

3) самостоятельность бюджетов (статья 31);

4) полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов (статья 32);

5) сбалансированность бюджета (статья 33);

6) эффективность и экономность использования бюджетных средств (статья 34);

7) общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов (статья 35);

8) гласность (статья 36);

9) достоверность бюджета (статья 37);

10) адресность и целевой характер бюджетных средств (статья 38).

Статья 29. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации

Единство бюджетной системы - один из принципов построения бюджетной системы. В Российской Федерации единство бюджетной системы обеспечивается единой нормативной базой, единой формой бюджетной документации, единой бюджетной классификацией, едиными формами отчетности, представляемыми для составления консолидированного бюджета Российской Федерации, согласованными принципами бюджетного процесса, единством денежной системы.

Единство бюджетной системы основано на взаимодействии бюджетов всех уровней. Механизм частичного перераспределения финансовых ресурсов может включать в себя использование регулирующих доходных источников, предоставление субвенций.

Единство бюджетной системы реализуется через единую налоговую, социально-экономическую и инвестиционную политику. Бюджеты охватывают все доходы и расходы органов государственной власти и управления, реально отражают их источники и направления использования. Статьей 215 Кодекса в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов, что также связано с реализацией принципа единства бюджетной системы. Исполнение бюджетов всех уровней должно осуществляться с поэтапным соблюдением последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

Принцип единства бюджетной системы не существует без принципа самостоятельности бюджетов, которые в совокупности представляют собой динамическую систему. Это вызвано тем, что полная реализация принципа единства возможна только путем ограничения самостоятельности нижестоящих бюджетов и наоборот.

Необходимым условием единства бюджетной системы является наличие единой бюджетной классификации. Единое содержание бюджетной классификации РФ помимо норм главы четвертой Кодекса закреплено Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" и приказом Минфина России от 25 мая 1999 г. N 38н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями.

Целевое назначение бюджетных средств определяется в основном исходя из кодов экономической и функциональной классификаций расходов бюджетов РФ. Таким образом, реализация принципа единства бюджетной системы в значительной мере обеспечена санкциями за нецелевое использование бюджетных средств, установленными статьей 289 Кодекса, которые наступают за отклонение от единого для всех бюджетов наполнения кодов бюджетной классификации.

Статья 30. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации лежит в основании системы межбюджетных отношений, то есть отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (статья 129 БК РФ).

В соответствии с этим принципом за федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления закрепляются полностью или частично соответствующие виды доходов и полномочия по осуществлению расходов.

Проблема создания оптимального варианта разграничения расходных полномочий, а также разграничения налоговых полномочий и доходных источников между тремя уровнями бюджетной системы стала одной из важнейших проблем, на решение которой нацелена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 (далее - Программа).

В Программе отмечается, в частности, что в настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению "нефинансируемых федеральных мандатов", на региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансиования.

В результате органы власти субъектов РФ и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и (или) частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо:

1) четко разграничить на основе количественного анализа и единых принципов расходные полномочия между органами власти разных уровней (федерального, регионального и местного), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий;

2) обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;

3) сократить, а в перспективе - ликвидировать "нефинансируемые федеральные мандаты", предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;

4) законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и (или) предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

Общая схема разграничения основных расходных полномочий между органами власти разных уровней к 2005 г. представлена в приложении 1 к Программе.

Претворение в жизнь принципа бюджетного федерализма невозможно без создания на региональном и местном уровне бюджетной системы Российской Федерации стабильных источников доходных поступлений.

В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера. При этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограниченны.

Разграничение налоговых поступлений и иных доходов обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность ряда нижестоящих бюджетов. Однако этот принцип, как отмечается в Программе, имеет ряд существенных недостатков - отсутствие на региональном и местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.

Исходя из этого, в Программе провозглашается курс на существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.

Для достижения этой цели Правительство РФ считает необходимым к 2005 г.:

1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

4) отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

5) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние "офшорные" зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

В Программе предусматривается, что разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

1) стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающего заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;

2) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

3) налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования;

4) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;

5) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов РФ и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований);

6) часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях - должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих региональные и местные особенности.

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:

1) стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

2) экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

3) территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

4) равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

5) социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти;

6) бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.

Общая схема разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации к 2005 г. содержится в приложении 2 к Программе.

Статья 31. Принцип самостоятельности бюджетов

В соответствии со статьей 10 Кодекса бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней, включая в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.

Все перечисленные бюджеты являются самостоятельными, что обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования. Под собственными источниками понимаются закрепленные законом доходные источники для каждого уровня бюджета, отчисления по регулирующим доходным источникам и дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно соответствующими представительными органами власти.

Необходимо иметь в виду, что принцип самостоятельности бюджетов реализуется в динамической взаимосвязи с принципом единства бюджетной системы. Для того чтобы вопрос объема самостоятельности, дозволенного нижестоящим бюджетам, не мог толковаться произвольно, в зависимости от сиюминутной политической конъюнктуры, количество видов налогов и сборов в Российской Федерации, дифференцированных на федеральные, субъектов РФ и местные, исчерпывающе установлено НК РФ. Последующее распределение федеральных налогов осуществляется в целях реализации принципа единства кассы (см. комментарий к статье 216 БК РФ) через систему балансовых счетов органов Федерального казначейства в соответствии с единой бюджетной классификацией РФ.

Самостоятельность бюджета как части бюджетной системы Российской Федерации заключается в том, что утверждение бюджета осуществляется соответствующим представительным органом Российской Федерации, субъекта РФ, местного самоуправления, а его исполнение - соответствующими органами исполнительной власти (местного самоуправления) самостоятельно. При этом расходы соответствующего бюджета балансируются исходя из планируемых поступлений от собственных доходных источников, определенных действующим законодательством.

Статья 32. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов

Принцип, закрепленный в комментируемой статье, означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, предусмотренные действующим налоговым и бюджетным законодательством, подлежат отражению в соответствующих бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме.

Исторически этот принцип был нацелен на борьбу с различного рода "черными кассами".

Закрепленное на законодательном уровне требование отражения в бюджете всех доходов и расходов содействует установлению эффективного контроля за публичными финансами.

Этот принцип связан с понятием бюджета-брутто - метода построения бюджета, при котором в него включаются полные суммы доходов и эксплуатационные расходы государственных предприятий (почта, телеграф, железные дороги и т.д.) и имуществ (леса, земельные угодия, недра и т.п.), все оборотные, транзитные статьи, проходящие в равных суммах по доходам и расходам (например, взносы в государственные внебюджетные фонды, а также расходы, осуществляемые за счет этих фондов)*(35).

Отказ от принципа полноты бюджета приводит к появлению бюджетов-нетто. Под бюджетом-нетто понимается метод построения бюджета, при котором его взаимоотношения с государственным хозяйством строятся по сальдо (положительному или отрицательному: в бюджете отражаются лишь итоговые финансовые результаты деятельности предприятий, находящихся на самостоятельном бюджете)*(36).

Кодекс, закрепляя принцип полноты бюджета, дополняет его требованием, в соответствии с которым все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Иными словами, денежные средства, не учтенные в доходной части бюджета, не могут идти на финансирование бюджетных расходов.

Особо оговаривается соблюдение принципа полноты бюджета в случае предоставления налоговых кредитов, а также отсрочек и рассрочек по уплате налоговых платежей.

Налоговый кредит представляет собой изменение срока уплаты налога на период от 3 месяцев до 1 года при наличии оснований, предусмотренных НК РФ (статья 65 НК РФ). Отсрочка или рассрочка по уплате налога - это изменение срока уплаты налога при наличии оснований, предусмотренных НК РФ, на срок от 1 до 6 месяцев соответственно с единовременной или поэтапной уплатой налогоплательщиком суммы задолженности (статья 64 НК РФ).

Использование допускаемых НК РФ способов изменения срока уплаты налогов и сборов может привести к тому, что такие обязательные платежи могут поступить в бюджет по истечении текущего года. В этом случае очень важно не "потерять" такие налоговые суммы и учесть их во исполнение принципа полноты бюджета. Поэтому налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Статья 33. Принцип сбалансированности бюджета

Сбалансированность бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип сбалансированности бюджета исторически эволюционировал. Расширение объема функций государства, прежде всего активизация участия государства в социальной и экономической сферах, привело к появлению хронических дефицитов государственных бюджетов. Со временем дефицит перестал восприниматься исключительно как проявление серьезного расстройства публичных финансов. Практически все государства в те или иные периоды своей истории сталкивались с проблемой бюджетного дефицита. Для оценки состояния экономики и публичных финансов определяющее значение имеет не сам факт наличия дефицита, а его размер и качество. Дефицит может возникнуть в результате чрезвычайных обстоятельств (войны, катастрофы и т.д.), он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики (еще Дж.М. Кейнс обосновал экономическую политику, предусматривающую опережающий рост государственных расходов над доходами на отдельных этапах развития общества). Наряду с этим дефицит бюджета может отражать кризисные явления в экономике, неэффективность финансово-кредитной политики, неспособность правительства контролировать финансовую ситуацию в стране. Бюджетный дефицит такого качества представляет собой особую опасность.

Мировой опыт свидетельствует, что величина бюджетного дефицита не должна превышать предельно допустимый размер, определяемый 2-3% валового национального продукта*(37). Дефицит, превышающий предельно допустимые размеры, требует скорейшего принятия таких мер, которые могли бы привести к его быстрейшему сокращению.

Дефицит может покрываться только на заемной основе путем размещения на финансовом рынке государственных ценных бумаг. Применение в этих целях необеспеченной эмиссии, нарушающей функционирование денежного хозяйства, является недопустимым.

Эти положения финансовой науки нашли закрепление в БК РФ.

В статье 92 Кодекса предусмотрено, что в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим законом (решением) о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга.

В той же статье закреплено, что утвержденный законом размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствующем финансовом году. Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита (статья 93 БК РФ).

Статья 34. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств

Принципом эффективности и экономности использования бюджетных средств должны руководствоваться уполномоченные органы и получатели бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов.

Денежные ресурсы, аккумулируемые в централизованных фондах публичных финансов, должны расходоваться эффективно и экономно, - точно так же, как происходит расходование денежных средств в сфере частных финансов.

Суть принципа экономности состоит в том, что уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. Эффективность предполагает достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Законодательство закрепляет ряд гарантий, обеспечивающих соблюдение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств. Так, например, статьями 71 и 72 Кодекса предусмотрено, что все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 МРОТ осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов, размещаемых на конкурсной основе, если иное не установлено законодательством.

Соблюдение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств составляет предмет государственного и муниципального финансового контроля. Так, например, к задачам Счетной палаты РФ отнесено, среди прочего, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности (статья 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации")*(38).

Статья 35. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов предусматривает, что все бюджетные расходы должны покрываться общей суммой доходных поступлений в бюджет и поступлений из источников финансирования бюджетного дефицита. При этом устанавливается запрет специализации источников покрытия расходов бюджета: доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами.

Кодекс допускает три исключения из упомянутого запрета специализации источников. С определенными расходами бюджета могут быть увязаны:

1) доходы целевых бюджетных фондов (так, например, Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" (статья 7) предусмотрено включение в федеральный бюджет средств целевого бюджетного фонда Минатома России

2) средства, централизованные из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Так, например, законодательство определяет субвенции и субсидии как средства, идущие на покрытие целевых расходов:

- субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов (статья 6 БК РФ);

- субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (статья 6 БК РФ);

3) средства целевых иностранных кредитов (данная норма была введена в БК РФ Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации").

Под целевым иностранным кредитом (заимствованием) понимается форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основе путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов.

Целевые иностранные кредиты включают:

1) связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм - форму привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок товаров, работ и услуг за счет средств правительств иностранных государств, банков и фирм в основном в стране кредитора;

2) нефинансовые кредиты международных финансовых организаций -форму привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций (статья 6 БК РФ).

С принципом общего (совокупного) покрытия расходов связан другой принцип бюджетного законодательства - единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета (статья 216 БК РФ). На основе принципа единства кассы исполняются бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 36. Принцип гласности

Значение бюджета для государства и общества предполагает обеспечение максимальной гласности на всех этапах бюджетного процесса.

Определяя принцип гласности, законодатель выделяет два основных момента:

1) обязательное опубликование основной информации о принятых бюджетах;

2) прозрачность процедуры обсуждения и утверждения бюджетов.

В средствах массовой информации публикуются сами утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении. Кроме того, должна обнародоваться любая информация о ходе исполнения бюджетов и обеспечиваться доступность любой информации о решениях законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления по вопросам бюджетной политики.

Особое значение принципа гласности в сфере бюджетно-правового регулирования объясняется еще и тем, что федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме федерального закона и законов субъектов РФ, а местные бюджеты - в форме представительных актов представительных органов местного самоуправления (статья 11 БК РФ). В качестве законодательного акта бюджет подлежит обязательному опубликованию в силу прямого предписания Конституции РФ (пункт 3 статьи 15): "Законы подлежат опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения".

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Кодекса закон о бюджете подлежит опубликованию немедленно после его принятия и подписания в установленном порядке.

В отношении федерального бюджета применяются нормы Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"*(39). В соответствии со статьей 4 данного Закона официальным опубликованием федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".

С моментом официального опубликования связано вступление в силу закона о бюджете. Так, например, согласно статье 147 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" данный Закон вступает в силу с момента его официального опубликования.

Принцип гласности предполагает также информированность граждан о всех деталях обсуждения и утверждения бюджетов. Особо отмечается необходимость обнародования информации о всех разногласиях по бюджетным вопросам, возникающих внутри законодательного (представительного) органа власти либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Исключением из комментируемого принципа гласности могут стать секретные статьи бюджета, содержащие информацию, являющуюся государственной тайной. При этом устанавливается, что секретные статьи могут утверждаться только в федеральном бюджете.

В соответствии со статьей 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне"*(40) под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Государственную тайну составляют (статья 5 названного Закона):

1) сведения в военной области (например, о содержании стратегических и оперативных планов, о создании и об использовании мобилизационных ресурсов; о планах строительства Вооруженных Сил РФ, других войск Российской Федерации, о направлениях развития вооружения и военной техники; о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, о хранении, об утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных боеприпасах; об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке);

2) сведения в области экономики, науки и техники (например, о содержании планов подготовки Российской Федерации и ее отдельных регионов к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, об объемах производства, поставок, о запасах стратегических видов сырья и материалов, а также о размещении, фактических размерах и об использовании государственных материальных резервов; о силах и средствах гражданской обороны, о степени обеспечения безопасности населения; об объемах, о планах (заданиях) государственного оборонного заказа, о выпуске и поставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции; об объемах запасов, добычи, передачи и потребления платины, металлов платиновой группы, природных алмазов, а также об объемах других стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации (по списку, определяемому Правительством РФ));

3) сведения в области внешней политики и экономики (например, о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства; о финансовой политике в отношении иностранных государств (за исключением обобщенных показателей по внешней задолженности), а также о финансовой или денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства);

4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности (например, о силах, средствах, об источниках разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения; об организации, о силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения; о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской Федерации).

Статья 37. Принцип достоверности бюджета

Бюджет - документ, обращенный по времени в будущее. Он содержит прогностические оценки расходов, которые должны быть совершены в будущем финансовом году, а также оценку доходов, которые государство планирует собрать за тот же период.

Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов (статья 169 БК РФ).

Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета (статья 173 БК РФ).

Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета (статья 1 БК РФ).

Достоверность бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов. Несоблюдение этого принципа неизбежно приводит к серьезным расстройствам в сфере публичных финансов и денежного обращения.

Статья 38. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

Бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Этот принцип именуется в бюджетном законодательстве принципом адресности и целевого характера бюджетных средств.

Значение этого принципа для достижения целей бюджетной политики и бюджетно-правового регулирования трудно переоценить. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств позволяет гарантировать направление бюджетных средств на покрытие именно тех расходов, которые были признаны общественно значимыми при утверждении соответствующих бюджетов. Соблюдение этого принципа позволяет избежать искажения воли законодателя (компетентного органа, утверждающего бюджет), когда бюджетные средства, предназначенные законодателем на одни цели, на практике идут на покрытие совершенно других государственных расходов.

Контроль за соблюдением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств - одно из важных направлений государственного и муниципального финансового контроля.

Действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Так, в соответствии со статьей 289 Кодекса нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ (вступил в силу с 1 июля 2002 г.), изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также, при наличии состава преступления, уголовные наказания, предусмотренные УК РФ. В соответствии со статьей 15.14 КоАП РФ использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ, на юридических лиц - в размере от 400 до 500 МРОТ.

Раздел II. Доходы бюджетов

Глава 6. Общие положения о доходах бюджетов

Статья 39. Формирование доходов бюджетов

Пункт 1 комментируемой статьи касается правовой базы формирования доходов бюджетов. Ее составляют:

1) бюджетное законодательство Российской Федерации, которое состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные отношения (статья 2 БК РФ);

2) законодательство о налогах и сборах, которое в соответствии со статьей 1 НК РФ распадается на следующие подуровни:

- законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, состоящее из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах;

- законодательство субъектов РФ о налогах и сборах, которое состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах субъектов РФ, принятых в соответствии с НК РФ;

- нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, принимаемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с НК РФ.

В пункте 2 комментируемой статьи отмечается, что в доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования централизованных мероприятий. Нормативы централизации доходов утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год.

В доходах бюджетов могут быть частично централизованы и различные безвозмездные перечисления:

1) от нерезидентов;

2) от бюджетов других уровней;

3) от государственных внебюджетных фондов;

4) от государственных организаций;

5) от наднациональных организаций;

6) средства, передаваемые в целевые бюджетные фонды;

7) прочие безвозмездные перечисления.

Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает, что в составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов. Речь идет о доходах:

1) территориальных дорожных фондов (налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств, прочие поступления);

2) территориальных экологических фондов;

3) территориальных фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы;

4) Фонда Министерства РФ по атомной энергии;

5) целевых бюджетных фондов субъектов РФ, утверждаемых законодательными (представительными) органами субъектов РФ.

Статья 40. Зачисление доходов в бюджет, бюджет государственного внебюджетного фонда

Пункт 1 комментируемой статьи определяет порядок, в соответствии с которым определяется момент, когда доходы будут считаться уплаченными. Этот порядок различается для налоговых и неналоговых доходов.

Налоговые доходы считаются уплаченными с момента, который определяется в НК РФ.

В соответствии со статьей 45 НК РФ обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика, а при уплате налогов наличными денежными средствами - с момента внесения денежной суммы в счет уплаты налога в банк или кассу органа местного самоуправления либо организацию связи Госкомсвязи России. Налог не признается уплаченным в случае отзыва налогоплательщиком или возврата банком налогоплательщику платежного поручения на перечисление суммы налога в бюджет (внебюджетный фонд), а также если на момент предъявления налогоплательщиком в банк поручения на уплату налога этот налогоплательщик имеет иные неисполненные требования, предъявленные к счету, которые в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации исполняются в первоочередном порядке, и налогоплательщик не имеет достаточных денежных средств на счете для удовлетворения всех требований.

Обязанность по уплате налога также считается исполненной после вынесения налоговым органом или судом в порядке, установленном статьей 78 НК РФ, решения о зачете излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов.

Если обязанность по исчислению и удержанию налога возложена в соответствии с НК РФ на налогового агента, то обязанность налогоплательщика по уплате налога считается выполненной с момента удержания налога налоговым агентом.

Особое значение по данному вопросу имеет практика Конституционного Суда РФ, который постановлением от 12 октября 1998 г. N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"" признал положение пункта 3 статьи 11 упомянутого Закона о том, что обязанность юридического лица по уплате налога прекращается уплатой им налога, соответствующим Конституции РФ, поскольку оно означает, с учетом конституционных норм, уплату налога налогоплательщиком - юридическим лицом со дня списания кредитным учреждением платежа с расчетного счета плательщика, независимо от времени зачисления сумм на соответствующий бюджетный или внебюджетный счет.

Вместе с тем указанное положение пункта 3 статьи 11 Закона Конституционным Судом РФ было признано неконституционным с учетом смысла, придаваемого ему сложившейся правоприменительной практикой, как предусматривающее прекращение обязанности налогоплательщика - юридического лица по уплате налога лишь с момента поступления соответствующих сумм в бюджет и тем самым допускающее возможность повторного взыскания с налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов.

В связи с ходатайством МНС России о разъяснении данного постановления Конституционным Судом РФ было принято определение, в котором разъяснено, что содержащиеся в резолютивной части постановления положения касаются только добросовестных налогоплательщиков, что предполагает обязанность налоговых органов и других органов государства осуществлять контроль за исполнением налоговых обязательств в установленном порядке, проводить проверку добросовестности налогоплательщиков и банков и в случаях выявления их недобросовестности обеспечивать охрану интересов государства, в том числе с использованием механизмов судебной защиты.

При этом Конституционный Суд исходил из того, что из признания банков и налогоплательщиков недобросовестными вытекает, что на них не распространяется правовая позиция Конституционного Суда, в соответствии с которой конституционная обязанность каждого налогоплательщика считается исполненной в момент списания банком с расчетного счета налогоплательщика средств в уплату налога, поскольку они, по существу, от исполнения данной обязанности уклонились.

Что касается неналоговых доходов и иных поступлений, то они считаются уплаченными в бюджет (бюджет государственного внебюджетного фонда) с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации (пункт 1 комментируемой статьи).

В соответствии с пунктом 2 комментируемой статьи денежные средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда) с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет (бюджет государственного внебюджетного фонда).

Статья 41. Виды доходов бюджетов

В пункте 1 комментируемой статьи перечислены источники формирования доходов бюджетов - налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные перечисления. Они нашли свое отражение в классификации доходов бюджетов РФ (приложение 2 к Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (далее - Закон о бюджетной классификации)), включающей пять групп доходов:

1) налоговые доходы (код 1000000);

2) неналоговые доходы (2000000);

3) безвозмездные перечисления (3000000);

4) доходы целевых бюджетных фондов (4000000);

5) доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (5000000).

В пункте 2 комментируемой статьи определен состав налоговых доходов. К ним отнесены:

1) федеральные налоги и сборы, то есть налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации;

2) региональные налоги и сборы, то есть налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и законами субъектов РФ, вводимые в действие в соответствии с НК РФ законами субъектов РФ и обязательные к уплате на территории соответствующих субъектов РФ;

3) местные налоги и сборы, то есть налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с НК РФ нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований;

4) пени, то есть денежные суммы, которые налогоплательщик, плательщик сборов или налоговый агент должен выплатить в случае уплаты причитающихся сумм налогов или сборов в более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах и сборах сроки;

5) штрафы, то есть санкции, устанавливаемые и применяемые в виде денежных взысканий в размерах, которые установлены на законодательном уровне.

В основе выделения налоговых видов доходов лежит налоговый метод мобилизации публичных доходов, опирающийся на обязательные, индивидуально безвозмездные платежи, взимаемые с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (статья 8 НК РФ). В этой связи отнесение в БК РФ штрафов к налоговым видам доходов представляется спорным и неоднозначным.

Законодательство о налогах и сборах допускает предоставление налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет. В соответствии с пунктом 3 комментируемой статьи размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов должен полностью учитываться в доходах соответствующего бюджета.

В пункте 4 комментируемой статьи перечислены основные виды неналоговых доходов, содержание которых конкретизировано и уточнено в последующих статьях Кодекса:

1) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах (статья 42);

2) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

3) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия (статья 46);

4) доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов (статья 44);

5) иные неналоговые доходы.

Эти же виды неналоговых доходов, но в иной разбивке повторены в классификации доходов бюджетов РФ (приложение 2 к Закону о бюджетной классификации). В ней в группу "Неналоговые доходы" (код 2000000) включены следующие подгруппы:

1) доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций (2010000);

2) доходы от продажи земли и нематериальных активов (2040000);

3) поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников (2050000);

4) административные платежи и сборы (2060000);

5) штрафные санкции, возмещение ущерба (2070000);

6) доходы от внешнеэкономической деятельности (2080000);

7) прочие неналоговые доходы (2090000), например доходы от реализации и (или) использования высокообогащенного урана и природного сырьевого компонента низкообогащенного урана.

Статья 42. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности

Имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ (собственность субъекта РФ), является государственной собственностью Российской Федерации.

От имени Российской Федерации и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (статьи 125 и 214 ГК РФ).

Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципальных образований права собственности осуществляют органы местного самоуправления (статьи 125 и 215 ГК РФ).

Имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, закрепляется за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (статьи 214, 215, 294 и 296 ГК РФ).

Используя имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, могут быть получены различные виды доходов.

1. Доходная часть бюджетов может пополняться за счет средств, получаемых в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

Этот вид доходов детализирован в классификации доходов бюджетов РФ следующим образом:

1) арендная плата за земли сельскохозяйственного назначения;

2) арендная плата за земли городов и поселков;

3) арендная плата за другие земли несельскохозяйственного назначения;

4) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за научными организациями;

5) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за образовательными учреждениями;

6) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за учреждениями здравоохранения;

7) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства;

8) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за архивными учреждениями;

9) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за организациями Минобороны России;

10) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за организациями МПС России;

11) доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного за организациями научного обслуживания академий наук, имеющих государственный статус;

12) прочие доходы от сдачи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

Порядок учета доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, может быть определен в нормативных правовых актах подзаконного характера. Так, например, постановлением Правительства РФ от 24 июня 1999 г. N 689*(41) был утвержден Порядок учета в доходах федерального бюджета арендной платы за пользование федеральным недвижимым имуществом, закрепленным за научными организациями, образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения, государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства, и ее использования.

2. Доходы бюджетов могут формироваться за счет средств, получаемых в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях. Речь идет о процентах, получаемых от размещения в банках и иных кредитных организациях временно свободных средств бюджета.

3. Органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках своей компетенции могут передавать имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, под залог с целью получения необходимых средств, которые должны учитываться в доходах бюджетов.

Кроме того, они могут передавать такое имущество в доверительное управление. В соответствии с пунктом 4 статьи 209 ГК РФ собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему, который обязан осуществлять управление имуществом в интересах собственника или указанного им третьего лица (выгодоприобретателя). Чистые доходы, получаемые от деятельности по доверительному управлению имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности, также учитываются в доходах бюджетов.

4. Государство и муниципальное образование могут вступать в правоотношения по предоставлению государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд. Последние предоставляются, как правило, на основе возвратности и платности. В доход бюджетов в этом случае поступает плата за пользование бюджетными средствами (проценты, полученные от предоставления бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, и др.).

5. В государственной и муниципальной собственности могут находиться доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, а также акции. Прибыль, приходящаяся на доли, принадлежащие государству или муниципальным образованиям в уставных (складочных) капиталах, и дивиденды по принадлежащим им акциям также учитываются в доходах бюджетов.

6. Источником пополнения доходов бюджетов является и та часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, которая остается после уплаты ими причитающихся налогов и иных обязательных платежей.

Законодательством Российской Федерации могут быть предусмотрены и другие доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

В пункте 2 комментируемой статьи устанавливается требование учитывать в полном объеме в смете доходов и расходов бюджетного учреждения доходы такого учреждения, полученные от:

1) предпринимательской деятельности, то есть самостоятельной, осуществляемой на свой риск деятельности, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (статья 2 ГК РФ);

2) иной деятельности, приносящей доход (например, консульский сбор, плата за выдаваемые паспорта, в том числе заграничные, плата за опробование и клеймение изделий и сплавов из драгоценных металлов и т.д.).

Такие доходы бюджетного учреждения отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.

Статья 43. Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности

Реализуя свои полномочия собственника, государство и муниципальные образования могут продавать имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности.

Средства, получаемые от продажи такого имущества, подлежат зачислению в полном объеме в соответствующие бюджеты.

В классификации доходов бюджетов РФ упомянуты следующие разновидности доходов от продажи государственной и муниципальной собственности:

1) доходы от продажи квартир (код 2011000);

2) доходы от продажи оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей (2012000);

3) средства от реализации арестованного, конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства (2013000);

4) доходы от продажи земельных участков и права аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности (2040100);

5) доходы от продажи земельных участков и права аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности, на которых расположены приватизированные предприятия (2040200);

6) доходы от продажи нематериальных активов (2040300).

К нематериальным активам, используемым в хозяйственной деятельности в течение периода, превышающего 12 месяцев, и приносящим доход, относятся права, возникающие:

1) из авторских и иных договоров на произведения науки, литературы, искусства и объекты смежных прав, на программы для ЭВМ, базы данных и др.;

2) из патентов на изобретения, промышленные образцы, селекционные достижения, из свидетельств на полезные модели, товарные знаки и знаки обслуживания или лицензионных договоров на их использование;

3) из прав на ноу-хау и др.

Кроме того, к нематериальным активам могут относиться организационные расходы (расходы, связанные с образованием юридического лица, признанные в соответствии с учредительными документами вкладом участников (учредителей) в уставный (складочный) капитал), а также деловая репутация организации (пункт 55 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного приказом Минфина России от 29 июля 1998 г. N 34н).

В связи с формированием доходов от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, особую важность приобретают:

1) порядок перечисления в бюджеты всех уровней средств, получаемых в процессе приватизации государственного и муниципального имущества;

2) нормативы распределения таких средств между бюджетами разных уровней;

3) размеры затрат на организацию приватизации.

Все эти вопросы освещены в действующем законодательстве Российской Федерации о приватизации.

Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Одним из важнейших принципов приватизации является возмездность.

Государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе, то есть за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество.

Отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации имущества)*(42).

Законодательство Российской Федерации о приватизации помимо упомянутого Закона включает в себя и иные федеральные законы и нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии с данным Законом.

Следует отметить, что действие Закона о приватизации имущества не распространяется на некоторые виды отношений, возникающих при отчуждении земли (за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости), природных ресурсов, государственного и муниципального жилищного фонда, государственного резерва, государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации, и др. (статья 3 Закона). Для регулирования перечисленных особых случаев приватизации могут приниматься специальные акты законодательства о приватизации. В качестве примера можно привести Закон РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"*(43).

Законодательство о приватизации может формироваться и на региональном уровне. Законодательство субъектов РФ о приватизации состоит из законов субъектов РФ о приватизации государственного имущества, принятых в соответствии с Законом о приватизации имущества, и принимаемых в развитие региональных законов иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.

Законодательство устанавливает следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества:

1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Порядок распределения денежных средств, полученных в результате сделок купли-продажи государственного или муниципального имущества, установлен в статье 33 Закона о приватизации имущества.

Денежными средствами, поступающими от продажи государственного или муниципального имущества, являются денежные средства, полученные от покупателей в счет оплаты государственного или муниципального имущества, за вычетом расходов на организацию и проведение приватизации соответствующего имущества.

Размер и виды затрат на организацию и проведение приватизации федерального имущества устанавливаются Правительством РФ. Размер и виды затрат на организацию и проведение приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и муниципального имущества устанавливаются соответственно органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Денежные средства, полученные от продажи федерального имущества, имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, или муниципального имущества с 1-го по 15-е число каждого месяца, подлежат перечислению соответственно в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты не позднее 25-го числа соответствующего месяца. Денежные средства, полученные от продажи федерального имущества, имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, или муниципального имущества с 16-го по 31-е число каждого месяца, подлежат перечислению соответственно в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты не позднее 10-го числа месяца, следующего за соответствующим месяцем.

В случае несвоевременного перечисления денежных средств, полученных от продажи государственного имущества, федеральный орган исполнительной власти, в компетенции которого находятся вопросы координации и регулирования деятельности по сбору налогов, его территориальные органы имеют право производить списание в бесспорном порядке указанных денежных средств.

За несвоевременное перечисление денежных средств, полученных от продажи федерального имущества, имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, или муниципального имущества, соответственно в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты уплачиваются пени за каждый день просрочки в размере 1/300 процентной ставки рефинансирования Банка России, действующей на дату выполнения денежных обязательств перед соответствующими бюджетами.

Статья 44. Финансовая помощь

Комментируемая статья устанавливает порядок учета финансовой помощи от бюджета другого уровня. Такая помощь может предоставляться в форме:

1) дотаций, то есть бюджетных средств, предоставляемых бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов;

2) субвенций, то есть бюджетных средств; предоставляемых бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов;

3) субсидий, то есть денежных средств, предоставляемых бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Средства, передаваемые в порядке финансовой помощи, подлежат учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств.

В таком же порядке учитываются и любые иные средства, передаваемые от бюджета другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе.

Статья 45. Безвозмездные перечисления

Доходы бюджетов в зависимости от метода их формирования и привлечения могут быть обязательными и добровольными. Разновидностью последних являются разнообразные безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств.

В классификации доходов бюджетов РФ группа "Безвозмездные перечисления" (код 3000000) представлена следующими подгруппами:

1) безвозмездные перечисления от нерезидентов (3010000);

2) безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней (3020000);

3) безвозмездные перечисления от государственных внебюджетных фондов (3030000);

4) безвозмездные перечисления от государственных организаций (3040000);

5) безвозмездные перечисления от наднациональных организаций (3050000);

6) средства, передаваемые в целевые бюджетные фонды (3060000);

7) прочие безвозмездные перечисления (3070000). Безвозмездные перечисления в доход бюджетов Российской Федерации могут осуществлять физические и юридические лица. Однако удельный вес таких сумм не идет ни в какое сравнение с удельным весом безвозмездных перечислений, поступающих в доход бюджетов Российской Федерации от иностранных правительств, муниципальных образований иностранных государств, а также от международных и наднациональных организаций.

Безвозмездные перечисления осуществляются в рамках безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации, под которой понимаются средства, товары, предоставляемые Российской Федерации, субъектам РФ, органам государственной власти и местного самоуправления, а также выполняемые для них работы и оказываемые им услуги в качестве гуманитарной или технической помощи (содействия) на безвозмездной основе иностранными государствами, их федеративными или муниципальными образованиями, международными и иностранными учреждениями или некоммерческими организациями (статья 1 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 95-ФЗ "О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации"*(44)).

В пункте 2 комментируемой статьи особо упоминается такая разновидность безвозмездных перечислений, как безвозмездные перечисления по взаимным расчетам. Речь идет об операциях по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, связанных с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и, как следствие, не учтенными законом (решением) о бюджете.

Вот как, например, положение о безвозмездных перечислениях по взаимным расчетам закрепляется в бюджетном законодательстве на местном уровне: "Финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения города, передаваемые из областного бюджета в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в бюджете города как доход в форме безвозмездных перечислений" (пункт 26 Положения о бюджетном процессе в городе Вологде, утвержденного решением Вологодской городской думы от 23 ноября 2000 г. N 212*(45)).

Статья 46. Штрафы и иные суммы принудительного изъятия

Штрафные санкции являются одним из источников пополнения доходной части бюджетов Российской Федерации.

При этом действующая классификация доходов бюджетов РФ распределяет штрафные санкции по двум источникам доходных поступлений. Штрафы за нарушение законодательства о налогах и сборах относятся к налоговым доходам (пункт 2 статьи 41 БК РФ)*(46). Иные штрафные санкции являются источником неналоговых доходов. К последним относятся, например:.

1) поступление сумм за выпуск и реализацию продукции, изготовленной с отступлением от стандартов и технических условий (код 2070100);

2) санкции за нарушение порядка применения цен (2070200);

3) административные штрафы и иные санкции (2070300), включая штрафы за нарушение правил дорожного движения, штрафы, взыскиваемые за нарушение валютного законодательства и законодательства в области экспортного контроля, санкции за нецелевое использование бюджетных средств и др.

В пункте 1 комментируемой статьи устанавливается порядок, в соответствии с которым штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявших решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Таким образом, законодательство может установить иной порядок зачисления штрафов, отличный от нормы, содержащейся в пункте 1 комментируемой статьи. Так, например, в соответствии со статьей 403 ТК РФ штрафы, взимаемые за нарушение таможенных правил, должны поступать во внебюджетный фонд развития таможенной системы Российской Федерации (данный фонд был упразднен с 1 января 2000 г. согласно предписанию статьи 6 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год").

Иной пример содержится в Федеральном законе от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе"*(47). В соответствии со статьей 31 данного Закона суммы штрафов, уплаченных за нарушения законодательства о рекламе, зачисляются в соответствующие бюджеты в следующем соотношении: 40% - в федеральный бюджет, 60% - в бюджет субъекта РФ, на территории которого зарегистрированы юридическое лицо или индивидуальный предприниматель - рекламодатель, рекламопроизводитель или рекламораспространитель.

В Федеральном законе от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях"*(48) предусмотрено (пункт 3 статьи 15), что штрафы, подлежащие уплате по решению органа регулирования естественной монополии, перечисляются в федеральный бюджет в срок, установленный этим решением.

Региональное законодательство может повторять положение пункта 1 комментируемой статьи. Так, в указе Президиума Государственного собрания Республики Алтай от 30 апреля 1994 г. N 70 "Об административной ответственности за нарушение порядка лицензирования деятельности юридических и физических лиц на территории Республики Алтай"*(49) устанавливается (пункт 3), что штрафы за нарушение порядка лицензирования деятельности юридических и физических лиц на территории Республики Алтай взыскиваются в местный бюджет.

В отдельных случаях региональное законодательство содержит требование о распределении сумм штрафов между соответствующим местным бюджетом и иными инстанциями. Например, как предусмотрено статьей 7 Закона г.Москвы от 22 октября 1997 г. N 41 "Об ответственности за нарушение порядка привлечения и использования в Москве иностранной рабочей силы"*(50), 50% сумм наложенного штрафа вносится нарушителем на расчетный счет Миграционной службы г.Москвы (данные средства используются для проведения мероприятий по выдворению иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность с нарушением закона), оставшиеся 50% вносятся в бюджет г.Москвы.

Законодательство может устанавливать целевой характер использования штрафных санкций. Так, законами г.Москвы определено, что денежные суммы, поступающие от штрафных санкций за правонарушения в сфере благоустройства города, используются на реализацию программ городского хозяйства (статья 27 Закона г.Москвы от 24 января 1996 г. N 1 "О штрафных санкциях за правонарушения в сфере благоустройства города"*(51)). Денежные средства, полученные от штрафов за нарушение правил охраны и содержания животных, перечисляются в целевой бюджетный территориальный экологический фонд г. Москвы для финансового обеспечения городских зоозащитных программ (статья VI Закона г.Москвы от 24 апреля 1996 г. N 12 "О штрафных санкциях за нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны животных и Временных правил содержания собак и кошек в городе Москве"(*(52)).

В пункте 2 комментируемой статьи отмечается, что кроме штрафов в доходы бюджетов могут зачисляться суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, взимаемые в принудительном порядке в доход государства. К числу последних могут быть отнесены, например:

1) суммы, взыскиваемые с лиц, виновных в совершении преступлений и недостаче материальных ценностей (код 2070400);

2) поступление сумм в возмещение причиненного военному имуществу ущерба (2070401) и др.

Суммы конфискаций, компенсаций и т.п. зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством Российской Федерации и судебными решениями.

Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" комментируемая статья была дополнена пунктом 3. В соответствии с ним суммы денежных взысканий (штрафов), применяемых в качестве санкций, предусмотренных главами 16 и 18 НК РФ, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты по нормативам и в порядке, которые могут быть установлены:

1) федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год;

2) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для соответствующих налогов и сборов;

3) федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Если штрафы, взимаемые в соответствии с главами 16 и 18 НК РФ, невозможно отнести к соответствующему налогу и сбору, то они подлежат зачислению в федеральный, региональные и местные бюджеты в порядке, определяемом федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Так, в статье 11 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" установлено, что суммы денежных взысканий (штрафов), применяемых в качестве налоговых санкций, предусмотренных статьями 116, 117, 120 (пункты 1 и 2), 124, 125, 126, 128, 129, 129.1, 132, 134, 135 (пункт 2) и 135.1 НК РФ, зачисляются в федеральный бюджет, бюджеты соответствующих субъектов РФ и местные бюджеты в следующем объеме: 50% - в федеральный бюджет, 50% - в бюджеты соответствующих субъектов РФ и местные бюджеты.

Статья 47. Собственные доходы бюджетов

Принцип самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ) означает, среди прочего, наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с действующим законодательством.

Под собственными доходами понимаются такие виды доходов, которые закреплены на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации (статья 47 БК РФ). Законодатель может уточнить данное определение применительно к конкретному уровню бюджетной системы Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"*(53) к собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Объясняя социально-экономическое предназначение собственных фондов местных бюджетов, законодатель в пункте 1 статьи 37 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет следующее: "Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов".

Одна из существенных характеристик собственных доходов бюджетов состоит в том, что они закрепляются за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это позволяет отличать собственные доходы бюджетов от регулирующих доходов, под которыми понимаются федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе по разным видам таких доходов (статья 48 БК РФ).

В пункте 2 комментируемой статьи перечислены виды доходов, которые относятся к собственным доходам бюджетов:

1) налоговые доходы, закрепленные законодательством за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов. Например, в соответствии со статьей 284 НК РФ сумма налога на прибыль, исчисленная по налоговой ставке в размере 7,5%, зачисляется в федеральный бюджет, сумма налога на прибыль, исчисленная по налоговой ставке в размере 14,5%, зачисляется в бюджеты субъектов РФ, а сумма налога на прибыль, исчисленная по налоговой ставке в размере 2%, зачисляется в местные бюджеты;

2) неналоговые доходы, а именно:

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

- доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

- иные неналоговые доходы;

3) безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, а также безвозмездные перечисления по взаимным расчетам (операции по передаче средств между бюджетами разных уровней, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенными законом (решением) о бюджете).

В пункте 3 комментируемой статьи закрепляется, что финансовая помощь (см. статью 44 БК РФ) от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств не является собственным доходом соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда.

Статья 48. Регулирующие доходы бюджетов

Регулирующие доходы бюджетов - это виды доходов, получаемые бюджетами в форме отчислений от собственных доходов бюджетов других уровней бюджетной системы в соответствии с нормативными отчислениями, установленными на определенный срок. Ими являются, как правило, федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты.

Соответствующие нормативы устанавливаются обычно в процентах и закрепляются либо ежегодно - на очередной финансовый год, либо на долговременной основе - не менее чем на 3 года по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений могут закрепляться в БК РФ, законе о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает регулирующие доходы, или в законе о бюджете того уровня бюджетной системы, который распределяет переданные ему регулирующие доходы.

Так, нормативы отчислений федеральных налогов и сборов в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ на 2002 г. содержатся в приложении 2 к Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год". Например, акциз на водку и ликероводочные изделия распределяется между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ в пропорции 50/50. Что же касается поступлений от налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, то в 2002 г. 60% таких поступлений идет в федеральный бюджет, а 40% поступает в консолидированные бюджеты субъектов РФ и т.д.

Субъекты РФ, принимая законы о региональных бюджетах, определяют, поступления каких налогов и в каких пропорциях будут зачисляться в местные бюджеты. Так, например, в приложении 2 к Закону Тюменской области от 11 октября 2001 г. N 424 "Об областном бюджете на 2002 год"*(54) содержатся нормативы отчислений от регулирующих налогов и доходов в бюджеты муниципальных образований и областной бюджет на 2002 г. В этом приложении в качестве регулирующих налогов представлены, например, налог на доходы физических лиц и акцизы.

В комментируемой статье содержится норма, в соответствии с которой при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Действие этой нормы, нацеленной на предоставление большей финансовой автономии регионам, на протяжении 2001 г. было приостановлено (пункт 31 приложения 38 к Федеральному закону от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год"). Такая же участь постигла эту норму и в 2002 г. (пункт 37 приложения 17 к Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год").

Комментируемая статья значительно увеличилась в объеме после того, как в нее были внесены дополнения Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации". Данным Законом в часть вторую НК РФ была включена глава 26 "Налог на добычу полезных ископаемых". В связи с этим в комментируемую статью были включены отдельные положения, касающиеся распределения поступлений от налога на добычу полезных ископаемых между федеральным, региональным и соответствующим местным бюджетами.

Такое повышенное внимание законодателя к проблеме распределения поступлений от налога на добычу полезных ископаемых между бюджетами разных уровней объясняется особым фискальным значением данного налога.

Нормативы распределения поступлений от налога на добычу полезных ископаемых между бюджетами разных уровней зависят как от вида полезных ископаемых, так и от места их добычи.

1. Добытые полезные ископаемые, кроме углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых.

Добытыми полезными ископаемыми в целях налогообложения признаются:

1) полезные ископаемые, добытые из недр на территории Российской Федерации на участке недр, предоставленном налогоплательщику в пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) полезные ископаемые, извлеченные из отходов (потерь) добывающего производства, если такое извлечение подлежит отдельному лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах;

3) полезные ископаемые, добытые из недр за пределами территории Российской Федерации, если эта добыча осуществляется на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации (а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора) на участке недр, предоставленном налогоплательщику в пользование (статья 337 НК РФ).

Сумма налога, исчисленная налогоплательщиком по добытым полезным ископаемым (за исключением добытых полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых), распределяется следующим образом: 40% - в доход федерального бюджета, 60% - в доход бюджета субъекта РФ.

2. Добытые полезные ископаемые в виде углеводородного сырья. К числу таких полезных ископаемых относятся, например:

1) нефть обезвоженная, обессоленная и стабилизированная, газовый конденсат из нефтегазоконденсатных месторождений;

2) газовый конденсат из газоконденсатных месторождений, прошедший операции по сепарации, обезвоживанию, отделению легких фракций и прочих примесей;

3) газ горючий природный из газовых и газоконденсатных месторождений;

4) газ горючий природный (растворенный газ или смесь растворенного газа и газа газовой шапки) из нефтяных, газонефтяных, газоконденсатнонефтяных, нефтегазовых, нефтегазоконденсатных месторождений, добываемый через нефтяные скважины (статья 337 НК РФ).

Сумма налога, исчисленная налогоплательщиком по добытым полезным ископаемым в виде углеводородного сырья, распределяется следующим образом: 80% - в доход федерального бюджета, 20% - в доход бюджета субъекта РФ.

Сумма налога, исчисленная налогоплательщиком по добытым полезным ископаемым в виде углеводородного сырья на территории автономного округа, входящего в состав края или области, распределяется следующим образом: 74,5% - в доход федерального бюджета, 20% - в доход бюджета округа, 5,5% - в доход бюджета края или области.

3. Общераспространенные полезные ископаемые.

Региональные перечни полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, определяются органами государственной власти Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования совместно с субъектами РФ (пункт 6 статьи 3 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"*(55)). При добыче общераспространенных полезных ископаемых полная сумма налога подлежит уплате в доход бюджетов субъектов РФ.

Федеральным законом от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон о внесении изменений в НК РФ)*(56) данная норма комментируемой статьи была дополнена следующим уточнением: "Сумма налога, исчисленная налогоплательщиком по общераспространенным полезным ископаемым, добытым на территории автономного округа, входящего в состав края (области), распределяется в порядке, установленном соглашением между автономным округом и краем (областью)".

4. Налог на добычу любых полезных ископаемых зачисляется в полном объеме в федеральный бюджет, если полезные ископаемые были добыты:

1) на континентальном шельфе. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации"*(57) континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка*(58);

2) в исключительной экономической зоне. Согласно статье 1 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"*(59) под исключительной экономической зоной Российской Федерации понимается морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным данным Законом, международными договорами и нормами международного права;

3) за пределами территории Российской Федерации. Речь идет о добыче полезных ископаемых на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора.

Уже упоминавшимся Законом о внесении изменений в НК РФ комментируемая статья была дополнена нормой, в соответствии с которой при добыче любых полезных ископаемых на участке недр, расположенном на территории двух соседних субъектов РФ, сумма налога, исчисленная налогоплательщиком по добытым полезным ископаемым, в части, подлежащей поступлению в доход бюджета субъекта РФ, распределяется в порядке, установленном соглашением между этими субъектами РФ.

Глава 7. Доходы федерального бюджета

Статья 49. Виды доходов федерального бюджета

В соответствии со статьей 41 Кодекса доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.

В доходы федерального бюджета зачисляются налоговые доходы, рассчитываемые по формуле:

Налог, доходы = Собствен. налог. доходы - Регулир. доходы,

где:

Налог. доходы - налоговые доходы, зачисляемые в доходы федерального бюджета;

Собствен. налог. доходы - собственные налоговые доходы федерального бюджета, то есть налоговые доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за федеральным бюджетом законодательством Российской Федерации;

Регулир. доходы - налоговые доходы, передаваемые в виде регулирующих доходов бюджетам других уровней бюджетной системы. В статье 48 Кодекса регулирующие доходы бюджетов определяются как федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе по разным видам таких доходов.

Что касается неналоговых доходов, то в федеральный бюджет в соответствии с пунктом 2 комментируемой статьи поступают следующие виды собственных, то есть закрепленных на постоянной основе полностью или частично, доходов, имеющих неналоговую природу:

1) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении федеральных органов исполнительной власти;

2) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, и иные суммы принудительного изъятия;

3) доходы в виде финансовой помощи и иные неналоговые доходы. Пунктом 3 комментируемой статьи предусмотрено, что в процессе исполнения федерального бюджета в его доходы могут поступать:

1} средства по взаимным расчетам, под которыми понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенными законом (решением) о бюджете (статья 45 БК РФ);

2) безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств.

Статья 50. Налоговые доходы федерального бюджета

В комментируемой статье перечислены основные составляющие налоговых доходов федерального бюджета:

1) федеральные налоги и сборы;

2) таможенные платежи;

3) государственная пошлина.

1. Федеральные налоги и сборы - это налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации (пункт 2 статьи 12 НК РФ).

Перечень федеральных налогов и сборов содержится в статье 13 НК РФ. В соответствии с ней к федеральным налогам и сборам отнесены:

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;

3) налог на прибыль (доход) организаций;

4) налог на доходы от капитала;

5) подоходный налог с физических лиц;

6) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;

7) государственная пошлина;

8) таможенная пошлина и таможенные сборы;

9) налог на пользование недрами;

10) налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

11) налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

12) сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;

13) лесной налог;

14) водный налог;

15) экологический налог;

16) федеральные лицензионные сборы.

Однако данная статья НК РФ с перечнем федеральных налогов и сборов вводится в действие со дня признания утратившим силу Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"*(60) (статья 32.1 Федерального закона от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах"*(61)). В настоящее время продолжает действовать статья 19 данного Закона, в соответствии с которой перечень федеральных налогов и сборов составляют:

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы;

3) налог на доходы физических лиц;

4) единый социальный налог;

5) налог на операции с ценными бумагами;

6) таможенная пошлина;

7) платежи за пользование природными ресурсами, зачисляемые в федеральный бюджет, в республиканский бюджет республики в составе Российской Федерации, в краевые, областные бюджеты краев и областей, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов и районные бюджеты районов в порядке и на условиях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации;

8) налог на прибыль организаций;

9) налоги, служащие источниками образования дорожных фондов, зачисляемые в эти фонды в порядке, определяемом законодательными актами о дорожных фондах в Российской Федерации;

10) государственная пошлина;

11) налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения;

12) сбор за использование наименований "Россия", "Российская Федерация и образованных на их основе слов и словосочетаний;

13) налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте;

14) налог на игорный бизнес;

15) плата за пользование водными объектами;

16) сборы за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;

17) налог на добычу полезных ископаемых.

Ставки*(62) федеральных налогов и сборов определяются налоговым законодательством Российской Федерации. Пропорции распределения федеральных налогов и сборов в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

2. Таможенные платежи - таможенная пошлина, налоги, таможенные сборы, сборы за выдачу лицензий, плата и другие платежи, взимаемые в установленном порядке таможенными органами Российской Федерации (пункт 18 статьи 18 ТК РФ).

Перечень таможенных платежей приводится в статье 110 ТК РФ:

1) таможенная пошлина;

2) налог на добавленную стоимость;

3) акцизы;

4) сборы за выдачу лицензий таможенными органами Российской Федерации и возобновление действия лицензий;

5) сборы за выдачу квалификационного аттестата специалиста по таможенному оформлению и возобновление действия аттестата;

6) таможенные сборы за таможенное оформление;

7) таможенные сборы за хранение товаров;

8) таможенные сборы за таможенное сопровождение товаров;

9) плата за информирование и консультирование;

10) плата за принятие предварительного решения;

11) плата за участие в таможенных аукционах.

Следует обратить внимание, что перечень таможенных платежей, приведенный в статье 110 ТК РФ, является закрытым. Это приводит к возникновению ряда юридических коллизий (например, когда ведомственными актами ГТК России устанавливаются обязательные платежи, взимаемые таможенными органами, которые не содержатся в перечне таможенных платежей в статье 110 ТК РФ).

В настоящий момент таможенные органы взимают некоторые платежи, не предусмотренные в статье 110 ТК РФ, - таможенные платежи, уплачиваемые по единой ставке таможенных пошлин и налогов (пункт 2.1 Правил перемещения в упрощенном, льготном порядке транспортных средств физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации, утвержденных приказом ГТК России от 24 ноября 1999 г. N 814), сбор за включение банков и иных организаций в реестр ГТК России (пункт 3.6 Правил ведения реестра банков и иных организаций, которые могут выступать в качестве гаранта перед таможенными органами, утвержденных приказом ГТК России от 24 апреля 2000 г. N 341) и др.

Попытка сделать перечень таможенных платежей открытым была сделана принятием Временной инструкции о взимании таможенных платежей (приложение к письму ГТК России от 8 июня 1995 г. N 01-20/8107 "О взимании таможенных платежей"). Однако в настоящий момент этот акт не применяется в связи с признанием его недействующим (не подлежащим применению) решением Верховного Суда РФ от 18 февраля 1999 г. N ГКПИ 99-58.

Перечисленные в комментируемой статье платежи объединяет то, что все они взимаются, как правило, таможенными органами в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации либо в других случаях, предусмотренных ТК РФ.

Современная таможенная практика демонстрирует тенденцию к расширительному толкованию понятия таможенных платежей. К последним относят не только таможенные платежи в смысле статей 18 и 110 ТК РФ, но и любые иные платежи, предусмотренные таможенным законодательством. Последнее понятие является более широким и включает как собственно таможенные платежи, так и некоторые другие обязательные платежи, осуществляемые в таможенной сфере, например средства от реализации конфискатов, пени, штрафы и взыскания стоимости товаров, проценты за предоставление отсрочки либо рассрочки таможенного платежа, суммы обеспечения уплаты таможенных платежей.

Перечень платежей, которые современная таможенная практика относит к таможенным платежам, содержится в приложении 15 к приказу ГТК России от 25 декабря 1996 г. N 774 "О классификаторах и списках нормативно-справочной информации, используемых для таможенных целей"*(63).

Следует также обратить внимание на то, что действующее налоговое законодательство не оперирует понятием "таможенные платежи". Вместо него в НК РФ используются "таможенная пошлина и таможенные сборы", "НДС (акциз) на товары, ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации".

3. Государственная пошлина - установленный Законом РФ от 9 декабря 1991 г. N 2005-1 "О государственной пошлине" (далее - Закон о госпошлине)*(64) обязательный и действующий на территории Российской Федерации платеж, взимаемый за совершение юридически значимых действий либо выдачу документов уполномоченными на то органами или должностными лицами.

Государственная пошлина взимается:

1) с исковых и иных заявлений и жалоб, подаваемых в суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ;

2) за совершение нотариальных действий нотариусами государственных нотариальных контор или уполномоченными на то должностными лицами органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и консульских учреждений Российской Федерации;

3) за государственную регистрацию актов гражданского состояния и другие юридически значимые действия, совершаемые органами записи актов гражданского состояния;

4) за выдачу документов указанными судами, учреждениями и органами;

5) за рассмотрение и выдачу документов, связанных с приобретением гражданства Российской Федерации или выходом из гражданства Российской Федерации, а также за совершение других юридически значимых действий, определяемых Законом о госпошлине.

В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Закона о госпошлине государственная пошлина по делам, рассматриваемым арбитражными судами. Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ, зачисляется в доход федерального бюджета по месту нахождения банка, принявшего платеж. В остальных случаях государственная пошлина зачисляется в доход местного бюджета по месту нахождения банка, принявшего платеж.

Статья 51. Неналоговые доходы федерального бюджета

Неналоговые доходы федерального бюджета формируются в порядке, предусмотренном в статьях 41-46 Кодекса.

Источниками неналоговых поступлений федерального бюджета являются:

1) доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности;

2) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации;

3) часть прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

4) прибыль Банка России;

5) доходы от внешнеэкономической деятельности.

1. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности.

В пункте 1 статьи 42 Кодекса предусмотрено, что, например, в доходах бюджетов учитываются средства, получаемые в виде арендной или иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной собственности.

В Федеральном законе от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" (далее - Закон о бюджете на 2002 г.) (приложение 4 "Поступления доходов в федеральный бюджет в 2002 году") среди доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности, отдельно выделены:

1) арендная плата за землю;

2) доходы от сдачи в аренду имущества (закрепленного за научными организациями, образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения, государственными музеями и т.д.).

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, зачисляются в доходы федерального бюджета после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством, в полном объеме.

2. Доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации.

К числу таких доходов в соответствии с Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (приложение 2 "Классификация доходов бюджетов Российской Федерации") отнесены:

1) консульский сбор, взимаемый на территории Российской Федерации;

2) плата за выдаваемые паспорта, в том числе заграничные;

3) средства, полученные от аукционной продажи квот на отдельные виды товаров, ввозимых на территорию Особой экономической зоны в Калининградской области;

4) плата за предоставление информации по единому государственному реестру налогоплательщиков;

5) плата за опробование и клеймение изделий и сплавов из драгоценных металлов;

6) плата за заимствование материальных ценностей из государственного резерва;

7) другие средства, поступающие от основной и иной хозяйственной деятельности системы государственного резерва;

8) прочие доходы.

Такие доходы также зачисляются в федеральный бюджет в полном объеме после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством.

3. Часть прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия (статья 113 ГК РФ).

Имущество государственного унитарного предприятия находится в государственной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Распоряжением Мингосимущества России от 16 февраля 2000 г. N 188-р был утвержден Примерный устав федерального государственного унитарного предприятия*(65). В нем, в частности, отмечается (пункт 2.1), что такое предприятие создается в целях удовлетворения общественных потребностей в результате его деятельности и получения прибыли. Предприятие самостоятельно распоряжается результатами производственной деятельности, выпускаемой продукцией, полученной чистой прибылью, остающейся в распоряжении предприятия после уплаты установленных законодательством Российской Федерации налогов и других обязательных платежей и перечисления в федеральный бюджет части прибыли от использования имущества предприятия (пункт 3.10).

Согласно пункту 1 комментируемой статьи размеры части прибыли унитарных предприятий, поступающей в федеральный бюджет, устанавливаются Правительством РФ.

Правительство РФ готовит проект нормативного правового акта "О порядке определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий" (постановление Правительства РФ от 28 февраля 2002 г. N 137 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год"").

4. Прибыль Банка России.

Осуществляя свои основные цели, Банк России может попутно создавать прибыль. При этом в статье 3 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" особо оговаривается, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

Прибыль Банка России определяется как разница между доходами от операций, которые вправе осуществлять Банк России (статья 46 Закона), а также доходами от участия в капиталах кредитных организаций, с одной стороны, и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций (статья 4 Закона), с другой стороны.

В соответствии со статьей 26 Закона Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50% фактически полученной прибыли по итогам года после утверждения годового отчета Банка России Советом директоров. Оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения. В доходах федерального бюджета прибыль Банка России учитывается в размере, остающемся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

5. Доходы от внешнеэкономической деятельности. В соответствии со статьей 8 Закона о бюджете на 2002 г. доходы от внешнеэкономической деятельности направляются в федеральный бюджет в размере 100% поступлений. К числу таких доходов бюджетной классификацией отнесены:

1) процент по государственным кредитам, в том числе:

- оплата процентов иностранными государствами по иностранным кредитам, предоставленным правительствам иностранных государств;

- поступление средств от предприятий и организаций в оплату процентов и гарантий по кредитам, полученным Российской Федерацией от правительств иностранных государств, банков и фирм;

- поступление средств от предприятий и организаций в оплату процентов и гарантий по кредитам, полученным Российской Федерацией от международных финансовых организаций;

2) поступление средств от централизованного экспорта;

3) таможенные сборы;

4) прочие поступления от внешнеэкономической деятельности.

6. Иные источники неналоговых поступлений. К ним могут быть отнесены, например, доходы от реализации и (или) использования высокообогащенного урана и природного сырьевого компонента низкообогащенного урана.

Статья 52. Передача собственных доходов федерального бюджета в бюджеты других уровней

Собственные доходы федерального бюджета - это виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за федеральным бюджетом законодательством Российской Федерации (статья 47 БК РФ). К собственным доходам федерального бюджета относятся:

1) налоговые доходы, закрепленные за федеральным бюджетом законодательством Российской Федерации;

2) отдельные виды неналоговых доходов;

3) различные безвозмездные перечисления.

Собственные доходы федерального бюджета могут передаваться региональным и местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым:

1) федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

2) Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Нормативы могут устанавливаться на очередной финансовый год, а также на долговременной основе - не менее чем на 3 года. Срок нормативов может быть сокращен только при внесении изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.

Статья 53. Полномочия федеральных органов законодательной и исполнительном власти по формированию доходов бюджетов

Комментируемая статья касается полномочий федеральных органов законодательной и исполнительной власти по формированию доходов бюджетов.

Федеральные органы законодательной власти реализуют свои полномочия по формированию доходов бюджетов по двум основным направлениям:

1) через установление новых видов налогов, их отмену, внесение иных изменений в налоговое законодательство Российской Федерации;

2) через установление новых видов неналоговых доходов, изменение законодательства о неналоговых доходах.

В пункте 1 комментируемой статьи закреплено, что установление новых видов налогов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.

Эта норма соответствует положениям НК РФ, в соответствии с которыми:

1) НК РФ устанавливает систему налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации (пункт 2 статьи 1);

2) законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации (статья 2);

3) федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются НК РФ. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие признаками налогов и сборов, не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ (пункт 5 статьи 3).

Что касается полномочий федеральных органов законодательной власти по изменению действующего законодательства о неналоговых доходах, то эти полномочия могут быть реализованы, во-первых, только через внесение соответствующих поправок в БК РФ, а во-вторых, только после представления федеральными органами исполнительной власти своего заключения по данному вопросу.

Федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательство о налогах и сборах, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Это положение БК РФ должно рассматриваться в увязке с нормой НК РФ (статья 5), в соответствии с которой федеральные законы, вносящие изменения в НК РФ в части установления новых налогов и сборов, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее 1 месяца со дня их официального опубликования.

Внесение изменений и дополнений в налоговое законодательство, предполагающее их вступление в силу в течение текущего финансового года, возможно только при условии внесения соответствующих корректив в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год.

К полномочиям федеральных органов исполнительной власти относится предоставление налоговых кредитов, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет. Эти полномочия они должны реализовывать в строгом соответствии с НК РФ.

Органами, в компетенцию которых входит принятие решения об изменении срока уплаты налога и сбора, являются (статья 63 НК РФ):

1) по федеральным налогам и сборам - Минфин России;

2) по налогам и сборам, подлежащим уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации, - ГТК России или уполномоченные им таможенные органы;

3) по государственной пошлине - уполномоченные органы, осуществляющие контроль за уплатой государственной пошлины;

4) по налогам и сборам, поступающим во внебюджетные фонды, - органы соответствующих внебюджетных фондов.

Федеральные органы исполнительной власти принимают решения об изменении срока уплаты налога и сбора в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Так, в соответствии со статьей 83 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" в пределах финансового года установлен лимит предоставления налоговых кредитов, рассрочек, отсрочек по уплате федеральных налогов и сборов в сумме не более 2,0 млрд. руб. Порядок реализации упомянутой статьи определяет Правительство РФ.

Статья 54. Доходы федеральных целевых бюджетных фондов

В соответствии со статьей 17 Кодекса целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете.

По установленному в комментируемой статье правилу доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

По состоянию на 2002 г. трудно проиллюстрировать, как на практике реализуется данная норма Кодекса, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" сохранен только один федеральный целевой фонд - Фонд Министерства РФ по атомной энергии.

Глава 8. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации

Статья 55. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации

Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений (статья 41 БК РФ). Доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет:

1) собственных налоговых доходов, то есть налоговых доходов, закрепленных на постоянной основе полностью или частично за бюджетом субъекта РФ;

2) регулирующих налоговых доходов, то есть федеральных налогов и иных платежей, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ на очередной финансовый год, а также на долговременной основе по разным видам таких доходов;

3) доходов от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ;

4) доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ;

5) иных неналоговых доходов, которые поступают в бюджеты субъектов РФ в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами и законами субъектов РФ.

В свою очередь, из доходов бюджетов субъектов РФ исключаются доходы, передаваемые в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам.

Доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, а также доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ, поступают в региональные бюджеты после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством, в полном объеме. Остальные виды неналоговых доходов поступают в региональные бюджеты в порядке и по нормативам, устанавливаемым федеральными законами и законами субъектов РФ.

Законы субъектов РФ могут содержать нормы, принятые в развитие соответствующих положений Кодекса и конкретизирующие порядок формирования доходов регионального бюджета на примере конкретного субъекта РФ.

В качестве примера рассмотрим Закон Ярославской области от 23 апреля 2001 г. N 19-з "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области"*(66). Статья 8 этого Закона устанавливает, что доходы областного бюджета формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации и Ярославской области. В этой же статье закреплено, что:

1) в доходах областного бюджета могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления;

2) в составе доходов областного бюджета обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов.

Конкретные источники формирования доходной части бюджета субъекта РФ определяются, как правило, законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год. Так, в соответствии со статьей 5 Закона г.Москвы от 23 ноября 2001 г. N 60 "О бюджете города Москвы на 2002 год"*(67) доходы бюджета г.Москвы в 2002 г. формируются за счет:

1) налога на прибыль (доход) предприятий и организаций по ставкам и с учетом льгот, установленных действующим законодательством;

2) отчислений от налога на доходы физических лиц по ставкам и с учетом льгот, установленных действующим законодательством;

3) налога на игорный бизнес в размерах сверх минимальных ставок, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

4) отчислений от акцизов по подакцизным товарам и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории г.Москвы, по нормативам, установленным федеральным законодательством;

5) лицензионных и регистрационных сборов, взимаемых в соответствии с действующим законодательством;

6) налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, по нормативам, установленным федеральным законодательством;

7) налога с продаж;

8) единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности;

9) налогов на имущество физических лиц, предприятий, а также на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения;

10) платежей за пользование природными ресурсами по нормативам, установленным действующим законодательством Российской Федерации;

11) государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, за совершение нотариальных действий, за государственную регистрацию актов гражданского состояния и другие юридически значимые действия;

12) налога на рекламу;

13) дивидендов по акциям, принадлежащим г.Москве, доходов от аренды нежилых помещений, доходов от аренды земли и иного имущества, находящегося в собственности города, по нормативам, установленным правовыми актами г.Москвы;

14) прочих налогов, сборов и других платежей, подлежащих зачислению в бюджет г.Москвы в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и г.Москвы.

Статья 56. Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации

Основная доля доходов региональных бюджетов приходится на налоговые поступления.

К налоговым доходам региональных бюджетов относятся:

1) собственные налоговые доходы субъектов РФ;

2) отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в региональные бюджеты.

Собственные налоговые доходы региона - это налоговые доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за бюджетом субъекта РФ.

Источниками собственных налоговых доходов являются региональные налоги и сборы, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 12 НК РФ региональными признаются налоги и сборы:

1) устанавливаемые НК РФ и законами субъектов РФ;

2) вводимые в действие в соответствии с НК РФ законами субъектов РФ;

3) обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ.

При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов РФ определяются следующие элементы налогообложения:

1) налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ;

2) порядок и сроки уплаты налога;

3) формы отчетности по данному региональному налогу

Иные элементы налогообложения устанавливаются НК РФ. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов РФ могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

В статье 14 НК РФ к региональным налогам и сборам отнесены:

1) налог на имущество организаций;

2) налог на недвижимость;

3) дорожный налог;

4) транспортный налог;

5) налог с продаж;

6) налог на игорный бизнес;

7) региональные лицензионные сборы.

Данная статья НК РФ с перечнем региональных налогов и сборов вводится в действие со дня признания утратившим силу Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (статья 32.1 Федерального закона от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменении в некоторые законодательные акты о налогах"). В настоящее время продолжает действовать статья 20 данного Закона, в соответствии с которой перечень региональных налогов и сборов составляют:

1) налог на имущество предприятий;

2) лесной доход;

3) сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц;

4) налог с продаж;

5) единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности. Пропорции распределения собственных налоговых доходов субъекта РФ в порядке бюджетного регулирования между региональным бюджетом и местными бюджетами определяются:

1) законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год;

Помимо собственных налоговых доходов источниками формирования налоговых доходов региональных бюджетов являются отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в региональные бюджеты. Нормативы такого распределения определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Так, например, в приложении 2 к Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" содержатся нормативы отчислений федеральных налогов и сборов в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ на 2002 г.

Доходы от федеральных налогов и сборов, передаваемых в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам, не относятся к налоговым доходам бюджетов субъектов РФ.

Статья 57. Неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации

Правовые основы формирования неналоговых доходов региональных бюджетов изложены в статьях 41-46 Кодекса.

К неналоговым доходам региональных бюджетов относятся:

1) доходы от использования или продажи имущества, находящегося в государственной собственности (после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством);

2) доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов исполнительной власти субъектов РФ (после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством);

3) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности;

4) доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней;

5) иные неналоговые доходы.

Вот как, например, определен перечень неналоговых доходов областного бюджета в Законе Ярославской области от 23 апреля 2001 г. N 19-з "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области":

1) доходы от использования или продажи имущества, находящегося в государственной собственности Ярославской области;

2) доходы, формируемые за счет части прибыли унитарных предприятий, созданных Ярославской областью, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, в размерах, устанавливаемых законами Ярославской области;

3) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов исполнительной власти Ярославской области;

4) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Ярославской области, и иные суммы принудительного изъятия;

5) доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

6) иные неналоговые доходы.

Прибыль унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, поступает в доходную часть регионального бюджета в размерах, устанавливаемых законами субъектов РФ. Как правило, такие размеры устанавливаются законами о региональном бюджете на очередной финансовый год. Так, например, в статье 4 Закона Тюменской области от 11 октября 2001 г. N 424 "Об областном бюджете на 2002 год"*(68) установлено, что в доходы от использования имущества, находящегося в областной собственности, или от деятельности в 2002 г. зачисляются 25% суммы прибыли по итогам деятельности за 2001 г., оставшейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей ГУЛ "Тюменьслиртпром", и 10% суммы прибыли по итогам деятельности за 2001 г., оставшейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей государственных унитарных предприятий Тюменской области.

Статья 58. Передача собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам других уровней

Собственные доходы бюджетов субъектов РФ - это виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за региональным бюджетом законодательством Российской Федерации (статья 47 БК РФ).

Собственные доходы регионального бюджета могут передаваться местным бюджетам по нормативам, утверждаемым законодательными (представительными) органами субъектов РФ на срок не менее 3 лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.

В региональном бюджетном законодательстве такие нормативы могут определяться в качестве обязательных элементов содержания проекта бюджета субъекта РФ. Так, например, в пункте 2 статьи 6 Закона Кемеровской области от 6 октября 1997 г. N 32-03 "О бюджетном процессе в Кемеровской области" закреплено, что "в проекте закона об областном бюджете должны содержаться также... нормативы отчислений от собственных доходов областного бюджета, передаваемых местным бюджетам".

Нормы, касающиеся передачи собственных доходов региональных бюджетов, могут содержаться также в бюджетном законодательстве местного уровня. Например, в пункте 26 Положения о бюджетном процессе в городе Вологде, утвержденного решением Вологодской городской думы от 23 ноября 2000 г. N 212*(69), предусмотрено следующее: "Передача доходов из областного бюджета городскому бюджету устанавливается законом области об областном бюджете в виде нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в той части, которая не определена федеральным законом, и от областных налогов и сборов".

Статья 59. Полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации по формированию доходов бюджетов субъектов Российской Федерации

Полномочия законодательных (представительных) органов субъектов РФ по формированию доходов регионального бюджета реализуются прежде всего через их деятельность по введению региональных налогов и сборов, установлению размера ставок по ним и предоставлению налоговых льгот.

В соответствии с пунктом 3 статьи 12 НК РФ при установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов РФ определяются следующие элементы налогообложения:

1) налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ;

2) порядок и сроки уплаты налога;

3) формы отчетности по данному региональному налогу.

Законы субъектов РФ о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации в пределах компетенции субъектов РФ, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения законов о региональных бюджетах на очередной финансовый год. Это положение БК РФ должно рассматриваться в увязке с нормой НК РФ (пункт 1 статьи 5), в соответствии с которой акты законодательства о налогах и сборах субъектов РФ, вводящие налоги и сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее 1 месяца со дня их официального опубликования.

Внесение изменений и дополнений в налоговое законодательство, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, возможно только при условии внесения соответствующих корректив в законы о региональных бюджетах на текущий финансовый год.

К полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ по формированию доходов региональных бюджетов относится предоставление налоговых кредитов, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в региональные бюджеты. Эти полномочия они должны реализовывать в строгом соответствии с НК РФ.

В соответствии со статьей 63 НК РФ решения об изменении срока уплаты региональных налогов и сборов могут приниматься финансовыми органами субъектов РФ.

Решения об изменении срока уплаты налогов и сборов в региональный бюджет принимаются в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек, определенных законами субъектов РФ. Так, например, в статье 6 Закона г.Москвы от 23 ноября 2001 г. N 60 "О бюджете города Москвы на 2002 год" установлено, что в 2002 г. перенесение сроков уплаты налогов и сборов в порядке, установленном НК РФ, осуществляется в пределах объема платежей в бюджет г.Москвы, отсроченных к уплате в предыдущие годы и подлежащих внесению в 2001 г., но не более 550 600 тыс. руб. Действие данной статьи не распространяется на принятие решений о перенесении сроков уплаты налогов и сборов внутри текущего финансового года, а также о реструктуризации задолженности перед бюджетом г.Москвы в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и г. Москвы.

В комментируемой статье законодатель устанавливает следующие условия, при одновременном соблюдении которых органы исполнительной власти субъекта РФ могут принять решение о предоставлении отсрочки или рассрочки по уплате налогов и сборов в региональные бюджеты в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в региональный бюджет:

1) отсутствие задолженности по бюджетным ссудам регионального бюджета перед федеральным бюджетом;

2) соблюдение предельного размера дефицита регионального бюджета;

3) соблюдение предельного размера государственного долга субъекта РФ.

Глава 9. Доходы местных бюджетов

Статья 60. Формирование доходов местных бюджетов

Источниками формирования доходной части местных бюджетов являются собственные доходы и доходы за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. Аналогичная норма содержится в статье 6 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о финансовых основах местного самоуправления): "Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам".

К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.

К другим собственным доходам местных бюджетов относятся (статья 7 Закона о финансовых основах местного самоуправления):

1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

2) не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации*(70);

3) доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

4) платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

6) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;

7) государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;

8) не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

9) подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

В местные бюджеты полностью (после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством) поступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления.

К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе.

К указанным доходам относятся:

1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ;

2) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;

3) часть НДС по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ;

4) часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;

5) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ.

К собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.

Если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, то источники доходов местных бюджетов разграничиваются между ними законом субъекта РФ. При этом за каждым муниципальным образованием закрепляются на постоянной основе (полностью или частично) собственные налоги и сборы, другие местные доходы. В отношении внутригородских муниципальных образований такое закрепление собственных налогов и сборов, других местных доходов регламентируется уставом города (пункт 7 статьи 7 Закона о финансовых основах местного самоуправления).

Кроме собственных доходов источниками формирования доходов местных бюджетов являются отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. Регулирующими налогами называются налоги, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в региональные или местные бюджеты на очередной финансовый год или на долговременной основе, то есть не менее чем на 3 года (статья 48 БК РФ).

Кроме того, в соответствии с пунктом 3 комментируемой статьи в местный бюджет поступают:

1) ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;

2) ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ;

3) ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований;

4) другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

Статья 61. Налоговые доходы местных бюджетов

В комментируемой статье определен состав налоговых доходов местных бюджетов:

1) собственные налоговые доходы от местных налогов и сборов;

2) отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов;

3) государственная пошлина.

1. Собственные налоговые доходы от местных налогов и сборов.

Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с НК РФ нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов РФ.

В соответствии с пунктом 4 статьи 12 НК РФ при установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения:

1) налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ;

2) порядок и сроки уплаты налога;

3) формы отчетности по данному местному налогу.

Иные элементы налогообложения устанавливаются НК РФ. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Перечень местных налогов и сборов содержится в статье 15 НК РФ:

1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц;

3) налог на рекламу;

4) налог на наследование или дарение;

5) местные лицензионные сборы.

Данная статья НК РФ с перечнем местных налогов и сборов вводится в действие со дня признания утратившим силу Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (статья 32.1 Федерального закона от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах"). Таким образом, в настоящее время продолжает действовать статья 21 данного Закона, в соответствии с которой к местным налогам и сборам относятся:

1) налог на имущество физических лиц;

2) земельный налог;

3) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

4) налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне;

5) курортный сбор;

6) сбор за право торговли;

7) целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели;

8) налог на рекламу;

9) налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров;

10) сбор с владельцев собак;

11) лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей;

12) лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями;

13) сбор за выдачу ордера на квартиру;

14) сбор за парковку автотранспорта;

15) сбор за право использования местной символики;

16) сбор за участие в бегах на ипподромах;

17) сбор за выигрыш на бегах;

18) сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме;

19) сбор со сделок, совершаемых на биржах, за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами;

20) сбор за право проведения кино- и телесъемок;

21) сбор за уборку территорий населенных пунктов;

22) сбор за открытие игорного бизнеса.

С введением в действие на территории соответствующего субъекта РФ налога с продаж не взимаются местные налоги и сборы, перечисленные в вышеприведенном перечне под номерами 4, 6, 9-22.

2. Отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.

Регулирующие налоги и сборы - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в региональные и местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе, то есть не менее чем на 3 года (статья 48 БК РФ).

Порядок отчислений от федеральных и региональных налогов в пользу местных бюджетов установлен в статьях 52, 58 и 63 Кодекса, а также в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

3. Государственная пошлина - установленный Законом РФ от 9 декабря 1991 г. N 2005-1 "О государственной пошлине" обязательный и действующий на территории Российской Федерации платеж, взимаемый за совершение юридически значимых действий либо за выдачу документов уполномоченными на то органами или должностными лицами.

Государственная пошлина взимается:

4) за выдачу документов указанными судами, учреждениями и органами;

В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Закона государственная пошлина по делам, рассматриваемым арбитражными судами. Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ, зачисляется в доход федерального бюджета по месту нахождения банка, принявшего платеж. В остальных случаях государственная пошлина зачисляется в доход местного бюджета по месту нахождения банка, принявшего платеж. В последнем случае государственная пошлина зачисляется в доходы местного бюджета по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

Статья 62. Неналоговые доходы местных бюджетов

К неналоговым доходам местных бюджетов относятся (статья 41 БК РФ):

1) доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством;

2) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством;

3) средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

4) доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

5) иные неналоговые доходы.

Основные виды неналоговых доходов местных бюджетов перечислены также в статье 7 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с этой статьей к собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

4) доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

5) штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Неналоговые доходы местных бюджетов пополняются также за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий*(72), остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет. Раз меры той части прибыли, которая поступает в доходы местного бюджета, определяются правовыми актами местного самоуправления.

Статья 63. Регулирование доходов местных бюджетов

Местные бюджеты также могут участвовать в бюджетном регулировании. В соответствии с комментируемой статьей доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по нормативам, которые определяются правовыми актами органов местного самоуправления.

Реальное участие местных бюджетов в процессе бюджетного регулирования во многом зависит от уровня развития местного самоуправления в Российской Федерации. В настоящее время значительно активизировалась работа по реформированию системы местного самоуправления, нацеленная на наделение его органов реальными властными полномочиями. Кроме того, важное значение для формирования новых контуров бюджетного регулирования на местном уровне имеет Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584.

Статья 64. Полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов

Полномочия представительных органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов реализуются прежде всего через их деятельность по введению местных налогов и сборов, установлению размеров ставок по ним и предоставлению налоговых льгот.

1) налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ;

2) порядок и сроки уплаты налога;

3) формы отчетности по данному местному налогу.

Помимо Бюджетного и Налогового кодексов о правах представительных органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов упоминается также в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о финансовых основах местного самоуправления). В статье 8 этого Закона определено, что представительные органы местного самоуправления вправе:

1) устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;

2) в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Принятые по этим вопросам решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за 1 месяц до вступления их в силу.

В статье 8 (пункт 3) Закона о финансовых основах местного самоуправления предусмотрено, что население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Собранные в соответствии с указанными решениями средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения.

Правовые акты представительных органов местного самоуправления о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации в пределах компетенции органов местного самоуправления, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год. Это положение БК РФ должно рассматриваться в увязке с нормой, содержащейся в пункте 1 статьи 5 НК РФ, в соответствии с которой акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее 1 месяца со дня их официального опубликования.

Внесение изменений и дополнений в правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, возможно только при условии внесения соответствующих корректив в правовой акт о местном бюджете на текущий финансовый год.

К полномочиям органов местного самоуправления по формированию доходной части местных бюджетов следует также отнести:

1) право принимать решение об изменении срока уплаты налогов и сборов в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете (пункт 4 комментируемой статьи);

2) право определять порядок предоставления отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов в части сумм федеральных налогов или сборов, региональных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты (это право может быть реализовано только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных БК РФ (пункт 5 комментируемой статьи);

3) право получать в местный бюджет предусмотренные законами Российской Федерации и законами субъектов РФ налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования (пункт 2 статьи 8 Закона о финансовых основах местного самоуправления).

Раздел III. Расходы бюджетов

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

Статья 65. Формирование расходов бюджетов

1. Под расходами бюджета Кодекс понимает денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления (см. статью 6 БК РФ).

Формирование расходной части бюджетов представляет собой определение органами государственной власти и местного самоуправления направлений использования бюджетных средств. Данный процесс всецело зависит от приоритетности задач, решаемых государством и местным самоуправлением. Указанная зависимость выражается тем ярче, чем меньше объем финансовых ресурсов, которыми могут распоряжаться государство или муниципальные образования. Поэтому эффективность расходов бюджетов определяется правильностью избранных государством или муниципальным образованием приоритетов в своей финансовой деятельности.

Как следует из части первой комментируемой статьи, фундаментом, на котором формируются расходы бюджетов, являются единая методологическая основа и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности финансовых затрат на оказание государственных услуг и услуг местного самоуправления. Они устанавливаются Правительством РФ.

Единую методологическую основу формирования расходов бюджетов составляет бюджетная классификация, единая для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (см. главу 4 БК РФ и комментарий к ней). Она включает в себя три основания классификации расходов, в соответствии с которыми выделяются:

1) функциональная классификация расходов;

2) экономическая классификация расходов;

3) ведомственная классификация расходов.

На основании единой бюджетной классификации Правительством РФ разрабатываются методические рекомендации по формированию бюджетов всех уровней.

Минимальная бюджетная обеспеченность - это минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности позволяет Правительству РФ обеспечить права граждан Российской Федерации в сфере расходов бюджетов. Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности зависят от установленных федеральным законодательством государственных минимальных социальных стандартов*(73).

2. Установление государственных минимальных социальных стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности призвано закрепить тот минимум услуг, который должен оказываться государством и муниципальными образованиями каждому гражданину Российской Федерации. При наличии достаточных финансовых возможностей органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления с учетом таких возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг.

Статья 66. Составные части расходов бюджетов

1. Как отмечается в пункте 1 комментируемой статьи, основанием разделения расходов бюджетов на текущие и капитальные является их экономическое содержание, под которым следует понимать значение расходов бюджетов в процессе общественного воспроизводства.

Экономическая наука выделяет два вида общественного воспроизводства - простое и расширенное. Первый из названных видов предполагает, что воспроизводство происходит в неизменном масштабе. Для второго вида характерно воспроизводство в увеличивающемся масштабе.

Простое воспроизводство предполагает неизменный уровень техники и производительности труда. Расширенное же воспроизводство возможно только в условиях роста производительности труда, обусловленного различными факторами, в первую очередь научно-техническим прогрессом и связанными с ним изменениями производственных отношений*(74).

Рассматривая названные виды общественного воспроизводства, следует обратить внимание на то, что простое воспроизводство является одним из этапов расширенного. Вместе с тем каждый из названных видов имеет свои закономерности.

Таким образом, текущие расходы бюджетов, предназначенные для покрытия ежедневных потребностей государства и местного самоуправления, обеспечивают решение вопросов простого воспроизводства в масштабе Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Что касается капитальных расходов бюджетов, то они направлены на решение задач расширенного воспроизводства и предполагают достижение ожидаемых результатов в долгосрочной перспективе.

2. В соответствии с пунктом 2 комментируемой статьи группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Действующая в настоящее время экономическая классификация расходов бюджетов установлена приложением 6 к Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".

В соответствии с упомянутым Законом к текущим расходам относятся затраты на:

1) оплату труда;

2) выплату начислений на оплату труда (единый социальный налог), включая тарифы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

3) приобретение предметов снабжения и расходных материалов;

4) командировки и служебные разъезды;

5) оплату транспортных услуг;

6) оплату услуг связи;

7) оплату коммунальных услуг;

8) оплату геолого-разведочных работ;

9) оплату услуг по типовому проектированию;

10) оплату услуг научно-исследовательских организаций;

11) оплату текущего ремонта оборудования и инвентаря;

12) оплату текущего ремонта зданий и сооружений;

13) выплату процентов;

14) субсидии, субвенции, дотации и текущие трансферты;

15) оплату услуг по признанию прав собственности за рубежом и др. Капитальные расходы составляют затраты на:

1) приобретение и модернизацию оборудования и предметов длительного пользования;

2) капитальное строительство;

3) капитальный ремонт;

4) создание государственных запасов и резервов;

5) приобретение земли и нематериальных активов;

6) капитальные трансферты и др.

3. Действующее бюджетное законодательство устанавливает, что в расходной части бюджетов отражаются не только расходные операции, но также и приходные. Так, пункт 3 комментируемой статьи предусматривает, что средства от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, в том числе средства, получаемые от продажи имущества и другого обеспечения, переданного получателями бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и государственных или муниципальных гарантий соответствующим органам исполнительной власти в качестве обеспечения обязательств по бюджетным кредитам, бюджетным ссудам и государственным или муниципальным гарантиям, отражаются в составе расходов бюджетов, но только со знаком "минус".

Статья 67. Капитальные расходы бюджетов

1. Основной целью капитальных расходов бюджетов является развитие имущественной основы государства и местного самоуправления. Имущественную основу Российской Федерации составляют объекты недвижимости, средства производства и иные вещи, принадлежащие ей на праве собственности и предназначенные для обеспечения реализации функций Российской Федерации и решения стоящих перед ней задач, а также имущественные права, в том числе выраженные в ценных бумагах, принадлежащие ей и осуществляемые в тех же целях. Имущественную основу субъектов РФ и местного самоуправления составляет принадлежащее им имущество, которое используется ими для реализации своих функций.

Достижение данной цели позволяет обеспечить расширенное воспроизводство в рамках Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований соответственно.

Для достижения указанной цели комментируемая статья предусматривает следующие средства:

1) инвестиционная деятельность, предполагающая размещение инвестиций в форме капитальных вложений;

2) инновационная деятельность;

3) создание за счет средств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований новых объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей длительного пользования;

4) приобретение в собственность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей длительного пользования;

5) капитальный ремонт принадлежащих Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей длительного пользования.

Инвестиционная деятельность государства и местного самоуправления, предполагающая размещение инвестиций в форме капитальных вложений, представляет собой деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов, а также местного самоуправления, направленную на вложение бюджетных средств в основной капитал (основные средства) действующих и вновь создаваемых юридических лиц, в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих производств, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты в целях получения в дальнейшем прибыли и иного общественно полезного эффекта.

В Российской Федерации инвестиционная деятельность регулируется рядом федеральных законов, среди которых следует отметить:

1) Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений";

2) Федеральный закон от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг".

Названные федеральные законы в первую очередь призваны защитить интересы частных инвесторов. Но они также могут применяться и в том случае, когда в роли инвестора выступает государство или муниципальное образование, однако с ограничениями, установленными Кодексом (см. статьи 76, 77, 79, 80 БК РФ и комментарий к ним).

Как правило, затраты на инвестиционную деятельность отражаются в бюджете развития и осуществляются в соответствии с утвержденными инвестиционными программами.

Инновационная деятельность предполагает организацию разработки и внедрения в практическую деятельность нововведений в области науки, техники, технологий, организации труда и управления, основанных на использовании достижений науки и передового опыта и направленных на использование в различных областях и сферах деятельности в целях достижения общественно полезного эффекта.

Инновационные программы являются разновидностью инвестиционных программ. Их особенность состоит в том, что они предполагают расходование бюджетных средств на достижение общественно полезного эффекта в наукоемких областях производства.

За последнее время Правительством РФ предпринимался ряд мер, направленных на развитие инновационной деятельности в Российской Федерации. В этих целях были приняты следующие постановления Правительства РФ:

1) от 31 декабря 1999 г. N 1460 "О комплексе мер по развитию и государственной поддержке малых предприятий в сфере материального производства и содействию их инновационной деятельности";

2) от 24 июля 1998 г. N 832 "О Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы";

3) от 31 марта 1998 г. N 374 "О создании условий для привлечения инвестиций в инновационную сферу";

4) от 26 декабря 1995 г. N 1288 "О первоочередных мерах по развитию и государственной поддержке инновационной деятельности в промышленности";

5) от 26 августа 1995 г. N 827 "О Федеральном фонде производственных инноваций".

Участвуя в инвестиционных и инновационных программах, государство и местное самоуправление приобретают имущественные права, как правило, выраженные в ценных бумагах, которые позволяют им оказывать воздействие на те организации, которым была оказана поддержка в форме инвестиций. При участии в инновационной деятельности государством и муниципальными образованиями могут также приобретаться права патентодержателя на соответствующие изобретения, полезные модели, рационализаторские предложения и промышленные образцы.

Государство и местное самоуправление для реализации своих функций и решения стоящих перед ними задач испытывают потребность в объектах недвижимости, оборудовании, иных средствах производства и вещах длительного пользования. Названная потребность может быть удовлетворена двумя способами - путем создания новых вещей и путем приобретения уже существующих вещей в собственность.

Создание новых объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей длительного пользования осуществляется по заказу специально уполномоченных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, а также иных организаций на основании договора подряда для государственных нужд, к которому применяются положения о государственных контрактах (см. статью 72 БК РФ и комментарий к ней).

Приобретение объектов недвижимости государством и муниципальными образованиями осуществляется на основании договора продажи недвижимости (см. § 7 главы 30 ГК РФ), а иных вещей - на основании договора поставки для государственных нужд (см. § 4 главы 30 ГК РФ). Если государством или муниципальным образованием имущество приобретается в целях реализации своих функций и решения стоящих перед ними задач, то к соответствующим договорам купли-продажи также применяются положения о государственных контрактах (см. статью 72 БК РФ и комментарий к ней).

Государство и муниципальные образования имеют также потребность в поддержании уже имеющегося у них имущества в таком состоянии, которое бы позволяло использовать данное имущество в соответствии с его хозяйственным назначением. В этих целях такое имущество с определенной периодичностью должно проходить капитальный ремонт, который осуществляется на основании договора подряда для государственных нужд (см. статью 72 БК РФ и комментарий к ней).

2. В целях обеспечения затрат, связанных с инвестиционной деятельностью государства и местного самоуправления, в расходной части бюджета может выделяться специальный раздел, называемый бюджетом развития. Часть вторая комментируемой статьи устанавливает, что порядок и условия формирования бюджета развития определяются специальным федеральным законом. Такой федеральный закон был принят 26 ноября 1998 г. (Закон N 181-ФЗ "О Бюджете развития Российской Федерации" (далее - Закон о бюджете развития)).

Средства бюджета развития формируются за счет следующих источников:

1) внутренние и внешние заимствования Российской Федерации на инвестиционные цели;

2) часть доходов федерального бюджета от использования и продажи имущества, находящегося в федеральной собственности;

3) доходы федерального бюджета от использования и приватизации объектов федеральной собственности, созданных в результате финансирования инвестиционных проектов за счет средств бюджета развития;

4) доходы федерального бюджета от ранее произведенных бюджетных инвестиционных ассигнований на условиях возвратности, платности и срочности;

5) отчисление части поступлений в федеральный бюджет от размещения государственных ценных бумаг в доле, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

6) 50% средств сумм превышения фактически поступивших доходов от внешнеэкономической деятельности над доходами от указанной деятельности, установленными федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

7) другие источники, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Денежные средства бюджета развития аккумулируются на специальных счетах органов Главного управления Федерального казначейства Минфина России в учреждениях Банка России.

Средства бюджета развития направляются на:

1) финансирование инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе в соответствии с Законом о бюджете развития;

2) исполнение обязательств Правительства РФ по предоставленным инвесторам государственным гарантиям за счет средств бюджета развития в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Использование денежных средств бюджета развития на финансирование инвестиционных проектов осуществляется исключительно на конкурсной основе на условиях возвратности, платности и срочности. Отвлечение временно свободных денежных средств бюджета развития на финансовые операции, не связанные с реализацией инвестиционных проектов бюджета развития, не допускается.

Управление бюджетом развития осуществляет Правительство РФ. По его поручению в соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. N 378 "Об оперативном управлении Бюджетом развития Российской Федерации" оперативное управление бюджетом развития осуществляют Минэкономразвития России и Минфин России.

Говоря о бюджете развития, необходимо отметить, что он был сформирован только в составе федерального бюджета на 1999 г. в объеме 20 775,0 млн. руб. Предусмотрен бюджет развития был также и Федеральным законом от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год". Однако Федеральным законом от 25 декабря 2000 г. N 145-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год"" положения о бюджете развития из федерального бюджета на 2000 г. были исключены. В рамках федеральных бюджетов на 2001 и 2002 гг. бюджет развития сформирован не был.

Все сказанное выше касалось бюджета развития как одного из разделов федерального бюджета. В то же время действующее законодательство допускает создание бюджетов развития отдельных субъектов РФ и муниципальных образований.

Статья 68. Текущие расходы бюджетов

Текущие расходы бюджетов не менее важны для функционирования государства и местного самоуправления, чем капитальные расходы, поскольку именно они обеспечивают удовлетворение повседневных потребностей Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

В составе текущих расходов следует выделить следующие основные направления:

1) финансовое обеспечение текущего функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) финансирование бюджетных учреждений;

3) оказание государственной поддержки нижестоящим бюджетам;

4) оказание государственной поддержки отдельным отраслям экономики на текущее функционирование.

Основными формами текущих расходов являются:

1) ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

2) трансферты населению;

3) краткосрочные бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и другие обязательства;

4) субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;

5) бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам;

6) затраты на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

О формах расходов бюджетов см. комментарий к статье 69 Кодекса.

Статья 69. Формы расходов бюджетов

Комментируемая статья содержит исчерпывающий перечень форм, в которых могут осуществляться расходы бюджетов.

1. Ассигнования на содержание бюджетных учреждений представляют собой бюджетные средства, предназначенные бюджетной росписью бюджетному учреждению для финансового обеспечения реализации его функций.

Расходование бюджетными учреждениями бюджетных ассигнований осуществляется в соответствии со статьями 70 и 71 Кодекса (см. комментарий к ним).

В порядке, предусмотренном для финансирования бюджетных учреждений, осуществляется также финансовое обеспечение органов государственной власти, не являющихся юридическими лицами.

2. Оплата товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам, предполагает переход права собственности на денежные средства, уплачиваемые специально уполномоченными органами исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов, органами местного самоуправления, а также иными организациями физическим и юридическим лицам в обмен на переданные товары, выполненные работы или оказанные услуги.

Порядок заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов определяется статьями 72 и 73 Кодекса (см. комментарий к ним).

При исполнении государством или муниципальным образованием государственного или муниципального контракта расчеты осуществляются в безналичной форме путем списания денежных средств со счетов уполномоченных органов и организаций, открытых в Федеральном казначействе, органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления, осуществляющих кассовое исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов соответственно, и зачисления таких средств на банковские счета физических и юридических лиц, передавших товар, выполнивших работы или оказавших услуги государству или муниципальному образованию.

3. Под трансфертами населению понимается перераспределение денежных платежей, осуществляемых в пользу граждан Российской Федерации, между вышестоящими и нижестоящими бюджетами. Трансферты населению устанавливаются в следующих случаях:

1) при осуществлении органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

2) при передаче отдельных государственных функций нижестоящим уровням власти;

3) при компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов.

Трансферты населению осуществляются в форме бюджетных ассигнований.

Порядок и условия осуществления трансфертов населению определяются статьей 75 Кодекса (см. комментарий к ней).

4. Комментируемая статья содержит широкое понимание бюджетных кредитов юридическим лицам, включающее предоставление денежных средств организациям на основе возмездности и возвратности по любым основаниям, в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов, а также иные денежные обязательства перед бюджетом.

Анализ комментируемой статьи и Кодекса в целом позволяет определить бюджетный кредит как одну из форм движения заемного капитала, при которой в роли заимодавца (кредитора) выступают государство или муниципальные образования. Бюджетный кредит является одной из наиболее поздних по времени возникновения форм кредита. По своему характеру бюджетный кредит наиболее близок к банковскому кредиту. Однако они имеют принципиально отличные цели. Так, если банки, осуществляя кредитные операции, преследуют в качестве основной цели получение прибыли, то государство и муниципальные образования, выступая в роли заимодавца (кредитора), преследуют цель оказания финансовой поддержки лицам, которым предоставляются заемные средства.

Порядок и условия предоставления бюджетных кредитов определяются статьями 76 и 77 Кодекса (см. комментарий к ним).

5. Субвенции представляют собой бюджетные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе юридическим лицам на осуществление определенных целевых расходов.

Под субсидиями понимаются бюджетные средства, предоставляемые как юридическим, так и физическим лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетные средства, предоставленные в качестве субсидий и субвенций, не могут использоваться на иные цели, нежели те, для достижения которых они были выделены. В противном случае субсидии и субвенции подлежат возврату в тот бюджет, из которого они были выделены.

Порядок и условия предоставления субвенций и субсидий определяются статьей 78 Кодекса (см. комментарий к ней).

6. Инвестиции бюджетных средств в уставные капиталы (фонды) действующих или вновь создаваемых юридических лиц предполагают их долгосрочные вложения в различные отрасли экономики с одновременным приобретением прав на участие в управлении делами таких юридических лиц.

Инвестирование бюджетных средств в уставные капиталы юридических лиц осуществляется в соответствии с инвестиционными проектами, которые находят свое отражение в бюджете на соответствующий финансовый год. Основанием для предоставления бюджетных инвестиций является договор, заключаемый Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с юридическими лицами, в уставный капитал которых осуществляется такое инвестирование.

Порядок и условия размещения бюджетных средств в качестве инвестиций в уставных капиталах (фондах) юридических лиц установлены статьями 79 и 80 Кодекса (см. комментарий к ним).

7. Одной из задач вышестоящих бюджетов является оказание финансовой помощи нижестоящим бюджетам и государственным внебюджетным фондам. Такая помощь может оказываться в следующих формах:

1) дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов;

2) субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов;

3) субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

4) бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;

5) бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемых другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года.

Порядок предоставления вышестоящими бюджетами финансовой помощи нижестоящим бюджетам и государственным внебюджетным фондам в форме субсидий и субвенций определяется статьей 78 Кодекса (см. комментарий к ней). Кроме того, регулированию межбюджетных отношений посвящена глава 16 Кодекса (см. комментарий к ней).

8. Бюджетные средства могут предоставляться в качестве заемных нижестоящим бюджетам, государственным внебюджетным фондам, физическим и юридическим лицам в целях оказания им финансовой помощи. Отличие бюджетных кредитов от иных форм финансовой помощи состоит в том, что они предполагают предоставление бюджетных средств на основе возвратности и возмездности. Возвратность бюджетных средств предполагает, что их получатель в установленный срок обязуется вернуть государству или муниципальному образованию ту же денежную сумму, которая им была получена из бюджета соответствующего уровня. Возмездность же бюджетных кредитов состоит в том, что их получатели обязуются уплатить проценты за пользование ими.

Одним из источников кредитов и займов, размещаемых внутри страны, могут быть государственные внешние заимствования. Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит только Российской Федерации. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (см. статью 103 БК РФ и комментарий к ней).

9. Государственными кредитами, предоставляемыми Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, являются кредиты (займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией как кредитором. Указанные государственные кредиты формируют государственные внешние активы Российской Федерации.

Сведения о размерах и структуре долга иностранных государств перед Российской Федерацией по видам долговых обязательств и по заемщикам представляются в Государственную Думу в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Федеральным законом о федеральном бюджете утверждаются:

1) суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;

2) предельный размер долга иностранных государств на конец финансового года, за исключением долга государств-участников СНГ;

3) предельный размер долга государств-участников СНГ;

4) предельный объем государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, за исключением государственных кредитов, предоставляемых государствам-участникам СНГ;

5) предельный объем государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией государствам-участникам СНГ;

6) программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.

Порядок и условия предоставления Российской Федерацией кредитов (займов) иностранным государствам, иностранным юридическим лицам и международным организациям установлены главой 15 Кодекса (см. комментарий к ней).

10. Под обслуживанием долговых обязательств понимается деятельность по их размещению, выплате доходов по ним, а также по их погашению. Затраты на обслуживание долговых обязательств Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджета, долговых обязательств субъектов РФ - за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Федерации, долговых обязательств муниципальных образований - за счет средств соответствующих местных бюджетов.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Обслуживание государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

Порядок и условия обслуживания государственного и муниципального долга определяются статьей 119 Кодекса (см. комментарий к ней).

Статья 70. Расходы бюджетных учреждений

Комментируемая статья содержит исчерпывающий перечень направлений использования бюджетными учреждениями средств, предоставленных им в качестве бюджетных ассигнований. Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Положения комментируемой статьи распространяются также на финансирование расходов государственных органов, не являющихся юридическими лицами.

1. Необходимым условием эффективного функционирования бюджетных учреждений является оплата труда их работников. Следует признать недопустимой сложившуюся в Российской Федерации ситуацию, при которой работники некоторых бюджетных учреждений месяцами не получают зарплату, то есть их труд остается без материального вознаграждения.

Оплата труда работников бюджетных учреждений осуществляется в соответствии с заключенными с ними трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников.

Комментируя настоящую статью, необходимо отметить, что работники бюджетных учреждений делятся на две категории - государственные служащие и работники бюджетных учреждений, не являющиеся государственными служащими.

Оплата труда работников бюджетных учреждений осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 4 февраля 1999 г. N 22-ФЗ "Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы".

Названный Закон устанавливает, что оплата труда работников бюджетных учреждений осуществляется в соответствии с Единой тарифной сеткой (ЕТС) по оплате труда работников организаций бюджетной сферы.

Тарифная ставка (оклад) 1-го разряда данной ЕТС определяется федеральным законом. Ныне действующая тарифная ставка 1-го разряда утверждена Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 139-ФЗ "О тарифной ставке (окладе) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы".

Тарифные ставки (оклады) 2-го и последующих разрядов указанной ЕТС определяются Правительством РФ исходя из размера тарифной ставки (оклада) 1-го разряда, установленного федеральным законом, и тарифных коэффициентов, за исключением случаев, установленных законом. В настоящее время (с 1 декабря 2001 г.) действует Единая тарифная сетка по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2001 г. N 775.

Субъекты РФ и муниципальные образования при наличии достаточных финансовых возможностей вправе устанавливать надбавки к окладам работников бюджетных учреждений, расположенных на их территории. При наличии дополнительных доходов (сверх бюджетных ассигнований) решение об установлении надбавок к должностному окладу могут принять и сами бюджетные учреждения.

Оплата труда отдельных категорий федеральных государственных служащих осуществляется в соответствии с федеральными законами, регулирующими порядок прохождения ими службы. Оплата труда государственных служащих субъектов РФ и муниципальных служащих осуществляется в соответствии с законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

2. На бюджетных учреждениях лежит обязанность уплачивать единый социальный налог. Порядок и условия его уплаты установлены главой 24 НК РФ.

Освобождены от уплаты единого социального налога с денежного довольствия, продовольственного и вещевого обеспечения и иных выплат, получаемых военнослужащими, лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, сотрудниками органов налоговой полиции, уголовно-исполнительной системы и таможенной системы Российской Федерации, имеющими специальные звания, в связи с исполнением обязанностей военной и приравненной к ней службы в соответствии с законодательством Российской Федерации, Минобороны России, МВД России, ФСБ России, ФАПСИ, ФСО России, СВР России, ФПС России и другие федеральные органы исполнительной власти, в составе которых проходят службу военнослужащие, ФСНП России, Минюст России и ГТК России. (В отношении военнослужащих и граждан, приравненных к ним, установлен специальный порядок пенсионного обеспечения и медицинского обслуживания.) Не уплачивается единый социальный налог в части средств, поступающих в Пенсионный фонд РФ, также с денежного содержания судей, прокуроров и следователей, имеющих специальные звания.

3. В силу федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления на бюджетные учреждения может быть возложена обязанность по осуществлению социальных и иных выплат (трансфертов) населению. Такие выплаты осуществляются в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на эти цели.

4. Бюджетные учреждения также вправе расходовать бюджетные средства, предоставленные им на основании сметы, на возмещение своим работникам командировочных расходов, а также на осуществление в их пользу иных компенсационных выплат.

Возмещение командировочных расходов производится:

1) федеральным государственным служащим, государственным служащим органов государственной власти субъектов РФ и служащим органов местного самоуправления в порядке, установленном Указом Президента РФ от 24 ноября 1995 г. N 1177 "О нормах расходов для федеральных государственных служащих на служебные командировки в пределах Российской Федерации"*(75);

2) работникам, занимающим должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющим техническое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, работникам аппаратов судов, органов Судебного департамента при Верховном Суде РФ в субъектах РФ и органов прокуратуры РФ, работникам органов государственной власти субъектов РФ, работникам органов местного самоуправления, занимающим должности, не отнесенные к муниципальным должностям, а также работникам предприятий, организаций и учреждений - в порядке, установленном постановлениями Правительства РФ от 26 февраля 1992 г. N 122 "О нормах возмещения командировочных расходов" и от 18 апреля 1992 г. N 262 "О дополнении Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1992 г. N 122 "О нормах возмещения командировочных расходов".

Ныне действующие нормы возмещения командировочных расходов были установлены приказом Минфина России от 6 июля 2001 г. N 49н "Об изменении норм возмещения командировочных расходов на территории Российской Федерации". Названным нормативным правовым актом, который был принят по согласованию с Минтрудом России, были установлены следующие изменения в нормы возмещения командировочных расходов, связанных с командировкой (кроме расходов по проезду к месту командировки и обратно), работникам министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Российской Федерации:

1) оплата найма жилого помещения - по фактическим расходам, подтвержденным соответствующими документами, но не более 550 руб. в сутки. При отсутствии подтверждающих документов расходы по найму жилого помещения возмещаются в размере 12 руб. в сутки;

2) оплата суточных - 100 руб. за каждый день нахождения в командировке. Указанные нормы возмещения командировочных расходов введены в действие с 1 января 2002 г.

Расходование средств на служебные командировки организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов, производится в пределах средств, установленных на их содержание.

Компенсационные выплаты в пользу работников бюджетных учреждений осуществляются также в следующих случаях:

1) при переводах и увольнениях;

2} за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним;

3) за работу в условиях военного или чрезвычайного положения;

4) за осуществление функций народных или арбитражных заседателей;

5) в иных установленных действующим законодательством случаях.

5. Бюджетными учреждениями бюджетные средства расходуются также на оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам или в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов (см. статьи 71 и 72 БК РФ и комментарий к ним).

Статья 71. Закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями

Норма, заключенная в данной статье, может быть рассмотрена только в системной взаимосвязи с нормой статьи 70 Кодекса о том, что бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Анализ статей 70-73 Кодекса показывает существование двух различных по своей экономической природе и правовому регулированию форм расходования средств бюджетов с точки зрения процедуры прокьюримента (государственных закупок).

Собственно закупками товаров, работ и услуг за счет средств бюджетов, лежащими в сфере регулирования законодательства о государственных закупках, являются закупки, осуществляемые в соответствии с комментируемой статьей. Это расходы, осуществляемые государственными заказчиками посредством заключения государственных контрактов с проведением открытых либо закрытых конкурсов. Подобные расходы следует отличать от расходов, осуществляемых по смете учреждения.

Так называемое программное финансирование, то есть адресное финансирование государственных расходов из программной части бюджетов (для федерального бюджета - по федеральным целевым программам), и финансирование по смете бюджетного учреждения, то есть последовательное разассигнова-ние средств, поступающих главным распорядителям и распорядителям в адрес подведомственных им получателей средств с адресованием на хозяйственные нужды конкретного учреждения, существенно отличаются по режиму использования бюджетных средств, а также по правовому статусу участников. В соответствии с разъяснением Минэкономразвития России от 17 ноября 2000 г. N АМ-147 "учреждение вправе выступать в гражданско-правовых отношениях от собственного имени. Это, в частности, относится к договорам, которые заключаются учреждениями культуры и искусства в пределах утвержденной сметы. При заключении подобных договоров проведение конкурса не требуется. Данный вывод следует из содержания статей 69, 70 Бюджетного кодекса".

Статья 72. Государственный или муниципальный контракт и государственный или муниципальный заказ

1. Отношения, связанные с государственными и муниципальными контрактами, помимо Кодекса, регулируются и рядом иных федеральных актов, среди которых следует выделить в первую очередь ГК РФ, а также:

1) Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее - Закон о конкурсах на размещение заказов);

2) Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд";

3) Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд".

Субъекты РФ и муниципальные образования вправе принимать собственные нормативные правовые акты, регулирующие порядок и условия заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов их исполнительными органами.

2. Поставка товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных или муниципальных нужд осуществляются на основе государственных или муниципальных контрактов. При этом государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств соответствующих бюджетов, а муниципальными нуждами - определяемые в установленном законом и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления порядке потребности муниципальных образований, обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов.

Если иное не предусмотрено действующим законодательством, то к отношениям по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки, к отношениям по выполнению работ для государственных и муниципальных нужд - положения о договоре подряда, а к отношениям по оказанию услуг для государственных нужд - положения гражданского законодательства о возмездном оказании услуг.

По государственному или муниципальному контракту (далее - государственный контракт) поставщик (исполнитель) обязуется передать товары, выполнить работу и передать ее результат или оказать услугу государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг.

Государственный контракт заключается на основе заказа государственного заказчика на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных нужд, принятого поставщиком (исполнителем). Для государственного заказчика, разместившего заказ, принятый поставщиком (исполнителем), заключение государственного контракта является обязательным.

Государственными заказчиками могут быть федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, а также иные организации, если с ними органами исполнительной власти заключен договор, уполномочивающий их быть государственными заказчиками.

Заключение государственного контракта является обязательным для поставщика (исполнителя) лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что государственным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного контракта. Условие о возмещении убытков, указанное выше, не применяется в отношении казенных предприятий (см. пункт 3 статьи 527 ГК РФ).

Если иное не предусмотрено действующим законодательством, государственный контракт может быть заключен только на основании конкурса (см. комментарий к пункту 2 комментируемой статьи). В случае, когда государственный контракт заключается по результатам конкурса на размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных нужд, государственный контракт должен быть заключен не позднее 20 дней со дня проведения такого конкурса.

В случае, когда действующее законодательство допускает заключение государственного контракта без проведения конкурса, государственные контракты заключаются в следующем порядке (см. статью 528 ГК РФ).

Проект государственного контракта разрабатывается государственным заказчиком и направляется поставщику (исполнителю), если иное не предусмотрено соглашением между ними.

Сторона, получившая проект государственного контракта, не позднее 30-дневного срока подписывает его и возвращает один экземпляр государственного контракта другой стороне, а при наличии разногласий по условиям государственного контракта в этот же срок составляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным государственным контрактом другой стороне либо уведомляет ее об отказе от заключения государственного контракта.

Сторона, получившая государственный контракт с протоколом разногласий, должна в течение 30 дней рассмотреть разногласия, принять меры по их согласованию с другой стороной и известить другую сторону о принятии государственного контракта в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий.

При отклонении протокола разногласий или истечении этого срока неурегулированные разногласия по государственному контракту, заключение которого является обязательным для одной из сторон, могут быть переданы другой стороной не позднее 30 дней на рассмотрение суда.

Если сторона, для которой заключение государственного контракта является обязательным, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении этой стороны заключить государственный контракт.

Государственным контрактом может быть предусмотрено, что он должен быть исполнен поставщиком (исполнителем) по отношению к определяемому государственным заказчиком лицу (бюджетному учреждению). В этом случае государственный заказчик не позднее 30-дневного срока со дня подписания государственного контракта направляет поставщику (исполнителю) и бюджетному учреждению извещение о прикреплении бюджетного учреждения к поставщику (исполнителю).

Извещение о прикреплении бюджетного учреждения к поставщику (исполнителю), выданное государственным заказчиком в соответствии с государственным контрактом, является основанием заключения договора поставки товаров (подряда, возмездного оказания услуг) для государственных или муниципальных нужд (далее - договор с бюджетным учреждением).

Поставщик (исполнитель) обязан направить проект договора с бюджетным учреждением указанному в извещении о прикреплении бюджетному учреждению не позднее 30 дней со дня получения извещения от государственного заказчика, если иной порядок подготовки проекта договора не предусмотрен государственным контрактом либо проект договора не представлен бюджетным учреждением.

Сторона, получившая проект такого договора, подписывает его и возвращает один экземпляр другой стороне в течение 30 дней со дня получения проекта, а при наличии разногласий по условиям договора в этот же срок составляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным договором другой стороне.

Сторона, получившая подписанный проект договора с бюджетным учреждением с протоколом разногласий, должна в течение 30 дней рассмотреть разногласия, принять меры по согласованию условий договора с другой стороной и известить другую сторону о принятии договора в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий. Неурегулированные разногласия в 30-дневный срок могут быть переданы заинтересованной стороной на рассмотрение суда.

Если поставщик (исполнитель) уклоняется от заключения договора с бюджетным учреждением, то бюджетное учреждение вправе обратиться в суд с требованием о понуждении поставщика (исполнителя) заключить договор на условиях разработанного бюджетным учреждением проекта договора.

Бюджетное учреждение вправе полностью или частично отказаться от товаров, работ или услуг, указанных в извещении о прикреплении, и от заключения соответствующего договора. В этом случае поставщик (исполнитель) должен незамедлительно уведомить государственного заказчика и вправе потребовать от него извещения о прикреплении к другому бюджетному учреждению.

Государственный заказчик не позднее 30 дней со дня получения уведомления поставщика (исполнителя) либо выдает извещение о прикреплении к нему другого бюджетного учреждения, либо сообщает о своем согласии принять и оплатить товары (работы, услуги). При невыполнении государственным заказчиком данных обязанностей поставщик (исполнитель) вправе либо потребовать от государственного заказчика принять и оплатить товары (работы, услуги), либо реализовать товары по своему усмотрению с отнесением разумных расходов, связанных с их реализацией, на государственного заказчика (см. статью 530 ГК РФ).

Бюджетное учреждение производит оплату переданных ему товаров, выполненных работ, оказанных услуг в соответствии с ценами, установленными государственным контрактом. При этом государственный заказчик признается поручителем по этому обязательству бюджетного учреждения (статьи 361-367 ГК РФ).

Если иное не предусмотрено действующим законодательством или государственным контрактом, убытки, которые причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного контракта, подлежат возмещению государственным заказчиком не позднее 30 дней со дня передачи товара, выполнения работ, оказания услуг в соответствии с государственным контрактом.

В случае, когда убытки, причиненные поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного контракта, не возмещаются в соответствии с государственным контрактом, поставщик (исполнитель) вправе отказаться от исполнения государственного контракта и потребовать возмещения убытков, вызванных его расторжением (см. статью 533 ГК РФ). При расторжении государственного контракта по указанным основаниям поставщик (исполнитель) вправе отказаться от исполнения договора поставки товара для государственных нужд. Убытки, причиненные бюджетному учреждению таким отказом поставщиком (исполнителем), возмещаются государственным заказчиком.

3. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что государственные и муниципальные контракты, если иное не установлено действующим законодательством, могут быть заключены только на конкурсной основе. Порядок проведения таких конкурсов определяется Законом о конкурсах на размещение заказов.

Под конкурсом действующее законодательство понимает способ выявления поставщика (исполнителя) товаров (работ, услуг) для государственных нужд, обеспечивающего лучшие условия исполнения государственного контракта (см. статью 2 Закона о конкурсах на размещение заказов).

Организатор конкурса, которым является государственный или муниципальный заказчик, осуществляет размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд посредством открытых конкурсов (в том числе двухэтапных) и закрытых конкурсов (в том числе двухэтапных). Наиболее предпочтительным видом конкурса является открытый конкурс. Протокол проведения конкурса должен содержать основания принятия организатором конкурса решения о выборе вида конкурса.

Участником конкурса может быть только поставщик (исполнитель), имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров (работ, услуг). Организатор конкурса вправе устанавливать дополнительные требования к участникам конкурса при проведении каждого конкурса.

Организатор конкурса вправе требовать от участников конкурса предоставления сведений об их соответствии требованиям, установленным организатором конкурса. Требования к участникам конкурса, установленные организатором конкурса, предъявляются ко всем участникам конкурса и содержатся в конкурсной документации. Организатор конкурса обязан отстранить участника конкурса от участия в конкурсе на любом этапе его проведения в случае предоставления участником конкурса недостоверных сведений о его соответствии установленным организатором конкурса требованиям.

Иностранные поставщики (исполнители) товаров (работ, услуг) могут принимать участие в конкурсе в случае, если производство товаров (работ, услуг) для государственных нужд в Российской Федерации отсутствует или экономически нецелесообразно.

При проведении конкурса его организатор обязан вести протокол проведения конкурса, в котором указываются:

1) краткое описание поставляемых товаров (работ, услуг);

2) наименования и адреса участников конкурса;

3) перечень участников конкурса, которые не прошли предварительный отбор (в случае проведения такого отбора);

4) цены товаров (работ, услуг), предложенные участниками конкурса;

5) наименование победителя конкурса и цены поставляемых им товаров (работ, услуг);

6) основания принятия организатором конкурса решения об отклонении заявок на участие в конкурсе в соответствии с Законом о конкурсах на размещение заказов;

7) причины, по которым государственный контракт не заключен;

8) сведения, предусмотренные пунктом 2 статьи 9 Закона о конкурсах на размещение заказов.

Контроль за проведением конкурсов и координация их проведения осуществляются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти определяет Правительство РФ. Согласно постановлению Правительства РФ от 13 октября 1999 г. N 1160 "О контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения" федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять контроль за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координацию их проведения, является Минэкономразвития России. В настоящее время порядок осуществления контроля за проведением конкурсов на заключение государственных и муниципальных контрактов определяется Положением об осуществлении контроля за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 29 декабря 2000 г. N 130.

4. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает, что государственные и муниципальные контракты должны включать в себя условие о выплате неустойки при нарушении поставщиком (исполнителем) условий контракта.

Действующее законодательство признает неустойкой определенную законом или соглашением сторон денежную сумму, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков.

Неустойка может устанавливаться в форме штрафа, при котором размер неустойки определяется заранее, или в форме пени, когда размер неустойки пропорционален размеру просрочки, допущенной должником.

Отношения, связанные с установлением и уплатой неустойки, регулируются статьями 330-333 ГК РФ.

5. Совокупность всех заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета пункт 4 комментируемой статьи называет государственным или муниципальным заказом. Государственный или муниципальный заказ объединяет в себе все обязательства соответствующего бюджета по оплате товаров, работ и услуг, выполненных на основании государственных или муниципальных контрактов.

Статья 73. Реестры закупок

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает обязанность бюджетных учреждений, органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления и иных организаций, а также государственных и муниципальных заказчиков вести реестры закупок. При этом под реестром закупок следует понимать документ, содержащий в себе перечень приобретенных товаров (работ, услуг) и оплаченных за счет бюджетных ассигнований.

2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает, что если государственные и муниципальные закупки товаров, работ и услуг были произведены на основании сметы, то есть на сумму не более 2 000 МРОТ за один вид товара или услуг (за один контракт), то реестр закупок ведется бюджетными учреждениями, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, которыми были приобретены товары, работы, услуги, самостоятельно. В указанном случае реестры закупок должны включать в себя следующие сведения:

1) краткие наименования закупаемых товаров, работ и услуг;

2) наименования и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг (наименования поставщиков, подрядчиков и исполнителей устанавливаются их учредительными документами; местом нахождения поставщиков, подрядчиков и исполнителей считается место их государственной регистрации в качестве юридического лица, а если поставщиком, подрядчиком или исполнителем является индивидуальный предприниматель, то его место жительства);

3) цена и дата закупки (датой закупки считается дата заключения договора поставки, подряда или возмездного оказания услуг).

3. Реестры закупок, осуществленных на основании государственных или муниципальных контрактов, ведутся государственными или муниципальными заказчиками в порядке, определенном федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Статья 74. Финансирование расходов при выполнении условий

Комментируемая статья устанавливает последствия невыполнения получателем бюджетных средств условий, на которых ему выделялись бюджетные ассигнования, кредиты или ссуды.

Под условием выделения бюджетных средств, определенным законом (решением) о бюджете, следует понимать обстоятельство, с наличием которого закон (решение) о бюджете связывает предоставление бюджетных средств. Такое обязательство должно носить волевой характер, то есть зависеть от воли получателя бюджетных средств.

Примером условия выделения бюджетных средств могут служить положения статьи 70 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год", которая устанавливает, что субвенции и субсидии бюджетам субъектов РФ на финансирование дорожного хозяйства предоставляются при условии наличия договоров, заключенных органами исполнительной власти субъектов РФ с федеральным органом исполнительной власти, на который возложено управление автомобильными дорогами. Также примером выделения бюджетных средств под условием может служить статья 97 данного Закона, предполагающая, что "Правительство Российской Федерации вправе предоставлять в 2001 году российским заемщикам средства федерального бюджета на возвратной основе в счет связанных кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм при одновременном соблюдении следующих условий:

отсутствия у заемщика, а также поручителей (гарантов) по указанным кредитам просроченной задолженности по платежам в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

предоставления заемщиком (за исключением заемщика - субъекта Российской Федерации) обеспечения исполнения обязательств по возврату кредитов в соответствии с пунктом 3 статьи 76 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

финансирования закупок по импорту оборудования, других товаров и услуг только для инвестиционных проектов".

В качестве последствия неисполнения получателем бюджетных средств условий выделения таких средств комментируемая статья устанавливает блокировку расходов, решение о которой принимает министр финансов РФ, руководитель соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. Такое решение может быть принято на любом этапе исполнения бюджета. Принятие решения о блокировке расходов становится обязанностью указанных лиц сразу, как только они узнают о неисполнении получателем бюджетных средств условий их выделения.

Блокировка расходов бюджета представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств. Комментируемая статья отсылает к статье 231 Кодекса, в которой определяется порядок блокировки расходов бюджета (см. комментарий к этой статье).

Блокировке расходы подвергаются в размерах, в которых их финансирование было связано определенными условиями. Блокировка расходов бюджета, финансирование которых не было связано такими условиями, является нарушением бюджетного законодательства и не допускается, если не было фактов нецелевого использования бюджетных средств, либо если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись получателю бюджетных средств на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными.

Статья 75. Трансферты населению

Трансферты населению представляют собой бюджетные средства, выделяемые государственным органам, органам местного самоуправления и организациям бюджетной сферы для финансирования обязательных выплат населению, не связанных с исполнением гражданами трудовых обязанностей и установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления.

К трансфертам населению комментируемая статья относит пенсии, стипендии, пособия, компенсации, другие социальные выплаты.

Действующее законодательство предусматривает три типа пенсий:

1) пенсии по государственному пенсионному обеспечению (см. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Закон о пенсионном обеспечении));

2) трудовые пенсии (см. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (далее - Закон о трудовых пенсиях));

3) пенсии по добровольному пенсионному страхованию (см. Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах").

К категории трансфертов населению относятся только пенсии по государственному пенсионному обеспечению и базовая часть трудовых пенсий. Иные пенсии выплачиваются в порядке реализации пенсионного страхования (обязательного или добровольного).

Пенсии по государственному пенсионному обеспечению представляют собой ежемесячные государственные денежные выплаты, право на получение которых определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными Законом о пенсионном обеспечении, и которые предоставляются гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением государственной службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности); либо в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф, в случае наступления инвалидности или потери кормильца, при достижении установленного законом возраста; либо нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им средств к существованию.

Право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению имеют:

1) федеральные государственные служащие;

2) военнослужащие;

3) участники Великой Отечественной войны;

4) граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф;

5) нетрудоспособные граждане;

6) члены семей указанных граждан.

В соответствии с названным Законом назначаются следующие виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению:

1) пенсия за выслугу лет;

2) пенсия по старости;

3) пенсия по инвалидности;

4) социальная пенсия.

Финансирование пенсий по государственному пенсионному обеспечению производится за счет средств федерального бюджета.

Федеральным государственным служащим назначается пенсия за выслугу лет при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет в размере 45% среднемесячного заработка федерального государственного служащего за вычетом базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости (инвалидности), установленной в соответствии с Законом о трудовых пенсиях. За каждый полный год стажа государственной службы сверх 15 лет пенсия за выслугу лет увеличивается на 3% среднемесячного заработка. При этом общая сумма пенсии за выслугу лет и указанных частей пенсии по старости (инвалидности) не может превышать 75% среднемесячного заработка федерального государственного служащего.

Размеры пенсий за выслугу лет, по инвалидности военнослужащим (за исключением граждан, проходивших военную службу по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин) и пенсии по случаю потери кормильца членам их семей в случае гибели (смерти) военнослужащих (за исключением членов семей граждан, проходивших военную службу по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин) определяются в порядке, предусмотренном Законом РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей".

Пенсия по инвалидности участникам Великой Отечественной войны назначается в следующем размере:

1) инвалидам, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности III степени, - 250% размера базовой части трудовой пенсии по старости, предусмотренной Законом о трудовых пенсиях для граждан, достигших возраста 60 и 55 лет (для мужчин и женщин соответственно);

2) инвалидам, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности II степени, - 200% размера базовой части трудовой пенсии по старости, предусмотренной Законом о трудовых пенсиях для граждан, достигших возраста 60 и 55 лет (для мужчин и женщин соответственно);

3) инвалидам, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности I степени, - 150% размера базовой части трудовой пенсии по старости, предусмотренной Законом о трудовых пенсиях для граждан, достигших возраста 60 и 55 лет (для мужчин и женщин соответственно).

Пенсия по старости назначается в следующем размере:

1) гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС или с работами по ликвидации последствий указанной катастрофы, гражданам, ставшим инвалидами вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, гражданам, принимавшим участие в ликвидации последствий указанной катастрофы в зоне отчуждения, а также гражданам, ставшим инвалидами в результате других радиационных или техногенных катастроф, - 250% базовой части трудовой пенсии по старости, предусмотренной Законом о трудовых пенсиях для граждан, достигших возраста 60 и 55 лет (для мужчин и женщин соответственно);

2) гражданам, проживающим или работающим в зоне радиоактивного загрязнения, - 200% базовой части трудовой пенсии по старости, предусмотренной Законом о трудовых пенсиях для граждан, достигших возраста 60 и 55 лет (для мужчин и женщин соответственно).

Социальная пенсия нетрудоспособным гражданам назначается в следующем размере:

1) гражданам из числа малочисленных народов Севера, достигшим возраста 55 и 50 лет (для мужчин и женщин соответственно), гражданам, достигшим возраста 65 и 60 лет (для мужчин и женщин соответственно), инвалидам, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности II степени (за исключением инвалидов с детства), детям в возрасте до 18 лет, потерявшим одного из родителей, - 100% размера базовой части трудовой пенсии по старости, предусмотренной Законом о трудовых пенсиях для граждан, достигших возраста 60 и 55 лет (для мужчин и женщин соответственно). При этом размеры социальной пенсии инвалидов, имеющих ограничение способности к трудовой деятельности II степени (за исключением инвалидов с детства), и социальной пенсии детей в возрасте до 18 лет, потерявших одного из родителей, не могут быть менее 470 руб. в месяц;

2) инвалидам с детства, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности III и II степени, инвалидам, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности III степени, детям-инвалидам, детям в возрасте до 18 лет, потерявшим обоих родителей, и детям умершей одинокой матери - 100% размера базовой части трудовой пенсии по инвалидности, предусмотренной подпунктом 1 пункта 1 статьи 15 Закона о трудовых пенсиях;

3) инвалидам, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности I степени, - 85% размера базовой части трудовой пенсии по старости, предусмотренной Законом о трудовых пенсиях для граждан, достигших возраста 60 и 55 лет (для мужчин и женщин соответственно), но не менее 400 руб. в месяц.

Трудовые пенсии состоят из трех частей - базовой, страховой и накопительной, за исключением пенсии по случаю потери кормильца, которая состоит только из базовой и страховой частей. Финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществляется из федерального бюджета. В настоящее время базовая часть трудовой пенсии в соответствии с пунктом 1 статьи 14 Закона о трудовых пенсиях составляет 450 руб. в месяц.

Как уже отмечалось, только базовая часть трудовой пенсии является трансфертом населению. Страховая и накопительная части трудовой пенсии представляют собой форму обязательного страхового обеспечения по возрасту или в связи в потерей кормильца и выплачиваются из бюджета Пенсионного фонда РФ.

К трансфертам населению также относится пожизненное содержание, предоставляемое судьям в отставке, а также иным лицам, занимавшим государственные должности категории "А".

Порядок установления стипендий и социальных выплат определяется Федеральным законом от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации".

В соответствии с названным Законом размеры стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат в Российской Федерации, определенные в соответствии с законодательством Российской Федерации в зависимости от минимального размера оплаты труда, устанавливаются в твердых суммах (в денежном выражении). Минимальные размеры стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат в Российской Федерации устанавливаются ежегодно федеральным законом (федеральными законами) исходя из величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации. Законами субъектов РФ могут устанавливаться более высокие размеры стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат за счет средств соответствующих бюджетов.

Повышение размеров стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат в Российской Федерации может осуществляться федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ по каждому виду указанных выплат исходя из постепенного увеличения соотношения между размерами этих выплат и величиной прожиточного минимума в целом по Российской Федерации с учетом средств, предусматриваемых на эти цели соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ на очередной финансовый год.

Статья 76. Бюджетным кредит юридическим лицам, не являющимся государственными иди муниципальными унитарными предприятиями

1. Положения комментируемой статьи распространяются на отношения, возникающие при использовании бюджетных средств в качестве заемных средств юридическими лицами, не являющимися государственными и муниципальными унитарными предприятиями. Также данная статья применяется при предоставлении указанным лицам налогового кредита, в том числе налогового инвестиционного кредита, рассрочки и отсрочки по уплате налогов и сборов, с учетом положений главы 9 НК РФ.

Комментируемая статья устанавливает, что бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом положений БК РФ и иных нормативных актов. Такой договор является разновидностью договора займа (см. статью 817 ГК РФ).

Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности. Не допускается предоставление бюджетных кредитов на условиях безвозмездности. Если в договоре о предоставлении кредита не указан размер процентов, подлежащих уплате за пользование бюджетными средствами в качестве заемных, то заемщик обязан уплатить их исходя из размера ставки рефинансирования, существующей на день уплаты заемщиком суммы долга или его соответствующей части. При отсутствии иного соглашения проценты выплачиваются ежемесячно до дня возврата суммы займа (см. статью 809 ГК РФ).

Заемщик обязан возвратить в соответствующий бюджет полученную сумму займа в срок и в порядке, которые предусмотрены договором. Установленный в договоре предоставления бюджетного кредита срок возврата заемных средств должен соответствовать лимитам, указанным при утверждении бюджета на соответствующий финансовый год. Сумма бюджетного кредита может быть возвращена досрочно с согласия заимодавца. Если иное не предусмотрено договором займа, сумма займа считается возвращенной в момент передачи ее заимодавцу или зачисления соответствующих денежных средств на его банковский счет (см. статью 810 ГК РФ).

При утверждении бюджета на очередной финансовый год указываются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов.

2. Бюджетные кредиты предоставляются только при наличии следующих условий:

1) предоставление заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита;

2) получатель бюджетного кредита не имеет просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе;

3) проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом.

Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита. Уполномоченные органы проводят также проверку целевого использования бюджетного кредита.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает, что в качестве способов обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть использованы только банковская гарантия, поручительство, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев.

Размер предоставляемого обеспечения должен быть не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.

В силу банковской гарантии банк, иное кредитное учреждение или страховая организация (гарант) дают по просьбе другого лица (принципала) письменное обязательство уплатить кредитору принципала (бенефициару) в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства денежную сумму по представлении бенефициаром письменного требования о ее уплате (см. статьи 368-379 ГК РФ).

По договору поручительства поручитель обязывается перед кредитором другого лица отвечать за исполнение последним его обязательства полностью или в части (см. статьи 361-367 ГК РФ).

В силу залога кредитор по обеспеченному залогом обязательству (залогодержатель) имеет право в случае неисполнения должником этого обязательства получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами лица, которому принадлежит это имущество (залогодателя), за изъятиями, установленными законом. Залогодержатель имеет право получить на тех же началах удовлетворение из страхового возмещения за утрату или повреждение заложенного имущества независимо от того, в чью пользу оно застраховано, если только утрата или повреждение не произошли по причинам, за которые залогодержатель отвечает (см. статьи 334-358 ГК РФ).

Особенности залога недвижимого имущества устанавливаются Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", а особенности залога морских судов - Кодексом торгового мореплавания РФ.

Приказом Минфина России от 6 ноября 2001 г. N 275 утверждены Правила принятия в залог эмиссионных ценных бумаг в обеспечение возврата средств федерального бюджета, предоставляемых на возвратной основе.

Оценка имущества, предоставленного в обеспечение получения бюджетного кредита, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". В соответствии с ним оценочную деятельность в Российской Федерации могут осуществлять только физические и юридические лица, имеющие специальную лицензию. Лицензирование оценочной деятельности осуществляется Минимуществом России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 395 "О лицензировании оценочной деятельности".

При неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств по бюджетному кредиту бюджетный кредит не предоставляется. При невыполнении заемщиком предусмотренных договором предоставления бюджетного кредита обязанностей по обеспечению возврата суммы кредита, а также при утрате обеспечения или ухудшении его условий по обстоятельствам, за которые заимодавец не отвечает, заимодавец вправе потребовать от заемщика досрочного возврата суммы бюджетного кредита и уплаты причитающихся процентов.

4. От имени Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования договоры предоставления бюджетных кредитов заключают государственные органы или органы местного самоуправления, уполномоченные на это федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, нормативными актами муниципальных образований.

Заемщиками при предоставлении бюджетных кредитов могут выступать юридические лица, не являющиеся государственными или муниципальными унитарными предприятиями. Законом (решением) о бюджете могут быть установлены ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов.

5. К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов. Такой отчет готовится Минфином России (см. статью 276 БК РФ и комментарий к ней), органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, ответственными за исполнение соответствующих бюджетов.

6. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает последствия нарушения порядка предоставления бюджетных кредитов финансовыми органами, а также принятия в обеспечение имущества низкой ликвидности. Названный пункт признает такое деяние нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и основанием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка.

Ответственность за данное бюджетное правонарушение устанавливается статьей 298 Кодекса (см. комментарий к ней).

7. Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к обязательным платежам в бюджет. Данное положение, установленное пунктом 11 комментируемой статьи, предполагает, что:

1) при ликвидации заемщика, если его средств недостаточно для удовлетворения требований всех кредиторов, требования бюджета соответствующего уровня по взысканию суммы бюджетного кредита и процентов за пользование им удовлетворяются в четвертую очередь;

2) при недостаточности денежных средств на счете получателя бюджетного кредита для удовлетворения всех предъявленных к нему требований списание средств по платежным документам, предусматривающим платежи во исполнение обязательств по возврату бюджетного кредита и оплате пользования, производится наряду со списанием средств по платежным документам, предусматривающим иные обязательные платежи в бюджеты всех уровней, а также перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), в порядке календарной очередности поступления указанных документов после перечисления платежей, отнесенных статьей 855 ГК РФ к первой и второй очереди (см. постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации").

Статья 77. Бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям

Положения статьи 76 Кодекса применяются и к отношениям по предоставлению бюджетных кредитов государственным и муниципальным унитарным предприятиям, если иное не установлено комментируемой статьей, которая устанавливает следующие особенности предоставления бюджетных кредитов названным лицам:

1. Бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям предоставляются на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами.

2. Бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям могут предоставляться как на возмездной, так и на безвозмездной (беспроцентной) основе. При этом если иное прямо не предусмотрено законом (решением) о бюджете и договором о предоставлении бюджетного кредита, то бюджетный кредит считается возмездным (см. статью 809 ГК РФ).

3. Получатели бюджетного кредита обязаны представлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих законодательных (представительных) органов. Такие отчеты представляются в письменной форме.

4. Органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные органы ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бюджетных кредитов. Под реестром получателей бюджетных кредитов следует понимать документ, содержащий в себе перечень лиц, которым были предоставлены бюджетные кредиты.

5. Государственным и муниципальным унитарным предприятиям для получения бюджетного кредита не требуется предоставлять какое-либо обеспечение.

Статья 78. Субсидии и субвенции

1. Комментируемая статья устанавливает основания предоставления субсидий и субвенций, которыми могут быть:

1) законодательные акты (федеральные законы и законы субъектов РФ);

2) решения представительных органов местного самоуправления;

3) федеральные целевые программы;

4) региональные целевые программы.

Законодательные акты могут предусматривать выделение субвенций и субсидий в том случае, когда они устанавливают для нижестоящих бюджетов, юридических и физических лиц дополнительные расходы. В случаях, когда предполагаются дополнительные затраты для физических и юридических лиц, субвенции и субсидии могут устанавливаться решениями представительных органов местного самоуправления.

Целевая программа представляет собой комплекс взаимосогласованных по срокам, исполнителям и ресурсам мероприятий производственно-технического, научно-технического, социального или организационного характера, направленных на достижение единой цели, решение общей проблемы. В зависимости от решаемой задачи целевые программы подразделяются на научно-технические, социально-экономические, внешнеэкономические, производственно-технические, экологические и др.

В настоящее время в Российской Федерации бюджетные средства, как правило, расходуются на реализацию социально-экономических (адресные инвестиционные программы и государственные программы внутренних заимствований) и внешнеэкономических (государственные программы внешних заимствований) программ. В зависимости от уровня, на котором реализуются целевые программы, они делятся на:

1) федеральные целевые программы, преследующие общефедеральные цели;

2) региональные целевые программы, направленные на достижение определенных целей в рамках отдельных субъектов РФ.

Федеральные целевые программы могут утверждаться федеральными законами, указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Наиболее распространенной формой утверждения федеральных целевых программ являются в настоящее время постановления Правительства РФ. Региональные целевые программы утверждаются законами или распоряжениями органов исполнительной власти субъектов РФ.

2. Предоставление субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки, допускается:

1) из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами;

2) из бюджетов субъектов РФ - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов РФ;

3) из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов РФ и решениями представительных органов местного самоуправления.

3. Получателями субвенций могут быть нижестоящие бюджеты или юридические лица. Субсидии могут выделяться не только нижестоящим бюджетам и юридическим лицам, но также и гражданам.

4. Субвенции предоставляются на основе безвозвратности и безвозмездности, но могут использоваться только на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии предоставляются на условиях участия бюджета, их выделяющего, в долевом финансировании определенных целевых расходов.

Объединяет субвенции и субсидии то, что они могут быть использованы только для достижения определенных целей. Не допускается использование бюджетных средств, полученных в качестве субвенций и субсидий, на иные цели, нежели те, для достижения которых они были предоставлены. В противном случае такие средства подлежат возврату в соответствующий бюджет.

Возврату в соответствующий бюджет подлежат субсидии и субвенции также в том случае, когда их не использовали в установленные сроки.

Статья 79. Расходы на финансирование бюджетных инвестиций

1. Бюджетные инвестиции могут осуществляться в следующих формах:

1) предоставление инвестиционных кредитов юридическим лицам;

2) приобретение в государственную и муниципальную собственность ценных бумаг (финансовые инвестиции);

3) вложение бюджетных средств в основные средства юридических лиц;

4) приобретение объектов недвижимости, оборудования и иных средств производства в государственную или муниципальную собственность.

Комментируемая статья посвящена последним двум формам бюджетных инвестиций. К первым двум формам применяются положения статей 75 и 77 Кодекса (см. комментарий к ним).

Бюджетные инвестиции в форме вложения в основные средства юридических лиц представляют собой размещение бюджетных средств в их уставные фонды, уставные капиталы и складочные капиталы, что влечет приобретение Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями вещных или обязательственных прав в отношении имущества данных юридических лиц (см. пункт 2 статьи 48 ГК РФ).

Если бюджетные инвестиции осуществляются в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, то к отношениям, возникающим при этом, применяются также положения статьи 80 Кодекса (см. комментарий к ней).

Бюджетные инвестиции в государственные и муниципальные унитарные предприятия могут осуществляться путем создания новых унитарных предприятий или путем передачи бюджетных средств в хозяйственное ведение или оперативное управление уже существующих унитарных предприятий. При создании новых унитарных предприятий им предоставляются бюджетные средства или иное государственное (муниципальное) имущество в размере не менее 1 000 МРОТ, за счет чего формируется уставный фонд таких предприятий (см. подпункт "г" пункта 3 Положения о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июля 1994 г. N 1482). Если бюджетные инвестиции осуществляются в уже существующие унитарные предприятия, то должно быть принято решение об увеличении их уставного фонда, что, в свою очередь, требует внесения необходимых изменений в устав унитарного предприятия, которому предоставляются бюджетные инвестиции (о внесении изменений в устав унитарного предприятия см. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц", который вступил в силу с 1 июля 2002 г.).

Бюджетные инвестиции в форме приобретения объектов недвижимости, оборудования и иных средств производства в государственную или муниципальную собственность осуществляются посредством заключения государственных или муниципальных контрактов, которые по своему содержанию могут носить характер договоров купли-продажи или подряда (см. статью 72 БК РФ и комментарий к ней). Приобретенные таким образом средства производства подлежат передаче в хозяйственное ведение профильных унитарных предприятий с одновременным увеличением их уставного фонда на стоимость передаваемого имущества. Также приобретенные в государственную или муниципальную собственность объекты могут передаваться в аренду иным юридическим лицам либо вноситься в их уставные (складочные) капиталы.

2. Бюджетные инвестиции могут осуществляться только на основании того, что расходы на их финансирование будут предусмотрены соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную целевую программу, региональную целевую программу либо в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления.

В случае, если бюджетные инвестиции будут предусмотрены федеральными или региональными целевыми инвестиционными программами, то расходы на их финансирование будут осуществляться главным образом в форме субсидий и субвенций (см. статью 78 БК РФ и комментарий к ней).

3. Объектом федеральных бюджетных инвестиций может быть имущество, приобретаемое в государственную собственность субъектов РФ или в муниципальную собственность. Для выделения средств федерального бюджета в целях их инвестирования в объекты государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности соответствующие затраты должны быть включены в федеральную адресную инвестиционную программу или в федеральную целевую программу. Включение таких затрат в федеральные программы происходит на стадиях составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год.

Порядок исполнения расходов федерального бюджета, предусмотренных на финансирование объектов государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, включенных в федеральную адресную инвестиционную программу, федеральные целевые программы, определяется пунктом 4 статьи 85 Кодекса (см. комментарий к ней).

4. Федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200 000 МРОТ, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ (см. комментарий к статье 78 БК РФ).

Статья 80. Бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Приведенное положение предполагает, что бюджетные инвестиции могут быть осуществлены только в отношении коммандитных товариществ и открытых акционерных обществ, поскольку участниками иных хозяйственных товариществ и обществ, а также производственных кооперативов Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования быть не могут (см. пункт 1 статьи 7 Федерального закона от 8 мая 1996 г. N 41-ФЗ "О производственных кооперативах", пункт 1 статьи 69 ГК РФ, статью 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (далее - Закон об акционерных обществах)). Не могут быть произведены бюджетные инвестиции также и в некоммерческие организации, поскольку внесение имущественного взноса в имущество большинства некоммерческих организаций не порождает никаких прав (вещного или имущественного характера) у лица, внесшего такой взнос (см. пункт 2 статьи 48 ГК РФ).

Если бюджетные инвестиции осуществляются в коммандитное товарищество, то Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование приобретают права вкладчика (коммандитиста) и участвуют в этом качестве при заключении или перезаключении учредительного договора.

Если бюджетные инвестиции осуществляются в открытое акционерное общество, то Российской Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям в порядке первоначального размещения должны быть переданы акции такого общества на сумму, эквивалентную произведенным инвестициям, в соответствии с Законом об акционерных обществах. Переданными акциями от имени Российской Федерации осуществляет управление Минимущество России, а от имени субъектов РФ и муниципальных образований - специально уполномоченные органы исполнительной власти или местного самоуправления.

При предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, специально уполномоченными органами исполнительной власти или местного самоуправления заключается договор об участии Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Такой договор может иметь характер договора купли-продажи (см. главу 30 ГК РФ), если он предусматривает переход права собственности, либо договора простого товарищества, если он определяет условия совместной деятельности сторон (см. главу 55 ГК РФ).

Проекты указанных договоров оформляются в течение 2 месяцев после вступления в силу закона о бюджете, В противном случае отсутствие оформленных в установленном порядке договоров послужит основанием для блокировки предусмотренных на соответствующие бюджетные инвестиции расходов в порядке, предусмотренном статьями 73 и 231 Кодекса (см. комментарий к ним).

2. Бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, включаются в проект бюджета только при наличии следующей документации:

1) технико-экономического обоснования инвестиционного проекта;

2) проектно-сметной документации;

3) плана передачи земли и сооружений;

4) проекта договора между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и указанным юридическим лицом об участии Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций.

Статья 81. Резервные фонды

1. Комментируемая статья определяет порядок и условия создания резервных фондов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также их использования.

Под резервным фондом бюджета следует понимать совокупность бюджетных средств, предназначенных для покрытия потребностей государства и местного самоуправления, носящих случайный, но вероятный характер. Случайность таких потребностей выражается в том, что при составлении, рассмотрении и утверждении соответствующего бюджета нельзя предвидеть, возникнут они или нет. Их вероятность состоит в том, что при составлении, рассмотрении и утверждении соответствующего бюджета допускается возможность их наступления.

Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Резервные фонды могут предусматриваться расходной частью бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

2. Распорядителями резервных фондов, предусмотренных расходной частью федерального бюджета, могут быть федеральные органы исполнительной власти. Распорядителями резервных фондов, предусмотренных расходной частью бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, могут быть органы исполнительной власти субъектов Федерации и исполнительные органы местного самоуправления соответственно.

Не могут быть распорядителями резервных фондов, предусмотренных расходной частью бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, законодательные (представительные) органы, а также их депутаты. Данный запрет носит принципиальный характер, не позволяя органам законодательной власти и представительным органам местного самоуправления злоупотреблять своими полномочиями. При анализе регионального законодательства и нормативных правовых актов, связанных с формированием резервных фондов, не следует ограничиваться формальным подходом, поскольку в ряде субъектов РФ резервные фонды формально созданы при органах исполнительной власти, а реально распоряжение ими осуществляется либо органами законодательной власти, либо отдельными депутатами.

Порядок расходования средств резервных фондов, предусмотренных расходной частью федерального бюджета, устанавливается постановлениями Правительства РФ, резервных фондов, предусмотренных бюджетами субъектов РФ, - нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ, а резервных фондов, предусмотренных расходной частью местного бюджета, - нормативными актами органов местного самоуправления.

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления ежеквартально информируют орган законодательной (представительной) власти, представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает максимальный размер резервных фондов в федеральном бюджете, который не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета.

Размеры же резервных фондов в бюджетах субъектов РФ и в местных бюджетах устанавливаются органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления при утверждении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на очередной финансовый год.

Статья 82. Резервный фонд Президента Российской Федерации

1. Комментируемая статья посвящена регулированию общественных отношений, связанных с образованием и расходованием резервного фонда Президента РФ. Такой фонд представляет собой совокупность бюджетных средств, предназначенных для финансирования непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента РФ.

Не допускается расходование средств резервного фонда Президента РФ на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ.

2. Резервный фонд Президента РФ формируется в составе расходной части федерального бюджета на очередной финансовый год в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета.

3. Расходование средств резервного фонда Президента РФ осуществляется на основании письменного распоряжения Президента РФ. Президент РФ издает такие распоряжения на основании представлений заинтересованных лиц. Кассовое исполнение письменных распоряжений Президента РФ о расходовании средств резервного фонда осуществляется органами Федерального казначейства.

Статья 83. Финансирование расходов, не предусмотренных бюджетом

Комментируемая статья применяется в следующих случаях:

1) если был принят новый федеральный закон или иной правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом;

2) если применение федерального закона или иного правового акта порождает бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете.

В отношении описанных случаев комментируемая статья устанавливает два принципа:

1) бюджетные средства могут использоваться только для финансирования расходов, предусмотренных законом (решением) о бюджете;

2) установление новых бюджетных обязательств, обусловленных принятием или изменением федерального закона (иного нормативного акта), не должно влечь увеличение дефицита бюджета.

Первый принцип находит свое отражение в пунктах 3-5 комментируемой статьи. Так, пункт 3 устанавливает, что финансирование новых видов расходов бюджетов или увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться только:

1) с начала очередного финансового года при условии их включения в закон (решение) о бюджете;

2) в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным статьям бюджета.

Если предполагается, что в следующем финансовом году бюджетных средств будет недостаточно для финансирования всех расходов, обусловленных действующим законодательством, то в соответствии с пунктом 4 комментируемой статьи в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год в виде приложения указывается перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию. В случае, если расходы на реализацию законодательного или иного нормативного правового акта частично (не в полной мере) обеспечены источниками финансирования в соответствующем законе (решении) о бюджете, в законе (решении) о бюджете указывается, в какой части не предусмотрено финансирование законодательного (нормативного) акта.

Пункт 5 комментируемой статьи применяется к случаям, когда законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете. Для разрешения возникающей при этом коллизии законодатель установил приоритет закона (решения) о бюджете перед иными нормативными правовыми актами.

Второй принцип финансирования расходов, не предусмотренных законом (решением) о бюджете, раскрывается в пунктах 1, 2 и 6 комментируемой статьи.

При принятии федерального закона либо другого правового акта, предусматривающего увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия такого правового акта не финансировались ни одним бюджетом, в указанный правовой акт должны быть включены положения, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе в случае необходимости и передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты нижестоящих уровней.

Если в законе (решении) о бюджете финансирование расходов, обусловленных федеральными законами или иными нормативным актом, не было предусмотрено, но в процессе исполнения бюджета происходит увеличение объема поступлений доходов бюджета сверх сумм, установленных законом (решением) о бюджете на соответствующий год, дополнительные доходы в первоочередном порядке направляются на финансирование расходов, предусмотренных законодательными и иными нормативными актами, не обеспеченными или обеспеченными частично (не в полной мере) источниками финансирования в бюджете на соответствующий год, если бюджетным законодательством не предусмотрено иное.

Глава 11. Расходы федерального бюджета,
расходы бюджетов субъектов Российской Федерации,
расходы местных бюджетов

Статья 84. Расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета

1. Комментируемая глава БК РФ наряду с главой 2 "Компетенция органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений" (статьи 7-9), главой 3 "Бюджетная система Российской Федерации" (статьи 10-17), главой 7 "Доходы федерального бюджета" (статьи 49-54), главой 8 "Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации" (статьи 55-59) и главой 9 Кодекса "Доходы местных бюджетов" (статьи 60-64) устанавливает основы бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Глава 11 Кодекса посвящена разграничению расходов бюджетов между различными уровнями государственной власти (Российская Федерации и ее субъекты) и местного самоуправления. Кроме того, ряд норм, посвященных разграничению доходов и расходов бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации, содержится в главе 2 Кодекса. В частности, в названной главе (статья 7) установлено, что разграничение полномочий по осуществлению расходов между разными уровнями бюджетной системы Российской Федерации составляет компетенцию федеральных органов государственной власти. Осуществление же бюджетных расходов находится в ведении органов государственной власти или местного самоуправления, соответствующих уровню бюджетной системы Российской Федерации, за которым закреплены данные расходы (статьи 7-9 БК РФ).

Комментируемая статья определяет расходы, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета. В статье 85 БК РФ перечислены расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Статьи 86 и 87 Кодекса содержат перечни расходов, финансируемых исключительно из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов соответственно.

Разграничение расходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами напрямую связано с разграничением предметов ведения между соответствующими уровнями государственной власти и местного самоуправления, установленным в Конституции РФ (статьи 71-73 и 132).

Таким образом, комментируемая статья должна рассматриваться в неразрывной связи со статьями 85, 86 и 87, поскольку они определяют расходы, совместно финансируемые всеми бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов. Кроме того, комментарий к статье 84 должен учитывать положения, закрепленные в статье 71 Конституции РФ, поскольку она является политико-правовой основой отнесения расходов, перечисленных в комментируемой статье, к числу расходов, финансируемых исключительно за счет федерального бюджета.

2. По какому принципу проведено разделение расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации?

Финансируются исключительно из федерального бюджета лишь те расходы, которые необходимы и вместе с тем достаточны для реализации полномочий, отнесенных статьей 71 Конституции РФ к предмету исключительного ведения Российской Федерации, то есть те расходы, которые позволяют в полном объеме обеспечить суверенитет и верховенство Российской Федерации, распространенные на всю ее территорию, а также обеспечить защиту прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился.

Совместно бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации финансируются расходы, обеспечивающие решение таких общероссийских задач, которые, исходя из объективных условий существования Российского государства, не могут быть решены только федеральными органами государственной власти без участия государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Так, очевидно, что, хотя обеспечение правопорядка на территории Российской Федерации является одной из основных задач федеральных органов государственной власти, в полной мере она не может быть решена без участия субъектов Федерации и муниципальных образований. Именно поэтому расходы по обеспечению правоохранительной деятельности финансируются совместно из всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Исключительно из бюджетов субъектов РФ финансируются те расходы, которые необходимы для обеспечения реализации полномочий, отнесенных к предмету исключительного ведения региональных органов государственной власти. Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов, направлены на обеспечение решения вопросов местного значения.

3. Переходя непосредственно к анализу текста статьи 84, перечисляющей расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета, необходимо отметить, что содержащийся в ней перечень бюджетных расходов является примерным.

Правовым основанием отнесения расходов, упомянутых в комментируемой статье, к числу расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета, служит статья 71 Конституции РФ, которая определяет предмет исключительного ведения Российской Федерации, включающий в себя:

1) принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

2) федеративное устройство и территорию Российской Федерации;

3) регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защиту прав национальных меньшинств;

4) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти;

5) федеральную государственную собственность и управление ею;

6) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

7) установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

8) федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития;

9) федеральные энергетические системы, ядерную энергетику, расщепляющиеся материалы, федеральные транспорт, пути сообщения, информацию и связь, деятельность в космосе;

10) внешнюю политику и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира;

11) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

12) оборону и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

13) определение статуса и защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

14) судоустройство, прокуратуру, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистию и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности;

15) федеральное коллизионное право;

16) метеорологическую службу, стандарты, эталоны, метрическую систему и исчисление времени, геодезию и картографию, наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет;

17) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

18) федеральную государственную службу.

Именно для финансового обеспечения названных вопросов устанавливаются функциональные виды расходов, финансируемые исключительно из федерального бюджета.

4. За счет средств федерального бюджета осуществляются финансовое обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центризбиркома РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление.

Конституция РФ устанавливает, что реализация государственной власти в России осуществляется на основании принципа разделения властей, который предполагает выделение трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. Разграничению компетенции названных ветвей власти посвящены главы 4-7 Конституции РФ.

Главой Российской Федерации является Президент РФ. Его правовому положению посвящена глава 4 Конституции РФ. Затраты на его функционирование в соответствии с федеральным бюджетом на 2001 г. составили 1 399 757,1 тыс. руб.*(76) Следует отметить, что указанная сумма включает в себя в том числе затраты на функционирование Администрации Президента РФ, Управления делами Президента РФ, а также органов государственной власти, сформированных при Президенте РФ, таких как Комиссия при Президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, Государственная комиссия по химическому разоружению, Государственный Совет РФ, Совет безопасности РФ и др.

Расходы на содержание Федерального Собрания РФ в 2001 г. составили 1 854 892,6 тыс. руб.*(77) Они включают в себя затраты на функционирование палат Федерального Собрания (Государственная Дума и Совет Федерации), их аппаратов, а также органов, сформированных при них.

Большую часть расходов на общегосударственное управление традиционно составляют затраты на функционирование исполнительных органов государственной власти, а также на деятельность налоговых и финансовых органов.

Объем расходов на функционирование федеральных органов государственной власти определяется в соответствии с разработанными и утвержденными нормативами, в которых отражаются потребности данных органов в бюджетных средствах, исходя из фактических затрат на одну административную или штатную единицу.

Основными актами, определяющими объем расходов на содержание аппарата управления, являются штатное расписание и смета.

В штатном расписании указываются структура органа государственного управления, наименование должностей руководителей, их заместителей и специалистов, количество штатных единиц по каждой должности, схема должностных окладов, возможные надбавки (за выслугу лет, за секретность, за напряженный график работы и др.), месячный фонд заработной платы по должностным окладам. Штатное расписание должно составляться в соответствии с законодательством о штатах и заработной плате.

Бюджетные ассигнования органам государственной власти предоставляются на основании сметы доходов и расходов в том же порядке, который предусмотрен для финансирования бюджетных учреждений (см. комментарий к статье 221 БК РФ). Смета доходов и расходов представляет собой финансово-плановый акт, в соответствии с которым осуществляются поступление и расходование бюджетных средств, предназначенных для финансового обеспечения деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и бюджетных учреждений. Ассигнования, предусмотренные сметой, не могут превышать те, которые установлены бюджетом на содержание соответствующего органа. Не допускается расходование бюджетных средств на цели, не предусмотренные сметой.

5. Действующее законодательство устанавливает особенности финансового обеспечения федеральной судебной системы, которые нашли свое отражение в Федеральном законе от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации".

Суды Российской Федерации финансируются только за счет средств федерального бюджета. В федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение средств отдельными строками на обеспечение деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и других судов общей юрисдикции, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и других арбитражных судов.

Финансирование судов Российской Федерации в процессе исполнения федерального бюджета производится в полном объеме по соответствующим статьям расходов бюджетной классификации согласно предписаниям федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов Российской Федерации в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не более чем на 5% может осуществляться только с согласия Совета судей РФ. Уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов Российской Федерации в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, более чем на 5% может осуществляться только с согласия Всероссийского съезда судей.

Финансирование федеральных судов Российской Федерации, мировых судей, Судебного департамента при Верховном Суде РФ осуществляется ежемесячно равными долями в размере 1/12 суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Для финансового обеспечения судов Российской Федерации установлен специальный порядок реализации режима временного управления бюджетом. Он предполагает, что, если федеральный бюджет на текущий финансовый год не утвержден, суды Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде РФ финансируются ежемесячно в размере 1/12 суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на истекший год.

Суды Российской Федерации самостоятельно распоряжаются средствами, выделенными на обеспечение их деятельности, в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и иными федеральными законами. Данная норма, закрепленная в ранее названном Законе, предполагает, что вышестоящие суды не могут рассматриваться в качестве главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета по отношению к нижестоящим судам. Таким образом, все суды Российской Федерации обладают равной правоспособностью в бюджетных отношениях.

Правительство РФ при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год в части финансирования судов Российской Федерации учитывает в числе прочих расходов расходы на материальное обеспечение судей, работников аппаратов судов Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, социальные гарантии судей и членов их семей, защиту судей, ресурсное обеспечение судов Российской Федерации в целях создания условий для осуществления правосудия, обеспечения правового порядка и укрепления государственной власти. При исполнении федерального бюджета Правительство РФ не может использовать свои полномочия по сокращению расходов на финансирование судов Российской Федерации в зависимости от поступления средств в доходную часть федерального бюджета. Суды Российской Федерации финансируются только за счет средств федерального бюджета. В федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение средств отдельными строками на обеспечение деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и других судов общей юрисдикции. Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и других арбитражных судов.

6. Финансовое обеспечение осуществления международной деятельности в общефедеральных интересах предполагает расходование средств федерального бюджета на:

1) реализацию межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями;

2) международное культурное, научное и информационное сотрудничество федеральных органов исполнительной власти;

3) взносы Российской Федерации в международные организации;

4) другие расходы в области международного сотрудничества, определяемые при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

7. Традиционно одной из основных функций государства является организация национальной обороны и обеспечение государственной безопасности. В последнее время российское государство возложило на себя новую функцию, направленную на обеспечение всеобщей безопасности и демилитаризацию российской экономики, - осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности.

8. Финансирование расходов на оборону осуществляется в соответствии со статьей 26 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне". Названная статья устанавливает, что финансирование расходов на оборону осуществляется из средств федерального бюджета путем ассигнований бюджетных средств Минобороны России, другим федеральным органам исполнительной власти, обеспечивающим реализацию мероприятий в области обороны.

Правовая основа финансирования деятельности по обеспечению безопасности в Российской Федерации содержится в статье 20 Закона РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности". В названной статье указывается, что затраты на обеспечение государственной безопасности в зависимости от содержания и масштабов программ, характера чрезвычайных ситуаций и их последствий являются предметом совместного финансирования федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Финансированию конверсии оборонной промышленности посвящена статья 8 Федерального закона от 13 апреля 1998 г. N 60-ФЗ "О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации". В указанной статье в качестве одного из источников финансирования названы ассигнования из федерального бюджета. В предусмотренных федеральным бюджетом расходах на финансирование федеральной целевой программы конверсии отдельно выделяются расходы на:

1) проведение конверсируемыми организациями научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектных работ гражданского назначения, в том числе работ по разработке технологий двойного применения, внедрению военных технологий в производство продукции гражданского назначения, созданию производства продукции гражданского назначения на основе высвобождающихся производственных мощностей;

2) предоставление средств федерального бюджета на возвратной и платной основе на финансирование инвестиционных программ конверсии;

3) предоставление компенсаций конверсируемым организациям и социальных выплат их работникам.

Объем указанных расходов должен соответствовать требованиям экономической безопасности Российской Федерации.

Средства федерального бюджета на возвратной и платной основе предоставляются конверсируемым организациям на финансирование инвестиционных программ конверсии организаций по итогам конкурсного отбора указанных инвестиционных программ в порядке и на условиях, которые определяются Правительством РФ, и перечисляются на специальные банковские счета конверсируемых организаций. В случаях и в порядке, которые установлены Правительством РФ, российским организациям могут предоставляться связанные бюджетные кредиты на финансирование целевых закупок у конверсируемых организаций производимой ими продукции (работ, услуг) гражданского назначения.

Конверсируемым организациям в форме хозяйственных обществ в случаях и в порядке, которые установлены Правительством РФ, могут предоставляться средства федерального бюджета для финансирования расходов на осуществление инвестиционных программ конверсии на условиях участия Российской Федерации в уставном капитале конверсируемых организаций посредством приобретения в федеральную собственность по номинальной стоимости пакета акций (долей в уставном капитале) на сумму предоставленных средств с последующей продажей таких акций (долей в уставном капитале) на аукционах в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации государственного имущества.

Государственная поддержка инвестиционных программ конверсии также может осуществляться путем предоставления конверсируемым организациям на конкурсной основе Правительством РФ государственных гарантий под заемные средства (в виде кредитов и облигационных займов), привлекаемые для инвестирования в такие программы.

Средства федерального бюджета на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектных работ гражданского назначения, в том числе работ по разработке технологий двойного применения, внедрению военных технологий в производство продукции гражданского назначения, созданию производства продукции гражданского назначения на основе высвобождающихся производственных мощностей, предоставляются конверсируемым организациям на конкурсной основе. Положение о порядке финансирования инвестиционных программ конверсии оборонной промышленности за счет средств федерального бюджета и условиях их конкурсного отбора утверждено постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. N 143.

9. За счет средств федерального бюджета преимущественно осуществляется финансирование фундаментальных исследований и содействие научно-техническому прогрессу. Условия и порядок финансового обеспечения данного направления деятельности Российской Федерации определяются в статье 15 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике".

Финансовое обеспечение научной и научно-технической деятельности основывается на его целевой ориентации и множественности источников финансирования. Финансирование этой деятельности осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, внебюджетных источников (собственные или привлеченные средства хозяйствующих субъектов и их объединений, а также средства заказчиков работ), иных источников, не противоречащих законодательству Российской Федерации.

На финансирование фундаментальных научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения из федерального бюджета должно выделяться не менее 4% его расходной части.

В целях содействия инициативным проектам фундаментальных научных исследований, отбираемым на основе конкурса, в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, могут создаваться фонды поддержки научной и научно-технической деятельности.

Федеральные научно-технические программы, приоритетные прикладные научные исследования и экспериментальные разработки финансируются за счет средств федерального бюджета, фондов поддержки научной и научно-технической деятельности и в порядке долевого участия за счет средств организаций, объединений, банков и других хозяйствующих субъектов. В порядке долевого участия могут финансироваться также научно-технические программы, сформированные и реализуемые на основе международных и межотраслевых научно-технических соглашений, научно-технические программы создания новых техники и технологии двойного применения.

За счет средств федерального бюджета могут также финансироваться, в том числе в порядке долевого участия, наиболее важные региональные научные и научно-технические программы и проекты, результаты осуществления которых могут быть использованы и в других регионах.

Финансирование научной и (или) научно-технической деятельности осуществляется государством на основе сочетания финансовой поддержки научных организаций и целевого финансирования конкретных научных и научно-технических программ и проектов.

Научная и (или) научно-техническая деятельность может осуществляться за счет грантов. Положение о грантах на проведение молодыми учеными научных исследований в ведущих научно-педагогических коллективах высших учебных заведений и научных организаций Министерства образования Российской Федерации утверждено приказом Минобразования России от 18 декабря 2000 г. N 3705. Гранты передаются научным работникам, научным организациям, образовательным учреждениям высшего профессионального образования, другим юридическим лицам и гражданам. Получатели грантов распоряжаются ими в соответствии с законодательством Российской Федерации или в случае их использования на территории иностранного государства в соответствии с законодательством этого государства, а также на условиях, на которых эти гранты выделяются.

10. Особенностью Российской Федерации является то, что в ней воздушный и морской транспорт в середине 90-х гг. прошлого века был приватизирован и в настоящее время находится преимущественно в частной собственности. В то же время железнодорожный транспорт остался в государственной собственности Российской Федерации и управление им осуществляет специализированный исполнительный орган государственной власти - МПС России. Поэтому основной формой поддержки воздушного и морского транспорта являются предоставление транспортным организациям бюджетных кредитов и бюджетных инвестиций в порядке, определенном статьями 76 и 80 Кодекса. Железнодорожный же транспорт продолжает оставаться объектом бюджетного финансирования.

Порядок и условия финансирования железнодорожного транспорта определяются статьей 11 Федерального закона от 25 августа 1995 г. N 153-ФЗ "О железнодорожном транспорте". Названная статья устанавливает, что предприятия и учреждения железнодорожного транспорта осуществляют финансово-экономическую деятельность на принципах сочетания государственного регулирования и рыночных отношений.

11. Порядок использования атомной энергии определяется Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии". Основными направлениями государственной поддержки атомной энергетики в соответствии с названным Законом являются сооружение ядерных установок и обеспечение безопасности при использовании атомной энергии. Государственная финансовая поддержка атомной энергетике может оказываться в следующих формах:

1) предоставление бюджетных кредитов;

2) выделение бюджетных инвестиций;

3) предоставление субсидий и субвенций;

4) другие формы.

12. Порядок финансового и материального обеспечения мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций устанавливается главой VI Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Этот порядок включает в себя:

1) финансирование целевых программ;

2) финансирование органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

3) финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций проводится за счет средств организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, средств федеральных органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников. При отсутствии средств или их недостаточности для ликвидации чрезвычайных ситуаций выделяются средства резервного фонда Правительства РФ. Порядок выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий утвержден постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 810.

Для ликвидации и предупреждения чрезвычайных ситуаций могут создаваться специальные резервы финансовых и материальных ресурсов. Резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления. Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утвержден постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. N 1340.

13. Порядок и условия финансового обеспечения деятельности по исследованию и использованию космического пространства устанавливаются в статье 12 Закона РФ от 20 августа 1993 г. N 5663-1 "О космической деятельности".

Объем финансирования космической деятельности определяется в федеральном бюджете на соответствующий год. Финансирование космической деятельности осуществляется в порядке, предусмотренном для государственного оборонного заказа, посредством выделения ассигнований из федерального бюджета государственному заказчику в размере до 1% валового внутреннего продукта Российской Федерации и распределяется между исполнителями работ в соответствии с государственными контрактами. Государственный заказчик и исполнитель работ вправе привлекать внебюджетные источники финансирования, в том числе собственные средства.

Организациям и гражданам, участвующим в осуществлении космических проектов, могут в установленном порядке предоставляться государственные гарантии и льготы.

Иностранные инвестиции в космическую деятельность, связанную с выполнением федеральных космических программ, могут гарантироваться средствами федерального бюджета, а также имуществом, находящимся в государственной федеральной собственности. Иностранные инвестиции в космическую деятельность организаций и граждан Российской Федерации могут гарантироваться средствами этих организаций и граждан либо интеллектуальной или иной собственностью.

14. О содержании учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации, см. комментарий к статьям 71-73 и 221 Кодекса.

15. Формирование федеральной собственности может осуществляться посредством приобретения Российской Федерацией в собственность имущества либо путем создания новых объектов. Приобретение имущества и создание новых объектов осуществляются на основании государственных контрактов или смет (см. статьи 71-73 БК РФ и комментарий к ним).

16. Об обслуживании и погашении государственного долга Российской Федерации см. комментарий к главе 14 Кодекса.

17. Финансированию за счет средств федерального бюджета в соответствии с действующим законодательством подлежат:

1) пенсии по государственному социальному обеспечению (см. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации");

2) социальные выплаты гражданам, занятым на работах, связанных с химическим оружием (см. Федеральный закон от 7 ноября 2000 г. N 136-ФЗ "О социальной защите граждан, занятых на работах, связанных с химическим оружием");

3) иные социальные выплаты, предусмотренные действующим законодательством и осуществляемые через государственные внебюджетные фонды.

Компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, осуществляется в форме предоставления таким фондам ассигнований из федерального бюджета, которые являются одним из источников их финансирования.

18. Порядок формирования и пополнения государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней устанавливается Федеральным законом от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях".

Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ (далее - Фонд) составляет часть золотовалютных резервов Российской Федерации. Фонд предназначен для обеспечения производственных, финансовых, научных, социально-культурных и иных потребностей Российской Федерации. Ценности, зачисленные в Фонд, являются федеральной собственностью.

Решения о пополнении и расходовании ценностей Фонда принимаются Президентом РФ и Правительством РФ.

Фонд может пополняться за счет:

1) драгоценных металлов и драгоценных камней, приобретенных у субъектов рынка драгоценных металлов и драгоценных камней за счет средств федерального бюджета, в том числе по договорам поставок, заключаемым указанными субъектами с организациями, осуществляющими аффинаж драгоценных металлов;

2) уникальных самородков драгоценных металлов и уникальных драгоценных камней, приобретенных у субъектов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней за счет средств федерального бюджета;

3) принудительно изъятых в установленном законом порядке драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;

4) приобретенных у организаций, осуществляющих скупку, изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней;

5) скупленных у граждан драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;

6) лома и отходов драгоценных металлов и драгоценных камней;

7) кладов драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;

8) бесхозяйных драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий;

9) драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий, переданных государству по праву наследования и дарения;

10) изготовленных из драгоценных металлов и драгоценных камней государственных наград бывшего СССР, предназначенных для выдачи в установленном порядке награжденным лицам (законным представителям награжденных лиц) или подлежащих сдаче на государственное хранение в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственных наградах;

11) изготовленных из драгоценных металлов и драгоценных камней подарков, полученных гражданами Российской Федерации в связи с государственной деятельностью;

12) драгоценных металлов и драгоценных камней, а также изделий из них, зачисляемых в Фонд по иным основаниям, установленным законодательством Российской Федерации.

Средства, направленные на приобретение ценностей в Фонд, подлежат обязательному учету в расходной части федерального бюджета.

Минфин России представляет Президенту РФ и в Правительство РФ отчет о пополнении и расходовании за финансовый год ценностей Фонда. Одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета Правительство РФ представляет в Государственную Думу отчет о пополнении и расходовании за финансовый год ценностей Фонда и обобщенные показатели, характеризующие общее состояние Фонда.

В составе Фонда выделяется Алмазный фонд РФ.

К золотовалютным резервам Российской Федерации наряду с Фондом относится золотой запас Российской Федерации, состоящий из аффинированного золота в слитках, находящегося в федеральной собственности, и предназначенный для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.

Часть золотого запаса Российской Федерации, хранящаяся в Банке России, учитывается на его счетах. Решение о расходовании этой части золотого запаса Российской Федерации принимается Банком России в порядке, согласованном с Правительством РФ. Отчет о состоянии учитываемой на счетах Банка России части золотого запаса Российской Федерации представляется Банком России Государственной Думе как составная часть доклада Председателя Банка России о деятельности Банка России.

Часть золотого запаса Российской Федерации, находящаяся в Фонде, учитывается на счетах Минфина России.

19. Вопросы финансового обеспечения подготовки проведения выборов и референдума урегулированы в статье 46 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(78).

В соответствии с названной статьей расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в федеральные органы государственной власти производятся за счет средств федерального бюджета. Финансирование референдума Российской Федерации также осуществляется за счет средств федерального бюджета. Расходы избирательных комиссий, комиссий референдума указываются отдельной строкой в федеральном бюджете.

В случае, если финансирование выборов, референдума не осуществляется за счет средств федерального бюджета, а также в случае несвоевременного перечисления средств избирательной комиссии, комиссии референдума, на которую федеральным конституционным законом или федеральным законом возложено руководство деятельностью нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума по подготовке и проведению соответствующих выборов, референдума, данные расходы оплачиваются за счет кредитов банков, которые предоставляются этой избирательной комиссии, комиссии референдума на конкурсной основе. При этом допустимый объем средств не может превышать сумму, содержащуюся в отчете избирательной комиссии соответствующего уровня о расходовании средств при подготовке и проведении аналогичных предыдущих выборов, с учетом изменения установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Правительство РФ обязало в 10-дневный срок со дня обращения соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума дать ей государственную или муниципальную гарантию исполнения обязательства возврата кредитных средств, включая начисляемые на них проценты. Возврат полученных кредитных средств и уплата процентов, начисляемых за пользование указанными кредитными средствами, осуществляются за счет средств федерального бюджета. Денежные средства на погашение данного долгового обязательства утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год целевым назначением.

Финансовые отчеты Центризбиркома РФ, комиссий референдума о расходовании бюджетных средств на выборы, референдум представляются в палаты Федерального Собрания РФ.

Председатели избирательных комиссий, комиссий референдума распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов, референдума, и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям избирательных комиссий, комиссий референдума по финансовым вопросам и представление финансовых отчетов о расходовании указанных средств в порядке и сроки, которые установлены федеральными конституционными законами, федеральными законами.

При проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных Центризбиркому РФ, другим избирательным комиссиям, комиссиям референдума, устанавливается Центризбиркомом по согласованию с Банком России.

Особенности финансового обеспечения выборов Президента РФ устанавливаются в статье 54 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 228-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", а особенности финансирования выборов депутатов Государственной Думы - в статье 61 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

20. О финансировании федеральных инвестиционных программ см. статьи 79, 80 Кодекса и комментарий к ним.

21. При принятии федеральными органами государственной власти решений, которые могут привести к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов нижестоящих уровней, в таких решениях должны быть указаны источники, из которых могут быть покрыты такие расходы или образовавшийся дефицит (см. статью 83 БК РФ и комментарий к ней).

Одним из источников покрытия увеличившихся расходов или дефицита бюджета могут быть предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год бюджетные ассигнования нижестоящим бюджетам (см. также комментарий к главе 16 БК РФ).

22. Российской Федерацией часть ее государственных полномочий может быть передана ее субъектам. При такой передаче в федеральном бюджете должны быть предусмотрены ассигнования, предназначенные для финансового обеспечения осуществления отдельных полномочий федерального центра, переданных субъектам РФ (см. также комментарий к главе 16 БК РФ).

23. Финансовая поддержка федеральным бюджетом субъектов РФ состоит в предоставлении за счет его средств бюджетных ассигнований, предназначенных для финансового обеспечения функций субъекта РФ в случае недостатка у субъекта РФ собственных средств.

Финансовая поддержка субъектам РФ может оказываться следующих формах:

1) дотации;

2) субвенции;

3) субсидии;

4) бюджетные ссуды;

5) бюджетные кредиты.

О предоставлении финансовой поддержки субъектам РФ также см. комментарий к главе 16 Кодекса.

24. Организацию официального статистического учета в Российской Федерации осуществляет Госкомстат России. Порядок его финансирования и финансового обеспечения проводимых им мероприятий в целом соответствует порядку финансового обеспечения деятельности иных федеральных органов исполнительной власти.

Статья 85. Расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований

1. Комментируемая статья устанавливает правовую основу финансового обеспечения тех направлений деятельности государства, которые отнесены к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Исчерпывающий перечень таких направлений деятельности государства установлен статьей 72 Конституции РФ. К ним относятся:

1) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

2) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

3) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

4) разграничение государственной собственности;

5) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

6) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

7) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

8) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

9) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

10) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

11) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

12) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

13) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

14) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Для достижения перечисленных целей из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов совместно финансируются следующие виды функциональных расходов:

1) государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

2) обеспечение правоохранительной деятельности;

3) обеспечение противопожарной безопасности;

4) научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

5) обеспечение социальной защиты населения;

6) обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;

7) обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

8) развитие рыночной инфраструктуры;

9) обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

10) обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации;

11) обеспечение деятельности средств массовой информации;

12) прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

2. В законодательных или иных правовых актах, устанавливающих бюджетные обязательства, реализация которых обеспечивается из средств бюджетов различных уровней, должно устанавливаться разграничение расходных полномочий по финансированию каждого вида обязательств, вытекающих из действующего законодательства, по уровням бюджетной системы Российской Федерации.

Запрещается устанавливать источником финансирования расходов консолидированный бюджет.

К сожалению, в настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов, в том числе и расходов, упомянутых в комментируемой статье.

Широкая сфера расходов отнесена к сфере совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части социальных услуг государством и местным самоуправлением. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня. Требования Кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.

В результате органы власти субъектов РФ и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" устанавливает, что необходимо:

4) законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и/или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

В этих целях названное постановление Правительства РФ предлагает ввести в БК РФ понятие "расходные полномочия".

3. Объемы затрат, которые несут бюджеты различных уровней бюджетной системы Российской Федерации в связи с финансированием перечисленных выше расходов, определяются соглашениями, достигаемыми между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ либо органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Достигнутые соглашения находят свое закрепление в соответствующих законах (решениях) о бюджете.

Порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ определяется Правительством РФ.

Порядок согласования распределения и закрепления расходов, совместно финансируемых из бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, определяется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

К сожалению, необходимые нормативные правовые акты в настоящее время еще не приняты.

О распределении и закреплении расходов, совместно финансируемых из бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации, см. также комментарий к главе 16 Кодекса.

4. Пункт 4 комментируемой статьи допускает включение объектов государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в федеральную адресную инвестиционную программу, федеральные целевые программы. Такое включение может быть осуществлено только на стадии составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год.

Порядок использования средств федерального бюджета на достижение указанных целей определяется главой 16 Кодекса.

Также в целях реализации федеральных целевых программ допускается финансирование из федерального бюджета закупок товаров для учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований. Такие закупки осуществляются через получателей средств федерального бюджета с последующей передачей приобретенных материально-технических ресурсов соответствующим учреждениям в порядке, установленном Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 498 "О порядке передачи материально-технических ресурсов, закупленных получателями средств федерального бюджета в целях реализации федеральных целевых программ, учреждениям, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований").

Статья 86. Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации

1. Статья 73 Конституции РФ устанавливает, что в ведении субъектов РФ находятся те вопросы, которые не были отнесены ее статьями 71 и 72 к предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Для финансового обеспечения решения вопросов, находящихся в ведении субъектов РФ, комментируемая статья устанавливает, что средства бюджетов субъектов РФ используются в следующих направлениях:

1) обеспечение формирования и функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ;

2) управление государственным долгом субъектов РФ;

3) осуществление инвестиций в форме капитальных вложений на обеспечение реализации региональных целевых программ;

4) формирование имущественной основы государственной власти в субъектах РФ, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ;

5) осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;

6) обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов РФ;

7) оказание финансовой помощи местным бюджетам, обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень, компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов.

Приведенный в комментируемой статье перечень функциональных расходов, финансируемых исключительно из бюджетов субъектов РФ, не является исчерпывающим, и органы государственной власти субъектов РФ вправе принять решение о покрытии иных затрат за счет ассигнований из региональных бюджетов.

2. Общее правило, установленное в комментируемой статье, предполагает, что расходы, направленные на формирование имущественной основы государственной власти в субъектах РФ, финансируются исключительно из бюджетов субъектов Федерации. При этом в пункте 2 комментируемой статьи предусмотрено исключение из данного правила, допускающее финансирование объектов государственной собственности субъектов РФ из федерального бюджета в случае их включения в федеральную адресную инвестиционную программу или в федеральные целевые программы.

В части порядка исполнения таких расходов федерального бюджета комментируемая статья отсылает к пункту 4 статьи 85 Кодекса (см. комментарий к ней).

Статья 87. Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов

1. В соответствии с Конституцией РФ (глава 8) и Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об организации местного самоуправления) местное самоуправление позволяет гражданам самостоятельно решать вопросы местного значения. В связи с этим перед муниципальными образованиями в сфере финансов стоят следующие задачи:

1) финансовое обеспечение формирования органов местного самоуправления, а также их деятельности и деятельности иных организаций, оказывающих содействие решению местных вопросов;

2) формирование имущественной основы местного самоуправления;

3) развитие образования, здравоохранения, культуры, физической культуры, средств массовой информации, а также социальной сферы муниципального образования;

4) организация и развитие жилищно-коммунального хозяйства, дорожного строительства; содержание муниципального жилищного фонда, дорог местного назначения; озеленение и благоустройство территорий муниципальных образований;

5) содержание мест захоронений;

6) финансовое обеспечение мероприятий, направленных на охрану общественного порядка, обеспечение пожарной безопасности, охраны окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

7) оказание финансовой помощи населению;

8) осуществление инвестиций в форме капитальных вложений и финансирование иных целевых муниципальных программ;

9) управление муниципальным долгом;

10) организация транспортного обслуживания населения муниципальных образований;

11) финансирование решения иных вопросов местного значения.

2. Для решения первой задачи за счет средств местных бюджетов финансируются следующие виды функциональных расходов:

1) содержание органов местного самоуправления;

2) содержание муниципальных архивов;

3) проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

4) финансирование реализации решений органов местного самоуправления. Рассматривая финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления, следует отметить, что в соответствии со статьей 20 Закона об организации местного самоуправления органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Анализ главы 4 ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", а также иных законодательных актов позволяет сделать вывод, что для органов местного самоуправления, как юридических лиц, характерна такая организационно-правовая форма, как учреждение, поскольку они создаются в соответствии с уставами муниципальных образований для осуществления управленческих функций и финансируются за счет местных бюджетов. Следовательно, финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется в общем порядке, установленном для финансирования бюджетных учреждений (см. статью 70 БК РФ и комментарий к ней).

Порядок финансирования выборов в органы местного самоуправления и местных референдумов определяется в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(79) (далее - Закон о гарантиях избирательных прав) (глава 8), а также в Федеральном законе от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (далее - Закон об обеспечении избирательных прав при местных выборах) (глава 7). Основными направлениями финансирования выборов в органы местного самоуправления и местных референдумов являются:

1) финансовое обеспечение деятельности избирательных комиссий и комиссий референдумов;

2) финансирование предвыборных кампаний кандидатов в представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

В соответствии с частью первой статьи 31 Закона об обеспечении избирательных прав при местных выборах средства местных бюджетов на проведение выборов в органы местного самоуправления предоставляются избирательным комиссиям муниципальных образований не позднее 5 дней после их образования. Полученные средства избирательные комиссии муниципальных образований распределяют между подведомственными им избирательными комиссиями.

Избирательные комиссии в части расходования предоставленных им бюджетных средств подотчетны избирательным комиссиям муниципальных образований, те, в свою очередь, подотчетны представительным органам местного самоуправления.

Финансирование предвыборных кампаний кандидатов в представительные и исполнительные органы местного самоуправления осуществляется через избирательные фонды самих кандидатов и избирательных объединений. Порядок формирования и использования таких фондов определяется в статье 32 Закона об обеспечении избирательных прав при местных выборах, статье 47 Закона о гарантиях избирательных прав, а также в нормативных актах законодательных и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления.

3. Формирование имущественной основы местного самоуправления осуществляется путем приобретения имущества в муниципальную собственность на основании гражданско-правовых договоров, а также управления таким имуществом.

4. Комментируемая статья устанавливает примерный перечень функциональных видов расходов, которые должны финансироваться за счет средств местных бюджетов. Порядок осуществления перечисленных расходов определяется Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Глава 12. - Исключена Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации".

Раздел IV. Сбалансированность бюджетов

Глава 13. Дефицит бюджета и источники его покрытия

Статья 89. Государственные заимствования Российской Федерации

Комментируемая статья, определяющая государственные заимствования Российской Федерации, не случайно открывает главу Кодекса, посвященную источникам покрытия дефицита бюджета. Для привлечения денежных средств в распоряжение государства и муниципальных образований и покрытия бюджетного дефицита наряду с другими средствами (налоги, эмиссия) активно используются государственные заимствования.

Государственные заимствования становятся одним из наиболее привлекательных средств для решения проблем бюджетного дефицита.

Использование налоговых инструментов с целью покрытия бюджетного дефицита сталкивается с двумя существенными ограничениями:

1) ставки налогов не могут повышаться беспредельно: в случае чрезмерного повышения налоговых ставок неизбежно наступает сворачивание деловой активности, бегство капитала за рубеж и т.п.;

2) даже в случае принятия закона о повышении налоговой ставки налоговые доходы, рассчитываемые по новым повышенным ставкам, начнут поступать в бюджет, как правило, не ранее чем через год.

Использование необеспеченной эмиссии для покрытия бюджетного дефицита неизбежно приводит к нарастанию инфляционных процессов и расстройству денежно-кредитной системы государства.

В порядке государственных заимствований денежные средства могут поступать из различных источников от физических и юридических лиц, иностранных государств, различных международных финансовых организаций.

Государственные заимствования осуществляются через заемно-кредитные механизмы, напрямую связанные с понятием государственного кредита.

Государственный (муниципальный) кредит - это система денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством (муниципальными образованиями) для временного использования и на добровольных началах свободных денежных средств физических и юридических лиц.

Государственный кредит, как и любые другие кредитные отношения, строится на принципах срочности, возвратности и безвозмездности. Однако государственный кредит имеет важные отличия от кредита частного. Они обусловлены особым правовым статусом государства, которое, несмотря на то что является должником, а не кредитором, оказывает существенное влияние на характер и содержание соответствующих кредитных правоотношений.

Государственные заимствования приводят к появлению долговых обязательств Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.

Долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, являются государственным долгом Российской Федерации (статья 97 БК РФ). Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме (статья 98 БК РФ):

1) кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

2) государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

3) договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

4) договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

5) соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть:

1) краткосрочными (до 1 года);

2) среднесрочными (от 1 года до 5 лет);

3) долгосрочными (от 5 лет до 30 лет).

Долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет. Выделяют внешние и внутренние государственные заимствования.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации - это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Под иностранной валютой понимают (статья 1 Закона РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле"):

1) денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, монеты, находящиеся в обращении и являющиеся законным платежным средством в соответствующем иностранном государстве или группе государств, а также изъятые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену денежные знаки;

2) средства на счетах в денежных единицах иностранных государств и международных денежных или расчетных единицах.

Государственные внутренние заимствования Российской Федерации - это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, и по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте Российской Федерации.

Под валютой Российской Федерации понимают (статья 1 названного Закона):

1) находящиеся в обращении, а также изъятые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену рубли в виде банковских билетов (банкнот) Банка России и монеты;

2) средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях в Российской Федерации;

3) средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях за пределами Российской Федерации на основании соглашения, заключаемого Правительством РФ и Банком России с соответствующими органами иностранного государства об использовании на территории данного государства валюты Российской Федерации в качестве законного платежного средства.

Статья 90. Государственные заимствования субъектов Российском Федерации, муниципальные заимствования

Государственные (муниципальные) заимствования используются как способ привлечения денежных средств для покрытия бюджетных дефицитов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации - федеральном, региональном и местном.

Если статья 89 Кодекса посвящена государственным заимствованиям Российской Федерации, то комментируемая статья посвящена государственным заимствованиям субъектов РФ и муниципальным заимствованиям.

Статья 91. - Исключена Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации".

Статья 92. Дефицит бюджета

Комментируемая статья посвящена не столько самому понятию дефицита (как об этом можно было бы судить по ее названию - "Дефицит бюджета"), сколько проблеме законодательного ограничения размеров бюджетного дефицита.

Практически все государства в те или иные периоды своей истории сталкивались с проблемой бюджетного дефицита. Для оценки состояния экономики и публичных финансов определяющее значение имеет не сам факт наличия дефицита, а его размер и качество (см. комментарий к статье 33 БК РФ).

Закон (решение) о бюджете на очередной финансовый год, если он предполагает превышение расходов над его доходами, обязательно должен содержать нормы, устанавливающие источники финансирования дефицита бюджета. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга.

При установлении предельной величины дефицита бюджета на очередной финансовый год законодатель должен придерживаться следующих ограничений:

1. Ограничения, устанавливаемые в отношении дефицита федерального бюджета.

Предельная величина дефицита федерального бюджета определяется как сумма общего объема бюджетных инвестиций (статьи 79 и 80 БК РФ) и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

2. Ограничения, устанавливаемые в отношении дефицита регионального бюджета:

1) текущие расходы регионального бюджета не могут превышать объем доходов регионального бюджета.

Текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ (статья 69 БК РФ);

2) размер дефицита регионального бюджета не может превышать 15% объема доходов без учета финансовой помощи (дотации, субсидии, субвенции и т.д.) из федерального бюджета. Величина в 15% была установлена в Федеральном законе от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" - до этого предельная величина составляла 5% объема доходов. Дефицит регионального бюджета может превысить предельную величину только в одном случае: когда в законе о региональном бюджете на соответствующий год утвержден размер поступлений от продажи имущества. В этом случае предельный размер дефицита регионального бюджета может превысить установленный лимит, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

При этом поступления из источников финансирования дефицита регионального бюджета могут направляться на финансирование только инвестиционных расходов и ни при каких условиях не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение долга субъекта РФ.

3. Ограничения, устанавливаемые в отношении дефицита местного бюджета:

1) текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем доходов местного бюджета;

2) размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального и регионального бюджета. До принятия вышеуказанного Закона предельная величина составляла 3%.

Как и в случае с региональным бюджетом, в отношении ограничения дефицита местного бюджета могут быть применены две следующие оговорки:

1) предельный размер дефицита местного бюджета может быть увеличен на сумму поступлений от продажи имущества;

2) поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование только инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга.

Соблюдение предельных значений дефицитов бюджетов должно обеспечиваться также по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за финансовый год.

Статья 93. Источники финансирования дефицита бюджета

Для финансирования бюджетного дефицита используются различные источники, перечень которых содержится в статьях 94-96 Кодекса. Классификация источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов бюджетов РФ содержится в приложениях 7 и 8 к Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".

Источниками финансирования дефицита федерального бюджета могут быть:

1) внутренние источники в следующих формах:

- кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации;

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней;

- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

- суммы превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;

- изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета;

2) внешние источники в следующих формах:

- государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

- кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте, привлеченные Российской Федерацией.

Для финансирования дефицита регионального бюджета могут привлекаться следующие источники:

1) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

2) бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

3) кредиты, полученные от кредитных организаций;

4) поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут выступать:

1) муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

2) кредиты, полученные от кредитных организаций;

3) бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

4) поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

5) изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета;

6) изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Конкретные источники финансирования бюджетного дефицита утверждаются органами законодательной (представительной) власти по основным видам привлеченных средств.

В комментируемой статье установлен запрет на использование в качестве источников финансирования дефицита бюджета:

1) кредитов Банка России;

2) приобретения Банком России долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении.

Данное положение Кодекса соответствует норме, содержащейся в статье 22 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)": "Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов".

Статья 94. Источники финансирования дефицита федерального бюджета

Источники финансирования дефицита федерального бюджета делятся на внутренние и внешние.

К внутренним источникам относятся:

1. Кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации. Не могут выступать в качестве источника финансирования федерального бюджета кредиты Банка России (статья 22 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", статья 93 БК РФ).

2. Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации.

Государственный заем - это передача в собственность Российской Федерации, субъекта РФ денежных средств, которые Российская Федерация, субъект РФ обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа (статья 6 БК РФ). В Конституции РФ закреплено (пункт 4 статьи 75): "Государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе".

Государственные внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных долговых обязательств. От имени Российской Федерации право осуществления государственных внутренних заимствований принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному Правительством РФ ответственному федеральному органу исполнительной власти (статья 104 БК РФ).

Государственные займы осуществляются путем эмиссии ценных бумаг от имени Российской Федерации. Решение об эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации принимается Правительством РФ в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного долга, установленными согласно БК РФ, закону о бюджете, а также программе внутренних заимствований (статья 114 БК РФ).

Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" (далее - Закон об эмиссии и обращении ценных бумаг)*(80). В соответствии со статьей 3 данного Закона государственные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в силу Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"*(81), удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.

3. Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Определения бюджетной ссуды и бюджетного кредита содержатся в статье 6 Кодекса.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

4. Поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности.

Средства, вырученные от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, могут пойти на финансирование дефицита федерального бюджета. В соответствии со статьей 43 Кодекса средства, получаемые от продажи государственного имущества, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме. Порядок перечисления в бюджеты средств, получаемых от приватизации государственного имущества, нормативы их распределения между бюджетами разных уровней, а также размеры затрат на организацию приватизации определяются законодательством Российской Федерации о приватизации.

5. Сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам.

Государственный резерв является особым федеральным (общероссийским) запасом материальных ценностей, предназначенным для использования в целях и порядке, предусмотренных Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве".

В состав государственного резерва входят:

1) запасы материальных ценностей для мобилизационных нужд Российской Федерации (мобилизационный резерв);

2) запасы стратегических материалов и товаров;

3) запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Использование государственного резерва в предусмотренных законом случаях может приносить доход. В то же время поддержание государственного резерва в состоянии, предусмотренном Правительством РФ, требует известных затрат. Превышение доходов над расходами по государственным резервам может использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета.

В тех же целях может использоваться и превышение доходов над расходами по государственным запасам. Так, в классификации источников внутреннего финансирования бюджетов РФ (приложение 7 к Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации") упоминаются государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней (код 0710). Разница между поступлениями от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней (на внутреннем и внешнем рынке), с одной стороны, и расходами по финансированию таких государственных запасов, с другой стороны, также может быть использована для покрытия бюджетного дефицита.

6. Изменение остатков на счетах по учету средств федерального бюджета. К числу внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета законодатель относит:

1) государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте. В соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона об эмиссии и обращении ценных бумаг обязательства Российской Федерации, возникшие в результате эмиссии соответствующих государственных ценных бумаг и составляющие внешний долг Российской Федерации, должны быть выражены в иностранной валюте;

2) кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные Российской Федерации в иностранной валюте.

Статья 95. Источники финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации

К источникам финансирования дефицита регионального бюджета законодатель отнес:

1. Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ.

Субъект РФ может осуществлять заимствование в целях покрытия дефицита регионального бюджета путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ. Решение об эмиссии государственных ценных бумаг принимается органами исполнительной власти субъектов РФ (статья 114 БК РФ). Государственные ценные бумаги субъектов РФ могут быть выпущены в виде облигаций и иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.

2. Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Определения бюджетной ссуды и бюджетного кредита содержатся в статье 6 Кодекса.

3. Кредиты, полученные от кредитных организаций.

Не могут выступать в качестве источника финансирования дефицита регионального бюджета кредиты Банка России (часть вторая статьи 22 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", статья 93 БК РФ).

4. Поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ.

Средства, полученные от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ, могут пойти на финансирование дефицита регионального бюджета. Согласно статье 43 Кодекса средства, получаемые от продажи государственного имущества, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме (после уплаты всех причитающихся налогов и сборов). Порядок перечисления в бюджеты средств, получаемых от приватизации государственного имущества, нормативы их распределения между бюджетами разных уровней, а также размеры затрат на организацию приватизации определяются законодательством Российской Федерации.

5. Изменение остатков средств на счетах по учету средств регионального бюджета (определяется через сравнение остатков на начало и конец периода).

Статья 96. Источники финансирования дефицита местного бюджета

К источникам финансирования дефицита местного бюджета законодатель в комментируемой статье отнес:

1. Муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг.

Муниципальный заем - передача в собственность муниципального образования денежных средств, которые муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа.

Для финансирования дефицита местных бюджетов могут использоваться муниципальные заимствования, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг. Соответствующая норма содержится в статье 104 Кодекса, в которой предусматривается, что муниципальные внутренние заимствования используются для покрытия дефицита соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение муниципальных долговых обязательств.

От имени муниципального образования право осуществления муниципальных внутренних заимствований и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Решение об эмиссии муниципальных ценных бумаг принимается органами местного самоуправления в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и муниципального долга, установленными в соответствии с БК РФ решением о местном бюджете. В решении об эмиссии муниципальных ценных бумаг отражаются сведения, предусмотренные Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". В соответствии со статьей 3 данного Закона муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам согласно Федеральному закону от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.

Кроме того, муниципальным займам посвящена статья 16 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Основные положения упомянутой статьи сводятся к следующему:

1) договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций;

2) муниципальные облигации выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования;

3) выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов;

4) порядок выпуска муниципальных облигаций определяется законодательством Российской Федерации;

5) государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства;

6) исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год;

7) предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год;

8) размещение, обращение, распространение (продажа и покупка) муниципальных облигаций осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Кредиты, полученные от кредитных организаций.

Не могут выступать в качестве источника финансирования дефицита местного бюджета кредиты Банка России (статья 22 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", статья 93 БК РФ).

3. Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы.

Определения бюджетной ссуды и бюджетного кредита содержатся в статье 6 Кодекса.

4. Поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Как это предусмотрено в статье 43 Кодекса, средства, получаемые от продажи муниципального имущества, подлежат зачислению в местные бюджеты в полном объеме (после уплаты причитающихся налогов и сборов). Порядок перечисления в бюджеты средств, получаемых в процессе приватизации муниципального имущества, размеры затрат на организацию приватизации определяются законодательством Российской Федерации о приватизации.

5. Изменение остатков на счетах по учету средств местного бюджета (определяется через сравнение остатков на начало и конец периода).

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Статья 97. Государственный долг Российском Федерации

1. Основополагающие принципы политики государства в области управления государственным долгом заложены в Конституции РФ. Помимо положений общего характера, определяющих принципы государственного управления, федеративного устройства, разграничения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, которые имеют значение для регулирования финансовой системы вообще, Конституция РФ содержит нормы, непосредственно касающиеся системы управления государственным долгом. Речь идет, в частности, о статье 75, пункт 4 которой предусматривает, что "государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе".

Комментируемая статья вводит понятие "государственный долг Российской Федерации", определяя его через категорию "долговые обязательства" и не раскрывая при этом правовые формы таких долговых обязательств. Правовые формы определяются в следующей статье 98 рассматриваемой главы Кодекса.

Определение категорий "государственный или муниципальный заем (заимствование)" и "государственный или муниципальный долг" содержится в статье 6 БК РФ, представляющей собой глоссарий Кодекса. При этом понятие "государственный или муниципальный долг" по своему содержанию является более широким понятием, чем "государственные или муниципальные заимствования". В частности, государственный долг может включать в себя обязательства государства, возникшие не только в связи с государственными заимствованиями, но и из других оснований, например в связи с возмещением вреда, причиненного в результате действий государства, выплатой компенсаций инвесторам (собственникам) в связи с национализацией имущества, из обязательств, возникающих в связи с членством государства в международных организациях, и т.д. В любом случае обязательства государства должны получить отражение в бюджете. В соответствии с Кодексом государственный долг включает в себя:

1) государственные (или муниципальные) заимствования;

2) другие обязательства Российской Федерации (субъекта Федерации или муниципального образования соответственно), а также принятые на себя Российской Федерацией (субъектом Федерации или муниципальным образованием соответственно) обязательства третьих лиц (в том числе и путем предоставления гарантий по обязательствам частных лиц).

В пункте 1 комментируемой статьи определен круг субъектов - возможных участников правоотношений, связанных с государственным долгом Российской Федерации, что позволяет квалифицировать возникающие правоотношения в зависимости от того, нормами какой отрасли права они регулируются. В частности, нормы международного публичного права применяются в случаях, когда речь идет о долговых обязательствах Российской Федерации перед иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. С учетом положений статьи 98 Кодекса о формах государственного долга Российской Федерации к правоотношениям, возникающим из кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, в качестве нормы общего характера (lех generalis) применяются нормы Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" с учетом специальных норм БК РФ (lех specialis), сформулированных в главе 15 Кодекса.

Нормами гражданского права будут регулироваться правоотношения, возникающие между Российской Федерацией и физическими или юридическими лицами, в которых стороны находятся в равном положении по отношению друг к другу, а не в отношении власти - подчинения. Основным нормативным документом, регламентирующим такие правоотношения, будет ГК РФ. Пункт 1 статьи 2 ГК РФ допускает возможность участия государства в гражданских правоотношениях. Порядок и формы такого участия определяются в рамках главы 5 ГК РФ (статьи 124-127). Выделение Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в отдельную главу подчеркивает особый статус перечисленных субъектов права, отличный от правового положения физических или юридических лиц. Особый статус Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований тем не менее не влияет на характер отношений с их участием, как отношений, основанных на равенстве сторон.

При применении норм ГК РФ следует также учитывать, что согласно пункту 3 статьи 2 ГК РФ "к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством".

В БК РФ (статья 6) государственный или муниципальный заем определяется как "передача в собственность Российской Федерации или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа". В соответствии со статьей 807 ГК РФ "по договору займа одна сторона (заимодавец) передает другой стороне (заемщику) сумму денег или другие вещи, определенные родовыми признаками, а заемщик обязуется возвратить заимодавцу такую же сумму денег (сумму займа) или равное количество других вещей того же рода и качества". Приведенное определение, если его дополнить положениями статьи 809 ГК РФ, оговаривающей право заимодавца на получение процентов, по существу, совпадает определением государственного или муниципального займа в статье 6 БК РФ. Определение БК РФ ограничивает круг лиц, могущих выступать в качестве заемщиков, Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а предмет займа - денежными средствами. Таким образом, БК РФ, по существу, отсылает в части, касающейся правоотношений, возникающих между государством (в лице Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования) и частными лицами (физическими и юридическими), к нормам ГК РФ. Сказанное, однако, не относится к области собственно бюджетных правоотношений (статья 1 БК РФ), участниками которых физические и юридические лица не являются.

Между тем судебная практика не всегда следует принципу жесткого разделения правоотношений, возникающих в бюджетной сфере, и правоотношений, возникающих вне этой сферы (между государством и частными лицами), но в связи с бюджетными отношениями (в частности, в связи с государственными заимствованиями). В качестве примера можно привести постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 1 февраля 2001 г. N КГ-А40/137-00. Постановление было вынесено по кассационной жалобе ЗАО "Инвестиционная компания "Прокси"", в которой обжаловалось постановление апелляционной инстанции, отменившей решение Арбитражного суда г.Москвы, который удовлетворил требования истца к Минфину России о выплате суммы долга по государственным краткосрочным облигациями - ГКО (в споре шла речь о ГКО, выпущенных до 17 августа 1998 г. и подпавших под реструктуризацию задолженности государства по ГКО (подробнее см. комментарий к статье 105 БК РФ)). При этом суд мотивировал свое решение ссылкой на Федеральный закон от 29 декабря 1998 г. N 192-ФЗ "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики". По мнению кассационной инстанции, "суд обоснованно сослался на указанный закон, поскольку использование бюджетных средств на погашение внутреннего долга допускается... за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации. Судом установлено, что в бюджет 1999 года расходы на погашение ГКО не включены, в связи с чем отсутствуют основания для взыскания заявленных истцом сумм". Между тем отношения между частными лицами и государством по поводу исполнения государством своих обязательств в качестве заемщика перед заимодавцами - частными лицами регулируются не нормами бюджетного законодательства, а нормами гражданского права, поскольку частные лица не являются участниками бюджетных правоотношений.

2. Пункт 2 комментируемой статьи имеет особое значение для так называемых внешних отношений, то есть отношений, которые складываются между Российской Федерацией как заемщиком и другими лицами, не являющимися субъектами бюджетных правоотношений. Данный пункт, во-первых, определяет безусловный характер долговых обязательств государства. Таким образом, принимая на себя обязательства возвратить в будущем заимствуемые денежные средства, государство не вправе (если это не было заранее оговорено в условиях заимствования) оговаривать возврат долга какими бы то ни было условиями, например необходимостью к моменту выплаты предусмотреть в бюджете специальную расходную статью на выплату долга. Безусловно, бюджет должен предусматривать расходы на выплату государственного долга, однако то обстоятельство, что бюджетом данные расходы не предусмотрены, не может служить основанием для отказа в выплате задолженности государства в соответствии с условиями государственного займа.

Во-вторых, пункт 2 устанавливает, что обязательства государства обеспечиваются всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Понятие государственной казны в 1991 г. было раскрыто в рамках постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В соответствии с пунктом 1 приложения 1 к указанному постановлению к государственной казне Российской Федерации были отнесены средства республиканского бюджета Российской Федерации, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Банка России, золотой запас, алмазный и валютный фонды. Приведенное определение не вполне точно отражает действительное положение дел в части, касающейся круга имущества, которое может служить обеспечением обязательств государства. В связи с изложенным необходимо провести анализ положений законодательства, позволяющий определить, какое имущество может, а какое не может составлять обеспечение государственного долга.

Согласно статье 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или иное не предусмотрено федеральным законом.

Нормы, касающиеся золотого запаса Российской Федерации, содержатся в Федеральном законе от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (далее - Закон о драгоценных металлах и камнях). Согласно статье 8 данного Закона золотой запас Российской Федерации состоит из аффинированного золота в слитках, находящегося в федеральной собственности и являющегося частью золотовалютных резервов Российской Федерации. Золотой запас предназначен для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.

Следует, однако, учитывать, что часть золотого запаса Российской Федерации, хранящаяся в Банке России, учитывается на его счетах. Решение о расходовании этой части золотого запаса Российской Федерации принимается Банком России в порядке, согласованном с Правительством РФ. Отчет о состоянии учитываемой на счетах Банка России части золотого запаса Российской Федерации представляется Банком России Государственной Думе как составная часть доклада Председателя Банка России о деятельности Банка России. Другая часть золотого запаса Российской Федерации находится в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней РФ.

В соответствии с Законом о драгоценных металлах и камнях (статья 6) Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ (далее - Фонд) составляет часть золотовалютных резервов Российской Федерации и представляет собой совокупность драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них. Фонд предназначен для обеспечения производственных, финансовых, научных, социально-культурных и иных потребностей Российской Федерации. Ценности, зачисленные в Фонд, являются федеральной собственностью.

В соответствии с названным Законом положение о Фонде утверждается Правительством РФ. В настоящее время действует Положение о Государственном учреждении по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней (Гохран России) при Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденное приказом Минфина России от 11 декабря 1996 г. N 1941.

Согласно статье 7 Закона о драгоценных металлах и камнях "Алмазный фонд Российской Федерации - составная часть Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, представляющая собой собрание уникальных самородков драгоценных металлов и уникальных драгоценных камней, имеющих историческое и художественное значение, а также собрание уникальных ювелирных и иных изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней". Алмазный фонд РФ неделим, является федеральной собственностью и не подлежит отчуждению в любой форме и иному обременению, в том числе сдаче в аренду. Ценности Алмазного фонда РФ могут быть использованы исключительно в целях экспонирования или научного изучения в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Положение об Алмазном фонде Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 15 ноября 1999 г. N 1524.

В соответствии с БК РФ с 1 января 2000 г. в бюджетную систему Российской Федерации включены государственные внебюджетные фонды.

В соответствии с ГК РФ имущество государственного унитарного предприятия находится в государственной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (пункт 2 статьи 113 ГК РФ). В то же время согласно пункту 5 статьи 113 ГК РФ "унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества".

С учетом изложенного и следует определять имущество, которое может быть использовано для обеспечения обязательств государства. Решая эту задачу, следует исключить из перечня возможных объектов такое имущество, которое относится к федеральной собственности, но которое по общему правилу не может являться обеспечением долговых обязательств государства.

3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает обязанность федеральных органов исполнительной власти использовать свои полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств Российской Федерации и обслуживания государственного долга Российской Федерации. К числу таких органов следует в первую очередь отнести Правительство РФ, Минфин России, Федеральное казначейство и другие органы. (Подробнее о системе управления государственном долгом см. комментарий к статье 101 БК РФ.)

В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273, на Минфин России возложена задача по проведению совместно с Банком России операций по обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, а также по управлению в установленном порядке государственным внутренним и внешним долгом.

В качестве мер, связанных с управлением государственным внутренним и внешним долгом, можно, в частности, отнести:

1) досрочное погашение государственных ценных бумаг;

2) выкуп государственных ценных бумаг на вторичном рынке;

3) размещение средств финансового резерва на финансовых рынках в государственные ценные бумаги.

Выкуп государственных ценных бумаг (применительно к ГКО и облигациям федеральных займов - ОФЗ) осуществляется в порядке, установленном Положением о выкупе Министерством финансов Российской Федерации государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов на вторичном рынке ценных бумаг, утвержденным приказом Минфина России от 22 декабря 2000 г. N 115н (далее - Положение о выкупе ГКО и ОФЗ). То, что возможность досрочного выкупа на вторичном рынке ценных бумаг предусмотрена только для ГКО и ОФЗ, объясняется особенностями условий обращения данных ценных бумаг, которые обеспечивают высокий уровень прозрачности и технологичности рынка.

Постановлением Правительства РФ от 20 мая 2002 г. N 322 "О порядке управления средствами финансового резерва" Минфину России было предоставлено право размещать средства финансового резерва на финансовых рынках в высоколиквидные государственные ценные бумаги, в том числе в государственные бумаги Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации и иностранной валюте и обращающиеся на организованных рынках, а также в государственные ценные бумаги иностранных правительств, имеющие наивысшие рейтинги ведущих рейтинговых агентств.

Нельзя не обратить внимание на то, что в случаях, когда речь идет об операциях с российскими государственными ценными бумагами, в частности с ГКО и ОФЗ, с точки зрения внешней формы сделок операции по досрочному выкупу (погашению) государственных облигаций и по размещению средств финансового резерва в принципе совпадают. И в том и в другом случае речь идет о сделке купли-продажи, причем в обоих случаях Минфин России выступает в роли покупателя. Однако с точки зрения бюджетного регулирования операции, оформленные одной и той же сделкой купли-продажи, являются различными по своей сути. Эти отличия находят свое отражение в технике бюджетных проводок и в оформлении проводимых операций в виде бюджетных правоотношений. Так, операция по досрочному выкупу государственных ценных бумаг (в частности, ГКО и ОФЗ) оформляется как сокращение государственной задолженности, и выкупленная ценная бумага, по существу, прекращает свое существование. Согласно пункту 2 упоминавшегося выше Положения о выкупе ГКО и ОФЗ "выкуп ГКО-ОФЗ на вторичном рынке ценных бумаг проводится с целью уменьшения объема государственного внутреннего долга, снижения расходов на его обслуживание, а также с целью "сглаживания" платежного графика по погашению и обслуживанию внутреннего долга". В случае размещения денежных средств финансового резерва в ценные бумаги речь идет о временном приобретении ценных бумаг государством с целью получения дохода. Поэтому в вышеназванном постановлении Правительства РФ предусмотрена возможность осуществления продажи государственных ценных бумаг и направления вырученных средств на замещение внутренних и внешних источников финансирования дефицита государственного бюджета.

Аналогичная ситуация возникает, если сравнивать выкуп и досрочное погашение облигаций. Разница будет состоять в том, что с точки зрения бюджетного регулирования и та и другая операция ведут к сокращению задолженности государства, однако в области внешних отношений существуют различия между проводимыми операциями. В случае выкупа речь идет о сделке купли-продажи, в которой покупателем обязательства является должник. В случае досрочного погашения речь идет об изменении условий займа, то есть о реструктуризации займа. Такая операция возможна лишь с согласия кредитора, то есть держателя облигации. Согласие будет подразумеваемым, если опубликованные условия эмиссии облигаций предусмотрели право должника (то есть государства) осуществить досрочное погашение (исполнение) своих обязательств перед кредитором.

Статья 98. Формы государственного долга Российской Федерации

1. Комментируемая статья определяет правовые формы, в которых могут существовать государственные долговые обязательства Российской Федерации. Как следует из пункта 1 комментируемой статьи, а также из предыдущей статьи 97, формы долговых обязательств Российской Федерации могут быть разделены на следующие категории:

1) долговые обязательства, возникшие в результате международного договора (например, кредитные договоры и соглашения, заключаемые с иностранными государствами или международными организациями, договоры о предоставлении гарантий Российской Федерацией, договоры о реструктуризации существующей задолженности) и регулируемые нормами международного права;

2) долговые обязательства, возникшие в результате осуществления эмиссии ценных бумаг;

3) долговые обязательства, возникшие в рамках межбюджетных отношений.

В первую группу вошли договоры (соглашения), заключаемые Российской Федерацией в соответствии с нормами международного права. Порядок заключения таких договоров (соглашений) определяется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". В соответствии со статьей 3 этого Закона международные договоры заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера). С учетом положений статьи 101 Кодекса, возлагающей управление государственным долгом Российской Федерации на Правительство РФ, наиболее распространенной является практика возникновения долговых обязательств Российской Федерации на основании межправительственных соглашений. Среди международных организаций, наиболее активно выступавших в качестве кредитора Российской Федерации, следует назвать Международный банк реконструкции и развития (Мировой банк, МБРР), Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР).

При этом, касаясь проблемы предоставления международных займов, особое внимание следует обратить на проблему обеспечения прозрачности процедуры предоставления и расходования средств международных займов. Данная проблема носит двусторонний характер, то есть прозрачность требуется как от кредитора, так и от заемщика. Что касается Мирового банка, то им уделяется большое внимание проблеме открытости и доступности информации о предоставляемых займах. Это обеспечивается в том числе и путем привлечения заинтересованных негосударственных организаций (например, объединений профессиональных участников рынка), значительного числа экспертов. С другой стороны, Банк ужесточает требования в отношении процедур бухгалтерского учета и аудита для заемщиков. При этом в случае длительной задержки при передаче необходимой отчетности предоставление кредита может быть приостановлено.

В то же время нельзя не отметить, что в ряде случаев не удается обеспечить необходимую и достаточную прозрачность за расходованием заемных средств, предоставленных Российской Федерации. В качестве примера можно привести неясную судьбу займа Мирового банка, предоставленного России решением от 7 августа 1998 г. на поддержание стабильного курса национальной валюты. Несмотря на предоставленный заем, 17 августа 1998 г. Россия пережила тяжелый финансовый кризис, сопровождавшийся резким падением курса национальной валюты*(82).

Долговые обязательства Российской Федерации могут возникнуть в результате осуществления эмиссии ценных бумаг в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". В соответствии с указанным Законом (статья 2) ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации, являются государственными ценными бумагами. Решение об эмитенте ценных бумаг Российской Федерации принимается Правительством РФ. Эмитентом ценных бумаг Российской Федерации выступает федеральный орган исполнительной власти, к функциям которого решением Правительства РФ отнесено составление и/или исполнение федерального бюджета. В настоящее время таким органом является Минфин России. Согласно пункту 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273, Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации. На Минфин России возложены задачи в том числе по совершенствованию бюджетной системы (подпункт 1 пункта 5 Положения), разработке проектов федерального бюджета (подпункт 12 пункта 6 Положения) и исполнению в пределах его компетенции федерального бюджета (подпункт 13 пункта 6 Положения).

Наконец, особую группу долговых обязательств Российской Федерации составляют обязательства, возникшие в результате предоставления бюджетных ссуд, бюджетных кредитов. Передача доходов из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации бюджету другого уровня осуществляется в соответствии с БК РФ. Процесс такой передачи получил название бюджетного регулирования.

2. В пункте 2 комментируемой статьи приводится классификация долговых обязательств РФ, в зависимости от срока их погашения подразделяемых на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (свыше 1 года до 5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет до 30 лет).

При этом пункт 2 содержит крайне важную норму, запрещающую изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения. Следует заметить, что подобная норма содержится и в статье 817 ГК РФ. Согласно пункту 4 статьи 817 ГК РФ не допускается изменение условий выпущенного в обращение займа.

3. Пункты 3 и 4 комментируемой статьи проводят разграничение между внутренними и внешними займами Российской Федерации. В этой связи следует напомнить, что изначально, до принятия Кодекса, данное разграничение вытекало из двух законов, регламентировавших рассматриваемые отношения. Речь идет о Законе РФ от 13 ноября 1992 г. N 3877-1 "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" (далее - Закон о внутреннем долге), который определял порядок выпуска внутренних государственных займов, и Федеральном законе от 26 декабря 1994 г. N 76-ФЗ "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" (далее - Закон о государственных внешних заимствованиях и кредитах). С введением в действие Кодекса оба упомянутых закона были признаны утратившими силу с 1 января 2000 г.

Проводя различия между внутренними и внешними заимствованиями, рассматриваемые законы определяли критерии разграничения внешних и внутренних заимствований. К таким критериям относятся либо валюта долга (Закон о внутреннем долге), либо национальная принадлежность кредитора (Закон о государственных внешних заимствованиях и кредитах). Следует отметить, что оба критерия носили искусственный характер и использование их было затруднено, поскольку был неясен порядок их применения. В частности, неясно, должны ли использоваться сразу оба критерия, а если нет, то какому из них следует отдавать предпочтение. Более того, практика вносила дополнительную путаницу. Так, облигации внутреннего валютного займа - ОВВЗ - были номинированы в иностранной валюте, однако их первоначальное размещение происходило на внутреннем рынке среди резидентов. При этом в бюджете Российской Федерации они рассматривались как внешние заимствования. В то же время иностранные инвесторы активно приобретали номинированные в российской валюте государственные краткосрочные облигации - ГКО, используя для этих целей специальные счета типа "С". С точки зрения бюджетного законодательства ГКО рассматривались в качестве внутренних заимствований государства.

Учитывая накопленный опыт, БК РФ, отменивший указанные выше законы, не стал устанавливать каких-либо критериев разграничения внутренних и внешних заимствований, избрав прагматический путь определения того, какие типы заимствований могут включаться в объем внешних, а какие - в объем внутренних заимствований.

Необходимость проведения различий между внутренними и внешними заимствованиями проистекает из-за валюты, в которых номинируются соответствующие долговые обязательства. Дело в том, что внутренний долг государства, как правило, будет номинирован в национальной валюте данного государства. При этом общепризнанным является признание денег "чисто национальным продуктом, зона хождения которого строго ограничена территорией государства-эмитента: внутри государства деньги обладают действительностью ценных бумаг и являются законным платежным средством; за границей это только товар, как любой другой товар"*(83). Иными словами, деление государственного долга на внешний и внутренний имеет значение прежде всего для области бюджетного регулирования. При этом проблемы, связанные с погашением государственного долга, в конечном итоге ведут к резкому падению курса национальной валюты государства-заемщика. С такими проблемами сталкивались Мексика во время кризисов 1982 и 1994-1995 гг., Чили в начале 1980-х. Анализируя причины упомянутых валютных кризисов, Р. Дорнбуш, лауреат Нобелевской премии в области экономики, обращал внимание на следующие общие для всех четырех государств условия возникновения кризисной ситуации: завышенный курс национальной валюты, значительный дефицит в части золотовалютных резервов, значительный объем внешних заимствований*(84).

В начале века в качестве определенной меры, направленной на защиту прав кредитора, рассматривалось включение в условия займа золотой или валютной оговорки или установление валютных паритетов. Данная мера может в известной мере обеспечить защиту интересов кредитора, но не в случае серьезных финансовых потрясений. В качестве примера установления валютного паритета в условиях государственного займа можно привести дореволюционный опыт России. В частности, речь идет о 5%-ном государственном займе 1906 г. Особенностью этого и других аналогичных займов, выпускавшихся в странах Европы, была их номинация сразу в нескольких различных западноевропейских валютах. При этом условиями выпуска займа заранее определялись твердые паритеты валют. Облигации займа были выпущены достоинством в 500, 2500 и 5000 франков, считая каждые 500 франков равными 187 рублям 50 копейкам, 404 имперским германским маркам, 239 голландским гульденам, 19 фунтам стерлингов и 17 шиллингам, 474 австро-венгерским кронам. Условия займа предусматривали выплату процентов в России рублями в учреждениях государственного банка, во Франции - франками, в Голландии - голландскими гульденами, в Англии - фунтами стерлингов и в Австро-Венгрии - австро-венгерскими кронами. До начала Первой мировой войны выбор кредитором валюты платежа не имел никакого принципиального значения, поскольку курсы валют мало отклонялись от установленных паритетов, однако впоследствии после начала Первой мировой войны ситуация изменилась*(85).

Более современным примером является опыт выпуска золотых сертификатов 1993 г. Золотые сертификаты представляли собой высокономинальные (10 кг золота 0,9999-й пробы) именные ценные бумаги, размещаемые среди банков и иных кредитных учреждений. Обращение данной ценной бумаги было затруднено вследствие высокого номинала ценной бумаги.

По своей правовой природе золотые сертификаты являлись альтернативным обязательством, по которым кредиторам было предоставлено право при погашении сертификата требовать или уплаты денежной суммы, эквивалентной стоимости 10 кг. золота на момент погашения облигаций, или предоставления золотого слитка. Следует заметить, что большинство банков предпочли выплату денежного эквивалента, что объяснялось не только стабильностью национальной валюты, но и отсутствием рынка золота и вследствие этого низкой ликвидностью золотых активов. Любопытно отметить, что золотые сертификаты были учтены в Федеральном законе от 31 декабря 1995 г. N 228-ФЗ "О федеральном бюджете на 1996 год". В упомянутом Законе содержались положения (статья 61), предусматривающие, что "номинал государственных ценных бумаг, выпускаемых Правительством Российской Федерации в пределах государственного внутреннего долга Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации в валюте Российской Федерации или в единицах веса драгоценных металлов".

Статья 99. Государственный долг субъекта Российской Федерации

1. Комментируемая статья определяет понятие "долг субъекта Российской Федерации", состав и формы долговых обязательств субъекта РФ. При этом она не определяет уполномоченные органы субъекта РФ, действиями которых приобретаются долговые обязательства. В то же время ГК РФ предусматривает, что от имени субъектов РФ выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (статья 125 ГК РФ). Как правило, в Качестве уполномоченного органа субъекта РФ выступает его исполнительный орган.

Так, в г.Москве полномочиями по разработке предложения по формированию городской политики заимствований, предельному объему займов и обязательств наделен Департамент финансов г.Москвы, действующий на основании Положения о Департаменте финансов, утвержденного распоряжением мэра г.Москвы от 6 марта 1997 г. N 189-РМ. Данный орган отвечает за проведение финансовой экспертизы проектов договоров, реализуемых за счет заемных средств или под гарантию правительства г.Москвы, ведение единого городского реестра займов и обязательств, а также осуществление контроля за соблюдением основных параметров городской политики займов. Организация исполнения и исполнение бюджета г.Москвы возложена на Московское городское казначейство, которое входит в состав Департамента финансов г. Москвы на правах структурного подразделения. Московское городское казначейство действует на основании Положения о Московском городском казначействе, утвержденного распоряжением мэра г.Москвы от 2 февраля 2000 г. N 126-РМ.

2. Статья 126 ГК РФ фактически повторяет положение пункта 2 комментируемой статьи, предусматривая, что субъекты РФ отвечают по своим обязательствам имуществом, принадлежащим им на праве собственности, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Согласно ГК РФ обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается только в случаях, предусмотренных законом.

Юридические лица, учрежденные субъектами РФ, не отвечают по их обязательствам. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов РФ. Субъекты РФ не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

Наиболее сложным в регулировании вопросов долговых обязательств субъекта РФ является определение круга имущества, которое может являться обеспечением долга субъекта РФ. Круг объектов, которые могут быть переданы в государственную собственность субъектов РФ, был определен в приложении 2 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (см. комментарий к статье 97 БК РФ).

Следует заметить, что федеральное законодательство допускает формирование государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ (далее - фонды). В частности, статья 8 Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" предусматривает, что фонды могут создаваться по согласованию с Правительством РФ. Фонды используются в соответствий с решениями органов государственной власти субъектов РФ и являются собственностью субъектов РФ.

Фонды формируются за счет средств бюджетов субъектов РФ посредством приобретения драгоценных металлов и драгоценных камней у субъектов рынка драгоценных металлов и драгоценных камней с учетом цен мирового рынка в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и учитываются отдельной строкой в бюджетах субъектов РФ. Средства, полученные субъектами РФ из федерального бюджета в виде трансфертов и дотаций, не могут являться источником формирования фондов.

Использование фондов осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации. Отчет о состоянии фондов органами исполнительной власти субъектов РФ ежегодно представляется в Правительство РФ.

Состояние фондов может быть проверено специальной комиссией, создаваемой специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по согласованию с уполномоченными органами исполнительной власти субъекта РФ и с участием представителей этих органов. Порядок проведения указанных проверок устанавливается Правительством РФ.

Порядок согласования вопросов по формированию фонда определяется постановлением Правительства РФ от 15 мая 1999 г. N 537 "О порядке согласования вопроса о создании государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней субъекта Российской Федерации". Примером фонда может служить государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Чукотского автономного округа, создание которого было согласовано с Правительством РФ (см. распоряжение Правительства РФ от 22 марта 1999 г. N 454-р).

В целом нельзя не признать, что действующее законодательство недостаточно четко определяет круг имущества, которое может служить обеспечением задолженности субъекта РФ. Возможно, росту инвестиционной привлекательности долгов регионов способствовало бы точное определение в проспекте эмиссии состава имущества, обеспечивающего данную задолженность эмитента.

3. В целом нельзя не отметить того, что ни бюджеты большинства субъектов РФ, ни состав имущества, принадлежащего субъектам РФ, ни программа заимствований не отличаются высокой степенью прозрачности. В отдельных случаях субъекты РФ показывают либо отсутствие задолженности по выпущенным облигациям, либо незначительный объем такой задолженности, что не всегда соответствует действительности. Учитывая это, возникает потребность в осуществлении объективной оценки финансового состояния региона. Такая оценка важна как для потенциальных инвесторов - кредиторов регионов, так и для самих регионов, поскольку наличие объективной оценки их состояния существенным образом повышает инвестиционную привлекательность региона.

До кризиса 1998 г., когда эмиссионная активность субъектов Федерации была довольно высока, значительную роль играли оценки ведущих рейтинговых агентств, которые присваивали региону и соответственно региональным долговым обязательствам рейтинговую оценку. В России инвесторы весьма активно использовали оценки таких международных рейтинговых агентств, как "Standard&Poor's", "Moody's", "Fitch". Такого рода международные агентства осуществляют свою деятельность по подготовке рейтинговой оценки региона-эмитента облигаций регионального займа на основании соответствующего договора, заключаемого между агентством и регионом, проходящим рейтинг. Обычно такого рода договоры предусматривают обязанность рейтингуемого лица (например, субъекта РФ):

1) предоставить рейтинговому агентству необходимую информацию, в том числе путем заполнения анкет;

2) сообщать рейтинговому агентству информацию, которая может повлиять на рейтинг;

3) оплатить услуги рейтингового агентства (обычно цена услуги по рейтингу, проводимому ведущим международным рейтинговым агентством, исчисляется в десятках тысяч долларов в зависимости от размеров и сложности рейтинга).

Рейтинговое агентство соответственно обычно принимает на себя обязательства:

1) обработать предоставленную информацию в соответствии с технологией, составляющей, как правило, ноу-хау рейтингового агентства, которое клиенту не раскрывается;

2) сообщить клиенту присвоенный рейтинг. При этом клиент, если результат его не устраивает, вправе требовать от рейтингового агентства не разглашать результаты исследования;

3) в случаях, когда это предусмотрено договором, рейтинговое агентство обязано опубликовать результаты проведенного рейтинга;

4) после присвоения рейтинга рейтинговое агентство осуществляет наблюдение за рейтингом, то есть следит за обстоятельствами, которые могут повлиять на рейтинг. Как правило, каждый присвоенный рейтинг проходит ежегодную формальную проверку (иногда такую процедуру именуют поддержанием рейтинга).

Результат исследования - присвоенный кредитный рейтинг - выражает мнение рейтингового агентства об общей кредитоспособности должника в отношении определенного типа долговых обязательств. Собственно рейтинг обычно присваивается в виде буквенного шифра и значков "+" либо "-". При этом рейтингуемое лицо вправе подать апелляцию в комитет по рейтингу рейтингового агентства в случае неудовлетворенности присвоенным рейтингом.

Ниже приводится таблица и расшифровка рейтинговых оценок, используемая агентством "Standard&Poor's ". Другие международные агентства имеют схожую систему, отличающуюся, однако, некоторыми деталями.

┌─────────────────────────────────────────────────┬─────────────────────┐

│ Уровень качества долгов │ Код оценки │

├─────────────────────────────────────────────────┼─────────────────────┤

│Исключительный - высококачественные долговые│ ААА │

│обязательства с очень высокой степенью вероят-│ │

│ности выплаты номинала и процентов (самый высокий│ │

│рейтинг) │ │

│Очень высокая степень вероятности выплаты номина-│ АА │

│ла и процентов │ │

│Очень высокая степень вероятности выплаты номина-│ А │

│ла и процентов, хотя эмитент подвержен отрица-│ │

│тельным тенденциям и переменам │ │

│Достаточно высокая степень вероятности выплаты│ ВВВ │

│номинала и процентов при более высокой чувстви-│ │

│тельности к отрицательным экономическим тенденци-│ │

│ям │ │

│Вне опасности в настоящее время, однако подвержен│ ВВ │

│рискам в долгосрочной перспективе │ │

│Более подвержен неблагоприятным влияниям, хотя в│ В │

│настоящее время способность осуществлять выплаты │ │

│по долгам не утрачена │ │

│Осуществление выплат по долгам зависит от степени│ ССС │

│благоприятности экономических условий │ │

│Выплата обязательств находится в опасности │ СС │

│Подана петиция о признании должника банкротом,│ С │

│однако выплаты по обязательствам продолжаются │ │

│Выплаты по финансовым обязательствам прекращены │ 0 │

└─────────────────────────────────────────────────┴─────────────────────┘

Рейтинги категорий "ААА", "АА", "А", "ВВВ" считаются рейтингами инвестиционного качества, рейтинги категорий "ВВ", "ССС", "СС", "С" характеризуют долговые обязательства, привлекательные для спекулятивных операций на рынке. Рейтинги категорий от "АА" до "ССС" могут иметь добавление "+" или "-", характеризующие общую оценку кредитоспособности должника в контексте присвоенного рейтинга.

Следует также заметить, что в любом случае присвоенный эмитенту долговых обязательств рейтинг не может быть выше так называемого суверенного рейтинга, то есть рейтинга, присвоенного государству происхождения эмитента. В данном случае рейтинг субъекта РФ не может быть выше рейтинга самой Российской Федерации. В июле 2002 г. суверенный рейтинг России, присвоенный ей агентством "Standard&Poor's ", был "В+", при этом прогнозировалось его повышение до "ВВ".

В настоящее время отсутствие прозрачности, а также реалистичных программ заимствований для развития конкретных инвестиционных проектов существенно препятствуют развитию рынка долговых обязательств регионов. Исправить ситуацию можно было бы и за счет предоставления больших полномочий Минфину России в части контроля за осуществлением эмиссии, раскрытием информации эмитентом, а также эффективностью использования средств, привлекаемых регионами за счет заимствований. Значительную роль при этом могли бы сыграть и рейтинговые агентства, как международные, так и отечественные.

4. В пункте 3 комментируемой статьи приведен исчерпывающий перечень правовых форм, в которых могут существовать государственные долговые обязательства субъектов РФ. К таким формам относятся:

1) кредитные соглашения и договоры;

2) государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг;

3) договоры и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней;

4) договоры о предоставлении государственных гарантий;

5) соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

Таким образом, в объем государственного долга субъекта Федерации включаются;

1) основная сумма задолженности по государственным ценным бумагам субъекта Федерации;

2) объем долга по кредитам, полученным субъектом Федерации;

3) объем долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам;

4) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Федерации.

Установленные в пункте 5 комментируемой статьи максимальные сроки для погашения долговых обязательств субъекта РФ (не более 30 лет) коррелируют со сроками, установленными для обязательств Российской Федерации в статье 98 Кодекса.

5. Эмиссия государственных ценных бумаг субъекта РФ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". В некоторых регионах на основании данного Закона разрабатываются акты, определяющие порядок осуществления эмиссии ценных бумаг соответствующего субъекта РФ. В качестве примера можно привести постановление правительства г.Москвы от 17 октября 2000 г. N 824 "О порядке эмиссии облигаций городских облигационных займов Москвы". Согласно ему эмиссия городских облигационных займов осуществляется в объемах, устанавливаемых правительством г.Москвы на основании закона о бюджете г.Москвы и программы государственных заимствований г.Москвы. Постановлением утверждены также составляющие приложения к нему:

1) Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций Городского облигационного (внутреннего) займа Москвы;

2) Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций Городского облигационного займа Москвы;

3) Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций Облигационного займа города Москвы в иностранной валюте.

Статья 100. Муниципальный долг

1. Регулирование обязательств муниципальных образований в рамках Кодекса осуществляется отдельно от регулирования долговых обязательств субъектов РФ. В комментируемой статье Кодекс определяет понятие муниципального долга, определяет муниципальную казну в качестве имущества, обеспечивающего исполнение муниципального долга, определяет формы муниципальных долговых обязательств, а также элементы, входящие в состав муниципального долга.

Положения, касающиеся муниципальных образований, содержатся в Конституции РФ (в главе 8, посвященной вопросам местного самоуправления, статьи 130-133). Деятельность муниципальных образований регулируется Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Указанный Закон определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (статья 1).

Рассматриваемый Закон определяет в том числе и финансово-экономические основы местного самоуправления. В частности, Закон предусматривает, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования (статья 28). Закон также определяет и состав муниципальной собственности (статья 29):

1) средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления;

2) муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

3) муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

4) муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;

5) муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

6) другое движимое и недвижимое имущество.

В статье 42 Закона специально оговаривается право органов местного самоуправления выпускать муниципальные займы.

Нормы, касающиеся регулирования отношений, связанных с муниципальным долгом, содержатся и в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Данный Закон содержит определение понятия "местные финансы", которое включает в себя средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства (статья 2). Отдельная статья (статья 16) рассматриваемого Закона посвящена муниципальным займам. Данная статья предусматривает, что муниципальные облигации выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий год.

В этой связи нельзя не отметить абсолютную неразвитость отечественного рынка муниципальных долговых обязательств. Так, по информации, размещенной на сайте Минфина России*(86), еще не зарегистрировано ни одного выпуска муниципальных облигаций.

В США понятие "муниципальные обязательства" включает в себя как обязательства штатов, так и обязательства административных объединений штатов (города, поселки, графства). Проводя аналогию с российским законодательством, следует заметить, что в законодательстве США не происходит деления на обязательства штатов (подобно отечественным субъектам Федерации) и обязательства муниципальных образований.

При этом муниципальные обязательства подразделяются на два типа - так называемые общие обязательства (general obligation securities), обеспечиваемые доходной частью бюджета эмитента (муниципального образования), и доходные обязательства (revenue securities), выпускаемые под реализацию конкретного проекта и обеспечиваемые доходами от данного проекта. Примером такого рода конкретных проектов может служить строительство аэропорта, туннеля, моста. В последние годы лишь 25-30% всех обязательств приходилось на долю общих обязательств. На долю доходных обязательств приходилось 70-75% обязательств штатов (муниципальных образований)*(87).

Одна из форм доходных обязательств, выпускаемых обычно местными органами власти, - так называемые займы индустриального развития ((indusrtial development bonds). В качестве эмитентов выступают местные органы власти, которые за счет размещения займа приобретают оборудование для передачи мелким местным товаропроизводителям на условиях аренды или лизинга. Доходы, полученные от арендных (лизинговых) платежей, распределяются в качестве процентов среди держателей займа. Таким образом обеспечивается поддержка малого предпринимательства на местном уровне.

Российское законодательство в принципе содержит нормы, позволяющие развивать финансовую активность органов местного самоуправления, в том числе и на рынке заимствований. Однако уже в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370, отмечается как отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления (пункт 5 раздела II), так и недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований (пункт 6 раздела II). Все это является препятствием для формирования отечественного рынка муниципального долга и, как следствие, для развития местного самоуправления.

Следует особо подчеркнуть, что успешное развитие системы муниципальных обязательств зависит от привлекательности муниципальных обязательств для инвесторов. Такая привлекательность во многом обеспечивается прозрачностью схем расходов, а также четким определением круга источников выплаты доходов по таким обязательствам. Кроме того, большое значение имеет система налогообложения доходов от муниципальных займов, которые в ряде зарубежных стран либо облагаются налогом по минимальным ставкам, либо вовсе не облагаются налогами.

Статья 101. Управление государственным и муниципальным долгом

1. Полномочия Правительства РФ определяются в Конституции РФ, а также в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Указанный Закон прямо возлагает на Правительство РФ осуществление управления внутренним и внешним долгом Российской Федерации (статья 15).

Федеральным органом, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой и бюджетной политики, является Минфин России. На него среди прочего возлагаются задачи по разработке программ государственных заимствований и их реализация от имени Российской Федерации, управление внутренним и внешним долгом Российской Федерации. Минфин России проводит с участием Банка России государственную политику в области эмиссии и размещения государственных ценных бумаг, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг, разрабатывает условия выпуска и размещения государственных займов, выполняет иные функции, возлагаемые на него в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273.

Минфин России осуществляет также регистрацию выпусков ценных бумаг в пределах полномочий, предоставленных в соответствии с законодательством. В соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" (статья 9) Минфин России, как орган федеральной исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ на составление и/или исполнение федерального бюджета, осуществляет регистрацию нормативного правового акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг субъекта РФ или муниципальных ценных бумаг.

Организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета также должны рассматриваться в качестве элемента управления государственным долгом.

Осуществление такого контроля является одним из элементов системы, обеспечивающей исполнение долговых обязательств государства, а также эффективное использование заемных средств. Постоянно действующим органом такого контроля является Счетная палата РФ, действующая на основании Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

2. Органы исполнительной власти, ответственные за управление государственным долгом в субъектах Федерации, формируются в соответствии с конституциями, уставами, иными подобными документами, принятыми законодательными (представительными) органами соответствующего субъекта Федерации.

3. Структура органов местного самоуправления, а также органов/ответственных за управление муниципальным долгом, формируется в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", актами органов законодательной власти соответствующих субъектов Федерации.

4. Весной 2001 г. Международный валютный фонд (МВФ) и Международный банк реконструкции и развития (Мировой банк, МБРР) разработали Руководящие принципы по управлению государственным долгом (Public Debt Management Guidelines). Указанные Принципы были помещены на информационных сайтах обеих организаций*(88).

Оценивая с правовой точки зрения сложившуюся к настоящему моменту систему управления государственном долгом Российской Федерации, представляется, что в целом она соответствует или стремится соответствовать упомянутым выше Руководящим принципам. В частности, действующая нормативная база достаточно подробно и определенно описывает систему органов, ответственных за управление государственным долгом. Законодательство также обеспечивает условия для взаимодействия и обмена информацией между органами, ответственными за управление государственным долгом, и органами, ответственными за проведение денежно-кредитной и налоговой политики. В частности, Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предусматривает, что Правительство РФ направляет для работы в Национальном банковском совете, являющемся коллегиальным органом Банка России, троих из 12 его членов (статья 12). Согласно статье 18 Совет директоров Банка России осуществляет взаимодействие с Правительством РФ, в том числе по вопросам денежно-кредитной политики. Статья 21 предусматривает участие Председателя Банка России в заседаниях Правительства РФ, а также участие министра финансов РФ и министра экономического развития и торговли РФ в заседаниях Совета директоров Банка России. Эта же статья предусматривает, что Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации. Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Во-вторых, в том числе и благодаря созданной нормативной базе удалось обеспечить прозрачность и публичную доступность информации относительно состояния государственного долга. Порядок образования государственного долга определяется в рамках комментируемого раздела Кодекса. Долговые обязательства предусматриваются в федеральном законе о бюджете на соответствующий финансовый год. Информация о состоянии задолженности помещается на сайте Минфина России в Интернете*(89).

В то же время проблема прозрачности существует применительно к долговым обязательствам субъектов Федерации. Особенно это касается обеспечения прозрачности в отношении расходования средств займов, в том числе внешних целевых займов.

Наконец, в-третьих, сформирован и активно развивается рынок государственных ценных бумаг (см. комментарий к статье 114 БК РФ).

Статья 102. Ответственность по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

1. Следует указать, что положения, аналогичные положениям комментируемой статьи, содержатся в ГК РФ. Согласно пункту 4 статьи 126 ГК РФ "Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", а согласно пункту 5 той же статьи "субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации". В пункте 6 статьи 126 ГК РФ предусматривается, что положения, содержащиеся в приведенных выше пунктах, "не распространяются на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации".

В том, что касается порядка исполнения государством своих обязательств перед иностранными юридическими и физическими лицами, ГК РФ содержит отсылочную норму к закону об иммунитете государства и его собственности (статья 128). Правовой акт, на который ссылается ГК РФ, в настоящее время находится лишь на стадии разработки. Представляется целесообразным обратить внимание на практику зарубежных Государств в части, касающейся признания иммунитета государства в правоотношениях, связанных с государственными заимствованиями. Следует обратить внимание на то, что, во-первых, эта практика формировалась не без влияния сначала Советской России, а затем СССР. Особенностью советского строя было присутствие государства в любой сфере хозяйственной жизни. При этом во внешнем обороте государство выступает как суверен - особый субъект международного права, обладающий иммунитетом. "Приобретая собственность на имущество, находящееся за рубежом, заключая сделки имущественного характера с иностранными гражданином погашения в 1986 и 1987 гг. Платежи должны были быть произведены по выбору кредитора в Нью-Йорке, Лондоне, Франкфурте или Цюрихе. Вследствие ухудшения валютного кризиса Центральный банк Аргентины, действующий в качестве агента правительства на основании декрета министерства экономики, заявил о пересмотре сроков погашения облигаций. Истцы (две панамские компании и швейцарский банк) предъявили иск в окружной суд Южного округа штата Нью-Йорк, требуя от ответчиков соблюдения первоначальных условий обязательства. Ответчики свои возражения основывали на отрицании компетенции суда США рассматривать данный спор. Решение окружного суда, принятое в пользу истца, обжаловалось сначала в апелляционном суде, а затем и в Верховном суде США. Решение по данному делу, принятое Верховным судом США, имело большое значение, поскольку окончательно определило правоотношения, связанные С государственными заимствованиями в качестве "коммерческой деятельности" государства, и отказало в признании иммунитета государства в спорах, связанных с государственными заимствованиями.

Следует обратить внимание на то, что в отличие от законодательства зарубежных государств, в котором ставится под сомнение прежде всего иммунитет иностранного, то есть чужого, государства российский законодатель в рамках ГК РФ подверг сомнению наряду с иностранным иммунитетом иммунитет своего собственного государства.

Отказ от признания иммунитета суверенного должника тем не менее не означает того, что государство тем самым ставится в один ряд с прочими должниками. Опыт урегулирования проблем, связанных с кризисом задолженности, показывает, что неспособность обычного должника исполнить свои обязательства перед кредитором отличается от неспособности суверенного кредитора исполнить свои обязательства. В настоящее время можно сказать, что международное сообщество уже разработало, комплекс мер и способов разрешения проблем внешней задолженности развивающихся государств. Проблема погашения внешней задолженности суверенного должника является не только проблемой должника, но и его кредиторов (в данном случае не следует забывать исторический опыт банкротств кредиторов суверенных должников). Поэтому кредиторы, как правило, координируют свои действия и предпринимают совместные усилия по уменьшению задолженности. К числу мер по ликвидации или уменьшению внешней задолженности развивающихся государств, в частности, можно отнести уменьшение или отказ от части задолженности, валютно-фондовые свопы (на сумму задолженности в иностранной валюте кредитор приобретает национальную валюту должника, за счет которой приобретает ценные бумаги (акции) предприятий, учреждаемых в государстве-должнике), секьюритизацию (то есть превращение задолженности в ценные бумаги - облигации, обращающиеся на международном финансовом рынке), выкуп задолженности государством-должником и др.*(93)

2. Комментируемая статья, как и статья 126 ГК РФ, исходит из принципа разделения ответственности Российской Федерации, субъекта Федерации и муниципальных образований. Такой подход в принципе соответствует зарубежной практике. При этом представляется возможным сослаться на опыт Международного центра по урегулированию инвестиционных споров (International Center for Settlement of Investment Disputes (ICSID)), являющегося международно признанной организацией по урегулированию споров между государством и частными лицами в области инвестиционной деятельности. Данная организация и практика ее работы представляют интерес, поскольку БК РФ исходит из широкого понимания категории "государственный долг", относя к нему самый широкий спектр обязательств государства (см. комментарий к статье 97 БК РФ). Таким образом, существует вероятность, что упомянутая организация может оказаться компетентным юрисдикционным органом в случае возникновения спора, связанного с государственным долгом.

ICSID был учрежден на основании Конвенции об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими лицами других государств (г.Вашингтон, 18 марта 1965 г.) (далее - Вашингтонская конвенция). Положения данной Конвенции, не считая норм, определяющих статус ICSID как международной организации, по содержанию можно разделить на три условные группы:

1) нормы, определяющие компетенцию ICSID;

2) нормы, касающиеся процедуры разрешения споров (данные нормы предусматривают как механизм согласительной процедуры разрешения спора, так и арбитражный (в смысле третейского разбирательства) механизм разрешения спора);

3) нормы, определяющие порядок исполнения решений ICSID.

В 1978 г. были приняты Дополнительные правила ICSID (Additional facility)*(94), которые сделали возможным обращение в ICSID в случаях, когда один из участников спора не является участником Вашингтонской конвенции, а также в случаях спора между государством и инвестором, не связанного с инвестициями.

Россия, подписав указанную конвенцию в 1992 г., тем не менее до сих пор ее не ратифицировала и поэтому по формальным критериям не может считаться ее членом. В то же время в статье 8 Типового соглашении о поощрении и взаимной защите капиталовложений, утвержденного постановлением Правительства РФ от 9 июня 2001 г. N 456, предусматривается возможность обращения в том числе в "Международный центр по урегулированию инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими лицами других государств, созданный в соответствии с Конвенцией об урегулировании инвестиционных споров между государствами и иностранными инвесторами, подписанной в г.Вашингтоне, для разрешения спора в соответствии с положениями этой Конвенции (при условии, что она вступила в силу для обеих Договаривающихся сторон) или в соответствии Дополнительными, правилами Международного центра по урегулированию инвестиционных споров (в случае, если Конвенция не вступила в силу для обеих или одной из Договаривающихся сторон)". Приведенный правовой акт не проясняет ситуацию в отношении того, является ли Вашингтонская конвенция действующей для Российской Федерации. Дело в том, что в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" Вашингтонская конвенция подлежит ратификации как международный договор об участии России в межгосударственном объединении (в данном случае речь идет об ICSID), предусматривающий обязательность решений его органов для Российской Федерации (см. подпункт "д" пункта 1 статьи 15). В соответствии со статьей 54 Вашингтонской конвенции "каждое государство признает решение Арбитража, вынесенное в соответствии с Конвенцией, в качестве обязывающего и обеспечивает исполнение денежных обязательств, налагаемых решением Арбитража, в пределах своей территории таким же образом, как если бы это было окончательное решение судебного органа этого государства". Кроме того, положения Вашингтонской конвенции предусматривают необходимость ее ратификации. Таким образом, для вступления Конвенции в силу для России необходима ее ратификация в порядке, предусмотренном вышеназванным Законом.

ICSID имеет весьма обширную практику разрешения споров, в том числе и споров, вытекающих из действий территориальных образований, повлекших нарушение прав иностранных инвесторов. При разрешении таких споров ICSID руководствовался национальным законодательством государства-реципиента инвестиций при определении полномочий территориальных образований. При этом признавалась автономность территориальных образований в пределах, установленных национальным законодательством такого государства.

В качестве примера можно привести решение суда по иску французской компании "Compagne Generale des Faux" и ее аргентинской дочерней компании "Compana des Aguas del Aconquija, S.A." к Республике Аргентина*(95). Спор возник из концессионного договора, заключенного аргентинской провинцией Тукуман (Tucuman) с истцом. Рассмотрев спор, ICSID отказал в удовлетворении иска, сославшись на то, что концессионный договор был заключен с провинцией Тукуман, а не с Республикой Аргентина. Кроме того, концессионный договор предусматривал разрешение спора в административном суде провинции Тукуман. Истец ссылался на обязательства Республики Аргентина, вытекающие из двустороннего соглашения между Аргентиной и Францией о защите капиталовложений, а также на тот факт, что Аргентина является участницей Вашингтонской конвенции. Кроме того, по утверждению истца, Аргентина обладает достаточными полномочиями, чтобы вмешаться и методами административного воздействия заставить провинцию исполнить заключенный договор. ICSID не согласился с аргументами истца, признав, что провинция является стороной в концессионном договоре, который предусматривает иную процедуру разрешения споров, в частности в административном суде провинции*(96).

Таким образом, представляется возможным предположить, что принцип разделенной ответственности Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, закрепленный в комментируемой статье, а также в иных законодательных актах (например, в статье 126 ГК РФ), соответствует формирующимся международным стандартам разрешения споров с участием государства и его административно-территориальных образований.

Статья 103. Право государственных внешних заимствований Российской Федерации

Пункт 1 комментируемой статьи определяет общее назначение государственных внешних заимствований Российской Федерации.

В пункте 2 данной статьи определены органы, уполномоченные осуществлять внешние заимствования и заключать договоры о предоставлении гарантий от имени Российской Федерации. Осуществление внешних заимствований и предоставление гарантий от имени Российской Федерации будут осуществляться в соответствии с нормами международного права и на основании международных (межправительственных) договоров. Заключаемые в этой связи договоры и соглашения должны соответствовать требованиям Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".

Статья 104. Право государственных и муниципальных внутренних заимствований

Пункт 1 комментируемой статьи определяет цели, на которые могут расходоваться государственные и муниципальные внутренние заимствования. Такими целями, в частности, являются покрытие дефицитов соответствующих бюджетов, финансирование расходов соответствующих бюджетов.

В последующих пунктах комментируемой статьи определены органы, уполномоченные осуществлять внутренние заимствования и предоставлять гарантии соответственно от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Статья 105. Реструктуризация долга

1. Комментируемая статья касается правоотношений, в которых Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование выступают в качестве должника. Отношения по реструктуризации задолженности перед Российской Федерацией, в которых государство выступает в качестве кредитора, регулируются положениями главы 15 Кодекса (статья 127).

2. Два последних десятилетия мировое финансовое сообщество периодически сталкивалось с проблемами долгового кризиса и реструктуризацией суверенного долга. Результатом усилий, предпринимаемых как со стороны суверенных должников, так и частных держателей, стали разработка определенной тактики поведения в случае возникновения долгового кризиса и проведение реструктуризации суверенного долга.

Нельзя не обратить внимания на то, что в соответствии с пунктом 2 статьи 98 Кодекса не допускается изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения. Аналогичная норма содержится в пункте 4 статьи 817 ГК РФ. В пункте 1 комментируемой статьи реструктуризация займа определяется как основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. По существу, в комментируемом пункте речь идет об изменении условий выпущенного займа путем прекращения существующих на момент реструктуризации долговых обязательств и заменой их на новые. В гражданском праве такая операция именуется новацией (статья 414 ГК РФ).

В современном российском праве известно несколько случаев реструктуризации как внутренних, так и внешних займов.

Один из первых случаев реструктуризации долга современной России приходится на начало 1990-х. Речь идет о государственных казначейских обязательствах СССР. Данные ценные бумаги были выпущены от имени СССР министерствами финансов СССР, союзных и автономных республик и в силу признания Российской Федерацией правопреемства по обязательствам бывшего СССР стали обязательствами Российской Федерации. Однако правопреемство было не полным, а распространялось лишь в отношении тех держателей обязательств, которые являлись физическими лицами - гражданами Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1996 г. N 1555 "О государственных казначейских обязательствах СССР", "признавая преемственность по обязательствам бывшего Союза ССР и в целях защиты экономических интересов граждан Российской Федерации... государственные казначейские обязательства СССР, выпущенные на условиях, утвержденных постановлением Совета Министров СССР от 29 декабря 1989 г. N 1178, с учетом изменений, внесенных Постановлением Совета Министров СССР от 7 июля 1990 г. N 653 и Указом Президента СССР от 22 марта 1991 г. N VII-1708, подлежат выкупу с 1 января 1993 г. учреждениями Сберегательного банка Российской Федерации у граждан Российской Федерации за счет средств Республиканского бюджета Российской Федерации по нарицательной стоимости с выплатой дохода за 1992 год в размере 30 процентов годовых".

Аналогичный подход в части правопреемства был воспринят и применительно к государственным "товарным" обязательствам 1990 г. Указанные ценные бумаги также относятся к категории долговых обязательств, унаследованных от СССР.

В 1990 г. государство в лице Правительства СССР выпустило так называемые государственные целевые займы. По условиям займа государство, получая деньги от кредитора, обязывалось возвратить заем товарами народного потребления. Начало проведения экономических преобразований было связано с резким изменению цен на внутреннем потребительском рынке в начале 1990-х гг. Кроме того, государство, выступившее в качестве эмитента, прекратило свое существование.

Названные обстоятельства послужили причиной принятия 16 апреля 1994 г. постановления Правительства РФ N 344 "О государственных долговых товарных обязательствах". Этим постановлением Россия признала себя правопреемницей СССР по займу 1990 г. лишь только в отношении граждан Российской Федерации, приобретших облигации на территории России и за ее пределами, а также в отношении лиц, не являвшихся гражданами Российской Федерации, но проживавших на территории Российской Федерации и признанных вынужденными переселенцами или беженцами, независимо от места приобретения облигаций (пункт 3). Согласно названному постановлению Минфину России поручалось "выкупить по желанию владельцев облигации государственных целевых беспроцентных займов 1990 года на соответствующие товары народного потребления отечественного производства (кроме легковых автомобилей) по сложившимся потребительским ценам, а на легковые автомобили - исходя из 60 процентов цены" (пункт 1).

В данном случае представляется возможным говорить об изменении условий погашения государственного целевого займа 1980 г. Во-первых, произошла смена должника, причем правопреемство нового должника имело место в отношении не всех обязательств, а лишь в определенной части, касавшейся граждан Российской Федерации, а также вынужденных переселенцев и беженцев, находящихся на территории Российской Федерации. Кроме того, был изменен порядок погашения обязательств: вместо передачи товара в натуре кредиторам была выплачена денежная компенсация, причем вопрос о равноценности компенсации не поднимался вовсе.

1 июня 1995 г. в России был принят Федеральный закон N 86-ФЗ "О государственных долговых товарных обязательствах". Согласно ему государство признавало "государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, чеков "Урожай-90", целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей, обязательств государства перед сдатчиками сельскохозяйственной продукции внутренним государственным долгом Российской Федерации" (статья 1). При этом государство признает и необходимость их исполнения "надлежащим образом в соответствии с нормами действующего Гражданского кодекса Российской Федерации" (статья 2).

Для надлежащего исполнения обязательств законодатель поручил Правительству РФ "разработать Государственную программу погашения в 1995-1997 годах внутреннего государственного долга Российской Федерации" (статья 3).

При реструктуризации данного долга государство в лице Правительства РФ столкнулось со значительными трудностями, поскольку в силу характера обязательств, вытекавших из данного вида ценных бумаг (речь шла об обязательстве государства предоставить определенное имущество, в том числе автомобили), а также изменившейся экономической ситуации в стране выкуп обязательств по нарицательной стоимости означал бы существенное нарушение государством обязательств, принятых перед кредитором.

Однако наиболее известным случаем реструктуризации государственного займа в российской практике стала ситуация, возникшая в связи с известным заявлением Правительства РФ и Банка России от 17 августа 1998 г. "О политике валютного курса". В указанном заявлении Правительство РФ и Банк России сообщили, во-первых, о переходе к новой политике валютного курса (переход к проведению политики плавающего курса рубля в рамках новых границ "валютного коридора"). Во-вторых, в нем предусматривалось, что государственные ценные бумаги (ГКО и ОФЗ) со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. включительно будут переоформлены в новые ценные бумаги. В-третьих, был введен 90-дневный мораторий на осуществление выплат по возврату финансовых кредитов, полученных от нерезидентов Российской Федерации, на выплату страховых платежей по кредитам, обеспеченным залогом ценных бумаг, а также на выплаты по срочным валютным контрактам. На момент объявления реструктуризации объем бумаг, находившихся в обращении, составлял 387,05 млрд. руб. по номиналу, из которых 216,67 млрд. приходилось на ГКО, 127,65 млрд. - на ОФЗ-ПД и 42,73 млрд. - на ОФЗ-ПК. Распределение номинального объема государственных облигаций выглядело следующим образом:

┌──────────────────────────┬───────────────────────┬────────────────────┐

│ Держатели облигаций │ Номинальный объем │ Доля в процентах │

├──────────────────────────┼───────────────────────┼────────────────────┤

│Нерезиденты │ 119,1 млрд.руб. │ 30,76% │

│Резиденты, в том числе: │ 268,0 млрд.руб. │ 62,24% │

│Банк России │ 98,2 млрд.руб. │ 25,38% │

│Сбербанк России │ 90,4 млрд.руб. │ 23,36% │

│коммерческие банки │ 53,1 млрд.руб. │ 13,72% │

│небанковский сектор (юри-│ 22,6 млрд.руб. │ 5,84% │

│дические лица) │ │ │

│физические лица │ 3,65 млрд.руб. │ 0,94% │

└──────────────────────────┴───────────────────────┴────────────────────┘

Для определения условий реструктуризации Минфин России и Банк России вступили в переговоры с инвесторами, которые для проведения переговоров объединились в два клуба - резиденты вошли в Московский клуб кредиторов, нерезиденты организовали Клуб 19-ти.

Выработанная схема реструктуризации была единой для большинства инвесторов. Она получила условное название "10-20-70", поскольку предусматривала три этапа погашения реструктурируемого долга путем замены облигаций, выпущенных до 17 августа 1998 г., со сроком погашения до 31 декабря 1999 г. на новые обязательства с более отдаленными сроками погашения (вплоть до января 2004 г.). Исключение из общей схемы составили владельцы ГКО и ОФЗ, для которых федеральными органами исполнительной власти был установлен норматив вложения средств в государственные ценные бумаги. Таким инвесторам было предложено получить 30% суммы новых обязательств денежными средствами с соответствующим уменьшением доли в ОФЗ-ПД. Им было также предоставлено право присоединиться к основной группе инвесторов. Наконец, еще одну группу составили физические лица -резиденты, образования, не являющиеся юридическими лицами, издатели периодических изданий, фонды обязательного медицинского страхования, страховые компании, которым было предложено либо получить полную сумму погашения в денежной форме в сроки, установленные при выпуске реструктурируемых облигаций, либо присоединиться к остальной группе кредиторов.

Особенностью положения нерезидентов было то, что операции на рынке государственных облигаций они осуществляли через специальные рублевые счета типа "С". Согласно схеме, действовавшей на момент, предшествующий кризису 17 августа 1998 г., нерезидент - иностранный инвестор должен был вступить в договорные отношения трех типов - в договор банковского счета (счет типа "С"), в договор на дилерское обслуживание и в договоры купли-продажи валюты Российской Федерации и иностранной валюты (кассовые и срочные). Использование специальных счетов типа "С" позволило иностранному инвестору более свободно (по сравнению с действовавшим в то время режимом счетов типа "Т") распоряжаться принадлежавшими ему средствами и конвертировать доход, полученный в рублях от продажи облигаций, в свободно конвертируемой валюте. При этом нерезидент был обязан продавать часть средств, инвестируемых в ГКО и ОФЗ, заключая форвардные сделки с уполномоченными банками. (Данная схема проведения операций была предусмотрена в утратившей к настоящему моменту силу инструкции ЦБ РФ от 26 июля 1996 г. N 45 "О специальных счетах в валюте Российской Федерации типа "С"", утвержденной приказом ЦБ РФ от 26 июля 1996 г. N 45. В настоящее время действует инструкция ЦБ РФ от 28 декабря 2000 г. N 96-И "О специальных счетах нерезидентов типа "С"", принятая в соответствии с Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле").

В результате кризиса 17 августа 1998 г. коммерческие банки внезапно лишились наиболее ликвидных активов (операции с ГКО и ОФЗ были приостановлены). Кроме того, ситуация на рынке государственного долга сопровождалась падением курса национальной валюты. В этих условиях некоторые из российских банков оказались не в состоянии выполнить свои обязательства по форвардным контрактам перед нерезидентами.

На этом фоне наметился раскол и в группе кредиторов. Часть нерезидентов заявила о своем несогласии с условиями реструктуризации. В частности, активный оператор рынка государственного долга банк "Credit Swiss First Boston", не согласившись с условиями реструктуризации, сформировал специальный инвестиционный фонд - "Nikitsky Recovery Fund". В рамках данного фонда он предложил Правительству РФ обменять облигации государственного долга на акции ведущих российских предприятий-экспортеров. Однако Правительство РФ заняло весьма жесткую позицию, руководствуясь принципом осуществления реструктуризации на общих основаниях для всех инвесторов. При этом Правительство РФ принимало во внимание и то, что нерезиденты, работавшие на рыке ГКО и ОФЗ, ориентировались на проведение краткосрочных спекулятивных портфельных инвестиций.

Жесткость позиции Правительства РФ сыграла свою роль в том, что позиция "Credit Swiss First Boston" не получила поддержки у остальных инвесторов-нерезидентов.

Следует отметить, что действия, предпринятые Правительством РФ, направленные на реструктуризацию задолженности, а также проблемы, с которыми оно столкнулось при этом, в принципе соответствовали проблемам и мерам, предпринимаемым в аналогичных ситуациях зарубежными государствами.

С точки зрения техники проведения реструктуризации ситуация с задолженностью развивающихся стран начала-середины 1980-х гг. отличается тем, что в 1980-е основная масса задолженности приходилась на обязательства государства перед частными банками. Таким образом, переговоры между государством-заемщиком и банками-кредиторами осуществлялись в форме частных прямых переговоров. При этом проведение таких переговоров иногда велось до десяти лет. Главное достижение, выработанное в результате практики реструктуризации государственных займов в 1980-е гг., состояло в закреплении принципа равного отношения ко всем кредиторам (equal treatment of creditors). Практическая реализация этого принципа как раз и приводила к затягиванию переговоров, утомительному "уторговыванию" условий для достижения удовлетворяющих всех результатов.

В 1990-е гг. основная масса задолженности государств перед частными лицами - кредиторами приходилась на выпущенные облигации государственных займов. При этом держателями их, как и в случае с ГКО, оказывались как профессиональные участники рынка, так и физические лица, как резиденты, так и нерезиденты. В этой ситуации проведение прямых переговоров с кредиторами оказывалось невозможным. Главная проблема при реструктуризации задолженности состоит в том, что, как правило, появляется группа кредиторов, выдвигающая самостоятельные требования и не соглашающаяся с общими условиями реструктуризации.

Проблемы, периодически возникающие в связи с реструктуризацией государственной задолженности, подтолкнули отдельных юристов, вовлеченных в переговорный процесс по поводу реструктуризации задолженности, выступить с предложением о том, чтобы ряд принципов, которые могли бы быть положены в основу при определении порядка и условий возможной в будущем реструктуризации, включались бы заранее в проспекты эмиссии*(97). К числу таких принципов могут быть отнесены принцип единых условий реструктуризации для всех инвесторов, порядок формирования органа коллективного представительства интересов инвесторов и обязательность для всех инвесторов решений такого органа и выработанных с его участием условий реструктуризации*(98). Предусмотрев подобные принципы осуществления реструктуризации долга еще на стадии его возникновения, государство могло бы обеспечить предсказуемость и определенность в отношениях с кредиторами в случае возникновения проблем, связанных с исполнением обязательств суверенного должника.

Статья 106. Предельный объем государственного долга Российской Федерации и предельные объемы государственных заимствований Российской Федерации

Установление предельного объема государственного внутреннего долга имеет большое значение для государства. Включение данной величины в федеральный бюджет на соответствующий финансовый год с разбивкой долга по формам и способам обеспечения обязательств, а также установление предельного объема внешних заимствований, по существу, определяют законные рамки, в которых Правительство РФ реализует свои полномочия по управлению государственным долгом.

Статья 107. Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга

Установление предельного объема заимствований в бюджет субъекта РФ, бюджет органа местного самоуправления на соответствующий финансовый год с разбивкой долга по формам и способам обеспечения обязательств, по существу, определяет законные рамки, в которых субъект Федерации, орган местного самоуправления реализуют свои полномочия по управлению государственным долгом.

Статья 108. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации

Принятие программы государственных внешних заимствований Российской Федерации позволяет обеспечить прозрачность полученных внешних займов, создать условия для осуществления контроля за управлением государственным долгом. Программа внешних заимствований ограничивает пределы полномочий Правительства РФ в части осуществления внешних займов.

Статья 109. Внесение изменений в предельные объемы государственных внешних заимствований Российской Федерации и Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации

Комментируемая статья определяет порядок внесения изменений в предельные объемы государственных внешних заимствований и программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, обеспечивая тем самым ее исполнимость и обязательность. При этом заключение договоров, исполнение которых может потребовать увеличения установленных предельных объемов заимствований, допускается только после внесения изменений в принятую программу. Исключение делается лишь для случаев реструктуризации государственного внешнего долга, которая должна привести к снижению расходов на обслуживание долга, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга.

Статья 110. Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

Подобно программе государственных внешних заимствований программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации также должна обеспечивать прозрачность управления внутренними займами.

Статья 111. Предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга

Комментируемая статья ограничивает полномочия субъектов Федерации, а также муниципальных образований в части расходования средств на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга, увязывая объемы таких расходов со статьями бюджета соответственно субъекта Федерации и муниципального образования.

Статья 112. Превышение предельного размера государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга и предельных объемов расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга

Комментируемая статья имеет особое значение, поскольку она определяет последствия нарушения бюджетных параметров при осуществлении заимствований субъектом Федерации или муниципальным образованием. Не нарушая принципиальных положений законодательства (в частности, положений БК РФ и ГК РФ) относительно разделения ответственности Российской Федерации, субъекта Федерации и муниципального образования по своим обязательствам, данная статья определяет комплекс мер, предпринимаемых в рамках бюджетного законодательства, направленных на обеспечение исполнения долговых обязательств соответственно субъектом Федерации и муниципальным образованием.

Статья 113. Отражение в бюджетах поступлений средств от заимствований и расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга

Комментируемая статья определяет порядок отражения в бюджетах средств от заимствований и расходов на обслуживание и погашение государственного и муниципального долга. Другим законодательным актом, который также определяет порядок классификации бюджетов, является Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации". Приложение 9 к данному Закону содержит классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга, а приложение 10 - классификацию внешних долгов РФ, субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ.

Статья 114. Эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг

1. Осуществление эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" (далее - Закон об эмиссии и обращении ценных бумаг). Он устанавливает порядок возникновения прав и обязанностей сторон в результате эмиссии ценных бумаг Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, требования к процедуре эмиссии, порядок раскрытия информации эмитентами ценных бумаг. Согласно статье 3 данного Закона государственные ценные бумаги могут быть выпущены в форме облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к категории "эмиссионные ценные бумаги" в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (далее - Закон о рынке ценных бумаг).

Как указывается в Законе об эмиссии и обращении ценных бумаг (статья 4), государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены как в документарном, так и бездокументарном (электронном) виде.

Примером документарной формы выпуска ценных бумаг может служить классический вариант выпуска ценных бумаг, при котором способом фиксации прав является сама ценная бумага, существующая как бумажный документ. Передача прав по такой ценной бумаге осуществляется путем вручения ценной бумаги (в полном соответствии со статьей 146 ГК РФ). Однако при видимой простоте такое обращение ценной бумаги таит в себе значительное число технических сложностей и рисков, которые принимают на себя участники операции. Во-первых, существование ценной бумаги в виде бумаги на бумажном носителе в век компьютерной графики всегда будет сопряжено с риском подделки документа. Другой риск связан с возможностью кражи данного документа. В этой ситуации добросовестный приобретатель может столкнуться с определенными неблагоприятными последствиями.

В качестве примера можно привести непростую ситуацию, сложившуюся на рынке облигаций внутреннего валютного займа - ОВВЗ, на профессиональном жаргоне получивших название "вэбовки". В январе 1995 г. в Чечне при штурме Грозного было ограблено хранилище филиала "Кредобанка", в котором хранились сертификаты облигаций на сумму 7,8 млн. долл. Впоследствии эти облигации оказались на рынке. В 1996 г. последовала другая серия краж. При этом облигации оказывались на рынке, приобретались добросовестными приобретателями, в числе которых оказывались и нерезиденты. По факту обнаружения краденых облигаций на них налагались аресты. К маю 1996 г. общая сумма арестованных бумаг составила 27 млн. долл., а к октябрю - уже 56,8 млн. долл. В числе пострадавших добросовестных приобретателей были "Credit Suisse First Boston", "Chase Manhattan", "Citibank", "Credit Suisse". В качестве способа решения проблемы Банк России предложил дематериализовать выпущенные ОВВЗ, изъяв из обращения облигации на бумажном носителе, заменив их глобальным сертификатом и открыв владельцам облигаций счета "депо".

Наконец, в-третьих, при обращении именных документарных ценных бумаг возникает проблема, известная еще с начала XX в. и связанная с указанием имени владельца бумаги. Необходимость фиксации перехода прав на ценную бумагу от одного владельца к другому существенным образом затрудняет ее биржевое обращение.

Все эти неудобства привели к тому, что благодаря развитию технологий бездокументарные ценные бумаги постепенно вытеснили ценные бумаги, существующие в документарной форме. При этом нередко возникает ситуация, когда документарная форма выпуска постепенно трансформируется в бездокументарную форму обращения. Статья 4 Закона об эмиссии и обращении ценных бумаг предусматривает возможность выпуска ценных бумаг в документарной форме с обязательным централизованным хранением. В данном случае эмитент (а иногда и владельцы) заключает договор о централизованном хранении ценной бумаги в депозитарии - профессиональном участнике рынка ценных бумаг, специализирующемся на осуществлении хранения ценных бумаг и учете прав их владельцев. В случае помещения ценных бумаг в документарной форме в депозитарий можно говорить об их временной иммобилизации. При этом на рынке обращаются записи по счетам "депо", открытым на имя соответствующих владельцев ценных бумаг. В данном случае запись по счету "депо" является подтверждением прав собственности на ценную бумагу лица, на счете депо которого находится данная ценная бумага. Норма, содержащаяся в статье 4 названного Закона, описывает ситуацию, когда депозитарию передается на хранение глобальный сертификат на весь выпуск ценных бумаг. В этом случае в глобальном сертификате указывается наименование депозитария, которому эмитент передал глобальный сертификат, причем, как особо оговаривается в упомянутом Законе, "указание в глобальном сертификате наименования депозитария не влечет за собой перехода к депозитарию прав на ценные бумаги, оформленные данным сертификатом". Аналогичная практика обращения государственных ценных бумаг в бездокументарной форме существует и в зарубежных странах, в частности в США и Японии. В настоящее время Комиссия США по рынку ценных бумаг (Securities and Exchange Commission (SEC)) опубликовала Концептуальное послание о структурной перестройке расчетов на рынке государственных ценных бумаг*(99). Как указывается в Послании, необходимость перестройки обусловлена стремлением повысить надежность и устойчивость системы расчетов в условиях значительного укрупнения в результате слияния и превращения в универсальные финансовые организации основных участников рынка государственного долга. При этом укрупнение и универсализация увеличивают вероятность возникновения системного риска. С другой стороны, события 11 сентября 2001 г. и угроза терроризма требуют создания дублирующих расчетных систем, чтобы повысить устойчивость системы обращения государственного долга.

Во Франции еще в 1985 г. была проведена реформа рынка государственных заимствований, предполагавшая стандартизацию условий государственных займов. В результате в настоящее время во Франции выпускается три вида государственных ценных бумаг, обращающихся в бездокументарной форме:

1) долгосрочные казначейские облигации (Obligations assimilables du Tresor (DATs)), представляющие собой облигации со сроком погашения от 7 до 30 лет (наиболее распространенными являются 10-летние облигации);

2) казначейские обязательства с фиксированным годовым доходом (Bons du Tresor a taux fixe et a interets annuells (BTANs)), представляющие собой среднесрочные обязательства со сроком погашения от 2 до 5 лет;

3) казначейские обязательства с фиксированным переменным доходом (Bons du Tresor a taux fixe et a interets precomptes), выпускаемые на срок не более 1 года и таким образом представляющие собой инструменты денежного рынка.

2. Закон об эмиссии и обращении ценных бумаг допускает возможность выпуска ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте. При этом Закон устанавливает ряд ограничений на эмиссию государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте, которая приводит к увеличению внешней задолженности субъектов Федерации. Закон устанавливает также принцип, согласно которому выпуск внешних облигационных займов субъектов РФ осуществляется с учетом приоритета государственных внешних заимствований Российской Федерации.

Для осуществления эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг Правительство РФ или исполнительный орган субъекта РФ, орган местного самоуправления утверждают генеральные условия эмиссии и обращения соответствующих ценных бумаг в форме нормативных правовых актов соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования. Кроме генеральных условий эмитент утверждает также и условия эмиссии, содержащие более детальные условия эмиссии ценных бумаг. Нормативный правовой акт, содержащий условия эмиссии, подлежит регистрации в Минфине России. В соответствии с генеральными условиями и условиями эмиссии эмитент принимает решение об осуществлении эмиссии отдельного выпуска ценных бумаг.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Закона об эмиссии и обращении ценных бумаг условия, содержащиеся в решении о выпуске, должны быть опубликованы в средствах массовой информации или раскрыты эмитентом иным способом не позднее чем за 2 рабочих дня до даты размещения. В этой связи следует обратить внимание на то, что порядок исчисления сроков в данном случае будет определяться в соответствии с положениями ГК РФ (статьи 190-194). С учетом положений ГК РФ (статья 191) течение срока начинается на следующий день после наступления события (в рассматриваемом случае речь идет о публикации). Предположим, условия эмиссии, содержащиеся в решении, были опубликованы в понедельник 1-го числа, тогда срок начнет течь со 2-го. 2-е и 3-е числа - это установленные законом 2 рабочих дня. Таким образом, минимальный срок для начала размещения - четверг, 4-е число. Несмотря на кажущуюся простоту данной задачи, организаторы торговли при работе с эмитентами иногда сталкиваются с неправильным исчислением сроков.

На сегодняшний день к числу наиболее известных и активно обращающихся государственных ценных бумаг следует отнести государственные краткосрочные бескупонные облигации - ГКО, которые представляют собой именные бездокументарные краткосрочные (3- и 6-месячные) ценные бумаги, размещаемые как среди юридических, так и среди физических лиц. Впервые выпущенные в 1993 г., ГКО в силу ряда причин превратились в наиболее популярную ценную бумагу, обращающуюся на российском рынке. Помимо причин чисто экономического характера (сравнительно высокая доходность ГКО, высокая надежность вложений) не последнюю роль сыграла и хорошо продуманная, достаточно простая правовая форма данного вида заимствований, а также система обращения этих ценных бумаг.

В основе правоотношения, возникающего между государством и держателем ГКО, лежит форма договора займа, не усложненного никакими "украшениями" и обременениями. ГКО являются бескупонными ценными бумагами и размещаются на аукционах. При этом при размещении ГКО облигации продаются по цене ниже номинальной. Разница между ценой покупки и ценой погашения составляет доход инвестора.

Основными правовыми актами, определяющими условия эмиссии и принципы обращения ГКО, наряду с упомянутым выше Законом об эмиссии и обращении ценных бумаг в настоящее время являются:

1) Генеральные условия эмиссии и обращения государственных краткосрочных бескупонных облигаций, утвержденные постановлением Правительства РФ от 16 октября 2000 г. N 790;

2) Условия эмиссии и обращения государственных краткосрочных бескупонных облигаций, утвержденные приказом Минфина России от 24 ноября 2000 г. N 103н;

3) Положение об обслуживании и обращении выпусков государственных краткосрочных облигаций, утвержденное приказом ЦБ РФ от 15 июня 1995 г. N 02-125 (далее - приказ ЦБ РФ N 02-125).

Приказ ЦБ РФ N 02-125 регулирует порядок размещения, обращения и погашения ГКО. Кроме того, на основании Положения об обращении облигаций федерального займа с переменным купонным доходом, утвержденного приказом ЦБ РФ от 9 июня 1995 г. N 02-123, размещение, обращение и погашение облигаций федерального займа с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК) осуществляются в порядке, предусмотренном приказом ЦБ РФ N 02-125. Кроме упомянутого Положения к документам, определяющим порядок обращения ОФЗ, следует также отнести:

1) Условия выпуска облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом, утвержденные приказом Минфина России от 16 августа 2001 г. N 65н;

2) Условия выпуска облигаций федерального займа с переменным купонным доходом, утвержденные приказом Минфина России от 22 декабря 2000 г. N 112н;

3) Условия выпуска облигаций федерального займа с фиксированным купонным доходом, утвержденные приказом Минфина России от 18 августа 1998 г. N 37н.

Следует заметить, что Банк России летом 2002 г. выражал намерение принять новый нормативный правовой акт, который бы распространялся и на ГКО, и на ОФЗ-ПК.

Согласно приказу ЦБ РФ N 02-125 участниками рынка ГКО и ОФЗ-ПК являются эмитент - Минфин России, первичные дилеры, дилеры и инвесторы.

Дилером признается юридическое лицо, являющееся инвестиционным институтом (профессиональным участником рынка ценных бумаг), заключившее договор с Банком России на выполнение функций по обслуживанию операций с облигациями. Первичным дилером может стать любой из дилеров, который отвечает специальным требованиям, установленным Банком России, и подписал договор с Банком России. Дилер может заключать сделки на рынке ГКО и ОФЗ-ПК как от своего имени и за свой счет, так и от своего имени, но за счет и по поручению инвестора.

Инвестором называется юридическое или физическое лицо, не являющееся дилером, приобретающее облигации на праве собственности или ином вещном праве, а также на праве доверительного управления, имеющее право на владение облигациями в соответствии с действующим законодательством, условиями и параметрами выпуска облигаций.

Созданная для торговли государственными ценными бумагами инфраструктура фондового рынка позволила обеспечить необходимые условия для эффективной работы рынка ценных бумаг, привлекательного не только для отечественных, но и для иностранных инвесторов. Инфраструктура рынка государственных облигаций представляет собой три блока - торговую, депозитарную и расчетную системы.

Торговая система представляет собой организацию, уполномоченную на основании договора с Банком России обеспечивать процедуру заключения сделок купли-продажи облигаций и сделок РЕПО. Сделки купли-продажи, а также сделки РЕПО исполняются через торговую систему. Сделки залога, а также иные сделки, порядок исполнения которых определяется Банком России, осуществляются путем депозитарного перевода. На начальном этапе все три блока были объединены в рамках одной организации - Московской межбанковской валютной биржи (ММВБ), которая в 1993 г. сумела выиграть тендер на организацию обслуживания рынка государственного долга, предложив изначально организацию электронной торговли. Отношения между ММВБ и Банком России в связи с организацией рынка ГКО регулировались договором от 17 мая 1993 г. "На выполнение функций депозитария, расчетной и торговой систем на рынке государственных краткосрочных бескупонных облигаций". По мере развития рынка часть функций, связанных с депозитарным и расчетным обслуживанием, была передана соответственно НП "Национальный депозитарный центр" (НДЦ), учрежденному в 1997 г. ММВБ и Банком России, и ЗАО "Расчетная палата ММВБ", учрежденному в 1996 г. ММВБ совместно с рядом коммерческих банков.

Приказ ЦБ РФ N 02-125 тем не менее не называет конкретных организаций, оперируя общими понятиями "торговая система", "депозитарная система" и "расчетная система".

Под депозитарной системой понимается совокупность организаций, состоящая из депозитария и субдепозитариев. Под депозитарием в соответствии с приказом ЦБ РФ N 02-125 понимается "организация, уполномоченная на основании договора с Банком России обеспечивать учет прав на облигации по счетам "депо"". Субдепозитариями являются дилеры, которые обеспечивают "учет прав инвесторов на счетах "депо"".

Расчетная система представляет собой совокупность расчетных центров организованного рынка ценных бумаг (ОРЦБ), выполняющих расчеты по денежным средствам по сделкам с облигациями.

Описанная система обеспечила практически бесперебойное функционирование рынка государственных облигаций. В то же время недостатком системы в целом следует признать отсутствие механизма эффективного контроля и управления государственным долгом, что привело к финансовому кризису августа 1998 г. (см. комментарий к статье 105 БК РФ).

3. Одной из мер, предпринятых в результате заявления Правительства РФ и Банка России от 17 августа 1998 г. "О политике валютного курса", была приостановка всех операций на рынке ГКО. Между тем в силу ряда причин очень многие банки размещали свои активы именно в ГКО, поскольку этот финансовый инструмент рассматривался как ценная бумага с коэффициентом риска, равным нулю. В результате значительная часть активов для многих коммерческих банков оказалась практически замороженной, а банковская система столкнулась с глубоким кризисом.

В этой ситуации перед Банком России встала задача в кратчайшие сроки предложить для кредитных организаций ликвидный и надежный инструмент для размещения денежных активов. Такой финансовый инструмент, с одной стороны, должен был быть способным заменить ГКО, с другой стороны, появление такого инструмента не должно было увеличивать государственный долг.

В качестве варианта решения Банк России осуществил выпуск собственной ценной бумаги, размещаемый среди кредитных организаций, объявив 28 августа 1998 г. о намерении разместить краткосрочные облигации Банка России - ОБР, которые тут же получили на профессиональном жаргоне наименование "бобры" - от аббревиатуры "БОБР" - "бескупонные облигации Банка России". Эмиссия ОБР была осуществлена в соответствии с положениями ЦБ РФ от 28 августа 1998 г. N 53-П "Об обращении выпусков облигаций Банка России" и 52-П "О порядке эмиссии облигаций Центрального банка Российской Федерации (Банка России)". Первый аукцион по размещению ОБР состоялся 30 сентября 1998 г. При этом незадолго до его проведения Банк России предложил коммерческим банкам обмен реструктурируемых ГКО на ОБР на общую сумму 9 млрд. руб.

Стремительные действия Банка России, вызванные необходимостью в буквальном смысле спасать банковскую систему, тем не менее не встретили понимания у ФКЦБ России, которая объявила эмиссию ОБР незаконной, поскольку она не была зарегистрирована в ФКЦБ в соответствии с требованиями Закона о рынке ценных бумаг. Таким образом, возник вопрос о природе и статусе ОБР как ценной бумаги. Вполне очевидно, что эмиссия ОБР не являлась простой эмиссией облигаций, произведенной обычным юридическим лицом. Налицо публично-правовые цели производимой эмиссии - облегчение банковского, кризиса путем разблокирования части банковских активов. С другой стороны, выпущенные облигации не относились к государственным, поскольку были гарантированы исключительно активами Банка России, обладающего известной имущественной автономией по отношению к государству.

Действия Банка России по эмиссии ОБР не противоречат Федеральному закону от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Данный Закон наделяет Банк России полномочиями осуществлять публично-правовые функции. В то же время он предоставляет Банку России право осуществлять операции с российскими и иностранными Кредитными организациями, находясь с ними в равном положении, то есть как субъект гражданского права. В рамках гражданской правоспособности Банк России вправе осуществлять различные операции. Неограниченный перечень операций, которые может совершать Банк России, приводится в статье 46 Закона. Кроме того, закрытый перечень операций, которые Банк России совершать не вправе (приведен в статье 49 Закона), не содержит указаний на такие операции, как выпуск облигаций. Таким образом, выпуск облигаций был осуществлен Банком России на основании названного Закона в рамках гражданской правоспособности Банка России.

В то же время особенность правового статуса Банка России заключается в том, что даже при реализации гражданской правоспособности Банк России не перестает осуществлять публично-правовые функции органа власти. Об этом прямо говорят отдельные статьи вышеупомянутого Закона. Так, согласно той же статье 46 Банк России вправе осуществлять операции с кредитными организациями "для достижения установленных ему настоящим законом целей". При этом согласно статье 3 этого Закона основными целями деятельности Банка России являются цели, носящие публично-правовой характер, в том числе защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации.

Целью выпуска облигаций Банком России является не столько получение дополнительного финансирования своей деятельности, сколько обеспечение устойчивости рубля и стабилизация банковской системы и финансового рынка России. В то же время выпущенные Банком России бескупонные облигации не могут быть отнесены к числу государственных ценных бумаг. Согласно Закону об эмиссии и обращении ценных бумаг "государственными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации" (пункт 1 статьи 2).

С сентября по декабрь 1998 г. Банк России осуществил эмиссию 12 выпусков ОБР со сроком обращения от 14 до 86 дней на общую сумму 26 млрд. руб. В торгах, которые организовывались в порядке, весьма схожем с порядком обращения ГКО, приняли участие 214 российских банков (нерезиденты и некредитные организации в торгах на рынке ОБР участия не принимали). Что касается разногласий с ФКЦБ России, то конфликт был урегулирован: эмиссия ОБР была признана подлежащей регистрации в Минфине России, подобно эмиссии государственных облигаций.

4. Постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2001 г. N 771 были утверждены Генеральные условия эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций. Эмитентом облигаций является Минфин России. Облигации являются именными государственными ценными бумагами, выпускаются в документарной форме и подлежат централизованному хранению. Документом, удостоверяющим права, закрепляемые облигациями каждого выпуска, является глобальный сертификат, реквизиты которого устанавливаются Минфином России в соответствии с законодательством и названными Генеральными условиями. По срокам обращения облигации в зависимости от выпуска являются долгосрочными и среднесрочными.

Владельцами облигаций могут быть российские юридические лица - страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, управляющие компании паевых инвестиционных фондов. Облигации не обращаются на вторичном рынке. Передача прав на получение номинальной стоимости при погашении облигаций и купонных выплат, а также залог облигаций не допускаются.

Владелец облигаций имеет право на получение при погашении облигаций их номинальной стоимости, а также доходов в виде процентов. Предъявление облигаций к выкупу осуществляется в дни, установленные в решении о выпуске облигаций.

Отсутствие вторичного рынка и, как следствие, низкая ликвидность облигаций послужили, очевидно, причиной невысокой популярности данной ценной бумаги среди участников рынка.

Статья 115. Государственные и муниципальные гарантии

1. Определяя в пункте 1 комментируемой статьи категорию "государственная гарантия", законодатель делает своего рода скрытую отсылку к нормам гражданского законодательства, указывая на то, что гарантия в смысле БК РФ есть способ обеспечения гражданско-правовых обязательств. Следует напомнить, что в рамках ГК РФ предусмотрено два способа обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, соответствующих пониманию государственной или муниципальной гарантии в рамках БК РФ. Речь идет о поручительстве (статьи 361-367 ГК РФ) и банковской гарантии (статьи 368-379 ГК РФ). При этом в обоих случаях речь может идти только о приблизительном соответствии, поскольку положения БК РФ, хотя и рассматривают государственную или муниципальную гарантию в качестве способа обеспечения именно гражданско-правовых обязательств, тем не менее несколько отличаются от положений ГК РФ, регулирующих способы обеспечения гражданско-правовых обязательств.

Во-первых, ГК РФ известна лишь банковская гарантия. При этом в соответствии со статьей 368 ГК РФ Гарантом может выступать банк, иное кредитное учреждение или страховая организация. Другой особенностью банковской гарантии является ее независимость от основного обязательства, даже если в гарантии содержится ссылка на это обязательство (статья 370 ГК РФ). В соответствии со статьей 374 ГК РФ кредитор по основному обязательству (бенефициар) направляет письменное требование гаранту с приложением документов, указанных в гарантии, а также с указанием, в чем именно состоит неисполнение обязательства основным должником (принципалом). Таким образом, ответственность гаранта в соответствии с ГК РФ носит субсидиарный характер. В соответствии с БК РФ (пункт 5 комментируемой статьи) гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника, однако в случае внешних заимствований может быть предусмотрена солидарная ответственность гаранта.

Лица, не являющиеся кредитными или страховыми организациями, в соответствии с ГК РФ могут выступать в качестве поручителей. Для договора поручительства ГК РФ предусматривает солидарную ответственность должника и поручителя, если стороны не предусмотрят иное.

Необходимо учитывать, что положения ГК РФ и БК РФ в части способов регулирования государственной или муниципальной гарантии различаются. Нормы ГК РФ носят диспозитивный характер, то есть применяются, если стороны не договорятся об ином. Учитывая это, представляется целесообразным рекомендовать сторонам подробно регламентировать правоотношения, возникающие в связи с предоставлением государственной (муниципальной) гарантии.

2. Практика предоставления государственных и муниципальных гарантий является в настоящее время достаточно распространенной. При этом в зарубежных странах выделяют гарантии, возникающие в результате соглашения сторон, а также так называемые мягкие гарантии (soft guarantee), возникающие в силу предписания закона. В отечественной практике аналогом мягких гарантий может служить, например, субсидиарная ответственность государства по обязательствам государственного унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления (казенного предприятия) (пункт 5 статьи 115 ГК РФ).

В настоящее время значительные денежные суммы предоставляются предприятиям и организациям частного сектора под гарантии государства. При этом нередки случаи, когда кредит не был бы предоставлен, если бы государство не выступило в качестве гаранта должника. В этой связи в ряде случаев предоставление государственной гарантии, по существу, равнозначно непосредственной государственной поддержке (субсидии) какого-либо определенного предпринимателя. Между тем такая прямая поддержка может рассматриваться в качестве необоснованного вмешательства государства в конкурентную борьбу на рынке и считается нарушением принципа свободы конкуренции. В соответствии с законодательством Европейского союза в случае выявления такого рода скрытой поддержки предоставленная гарантия может быть оспорена, в том числе и конкурирующей организацией, как практика, противоречащая положениям Договора Европейского союза (Treaty of Nice amending Treaty on European Union the Treaties establishing European Communities and Certain Related Acts (EC Treaty))*(100). В данном случае речь идет о статье 87(1), запрещающей оказание несанкционированной помощи государством-членом ЕС за счет привлечения государственных ресурсов, поскольку такая помощь противоречит принципам общего рынка и защиты конкуренции*(101).

В связи с предполагаемым вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию (ВТО) следует учитывать, что предоставление государственных гарантий частным фирмам может быть истолковано как несанкционированное предоставление субсидий.

Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает предоставление гарантии, "как правило, на конкурсной основе". Вероятно, предусматривая данную норму, законодатель стремился избежать описанных выше негативных особенностей. Тем не менее вызывает сомнение возможность практической реализации конкурса на предоставление гарантии.

3. Следует также учитывать, что с точки зрения бюджетного законодательства предоставление гарантий должно учитываться в бюджете как расходы, которые могут и не возникнуть. Дело в том, что вероятность использования гарантии трудно предвидеть, а тем более заранее учитывать в бюджете на текущий финансовый год. Поэтому государству следует весьма осторожно обращаться с таким инструментом, как предоставление государственных или муниципальных гарантий.

Статья 116. Предоставление государственных гарантий Российской Федерации

Комментируемая статья определяет порядок предоставления государственных гарантий и устанавливает ограничения и пределы в том, что касается предоставления государственных гарантий. С учетом изложенного в комментарии к статье 115 Кодекса можно заключить, что главной целью положений данной статьи является привнесение большей прозрачности в процесс предоставления гарантий.

В российской практике имеется опыт разрешения ситуаций, возникших в результате предоставления государственных гарантий. Одним из последних примеров является выплата по гарантиям государства, предоставленным по обязательствам, вытекающим из выпуска облигаций Российского акционерного общества "Высокоскоростные магистрали" (РАО "ВСМ"). Данное общество было учреждено с участием государства в соответствии с Указом Президента РФ от 13 сентября 1991 г. N 120 "О создании высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург - Москва". На основании этого Указа, а также Указа Президента РФ от 17 июля 1992 г. N 786 "О строительстве высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург - Москва и организации производства электроподвижного состава" Правительство РФ приняло постановление от 15 июня 1994 г. N 671 "О финансовой поддержке государства в создании высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург - Москва". В данном постановлении Правительство РФ поручает Минфину России и Банку России "рассмотреть вопрос о выпуске и обращении упомянутым акционерным обществом облигационного займа и определить порядок обращения и погашения выпускаемых ценных бумаг". Таким образом, в случае с РАО "ВСМ" речь идет о юридическом лице, учрежденном в форме акционерного общества с контрольным пакетом акций, принадлежащим государству. Причем учреждение было произведено на основании акта публичной власти. Эмиссия ценных бумаг (облигаций) также состоялась на основании акта публичной власти. Актом публичной власти РАО "ВСМ" предоставлены гарантии по выпускаемому займу (пункт 3 упомянутого постановления) в порядке, определенном условиями Генерального соглашения о предоставлении гарантий по облигационному займу Российского акционерного общества "Высокоскоростные магистрали" 1994-1999 годов, которое было заключено между Правительством РФ и РАО "ВСМ" 14 октября 1994 г. Генеральное соглашение предусматривает обязательство государства в лице Минфина России произвести погашение по номинальной стоимости выпускаемых облигаций и выплату процентов по ним в случае:

1) отсутствия у эмитента денежных средств для погашения облигационного займа и выплаты процентов по нему;

2) наличия форс-мажорных обстоятельств (вследствие обстоятельств непреодолимой силы, возникших после заключения Генерального соглашения или в результате событий чрезвычайного характера, таких как стихийные бедствия);

3) объявления эмитента неплатежеспособным в соответствии с действующим законодательством.

Ответственность государства по облигациям РАО "ВСМ" должна была носить субсидиарный характер, то есть формулировки Генерального соглашения для реализации механизма гарантий требовали возникновения такой ситуации, когда денежных средств РАО "ВСМ" было бы недостаточно для исполнения обязательств перед облигационерами. Предоставленные государством гарантии носят условный характер. Согласно пункту 2 Генерального соглашения "государственные гарантии предоставляются по обязательствам РАО "ВСМ", предполагаемым к исполнению только в денежной форме и после принятия РАО "ВСМ" исчерпывающих мер по обеспечению функционирования эффективной системы рефинансирования обязательств по выпущенным облигациям за счет новых выпусков облигаций". Тем не менее, несмотря на такой характер предоставленных гарантий, Федеральный закон от 31 декабря 1995 г. N 228-ФЗ "О федеральном бюджете на 1996 год" учел государственные гарантии по эмиссионным обязательствам РАО "ВСМ" в составе внутреннего государственного долга.

Следует отметить, что на начальном этапе существования РАО "ВСМ" постоянно подчеркивался "особый" характер этого общества. Особенность статуса проявлялась и в порядке учреждения РАО "ВСМ". Общество было учреждено на основании указа Президента РФ, эмиссия его облигаций осуществлялась на основании акта публичной власти, облигации обращались в торговой системе ММВБ в том же порядке и по тем же правилам, что и государственные ценные бумаги - ГКО и ОФЗ. Письмо ГНС России и Минфина России от 9 декабря 1994 г. NN НП-4-01/115н, 161 "О некоторых вопросах налогообложения, возникающих в связи с выпуском РАО "ВСМ" облигационного займа 1994-1999 гг." разъяснило, что доходы от выплаты процентов по облигациям РАО "ВСМ" являются доходами по государственным ценным бумагам и потому не подлежали налогообложению согласно подпункту "а" пункта 1 статьи 10 действовавшего на момент разъяснения Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций". После августа 1998 г. РАО "ВСМ" прекратило обслуживание облигаций, и Минфин России был официально уведомлен об этом. Однако инвесторы не могли задействовать механизм гарантий. Долг перед физическими лицами был погашен за счет выделенной обществу бюджетной ссуды под залог активов общества, юридические лица начали переговоры с Минфином России. При этом переговоры по облигациям РАО "ВСМ" велись в рамках переговоров Московского клуба по реструктуризации ГКО (см. комментарий к статье 105 БК РФ). Применительно к облигациям РАО "ВСМ" инвесторы настаивали на новации и замене облигаций РАО на облигации Минфина России. Последний не видел оснований для трансформации облигаций РАО "ВСМ" в облигации государственного займа и предлагал выпуск новых облигаций РАО "ВСМ" под гарантию Правительства РФ. В итоге стороны не пришли к соглашению, однако в августе 2000 г. Минфин России заявил о своей готовности рассчитаться по облигациям РАО "ВСМ" в 2001 г.

Пример с РАО "ВСМ" показывает, государство должно обеспечивать абсолютную прозрачность не только в процедуре и обосновании выдачи государственных гарантий, но и в процессе реализации механизма предоставленных гарантий.

Статья 117. Предоставление государственных гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий

При оценке выполнимости принятых обязательств речь должна идти не только об оценке экономических возможностей должника, но и о процессуальных возможностях инвестора добиться принудительного исполнения принятых субъектом РФ (муниципальным образованием) обязательств через судебные органы. Одним из важных вопросов, связанных с процессуальными возможностями инвестора, является вопрос о признании иммунитета Российской Федерации, а также субъектов РФ. Следует заметить, что действующая Конституция РФ, а также заключаемые субъектами Федерации с Российской Федерацией договоры о разграничении предметов ведения не касаются вопросов иммунитета субъектов Федерации. Вопросы иммунитета затронуты в ГК РФ применительно к отношениям с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств. Статья 127 ГК РФ содержит норму отсылочного характера, предусматривающую, что "особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности". В настоящее время закон, упоминаемый в ГК РФ, еще не разработан. Однако вопрос об иммунитете субъекта Федерации в связи с судебной защитой интересов инвестора может возникнуть.

В этой связи представляет интерес практика судов США, связанная с толкованием поправки XI к Конституции США. Упомянутая поправка предусматривает, что "судебную власть США нельзя истолковывать как распространяющуюся на любое судебное дело, решаемое по закону или по праву справедливости, если это дело начато или ведется против одного из штатов гражданами другого штата или подданными иностранного государства". Указанная поправка вступила в действие в 1789 г., отменив ведущий прецедент "Chislom v Gergia".

Так, еще в конце XVIII в. в США судебная практика столкнулась с проблемой определения, в каких случаях государство должно признаваться ответственным по обязательствам образований, выступающих в обороте от своего имени и обладающих самостоятельной правосубъектностью, но выполняющих общественно полезные задачи. Решить возникшую проблему была призвана доктрина "arm-of-the-state". Все сложное построение доктрины "arm-of-the-state" направлено в конечном итоге на решение, во-первых, вопроса юрисдикции, а точнее, определения компетенции конкретного суда рассматривать данный спор, а во-вторых, вопроса о том, будет ли отвечать государство, а точнее, штат по обязательствам данного участника правоотношения. Дело в том, что в США во внутренних правоотношениях за штатами признается наличие судебного иммунитета. В силу поправки XI к Конституции США "судебную власть Соединенных Штатов нельзя истолковывать как распространяющуюся на любое судебное дело, решаемое по закону или по праву справедливости, если это дело начато или ведется против одного из штатов гражданами другого штата, либо гражданами или подданными другого государства". Данная поправка на практике означает отрицание компетенции федеральных судов рассматривать дела по искам, заявленным против штатов, что, по существу, и означает признание за штатами, по крайней мере, судебного иммунитета. Вопрос же о признании или непризнании того или иного участника правоотношения "arm-of-the-state" приобретает сугубо практическое значение.

Несмотря на то что в поправке XI речь идет об исках, заявляемых против штата, судебная практика, применяя доктрину "arm-of-the-state", распространила действие поправки не только на штаты, но и на административные единицы (округа, графства, города, поселки и т.д.), а также корпорации, которые, "несмотря на то что являются независимыми субъектами права, представляют собой часть штата".

Схожая практика сложилась и в Великобритании. Так, частный банк ("Credit Suisse") предоставил британской строительной компании крупный заем под гарантию органа местного самоуправления (муниципалитета г.Аллердейл). Строительная компания выполняла по заказу муниципалитета строительство бассейна. Банк-кредитор не смог возвратить предоставленную сумму, поскольку должник (строительная компания) оказался несостоятельным. Однако взыскать сумму с муниципалитета, предоставившего гарантию, также оказалось невозможным, поскольку, как признал суд, предоставляя гарантию, муниципалитет превысил свою компетенцию. При этом суд признал муниципалитет собственником построенного бассейна. Своим решением суд признал, что любое частное лицо (например, банк), заключая договор с органом публичной власти (например, органом местного самоуправления), вступает в отношения, управляемые нормами публичного права. Суд установил, что эти нормы не могут быть перенесены в сферу частного права с тем, чтобы обеспечить исполнение частноправового договора. Контрагент в таких контрактах оказывается в худшем положении: он лишен своих прав требовать исполнения в силу норм публичного права, однако и не может выиграть от свободы, предоставляемой ему частным производством*(102).

Положение отечественного инвестора, приобретающего муниципальные облигации, вряд ли может оказаться лучше положения, в котором оказался "Credit Suisse", предоставлявший заем под гарантию местного органа власти. Во всяком случае, следует признать, что правовые проблемы, с которыми могут столкнуться кредитующие под гарантию субъекта РФ или муниципального образования, еще пока неизвестны ввиду неразвитости данного института.

Статья 118. Заимствования государственных и муниципальных унитарных предприятий, бюджетных учреждений у третьих лиц

Государство может выступать в имущественном обороте, в том числе и через учреждаемые им государственные юридические лица (например, казенные предприятия). В этом случае имеет место опосредованное участие государства в гражданских правоотношениях, отличающееся от непосредственной формы такого участия. Вопросы, касающиеся порядка и форм опосредованного участия государства в имущественном обороте через учреждаемые им государственные и муниципальные (унитарные) предприятия, разрешаются в рамках специального параграфа главы 4 ГК РФ (статьи 113-115), касающегося деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий.

ГК РФ различает два типа унитарных предприятий - унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (статья 114), и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (федеральные казенные предприятия) (статья 115). При этом согласно пункту 7 статьи 114 ГК РФ "собственник имущества (унитарного) предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения (то есть государство) не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 56 настоящего Кодекса". К таким случаям, в частности, относятся случаи, когда ответственность собственника вытекает из учредительных документов предприятия, или случаи несостоятельности (банкротства) предприятия, когда такая несостоятельность явилась следствием действий собственника предприятия (учредителя) (пункт 3 статьи 56 ГК РФ). Предприятия, основанные на праве полного хозяйственного ведения и обладающие сравнительно большей самостоятельностью, являются рудиментарной формой, оставшейся от прошлого времени. Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. N 1003 "О реформе государственных предприятий"*(103) предусматривает необходимость "прекращения создания новых федеральных государственных предприятий с закреплением государственного имущества на праве полного хозяйственного ведения". При этом предполагается постепенная трансформация уже существующих подобных предприятий либо в частные предприятия путем их приватизации, либо путем реорганизации в государственные казенные предприятия. Особенность статуса государственных казенных предприятий состоит в том, что они находятся в непосредственной зависимости от государства.

Указанная зависимость проявляется, в частности, в том, что государство, выступающее в качестве учредителя, утверждает устав казенного предприятия (пункт 2 статьи 115 ГК РФ). Государство осуществляет планирование и финансирование казенных предприятий в соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г. N 1138 "О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)".

Согласно пункту 5 статьи 115 ГК РФ "Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества". Приведенные положения, однако, не означают признания казенных предприятии органами государства, поскольку казенные предприятия не наделены властными, публично-правовыми полномочиями. Однако в случае эмиссии такого рода предприятиями ценных бумаг государство, исходя из положений ГК РФ, будет нести субсидиарную ответственность, как если бы такие обязательства были гарантированы государством.

Статья 119. Обслуживание государственного внутреннего долга

Обслуживание государственного долга производится с помощью операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению, выплате кредиторам доходов в виде процентов или в иной форме. Такие операции Банк России выполняет на основе соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг. Свои функции Банк России выполняет безвозмездно. Услуги агентов по размещению и обслуживанию государственного долга оплачиваются в пределах норм, утверждаемых Правительством РФ за счет средств бюджета.

В настоящее время в связи с подготовкой концепции управления государственным долгом обсуждается вопрос о формировании единой системы управления государственным долгом через единое агентство - Федеральное долговое агентство (ФДА).

Статья 120. Единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации, государственных заимствований субъектов Российской Федерации и муниципальных заимствований

Действие единой системы учета и регистрации государственных заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований проявляется, в частности, в том, что Минфин России ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, объединенные в Государственную долговую книгу Российской Федерации.

Статья 121. Государственная долговая книга Российской Федерации, государственная долговая книга субъекта Российской Федерации, муниципальная долговая книга

Комментируемая статья определяет порядок ведения государственных долговых книг Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. В Государственную долговую книгу Российской Федерации, в частности, вносятся сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, о дате эмиссии ценных бумаг, об исполнении долговых обязательств и другая информация.

Глава 15. Государственные кредиты, предоставляемые
Российской Федерацией иностранным государствам,
и долг иностранных государств перед Российской Федерацией

Статья 122. Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям

В пункте 1 комментируемой статьи определен круг субъектов - возможных участников правоотношений, связанных с предоставлением государственных кредитов Российской Федерации. Это позволяет квалифицировать возникающие правоотношения в зависимости от того, нормами какой отрасли права они регулируются. В частности, нормы международного публичного права применяются в случаях, когда речь идет о долговых обязательствах Российской Федерации перед иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. К правоотношениям, возникающим из кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, в качестве нормы общего характера (lex generalis) применяются нормы Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" с учетом специальных норм БК РФ (lex specialis).

Нормами гражданского права регулируются имущественные отношения, связанные с государственными заимствованиями или кредитами, возникающие между Российской Федерацией, с одной стороны, и физическими или юридическими лицами - с другой. Основным нормативным документом, регламентирующим такого рода правоотношения, будет ГК РФ. В пункте 1 статьи 2 ГК РФ допускается возможность участия государства в гражданских правоотношениях. Порядок и формы такого участия определяются в главе 5 ГК РФ (статьи 124-127). Выделение Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в самостоятельную главу ГК РФ подчеркивает особый статус перечисленных субъектов права, который, однако, не влияет на характер отношений с их участием, как отношений, основанных на равенстве сторон.

Статья 123. Долг иностранных государств перед Российской Федерацией как кредитором

Вопросы регулирования долга иностранных государств перед Российской Федерацией относятся к области международного публичного права и разрешаются в соответствии с международно-правовыми нормами.

Статья 124. Регулирование долга иностранных государств перед Российской Федерацией

Регулирование долга иностранных государств перед Российской Федерацией осуществляется на основании норм международного права, в частности в соответствии с двусторонними международными договорами. Порядок заключения таких соглашений, а также изменения их условий (в том числе в связи с реструктуризацией государственного долга) определяется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".

Пункт 3 комментируемой статьи особо определяет порядок взаимоотношений с государствами-членами СНГ.

Пункт 4 комментируемой статьи определяет полномочия Правительства РФ на подписание договоров о предоставлении кредитов как иностранным государствам, так и физическим или юридическим (частным) лицам.

Статья 125. Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям

Предоставление кредитов иностранным государствам должно осуществляться в соответствии с программой предоставления Российской Федерацией государственных кредитов.

Данная статья имеет большое значение, поскольку обеспечивает прозрачность и гласность в части управления расходами государственного бюджета на предоставление кредитов иностранным государствам, международным организациям и частным (физическим и юридическим) лицам.

Статья 126. Внесение изменений в предельный объем предоставления Российской Федерацией государственных кредитов и в программу предоставления Российской Федерацией государственных кредитов

Комментируемая статья, по существу, устанавливает дополнительные требования к порядку заключения международных договоров о предоставлении государственных кредитов. Основные требования определяются в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".

Статья 127. Реструктуризация задолженности и списание задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией

Основанием для регулирования отношений, связанных с задолженностью иностранных государств перед Российской Федерацией, являются международные договоры, положения которых затем находят отражение в бюджете Российской Федерации.

Статья 128. Уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных государств перед Российской Федерацией

Данная статья определяет порядок уступки требования по долговым обязательствам иностранных государств перед Россией.

Глава 16. Межбюджетные отношения

Статья 129. Основы межбюджетных отношений

1. Комментируемая статья открывает собой главу 16 Кодекса, посвященную регулированию межбюджетных отношений.

Осуществление коренных политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства. Одним из принципов новой бюджетной системы Российской Федерации стал принцип самостоятельности бюджетов всех уровней (см. статьи 28, 31 БК РФ и комментарий к ним). То обстоятельство, что указанный принцип лег в основу бюджетной системы Российской Федерации, определило необходимость коренного реформирования межбюджетных отношений, формирования их новой правовой базы, принципиально отличной от той, которая существовала в Советском Союзе.

Во многом модель межбюджетных отношений в Российской Федерации и ее правовая основа в последние десять лет складывались стихийно, что мешало органам государственной власти и местного самоуправления эффективно реализовывать свои функции и служило одной из основных причин многих противоречий между различными уровнями власти.

Включение в Кодекс отдельной главы о межбюджетных отношениях, по сути, стало первой попыткой детально урегулировать межбюджетные отношения, придать им упорядоченность и определить их финансовые и правовые формы.

2. Пункт 1 комментируемой статьи содержит в себе определение межбюджетных отношений, - тем самым он определяет предмет регулирования главы 16.

Под межбюджетными отношениями законодатель понимает "отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления".

К сожалению, такое определение нельзя признать точным. В нем только указаны субъекты межбюджетных отношений - органы государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органы местного самоуправления. Вместе с тем остались неуказанными объект таких отношений и их содержание.

Восполнить образовавшиеся пробелы во многом позволяет пункт 2 комментируемой статьи, а также глава 16 в целом. Объектом межбюджетных отношений следует признать доходы и расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Содержание же рассматриваемых отношений составляет распределение и закрепление доходов и расходов бюджетов между определенными уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, складывающиеся при разграничении и закреплении доходов и расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации.

3. Пункт 2 комментируемой статьи содержит в себе перечень принципов, на которых основываются межбюджетные отношения. Следует отметить, что некоторые принципы межбюджетных отношений, перечисленные в комментируемой статье, раскрываются в последующих статьях Кодекса.

Первым принципом межбюджетных отношений законодатель назвал принцип распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации. Названный принцип является частным случаем принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации (см. статью 30 БК РФ и комментарий к ней). Применительно к межбюджетным отношениям рассматриваемый принцип означает, что каждому уровню бюджетной системы Российской Федерации соответствуют определенные расходы. Такие расходы изначально присущи данному уровню государственной власти или местного самоуправления и направлены на реализацию их собственных функций, либо они направлены на реализацию функций, которые были делегированы данному уровню государственной власти или местного самоуправления вышестоящим уровнем.

Второй принцип межбюджетных отношений - разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации - также служит продолжением принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации и предполагает, что для обеспечения реализации функций государственной власти и местного самоуправления за каждым уровнем бюджетной системы Российской Федерации закрепляются определенные доходы.

Третий принцип межбюджетных отношений - равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований - состоит в том, что все субъекты РФ и муниципальные образования в межбюджетных отношениях обладают равными правами.

На достижение минимального уровня бюджетной обеспеченности во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях направлен четвертый принцип межбюджетных отношений - выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований. Он нацелен на реализацию таких принципов бюджетной системы Российской Федерации, как сбалансированность бюджетов и общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов. Средства реализации рассматриваемого принципа межбюджетных отношений закреплены в статье 135 Кодекса (см. комментарий к ней).

Последний из перечисленных в комментируемой статье принципов межбюджетных отношений - принцип равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ - предполагает, что не допускается дискриминация бюджетов или, наоборот, установление привилегированного положения во взаимоотношениях с вышестоящим бюджетом. Реализация рассматриваемого принципа является одной из наиболее эффективных гарантий бюджетного федерализма в Российской Федерации. Применительно к отношениям между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ механизм реализации принципа равенства всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом устанавливается в статье 132 Кодекса (см. комментарий к ней), а применительно к взаимоотношениям между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами - в статье 139 (см. комментарий к ней).

Статья 130. Передача расходов и доходов бюджетов

1. Комментируемая статья устанавливает порядок и условия передачи расходов и доходов бюджетов с одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой.

При осуществлении регулирования межбюджетных отношений в этой части законодатель исходит из того, что расходы бюджетов делятся на:

1) расходы, финансируемые исключительно из бюджета определенного уровня;

2) расходы, совместно финансируемые из нескольких бюджетов;

3) расходы бюджетов, связанные с передачей (делегацией) отдельных властных полномочий одного уровня государственной власти или местного самоуправления другому.

Расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета, определены в статье 84 Кодекса. Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ, перечислены в статье 86. Наконец, перечень расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов, приведен в статье 87. Расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, перечислены в статье 85. Расходы, финансируемые исключительно из бюджета одного уровня, и расходы, совместно финансируемые бюджетами разных уровней, являются собственными расходами соответствующих бюджетов. Что же касается расходов, связанных с передачей некоторых властных полномочий одного уровня государственной власти или местного самоуправления другому, то они представляют собой делегированные расходы.

Доходы бюджетов делятся на:

1) собственные (см. статью 47 БК РФ и комментарий к ней);

2) регулирующие (см. статью 47 БК РФ и комментарий к ней).

Собственными называются те доходы бюджетов, которые закреплены на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации. К собственным доходам бюджетов относятся:

1) налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации;

2) неналоговые доходы, указанные в абзацах втором-пятом пункта 4 статьи 41 Кодекса;

3) иные неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления.

Не является собственным доходом соответствующего бюджета финансовая помощь.

К регулирующим доходам бюджетов относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Применительно к межбюджетным отношениям также имеет значение классификация доходов бюджетов в зависимости от их финансового содержания. В соответствии с указанным основанием классификации выделяются следующие виды доходов бюджетов:

1) налоговые доходы (см. статью 41 БК РФ и комментарий к ней);

2) неналоговые доходы (см. статьи 41-43 БК РФ и комментарий к ним);

3) безвозмездные перечисления (см. статьи 41, 45 БК РФ и комментарий к ним);

4) финансовая помощь (см. статью 44 БК РФ и комментарий к ней).

2. Передача отдельных видов расходов из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня должна сопровождаться внесением изменений в БК РФ. Например, для того чтобы передать один из видов расходов федерального бюджета в бюджет субъекта РФ, необходимо исключить его из числа расходов, финансируемых исключительно за счет средств федерального бюджета (статья 84 БК РФ), и включить его в число расходов, совместно финансируемых бюджетами разных уровней (статья 85 БК РФ), или в число расходов, исключительно финансируемых бюджетами субъектов РФ (статья 86 БК РФ).

3. Для передачи отдельных видов расходов федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ также следует внести соответствующие положения в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Передача же отдельных расходов бюджетов субъектов РФ, предусмотренных пунктом 1 статьи 86 Кодекса, из бюджета субъекта РФ местным бюджетам предполагает внесение необходимых поправок в закон субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год.

4. Только в совокупности включение необходимых положений в закон о соответствующем бюджете на очередной финансовый год и внесение изменений в статьи 84-87 Кодекса могут позволить передать отдельные виды расходов из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня.

5. Пункт 3 комментируемой статьи определяет порядок передачи отдельных видов доходов из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации бюджету другого уровня. Следует отметить, что в соответствии с комментируемой статьей передаваться на другой уровень бюджетной системы Российской Федерации могут только собственные доходы бюджетов. Порядок же распределения регулирующих доходов устанавливается статьей 48 Кодекса (см. комментарий к ней).

Комментируемый пункт носит отсылочный характер, устанавливая, что порядок передачи отдельных видов доходов из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации бюджету другого уровня определяется статьями 52, 58 и 63 Кодекса.

Статья 52 устанавливает порядок передачи собственных доходов федерального бюджета в бюджеты других уровней, который предполагает, что доходы могут быть переданы бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее 3 лет и Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Такие доходы применительно к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам в соответствии со статьей 47 Кодекса следует рассматривать в качестве регулирующих.

Статья 58 определяет порядок передачи собственных доходов бюджетов субъектов РФ бюджетам других уровней. Данная статья содержит схожую со статьей 52 норму, но только применительно к передаче собственных доходов бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.

Переходить к другим уровням бюджетной системы Российской Федерации могут и собственные доходы местных бюджетов. Порядок такого перехода определяется статьей 63, в которой устанавливается, что доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по нормативам, определяемым правовыми актами органов местного самоуправления.

6. Пункт 4 комментируемой статьи посвящен финансированию расходов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, которые передаются им другим уровнем государственной власти или местного самоуправления.

Статья 78 Конституции РФ устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ при наличии соглашения между ними могут взаимно передавать свои властные полномочия друг другу. Передача властных полномочий органов законодательной и судебной власти с одного уровня государственной власти на другой не допускается.

Порядок наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления определяется пунктом 2 статьи 132 Конституции РФ и пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Установленный этими законодательными актами порядок предполагает, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможно только в силу федерального закона или закона субъекта РФ с одновременной передачей муниципальным образованиям необходимых материальных и финансовых средств. Как правило, наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления осуществляется в социальной сфере, в сфере градостроительства и т.п.

Для бюджета соответствующего уровня государственной власти или местного самоуправления, предавшего свои властные полномочия, средства, которые перечисляются бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации для возмещения затрат, связанных с обеспечением реализации переданных полномочий, являются расходами. И такие расходы должны учитываться раздельно по каждому переданному полномочию. Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта РФ, местному бюджету в качестве обеспечения реализации отдельных государственных полномочий соответствующим уровнем государственной власти или местного самоуправления, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.

Статья 131. Увеличение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов

Комментируемая статья устанавливает запрет на принятие в течение финансового года органами законодательной и исполнительной власти, а также представительными органами местного самоуправления таких решений, которые бы повлекли за собой увеличение расходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации либо снижение их доходов, без внесения соответствующих изменений в действующие законы (решения) о бюджетах. Если же такое решение будет принято, то оно может вступить в силу только в том случае, когда в соответствующие законы (решения) о бюджетах будут внесены изменения и дополнения, направленные на компенсацию увеличения расходов или снижения доходов.

Статья 132. Принцип равенства бюджетов субъектов Российской

1. Комментируемая статья раскрывает содержание одного из принципов, предусмотренных в пункте 2 статьи 129 Кодекса, а именно принципа равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

Рассматриваемый принцип складывается из двух элементов.

Во-первых, предполагается установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов на территории всей Российской Федерации. Единообразие отношений, связанных с взиманием федеральных налогов и сборов, во всех субъектах РФ позволяет обеспечить для них равные условия экономического развития без создания каких-либо преимуществ для отдельных регионов. Следует отметить, что данный элемент комментируемого принципа имеет ряд исключений, связанных с установлением в некоторых регионах России особых экономических зон. Такие зоны существуют, например, в следующих субъектах РФ:

1) в Магаданской области (образована в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Магаданской области");

2) в Калининградской области (образована в соответствии с Федеральным законом от 22 января 1996 г. N 13-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области");

3) в Алтайском крае (образована в соответствии с распоряжением Председателя Верховного Совета РСФСР от 25 мая 1991 г. "О хозяйственно-правовом статусе свободной экономической зоны Алтайского края");

4) в Республике Ингушетия (Центр международного бизнеса "Ингушетия" образован в соответствии с Федеральным законом от 30 января 1996 г. N 16-ФЗ "О Центре международного бизнеса "Ингушетия"").

Во-вторых, устанавливается, что нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов РФ и согласовываются с субъектами РФ до принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Таким образом, законодатель стремится к дифференциации субъектов РФ в зависимости от местных условий. Такая дифференциация является необходимой для обеспечения равенства экономического развития регионов и равенства их бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, поскольку игнорирование местных условий может повлечь необоснованное предоставление финансовой поддержки тем субъектам РФ, которые в ней нуждаются в значительно меньшей степени, нежели их соседи, и одновременно у федерального бюджета может не хватить средств для оказания финансовой помощи действительно нуждающимся регионам.

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что соглашения между Российской Федерацией и ее субъектом, содержащие положения, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, являются недействительными и исполнению не подлежат.

Статья 133. Формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации

1. Комментируемая статья определяет формы оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.

Под финансовой помощью понимаются денежные средства, предоставляемые вышестоящим бюджетом нижестоящему. В зависимости от условий предоставления таких средств выделяется несколько форм финансовой помощи:

1) дотация;

2) субвенция;

3) субсидия;

4) бюджетная ссуда;

5) бюджетный кредит.

При оказании финансовой помощи федеральным бюджетом бюджетам субъектов РФ целью предоставления дотаций является выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Под минимальной бюджетной обеспеченностью субъектов РФ понимается минимально допустимая стоимость государственных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти субъектов РФ в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Дотации бюджетам субъектов РФ предоставляются на безвозвратной и безвозмездной основе (о дотациях также см. комментарий к статье 6 БК РФ).

Для реализации целевых программ бюджетам субъектов РФ могут предоставляться субвенции и субсидии. Отличие субсидии от субвенции состоит в том, что субвенция предоставляется на безвозвратной и безвозмездной основе, а субсидия предполагает долевое участие федерального бюджета в целевых расходах бюджетов субъектов РФ (более подробно о субвенциях и субсидиях см. комментарий к статьям 6 и 78 БК РФ).

Если дотации, субвенции и субсидии предоставляются бюджетам субъектов РФ на безвозвратной основе, бюджетные кредиты и бюджетные ссуды выделяются им из федерального бюджета на условиях возвратности.

Комментируемая статья не содержит указания на цели, для достижения которых могут предоставляться бюджетные кредиты. Таким образом, бюджетные кредиты за счет средств федерального бюджета могут предоставляться бюджетам субъектов РФ для покрытия как текущих, так и капитальных расходов. Бюджетные кредиты нижестоящим бюджетам могут предоставляться как на условиях платности, так и в безвозмездном порядке (о бюджетных кредитах также см. комментарий к статье 69 БК РФ).

Бюджетная ссуда от бюджетного кредита отличается тем, что, во-первых, она может предоставляться из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ только на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении таких бюджетов; во-вторых, тем, что она предоставляется только в безвозмездном порядке; в-третьих, тем, что она носит краткосрочный характер, поскольку предоставляется на срок не более 6 месяцев (о бюджетных ссудах также см. комментарий к статье 6 БК РФ).

2. В целях оказания финансовой помощи субъектам РФ в составе расходной части федерального бюджета формируется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. На 2002 г. объем данного фонда утвержден в статье 48 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" в сумме 147 490 966,0 тыс. руб.

К сожалению, в настоящее время отсутствует законодательный акт, который бы определял условия формирования названного фонда. Принятие законодательного акта, при том что бюджеты значительного числа субъектов РФ являются дотационными, представляется крайне необходимым.

Статья 134. Основные условия предоставления финансовой помощи

1. Комментируемая статья определяет условия предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

Под условиями предоставления такой финансовой помощи законодатель понимает те обязательства, которые принимает на себя ее получатель. Данные обязательства могут быть связаны с содержанием бюджета, которому оказывается финансовая помощь, или с порядком его исполнения.

2. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта РФ может быть предоставлена только при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство. Заключаются такие соглашения в письменной форме и служат основанием для передачи полномочий по исполнению бюджета субъекта РФ Федеральному казначейству.

Подписание рассматриваемого соглашения предполагает открытие и ведение счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета соответствующего субъекта РФ только Федеральным казначейством. При этом финансовые органы данного субъекта РФ в исполнении его бюджета участия не принимают.

Рассматриваемое условие предоставления финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджета субъекта РФ позволяет обеспечить дополнительный контроль за расходованием средств федерального бюджета субъектом РФ, которому была оказана такая помощь.

3. Комментируемая статья также устанавливает ряд ограничений для субъекта РФ - получателя финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Так, ему запрещается:

1) ставить государственных служащих, финансируемый за счет средств бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (оплата труди командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

2) предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;

3) предоставлять государственные гарантии субъекта РФ в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ.

Указанные ограничения обеспечивают целенаправленность и эффективность использования средств федерального бюджета, предоставленных в качестве финансовой помощи для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджета соответствующего субъекта РФ.

4. Пункт 3 комментируемой статьи определяет условия предоставления финансовой помощи из бюджета субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Данные условия предполагают наложение на муниципальные образования - получателей финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности следующих ограничений:

1) они не вправе ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств местного бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов РФ (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

2) они не могут предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов местного бюджета, и предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов местного бюджета.

Как видно, ограничения, устанавливаемые в отношении муниципальных образований - получателей финансовой помощи, схожи с аналогичными ограничениями, установленными в отношении субъектов РФ, и преследуют те же цели.

5. Законами о бюджетах и соглашениями между органами государственной власти и местного самоуправления различных уровней могут предусматриваться и иные условия предоставления вышестоящими бюджетами финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности нижестоящим бюджетам. Такие условия могут быть связаны в первую очередь с определением цели использования средств вышестоящего бюджета нижестоящими бюджетами.

Статья 135. Предоставление финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности

1. Комментируемая статья определяет порядок предоставления вышестоящими бюджетами финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности нижестоящим бюджетам. Устанавливая такой порядок, законодатель исходил из того, что размер финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджетам субъектов РФ, определяется исходя из действующих нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих реализацию минимальных государственных социальных стандартов.

Пункт 2 комментируемой статьи предполагает, что перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации. В настоящее время такой федеральный закон не принят. В целях подготовки данного федерального закона 23 мая 1996 г. Президентом РФ был издан Указ N 769 "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов".

Названный Указ устанавливает, что формирование системы государственных минимальных социальных стандартов должно осуществляться на единой правовой основе и общих методических принципах. Кроме того, Президент РФ рекомендует органам государственной власти и местного самоуправления при разработке соответственно проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов предусматривать повышение расходов на социальную сферу, а также впредь до принятия соответствующего федерального закона применять уточненные Правительством РФ социальные нормативы и нормы.

Правительство РФ в целях разработки минимальных государственных социальных стандартов и вплоть до их утверждения обязано:

1) оказывать органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления содействие в применении уточненных социальных нормативов и норм;

2) обеспечить подготовку научно обоснованной концепции формирования системы государственных минимальных социальных стандартов и утвердить ее в установленном порядке;

3) разработать на основе концепции и внести в Государственную Думу проект федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах.

Следует отметить, что в целом рассматриваемый Указ остался нереализованным, поскольку, как уже отмечалось, минимальные государственные стандарты до настоящего времени не утверждены.

Попытки разработать собственные минимальные государственные социальные стандарты предпринимались в ряде субъектов РФ (Краснодарский край, Свердловская область, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ и др.), однако их нельзя назвать удачными.

2. Часть вторая пункта 2 комментируемой статьи устанавливает, что нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ. Ныне действующие нормативы были утверждены распоряжением Правительства РФ от 3 июля 1996 г. N 1063-р "О социальных нормативах и нормах". Следует отметить, что указанные нормативы носят обязательный характер только для федеральных органов исполнительной власти - для субъектов РФ и муниципальных образований они остаются рекомендательными. При этом на федеральные министерства и ведомства возложена обязанность оказывать органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления содействие в применении социальных нормативов и норм, одобренных указанным распоряжением Правительства РФ.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает принцип приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств, и определяет порядок его реализации. В соответствии с названным принципом должны составляться и исполняться бюджеты всех уровней.

Данный принцип складывается из двух элементов.

Первый элемент охватывает начальную стадию бюджетного процесса - составление проекта бюджета. Так, при составлении проекта бюджета в него не могут быть включены расходы, не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других, пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности.

Второй элемент рассматриваемого принципа распространяет свое действие на третью стадию бюджетного процесса - исполнение бюджета. Он предполагает, что не могут финансироваться расходы, не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других, до тех пор пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, заложенной в данном бюджете.

Контроль за реализацией рассматриваемого принципа осуществляется со стороны законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, а также созданных при них органах финансового контроля, при рассмотрении и утверждении соответствующего бюджета, в процессе оперативного финансового контроля, а также при рассмотрении и утверждении отчета об исполнении соответствующего бюджета.

4. Пункт 4 комментируемой статьи содержит в себе бланкетную норму, в соответствии с которой порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом.

В настоящее время такой федеральный закон также не принят. До его вступления в силу порядок предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности частично определяется Указом Президента РФ от 5 мая 1998 г. N 495 "О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов" и принятым в его развитие постановлением Правительства РФ от 3 июня 1998 г. N 555 "О мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 5 мая 1998 г. N 495 "О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов"". Названные нормативные правовые акты частично утратили свою актуальность и применяются только в части, не противоречащей действующему законодательству.

Названные нормативные правовые акты направлены на оздоровление финансовой системы Российской Федерации, особенно в части выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, оплаты жилья и коммунальных услуг, а также электро- и теплоэнергии. При этом предполагается, что оказание финансовой помощи субъектам РФ должно осуществляться на договорной основе, то есть при условии заключения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ соглашений о предоставлении финансовой помощи.

Следует отметить, что дополнительным условием предоставления финансовой помощи субъектам РФ в соответствии с такими соглашениями является своевременная выплата заработной платы работникам бюджетной сферы.

Статья 136. Предоставление финансовой помощи на финансирование отдельных целевых расходов

1. Комментируемая статья определяет условия и порядок предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам в форме субсидий и субвенций.

Объединяет субсидии и субвенции то, что они предоставляются для финансирования целевых программ. Отличает субсидию от субвенции то, что субвенции предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе, а субсидии предполагают долевое участие вышестоящего и нижестоящего бюджетов в реализации целевых программ.

2. Пункт 1 комментируемой статьи содержит в себе примерный перечень условий предоставления федеральным бюджетом финансовой помощи бюджетам субъектов РФ в форме субсидий и субвенций. В соответствии с данным пунктом субсидии и субвенции бюджетам субъектов РФ могут предоставляться для финансирования:

1) расходов по федеральным целевым программам;

2) капитальных расходов;

3) расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

4) иных целевых расходов.

Федеральной целевой программой называется комплекс мероприятий, направленных на достижение общеполезного в рамках Российской Федерации результата. Федеральные целевые программы разрабатываются и реализуются Правительством РФ. Наиболее значимым федеральным целевым программам может присваиваться статус президентских.

Расходы на реализацию федеральных целевых программ могут нести как федеральный бюджет, так и нижестоящие бюджеты. В последнем случае расходы бюджетов субъектов РФ на реализацию федеральных целевых программ подлежат компенсации из средств федерального бюджета (такая компенсация осуществляется в форме субвенций).

Под капитальными расходами бюджетов понимается часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ (подробнее о капитальных расходах см. статью 67 БК РФ и комментарий к ней).

Капитальные расходы нижестоящих бюджетов могут финансироваться за счет средств вышестоящих бюджетов, при этом такие средства предоставляются в форме субсидий или субвенций.

Субвенции также предоставляются для финансирования расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Как уже отмечалось, приводимый в комментируемой статье перечень условий предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам в форме субвенций и субсидий носит примерный характер, поэтому субсидии и субвенции могут предоставляться и для финансирования иных целевых расходов.

3. Пункт 2 комментируемой статьи носит бланкетный характер и предполагает, что порядок предоставления и расчет размера субвенций и субсидий бюджетам субъектов РФ определяются специальным федеральным законом либо федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Специальный федеральный закон о предоставлении субвенций и субсидий в настоящее время не принят, а Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" содержит в себе отдельные положения о предоставлении различных субвенций и субсидий. Например, статья 48 предусматривает формирование в составе федерального бюджета на 2002 г. Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, из средств которого предполагается выделение субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области. В статье 53 закреплено предоставление субвенции г.Москве в размере 760 млн.руб. на выполнение федеральных полномочий по сбору и утилизации радиоактивных отходов в Центральном регионе. Из средств федерального бюджета в 2002 г. также предполагается выделение субсидий субъектам РФ на закупку топлива для районов Крайнего Севера. Предусматриваются названным Законом и иные субвенции и субсидии.

Статья 137. Предоставление бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации на финансирование кассовых разрывов

1. Комментируемая статья определяет условия и порядок предоставления бюджетных ссуд бюджетам субъектов РФ.

Бюджетными ссудами принято называть бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года.

2. Субъектам РФ бюджетные ссуды предоставляются на финансирование кассовых разрывов. Кассовыми разрывами в бюджете называется временная нехватка бюджетных средств, обусловленная сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов. Примером сезонных затрат в большинстве субъектов РФ могут служить расходы на подготовку к отопительному сезону. Примером же временной нехватки бюджетных средств, обусловленной сезонным характером поступлений доходов, может служить недополучение налоговых и неналоговых доходов в период массовых отпусков.

3. Бюджетные ссуды предоставляются на возвратной основе. Срок возврата бюджетной ссуды не должен превышать 6 месяцев. В случае, когда предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ.

4. Бюджетные ссуды могут предоставляться как на возмездной (платной), так и на безвозмездной основе. Возмездное предоставление бюджетной ссуды предполагает обязанность ее получателя оплатить пользование ею. Если же бюджетная ссуда предоставляется безвозмездно, то такой обязанности не возникает. Как правило, бюджетные ссуды из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляются безвозмездно. При возмездном же предоставлении бюджетных ссуд размер платы за пользование ими устанавливается как кратный ставке рефинансирования Банка России.

5. Основанием предоставления бюджетной ссуды является федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. В данном же законодательном акте определяется размер предоставляемой бюджетной ссуды.

6. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает, что порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета определяется Правительством РФ в соответствии с БК РФ и федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. На сегодняшний день сложилась практика, в соответствии с которой Правительство РФ устанавливает порядок предоставления бюджетных ссуд применительно к каждому финансовому году в отдельности.

Статья 138. Права органов государственной власти Российской Федерации при предоставлении финансовой помощи бюджету субъекта Российской Федерации

1. Пункт 1 комментируемой статьи предоставляет Российской Федерации в лице уполномоченного федерального органа государственной власти право осуществлять контроль за использованием субъектом РФ - получателем финансовой помощи из федерального бюджета средств, полученных в качестве такой помощи.

Целью такого контроля является установление законности, обоснованности, целенаправленности и эффективности использования органами государственной власти субъектов РФ средств федерального бюджета. Финансовая помощь, предоставленная бюджету субъекта РФ, считается использованной законно, если при ее использовании не были допущены нарушения действующего законодательства. Обоснованность использования финансовой помощи предполагает соблюдение всех условий ее предоставления. Целенаправленность же использования финансовой помощи состоит в расходовании средств федерального бюджета на цели, определенные федеральным законом о федеральном бюджете, на основании которого и была оказана такая помощь. Финансовая помощь, оказанная бюджету субъекта РФ, считается использованной эффективно, если при минимальных затратах была достигнута цель, для достижения которой и были выделены средства федерального бюджета.

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что при получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, в обязательном порядке должна проводиться проверка регионального бюджета.

3. В пункте 3 комментируемой статьи перечислены органы государственного финансового контроля, которым предоставлено право от имени Российской Федерации осуществлять проверки бюджетов субъектов РФ на предмет использования средств, предоставленных в порядке оказания финансовой помощи из федерального бюджета. К таким органам относятся Счетная палата РФ и Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России.

Статья 139. Взаимоотношения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов

1. Комментируемая статья устанавливает формы и условия реализации отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Организация межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ осуществляется на основе федеральных законов и законов субъектов РФ.

Сущность таких отношений выражается в принципах, на которых они строятся. Основные принципы межбюджетных отношений, складывающихся между муниципальными образованиями и субъектами РФ, нашли свое закрепление в пункте 2 статьи 9 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации":

1) принцип взаимной ответственности;

2) принцип применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

3) принцип выравнивания доходов муниципальных образований;

4) принцип максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

5) принцип компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

6) принцип повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

7) принцип гласности межбюджетных отношений.

Содержание межбюджетных отношений между муниципальными образованиями и субъектами РФ составляет финансовая помощь, оказываемая бюджетами субъектов РФ муниципальным образованиям.

Целями оказания такой помощи являются:

1) выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

2) финансирование целевых расходов местных бюджетов;

3) покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов;

4) иные цели, предусмотренные бюджетным законодательством субъектов РФ.

Для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления, финансовая помощь бюджетами субъектов РФ предоставляется в форме дотаций.

Для финансирования целевых расходов, а также для покрытия затрат, связанных с возложением на органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий, местным бюджетам финансовая помощь оказывается в форме субвенций.

Временные кассовые разрывы в местных бюджетах покрываются за счет финансовой помощи бюджетов субъектов РФ, предоставляемой в форме бюджетных ссуд.

При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения - проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства Российской Федерации по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.

2. Для оказания финансовой помощи местным бюджетам в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в составе бюджетов субъектов РФ формируются фонды финансовой поддержки муниципальных образований. Порядок формирования таких фондов определяется статьей 10 названного Закона и законами субъектов РФ. Следует отметить, что такие законы приняты в большинстве субъектов РФ.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджете субъекта РФ.

Право на получение финансовой помощи из средств рассматриваемого фонда имеют те муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых ниже среднего уровня в целом по муниципальным образованиям соответствующего субъекта РФ. В случае принятия органами государственной власти субъекта РФ решения о приостановлении или прекращении выделения финансовой помощи из средств фонда органы местного самоуправления имеют право обжаловать такое решение в судебном порядке или в вышестоящих органах государственной власти.

Средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ.

Распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень обеспеченности бюджетными средствами на душу населения, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта РФ.

Примером такой формулы может служить формула расчета доли (Дi) муниципальных образований в фонде финансовой поддержки муниципальных образований Тюменской области, установленная Законом Тюменской области от 6 декабря 1999 г. N 148 "Об областном фонде финансовой поддержки муниципальных образований Тюменской области":

(У - Уi) х Чi

Дi = ───────────────────

сумма (У - Уi) х Чi

где У - уровень среднеобластной бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя области, Уi - уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя i-го муниципального образования, Чi - численность жителей i-го муниципального образования, сумма (У - Уi) х Чi - сумма минусовых отклонений душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципальных образований от среднеобластной величины.

Названный Закон предполагает, что доля каждого муниципального образования в фонде финансовой поддержки муниципальных образований Тюменской области ежегодно корректируется с помощью коэффициентов, предлагаемых администрацией области и в последующем утверждаемых Тюменской областной думой.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

Перечисление средств в местные бюджеты из фонда финансовой поддержки муниципальных образований производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь.

Распорядителями средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований могут быть исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Управление средствами такого фонда осуществляется финансовыми органами соответствующего субъекта РФ. Зачисление средств фонда на счета местных бюджетов осуществляется финансовыми органами в соответствии с фактическим поступлением налоговых платежей в бюджет субъекта РФ в течение соответствующего месяца.

При неполном использовании муниципальными образованиями средств фонда в течение бюджетного года остаток средств может направляться на покрытие дефицита местного бюджета и изъятию не подлежит.

Сведения о фактическом объеме средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований подлежат опубликованию в средствах массовой информации ежемесячно.

Органы государственной власти субъекта РФ вправе провести проверку бюджета муниципального образования, получающего финансовую помощь из областного бюджета. Такие проверки могут осуществляться органами финансового контроля, сформированными как при законодательных органах соответствующего субъекта РФ, так и при его исполнительных органах. Заключение по итогам таких проверок подлежит рассмотрению законодательными органами субъекта РФ одновременно с отчетом об исполнении бюджета соответствующего субъекта РФ за прошедший финансовый год, а также должно приниматься во внимание при разработке проекта бюджета на следующий финансовый год.

Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ также вправе осуществлять текущий контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджета данного субъекта РФ.

Органы государственной власти субъекта РФ вправе приостановить или прекратить выделение финансовой помощи из средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований при принятии органами местного самоуправления в течение финансового года решений об отмене, снижении ставок, установлении льгот или отсрочек (рассрочек) по местным налогам и сборам, зачисляемым в местные бюджеты, а также при нецелевом использовании средств, поступивших в местные бюджеты из бюджета субъекта РФ.

3. В пунктах 2-5 комментируемой статьи определяются цели, для достижения которых могут предоставляться бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам, а также устанавливается порядок предоставления указанных средств.

В части установления порядка оказания финансовой помощи муниципальным образованиям названные пункты комментируемой статьи носят бланкетный характер, отсылая к законам субъектов РФ, специально принимаемым по данному вопросу, либо к законам о бюджетах субъектов РФ.

4. К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов помимо оказания им финансовой помощи в форме дотаций, субвенций, субсидий, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов относятся:

1) нормативные отчисления от регулирующих доходов;

2) поступление средств по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Нормативы отчислений от регулирующих доходов устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации. Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта РФ нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты.

Статья 140. Права органов государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении финансовой помощи местным бюджетам

1. Комментируемая статья предоставляет субъектам РФ в лице уполномоченных органов государственного финансового контроля право осуществлять проверку законности, обоснованности, целенаправленности и эффективности использования муниципальными образованиями оказанной им финансовой помощи.

2. Организаторами таких проверок могут быть органы государственного финансового контроля при законодательных органах государственной власти субъектов РФ (счетные, контрольно-счетные палаты и т.п.), а также органы финансового контроля исполнительной власти. При наличии соглашения между исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и Минфином России к проведению рассматриваемых проверок могут привлекаться территориальные подразделения Департамента государственного финансового контроля и аудита Минфина России - контрольно-ревизионные управления.

Органы государственной власти субъектов РФ могут осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты только из бюджетов субъектов РФ.

3. Заключение органа, проводившего проверку, подлежит оглашению при рассмотрении законодательным (представительным) органом субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ.

Статья 141. Взаимоотношения федерального бюджета и местных бюджетов

1. Комментируемая статья регулирует межбюджетные отношения, складывающиеся между муниципальными образованиями и Российской Федерацией. Содержание таких отношений составляет финансовая помощь, оказываемая Российской Федерацией местным бюджетам.

Целью предоставления финансовой помощи из средств федерального бюджета муниципальным образованиям является финансирование целевых расходов местных бюджетов, связанных с реализацией федеральных целевых программ и федеральных законов. Оказываться такая помощь может в форме субвенций. Основанием ее предоставления является федеральный закон о федеральном бюджете. Например, в Федеральном законе от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" предусмотрено предоставление следующих субвенций муниципальным образованиям:

1) субвенций на финансирование программ развития закрытых административно-территориальных образований;

2) субвенций на реализацию программ развития городов как наукоградов Российской Федерации;

3) субвенций на премирование победителей Всероссийского конкурса на звание "Самый благоустроенный город России";

4) средств, передаваемых в порядке межбюджетных отношений на осуществление отдельных государственных полномочий.

2. Пункт 2 комментируемой статьи предоставляет органам государственной власти Российской Федерации право осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из федерального бюджета.

Такой контроль может осуществляться со стороны Минфина России в лице Департамента государственного финансового контроля и аудита, а также со стороны Счетной палаты РФ.

Финансовый контроль, осуществляемый указанными лицами за использованием средств федерального бюджета, предоставленных местным бюджетам в качестве финансовой помощи, позволяет обеспечить законность, обоснованность, целенаправленность и эффективность использования таких средств.

Статья 142. Порядок формирования бюджета закрытого административно-территориального образования

1. Закрытым административно-территориальным образованием (ЗАТО) признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан (статья 1 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закон о ЗАТО). Перечень закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов утвержден постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 508 и включает в себя более 40 административно-территориальных образований, расположенных в различных субъектах РФ.

Порядок формирования бюджетов ЗАТО устанавливается в комментируемой статье, а также в статье 5 названного Закона.

2. Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" действие пункта 1 комментируемой статьи и пункта 1 статьи 5 Закона о ЗАТО приостановлено по 31 декабря 2002 г.

Статья 61 названного Федерального закона устанавливает следующие условия формирования бюджетов ЗАТО: в 2002 г. предельный объем дотаций ЗАТО установлен в сумме 6 909 710,0 тыс. руб., субвенций на отселение, на капитальные расходы и на финансирование программ развития ЗАТО - в сумме 4 634 683,0 тыс. руб. из федерального бюджета бюджетам ЗАТО в пределах территорий, на которых находятся объекты Минобороны России, Минатома России, Минпромнауки России, Росавиакосмоса, РАВ и Россудостроения, для финансирования расходов не обеспеченных собственными доходами бюджетов ЗАТО.

3. Осуществление в ЗАТО за счет ассигнований из федерального бюджета строительства предприятий и объектов, а также их реконструкции с сохранением оборонной направленности производства влечет за собой обязательность отчисления части ассигнований органам местного самоуправления.

Средства в размере не менее 10% от затрат на производственное строительство сверх предусмотренных в соответствии с действующими нормативами в сводных сметных затратах единовременно либо частями по срокам строительства перечисляются предприятиями и объектами в распоряжение органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие соответствующей территории.

При финансировании государственного оборонного заказа предприятия и объекты, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет ЗАТО для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в размере 1% от объема финансирования, включаемые в стоимость государственного оборонного заказа.

4. Пункт 2 комментируемой статьи возлагает обязанности по исполнению бюджетов ЗАТО на Федеральное казначейство. Деятельность Федерального казначейства в части исполнения бюджетов регулируется главами 24 и 25 Кодекса, а также Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе" и постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864 "О федеральном казначействе Российской Федерации".

5. Пункт 3 комментируемой статьи запрещает органам местного самоуправления ЗАТО прекращать действие или изменять ставки, а также устанавливать иные виды льгот по налогам и сборам, находящимся в ведении федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации и налоговым законодательством субъекта РФ, на территории которого находится ЗАТО. Иными словами, комментируемое положение уравнивает органы местного самоуправления ЗАТО с обычными органами местного самоуправления в части установления налогов и сборов.

Глава 17. Государственные внебюджетные фонды

Статья 143. Общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов

1. Комментируемая глава устанавливает общие положения о государственных внебюджетных фондах, которые могут образовываться на территории Российской Федерации. Государственные внебюджетные фонды представляют собой форму образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета. Правовые нормы, закрепленные в данной главе, носят рамочный характер, поскольку предполагается, что они должны конкретизироваться специальными федеральными законами, регулирующими отношения, связанные с образованием и функционированием отдельных государственных внебюджетных фондов.

2. Комментируемая статья выделяет следующие признаки государственных внебюджетных фондов:

1) они представляют собой фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета;

2) они управляются специальными органами государственной власти Российской Федерации;

3) они предназначены для реализации конституционных прав граждан на:

- социальное обеспечение по возрасту;

- социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении;

- социальное обеспечение в случае безработицы;

- охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Приведенный перечень целей, для достижения которых могут создаваться государственные внебюджетные фонды, является исчерпывающим, то есть Кодекс не допускает образования государственных внебюджетных фондов для достижения иных целей.

Государственные внебюджетные фонды образуются на федеральном уровне и функционируют на всей территории Российской Федерации. Следует отметить, что наряду с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования в Российской Федерации образуются и функционируют также территориальные фонды обязательного медицинского страхования, компетенция которых ограничивается пределами отдельных субъектов РФ. При этом Федеральный и территориальные фонды образуют единую систему обязательного медицинского страхования Российской Федерации.

3. В соответствии с пунктом 2 комментируемой статьи правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральными законами, которые принимаются в соответствии с БК РФ.

В настоящее время такими законодательными актами являются:

1) Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации";

2) Федеральный закон от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования";

3) Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний";

4) Закон РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" и др.

Перечисленные федеральные законы составляют законодательство о государственных внебюджетных фондах. Регулируемые ими общественные отношения носят, как правило, страховой характер, поскольку, во-первых, предполагают обеспечение имущественных интересов граждан, носящих случайный, но вероятный характер; во-вторых, направлены на образование специальных денежных фондов, целью которых является обеспечение таких интересов. Формирование таких фондов осуществляется на основе замкнутости перераспределения их средств, которое предполагает, что правом на получение страхового обеспечения из средств данных фондов обладают только те граждане, за которых был внесен страховой взнос (уплачен единый социальный налог).

Названные особенности отличают предмет законодательства о государственных внебюджетных фондах от предмета иных институтов бюджетного права и позволяют говорить об относительной его самостоятельности и обособленности.

4. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает, что средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Порядок осуществления права государственной, в том числе федеральной, собственности установлен в статье 214 ГК РФ. В соответствии с ней все имущество, принадлежащее Российской Федерации, разделено на две части:

1) имущество, закрепленное за унитарными предприятиями и бюджетными учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

2) средства федерального бюджета и иное имущество, не распределенное между унитарными предприятиями и бюджетными учреждениями, составляющие федеральную казну.

Средства государственных внебюджетных фондов относятся к первой части. От имени Российской Федерации право собственности в отношении этих средств осуществляется органами управления соответствующих государственных внебюджетных фондов, которым они принадлежат на праве оперативного управления.

5. В комментируемой статье не раз повторяется, что средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. При этом в пункте 4 устанавливается запрет на изъятие данных средств, то есть Кодекс исходит из того, что средства государственных внебюджетных фондов не могут использоваться на иные цели, кроме тех, для достижения которых созданы такие фонды.

Статья 144. Состав государственных внебюджетных фондов Российской Федерации

1. Комментируемая статья устанавливает закрытый перечень государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации.

В соответствии с федеральными законами от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" (далее - Закон об основах социального страхования), от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (далее - Закон о пенсионном страховании) и от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Закон о пенсионном обеспечении), а также Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 (далее - Положение о ПФР), на территории Российской Федерации свою деятельность осуществляет Пенсионный фонд РФ.

В соответствии с Законом об основах социального страхования и Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (далее - Закон о страховании от несчастных случаев на производстве), а также постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации" (далее - Положение о ФСС РФ) в Российской Федерации функционирует Фонд социального страхования РФ.

В соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о медицинском страховании) в Российской Федерации образованы и осуществляют свою деятельность Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ОМС).

Закон об основах социального страхования предполагает также функционирование Государственного фонда занятости населения РФ (ГФЗН РФ), который был образован в соответствии с Законом РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон о занятости населения).

2. Целью создания ПФР является социальное обеспечение граждан по возрасту.

Основными формами социального обеспечения граждан по возрасту являются:

1) обязательное пенсионное страхование, осуществляемое в соответствии с Законом о пенсионном страховании;

2) государственное пенсионное обеспечение, осуществляемое в соответствии с Законом о пенсионном обеспечении;

3) негосударственное пенсионное страхование, осуществляемое в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах".

ПФР образован для организации обязательного пенсионного страхования и государственного пенсионного обеспечения.

Государственному пенсионному обеспечению в Российской Федерации подлежат:

1) федеральные государственные служащие;

2) военнослужащие и лица, приравненные к ним (сотрудники органов внутренних дел, сотрудники Государственной противопожарной службы МЧС России, сотрудники учреждений исполнения наказания и т.п.);

3) лица, получившие повреждения здоровья при оказании Российской Федерации содействия в реализации ее функций;

4) лица, потерявшие кормильца при оказании им содействия Российской Федерации в реализации ее функций.

Иные граждане подлежат обязательному пенсионному страхованию. Следует отметить, что если гражданин одновременно имеет право на получение государственной пенсии в рамках государственного пенсионного обеспечения и трудовой пенсии в рамках обязательного пенсионного страхования, то ему может выплачиваться только одна из них по его выбору. Данное правило не распространяется на следующие категории граждан:

1) граждане, ставшие инвалидами вследствие военной травмы. Им могут устанавливаться одновременно государственная пенсия по инвалидности и трудовая пенсия по старости;

2) участники Великой Отечественной войны. Им могут устанавливаться государственная пенсия по инвалидности и трудовая пенсия по старости;

3) родители военнослужащих, проходивших военную службу по призыву, погибших (умерших) в период прохождения военной службы или умерших вследствие военной травмы после увольнения с военной службы (за исключением случаев, когда смерть военнослужащих наступила в результате их противоправных действий). Им могут устанавливаться государственная пенсия по случаю потери кормильца и трудовая пенсия по старости (инвалидности) или государственная пенсия по случаю потери кормильца и государственная социальная пенсия (за исключением социальной пенсии, назначаемой в связи со смертью кормильца);

4) вдовы военнослужащих, погибших в войну с Финляндией, Великую Отечественную войну, войну с Японией, не вступившие в новый брак. Им могут устанавливаться государственная пенсия по случаю потери кормильца и трудовая пенсия по старости (инвалидности) или государственная пенсия по случаю потери кормильца и государственная социальная пенсия (за исключением социальной пенсии, назначаемой в связи со смертью кормильца);

5) иные граждане в случаях, установленных федеральным законом.

В соответствии со статьей 2 Закона о пенсионном страховании законодательство Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании состоит из Конституции РФ, названного Закона, законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, Закона об основах социального страхования, федеральных законов от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации" (закон должен быть принят в соответствии со статьей 2 Закона о пенсионном страховании) и от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" (далее - Закон о персонифицированном учете), иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Российской Федерации.

Названная статья подтверждает общее для российского законодательства правило, что в случаях, когда международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные национальным законодательством, применяются правила международного договора Российской Федерации.

Обязательное пенсионное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения, под которым понимается исполнение страховщиком (ПФР) своих обязательств перед застрахованным лицом (гражданином) при наступлении страхового случая посредством выплаты трудовой пенсии, социального пособия на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти.

Основными участниками отношений, возникающих при осуществлении обязательного пенсионного страхования, являются страховщик, страхователи и застрахованные лица.

Обязательное пенсионное страхование осуществляется в интересах застрахованных лиц, которыми являются граждане Российской Федерации, а также проживающие на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства:

1) работающие по трудовому договору или договору гражданско-правового характера, предметом которого являются выполнение работ и оказание услуг, а также по авторскому и лицензионному договорам;

2) самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуальные предприниматели, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы, адвокаты);

3) являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств;

4) работающие за пределами территории Российской Федерации в случае уплаты страховых взносов;

5) являющиеся членами родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования;

6) иные категории граждан, подлежащие в соответствии с законодательством Российской Федерации обязательному пенсионному страхованию.

При обязательном пенсионном страховании бремя уплаты страховых взносов лежит, как правило, не на самих застрахованных лицах, а на страхователях, которыми являются:

1) лица, производящие выплаты физическим лицам (застрахованным лицам), в том числе организации, индивидуальные предприниматели, физические лица;

2) индивидуальные предприниматели, адвокаты.

Если гражданин одновременно относится к нескольким категориям страхователей, указанных выше, исчисление и уплата страховых взносов производятся им по каждому основанию. Для целей обязательного пенсионного страхования частные детективы и занимающиеся частной практикой нотариусы приравниваются к индивидуальным предпринимателям. Также к страхователям приравниваются те граждане, которые добровольно вступили в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию.

Осуществляет организацию обязательного пенсионного страхования страховщик, которым и является ПФР. Фонд, являющийся по организационно-правовой форме государственным учреждением, и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.

Государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Фонда перед застрахованными лицами.

Фонд и его территориальные органы должны осуществлять свою деятельность в соответствии с федеральным законом "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации", который в настоящее время пока не принят.

Положения о территориальных органах ПФР, являющихся юридическими лицами, утверждаются правлением Фонда.

Страховщиками по обязательному пенсионному страхованию наряду с ПФР могут являться негосударственные пенсионные фонды в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом. Порядок формирования в негосударственных пенсионных фондах средств пенсионных накоплений и инвестирования указанных средств, порядок передачи пенсионных накоплений из ПФР и уплаты страховых взносов в негосударственные пенсионные фонды, а также пределы осуществления негосударственными пенсионными фондами полномочий страховщика устанавливаются федеральным законом.

Формой образования и расходования денежных средств, составляющих средства обязательного пенсионного страхования и расходуемых на его цели, является бюджет ПФР. Правовой формой такого бюджета является федеральный закон. Формируется бюджет Фонда за счет обязательных страховых взносов (в настоящее время входящих в состав единого социального налога), ассигнований из федерального бюджета, а также иных не запрещенных законом источников.

Финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм единого социального налога, зачисляемых в федеральный бюджет, а финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии - за счет средств бюджета Фонда. При этом финансирование выплаты накопительной части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица. Финансирование же государственных пенсий осуществляется за счет ассигнований из федерального бюджета.

Средства бюджета Фонда являются федеральной собственностью, не входят в состав других бюджетов и изъятию не подлежат.

Бюджет Фонда составляется страховщиком на финансовый год с учетом обязательного сбалансирования доходов и расходов этого бюджета. При формировании бюджета Фонда на очередной финансовый год устанавливается норматив оборотных денежных средств. Бюджет Фонда и отчет о его исполнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства РФ федеральными законами.

В составе бюджета Фонда отдельно учитываются суммы страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, средства, направляемые на инвестирование, выплаты за счет средств пенсионных накоплений, а также расходы бюджета Фонда, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов и выплатой накопительной части трудовой пенсии.

Денежные средства обязательного пенсионного страхования хранятся на счетах Фонда, открываемых в учреждениях Банка России, а при отсутствии учреждений Банка России - на счетах, открываемых в кредитных организациях, перечень которых на конкурсной основе определяется Правительством РФ. Плата за банковские услуги по операциям со средствами обязательного пенсионного страхования не взимается.

Государственное пенсионное обеспечение в Российской Федерации предполагает выплату государственных пенсий за счет ассигнований из федерального бюджета. Правом на такие пенсии обладают:

1) граждане Российской Федерации при соблюдении условий, предусмотренных для различных видов пенсий по государственному пенсионному обеспечению;

2) иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, на тех же основаниях, что и граждане Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации или международными договорами, участницей которых Россия является.

Право на получение пенсии по государственному пенсионному обеспечению имеют следующие категории граждан:

1) федеральные государственные служащие;

2) военнослужащие;

3) участники Великой Отечественной войны;

4) граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф;

5) нетрудоспособные граждане.

Члены семей названных граждан имеют право на государственную пенсию в случае потери кормильца.

3. Цель создания ФСС РФ состоит в социальном обеспечении граждан по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении.

Социальными страховыми рисками, при обеспечении которых Фонд выступает в качестве страховщика, являются:

1) временная нетрудоспособность;

2) трудовое увечье и профессиональное заболевание;

3) материнство;

4) смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи, находящихся на его иждивении.

При наступлении одновременно нескольких страховых случаев порядок выплаты страхового обеспечения по каждому страховому случаю определяется в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

За счет средств Фонда осуществляются следующие виды страхового обеспечения, соответствующие вышеназванным видам социальных страховых рисков:

1) пособие по временной нетрудоспособности, выплата которого осуществляется на основании статьи 183 Трудового кодекса РФ. Если временная нетрудоспособность работника обусловлена несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием, то пособие выплачивается в соответствии со статьей 9 Закона о страховании от несчастных случаев на производстве;

2) пособие в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием. Виды таких пособий определяются в статье 8 Закона о страховании от несчастных случаев на производстве;

3) пособие по беременности и родам, основанием выплаты которого служит статья 6 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (далее - Закон о пособиях на детей);

4) ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, выплачиваемое на основании статьи 13 Закона о пособиях на детей;

5) единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, основанием выплаты которого является статья 9 Закона о пособиях на детей;

6) единовременное пособие при рождении ребенка, выплата которого осуществляется на основании статьи 11 Закона о пособиях на детей;

7) пособие на санаторно-курортное лечение;

8) оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей.

Формой образования и расходования средств Фонда является бюджет, который не входит в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Средства данного бюджета изъятию не подлежат.

Источниками поступлений денежных средств в бюджет Фонда являются:

1) страховые взносы (в настоящее время как входящие в состав единого социального налога, так и уплачиваемые сверх него);

2) дотации, другие средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

3) штрафные санкции и пени;

4) денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам;

5) доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования;

6) иные поступления, не противоречащие законодательству Российской Федерации.

Денежные средства Фонда расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах обязательного социального страхования на очередной финансовый год. Нецелевое расходование средств Фонда не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших данное правонарушение.

Денежные средства Фонда хранятся на счетах Банка России, а также на счетах иных банков, перечень которых определяется Правительством РФ. Плата за банковские услуги по операциям со средствами обязательного социального страхования не взимается.

В случае нехватки в финансовой системе обязательного социального страхования денежных средств для обеспечения выплат социальных пособий, оплаты санаторно-курортного лечения и иных установленных федеральными законами расходов Правительство РФ при разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматривает дотации финансовой системе обязательного социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами о конкретных видах социального обеспечения выплаты по обязательному социальному страхованию.

Вложение временно свободных денежных средств обязательного социального страхования может осуществляться только под обязательства Правительства РФ, обеспечивающие их доходность в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

4. Фонды ОМС образованы с целью обеспечить охрану здоровья граждан и получение ими бесплатной медицинской помощи.

Финансовые средства государственной системы обязательного медицинского страхования формируются за счет отчислений страхователей на обязательное медицинское страхование. В настоящее время такие отчисления осуществляются в форме единого социального налога.

Федеральный и территориальные фонды ОМС являются самостоятельными некоммерческими финансово-кредитными учреждениями.

Фонды ОМС предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечения финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение.

Финансовые средства фондов ОМС находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

5. ГФЗН РФ был создан для социального обеспечения граждан в случае безработицы.

Средства на финансирование мероприятий по содействию занятости населения (фонд занятости) формируются за счет обязательных страховых взносов работодателей, обязательных страховых взносов с заработка работающих, ассигнований при необходимости из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, добровольных взносов юридических и физических лиц, включая иностранных, других поступлений, в том числе средств, взыскиваемых с работодателей за нарушение требований, предусмотренных Законом о занятости населения, и аккумулируются на счетах в учреждениях Банка России, других уполномоченных банков.

Размеры обязательных страховых взносов в ГФЗН РФ, ассигнований из федерального бюджета, отчислений в федеральную часть Фонда, категории работодателей и работников, уплачивающих страховые взносы и освобождаемых от их уплаты, объем доходов и расходов Фонда и отчет об их исполнении утверждаются федеральными законами по представлению Правительства РФ. Взносы в Фонд в составе единого социального налога, зачисляемого в государственные социальные внебюджетные фонды, не предусмотрены.

Фонд не является юридическим лицом, находится в оперативном управлении и распоряжении органов службы занятости, входящих в состав Минтруда России. Средства Фонда расходуются на финансирование мероприятий по содействию занятости населения.

Средства Фонда не входят в состав федерального бюджета. Средства, не использованные в отчетном году, изъятию не подлежат и переходят на следующий финансовый год.

Средства Фонда, формируемые за счет обязательных страховых взносов работодателей, обязательных страховых взносов с заработка работающих, ассигнований при необходимости из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, освобождаются от налогообложения в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

6. Органами управления фондов являются:

1) ПФР - государственное учреждение "Пенсионный фонд Российской Федерации" (статья 5 Закона о пенсионном страховании);

2) ФСС РФ - финансово-кредитное учреждение при Правительстве РФ "Фонд социального страхования Российской Федерации" (пункт 2 Положения о ФСС РФ);

3) ФФОМС - самостоятельное государственное некоммерческое финансово-кредитное учреждение "Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" (пункт 3 Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857 (далее - Устав ФФОМС));

4) ГФЗН РФ - Минтруд России (статья 22 Закона о занятости населения).

7. Правовое положение ПФР определяется Положением о ПФР. Фонд образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. "Об образовании Пенсионного фонда в РСФСР" в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Фонд является самостоятельным финансово-кредитным учреждением. Для реализации его функций Фонду предоставлено право осуществлять отдельные банковские операции.

Целью Фонда является обеспечение:

1) целевого сбора и аккумуляции страховых взносов, а также финансирования расходов, направленных на организацию обязательного пенсионного страхования и государственного пенсионного обеспечения;

2) организации работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

3) капитализации средств Фонда, а также привлечения в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;

4) контроля с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в Фонд страховых взносов, а также контроля за правильным и рациональным расходованием его средств;

5) организации и ведения индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Законом о персонифицированном учете, а также организации и ведения государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Фонд;

6) межгосударственного и международного сотрудничества Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции Фонда, участия в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;

7) изучения и обобщения практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в Фонд страховых взносов;

8) проведения научно-исследовательской работы в области обязательного пенсионного страхования;

9) разъяснительной работы среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции Фонда.

Руководство Фондом осуществляется его органами, высшим из которых является правление, а исполнительным - исполнительная дирекция.

В состав правления Фонда входят по должности председатель, первый заместитель, заместители председателя правления и исполнительный директор Фонда, а также управляющие 12 отделений Фонда. В состав правления Фонда могут входить представители органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных организаций, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей. В работе правления Фонда могут принимать участие с правом совещательного голоса управляющие отделениями Фонда по республикам в составе Российской Федерации, руководители министерств и ведомств Российской Федерации, Банка России.

Правление Фонда:

1) несет ответственность за выполнение функций, относящихся к компетенции Фонда;

2) определяет решение перспективных и текущих задач Фонда;

3) утверждает бюджет, сметы расходов (включая фонд оплаты труда) Фонда и его органов, отчеты об их исполнении, а также его структуру и штаты;

4) назначает и освобождает от должности исполнительного директора и его заместителей, председателя ревизионной комиссии Фонда и руководителей его отделений;

5) утверждает положения об исполнительной дирекции, ревизионной комиссии и региональных органах Фонда;

6) издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности Фонда;

7) решает другие вопросы, отнесенные к компетенции Фонда.

Для осуществления контроля за деятельностью исполнительной дирекции Фонда и его региональных органов образуется ревизионная комиссия. Деятельность Фонда может быть подвергнута также аудиторской проверке, порядок проведения которой определяется постановлением Правительства РФ от 4 июня 1997 г. N 667 "О проведении аудита Пенсионного фонда Российской Федерации".

Фонд является юридическим лицом. Юридическими лицами также являются территориальные органы Фонда (положение о них утверждается Правлением Фонда).

8. Учредительным документом ФСС РФ является Положение о ФСС РФ.

В соответствии с названным Положением Фонд образован для управления средствами государственного социального страхования Российской Федерации. Фонд является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ.

В целях реализации функций Фонда в его рамках образованы следующие подразделения:

1) региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов РФ, положение о которых утверждено постановлением ФСС РФ от 5 января 1995 г. N 1;

2) центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства;

3) филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями Фонда по согласованию с председателем Фонда.

Руководство деятельностью Фонда осуществляется его председателем, который является его единоличным исполнительным органом. Для обеспечения деятельности Фонда создается центральный аппарат Фонда, а в региональных и центральных отраслевых отделениях и филиалах - аппараты органов Фонда.

При Фонде образуется правление, а при региональных и центральных отраслевых отделениях - координационные советы, являющиеся коллегиальными совещательными органами.

Фонд, его региональные и центральные отраслевые отделения являются юридическими лицами, имеют гербовую печать со своим наименованием, текущие валютные и иные счета в банках.

Основными задачами Фонда являются:

1) обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей;

2) участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

3) осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда;

4) разработка совместно с Минтрудом России и Минфином России предложений о размерах тарифов страховых взносов на государственное социальное страхование;

5) организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования;

6) сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.

Председатель Фонда и его заместители назначаются Правительством РФ. Председатель Фонда имеет пять заместителей, в том числе одного первого. Председатель Фонда:

1) руководит деятельностью Фонда и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на него задач;

2) распределяет обязанности между заместителями председателя Фонда и руководителями структурных подразделений центрального аппарата Фонда;

3) вносит проект бюджета Фонда на утверждение в Правительство РФ, а также после рассмотрения правлением утверждает бюджеты региональных и отраслевых органов Фонда;

4) утверждает сводный финансовый отчет об использовании средств государственного социального страхования, рассматривает сводный отчет по финансово-хозяйственной деятельности подведомственных санаторно-курортных учреждений Фонда и вносит предложения по улучшению этой работы, информирует правление Фонда о состоянии расчетов с органами Фонда;

5) разрабатывает совместно с Минтрудом России, другими заинтересованными министерствами и ведомствами, профессиональными союзами предложения по совершенствованию системы социального страхования и обеспечению государственных гарантий по социальному страхованию;

6) совместно с Минздравом России утверждает инструкцию о порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан, и устанавливает порядок осуществления контроля за организацией экспертизы временной нетрудоспособности, соблюдением правил выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан, в лечебно-профилактических учреждениях;

7) с учетом мнения правления Фонда принимает решения о целесообразности создания или ликвидации центральных отраслевых отделений Фонда;

8) открывает (закрывает) счета Фонда и его исполнительных органов в банках, принимает решения о списании с этих счетов в централизованный резерв платежей, подлежащих обязательному отчислению, и сверхнормативных остатков;

9) с учетом мнения правления Фонда утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата Фонда, региональных, центральных отраслевых отделений Фонда, сметы расходов (включая фонды оплаты труда и другие) и отчеты об их исполнении;

10) руководит деятельностью региональных и центральных отраслевых отделений Фонда по исполнению доходной и расходной частей бюджета Фонда и обеспечивает контроль за использованием средств государственного социального страхования;

11) определяет порядок работы подведомственных санаторно-курортных учреждений;

12) рассматривает итоги исполнения бюджета Фонда и принимает меры по улучшению этой работы, утверждает годовые отчеты о деятельности региональных и центральных отраслевых отделений Фонда;

13) принимает необходимые меры по результатам ревизий и проверок по расходованию средств Фонда его органами и подведомственными санаторно-курортными учреждениями;

14) издает в пределах своей компетенции приказы, положения, инструкции и другие документы, обязательные для исполнения всеми работниками Фонда;

15) рассматривает разногласия по вопросам формирования бюджета Фонда, штатов и смет между органами Фонда;

16) представляет интересы Фонда во всех организациях, без доверенности действует от имени Фонда, в установленном порядке распоряжается средствами и имуществом Фонда, заключает договоры;

17) осуществляет в соответствии с законодательством прием на работу и увольнение работников центрального аппарата Фонда, а также назначение на должность и освобождение от должности управляющих, заместителей управляющих региональных и центральных отраслевых отделений Фонда с учетом мнения соответственно глав исполнительной власти субъектов Федерации и общероссийских отраслевых профессиональных союзов;

18) делегирует отдельные свои права и полномочия подчиненным ему должностным лицам;

19) определяет направления международного сотрудничества в пределах компетенции Фонда;

20) осуществляет иные действия в соответствии с решениями Правительства РФ и инструкцией;

21) утверждает инструкцию о порядке приобретения, выдачи и учета страхователями путевок на санаторно-курортное лечение и отдых за счет средств социального страхования;

22) ежегодно утверждает норматив расходов на санаторно-курортное обслуживание работников и их детей.

Правление Фонда является его коллегиальным совещательным органом. Заседания правления проводятся по мере необходимости. Председатель Фонда является председателем правления Фонда. Решения правления Фонда оформляются постановлениями или приказами председателя Фонда.

9. Учредительным документом ФФОМС является Устав ФФОМС.

Фонд образован в целях реализации государственной политики Российской Федерации в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. Он является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением.

Фонд является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, обособленное имущество, счета в учреждениях Банка России и других кредитных организациях, печать со своим наименованием, штампы и бланки установленного образца.

Основными задачами Фонда являются:

1) финансовое обеспечение установленных законодательством Российской Федерации прав граждан на медицинскую помощь за счет средств обязательного медицинского страхования в целях, предусмотренных Законом о медицинском страховании;

2) обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;

3) аккумулирование финансовых средств Фонда для обеспечения финансовой стабильности системы обязательного медицинского страхования.

Управление Фондом осуществляется коллегиальным органом - правлением и постоянно действующим исполнительным органом - директором.

К компетенции правления Фонда относится решение следующих вопросов:

1) утверждение перспективных планов работы Фонда;

2) рассмотрение проектов бюджета Фонда и отчетов о его исполнении, утверждение годовых отчетов о результатах деятельности Фонда;

3) определение направлений и порядка использования доходов Фонда, в том числе полученных от использования временно свободных средств и нормированного страхового запаса, а также порядка покрытия убытков;

4) утверждение порядка направления финансовых средств на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов ОМС в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, на выполнение целевых программ по оказанию медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию;

5) рассмотрение проектов базовой программы обязательного медицинского страхования и предложений о тарифе взносов на обязательное медицинское страхование;

6) рассмотрение разрабатываемых Фондом проектов нормативных актов по совершенствованию системы обязательного медицинского страхования;

7) принятие решений о внесении в установленном порядке предложений по определению норматива средств на содержание Фонда, о рекомендациях по определению норматива средств на содержание территориальных фондов ОМС и страховых медицинских организаций;

8) формирование ревизионной комиссии.

Директор Фонда назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ. Директор Фонда осуществляет руководство текущей деятельностью, несет персональную ответственность за ее результаты и подотчетен правлению Фонда. Директор Фонда:

1) действует от имени Фонда без доверенности;

2) распоряжается имуществом Фонда;

3) заключает договоры, в том числе трудовые;

4) открывает расчетный и другие счета;

5) утверждает по согласованию с правлением структуру, штатное расписание и смету расходов Фонда;

6) издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками Фонда;

7) по согласованию с правлением представляет в установленном порядке в Правительство РФ проекты федеральных законов о бюджете Фонда и о его исполнении;

8} по вопросам, относящимся к компетенции Фонда, утверждает нормативно-методические документы, обязательные для исполнения территориальными фондами ОМС и страховыми медицинскими организациями, входящими в систему обязательного медицинского страхования;

9) использует для выполнения задач, стоящих перед Фондом, финансовые средства в пределах утвержденных бюджета и сметы расходов;

10) принимает на работу и увольняет работников в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации;

11) организует учет и отчетность Фонда.

Директор решает все вопросы деятельности Фонда, кроме тех, которые входят в исключительную компетенцию правления.

Статья 145. Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов

1. В соответствии со статьей 11 Кодекса правовой формой бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации является федеральный закон.

Бюджетный процесс применительно к государственным внебюджетным фондам РФ включает в себя пять основных стадий:

1) составление проекта бюджета государственного внебюджетного фонда;

2) представление проекта бюджета государственного внебюджетного фонда;

3) рассмотрение и утверждение бюджета государственного внебюджетного фонда;

4) исполнение бюджета государственного внебюджетного фонда;

5) составление, представление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда.

Комментируемая статья регулирует отношения, складывающиеся в рамках первых трех стадий.

2. Пункт 1 комментируемой статьи определяет, что проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных органов в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год (см. комментарий к статьям 181 и 182 БК РФ).

Таким образом, комментируемая статья разграничивает полномочия по составлению и представлению проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов между органами управления таких фондов и Правительством РФ соответственно.

3. Комментируемая статья устанавливает, что бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием РФ в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются органами исполнительной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных органов субъектов РФ одновременно с представлением проектов законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются одновременно с принятием таких законов.

К положениям комментируемой статьи необходимо добавить то, что самостоятельному утверждению на уровне субъектов РФ подлежат только бюджеты территориальных фондов ОМС, которые обладают значительной автономией в отношениях с ФФОМС. Иные же государственные внебюджетные фонды на уровне субъектов РФ имеют только территориальные отделения, которые не обладают собственными бюджетами.

Переход от ранее действовавшей системы пенсионного обеспечения к системе обязательного пенсионного страхования, связанный с принятием Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", несколько изменил значение самого бюджета ПФР, а следовательно, и факта его утверждения Федеральным Собранием РФ. Теперь бюджет ПФР признается консолидированным (статья 16 названного Закона), следовательно, факт утверждения данного бюджета носит в большей степени информирующий характер.

Статья 146. Доходы государственных внебюджетных фондов

1. Правовую основу формирования доходной части бюджетов государственных внебюджетных фондов наряду с комментируемой статьей составляют:

1) статья 17 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации";

2) статья 17 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования";

3) статья 12 Закона РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации";

4) статья 22 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".

2. Источниками поступления денежных средств в бюджеты государственных внебюджетных фондов являются:

1) страховые взносы;

3) штрафные санкции и пени;

5) доходы от размещения временно свободных денежных средств государственных внебюджетных фондов;

6) иные поступления, не противоречащие законодательству Российской Федерации.

Следует отметить, что в соответствии с главой 24 НК РФ с 1 января 2001 г. основным источником формирования государственных внебюджетных фондов стал единый социальный налог.

Дифференциация ставок названного налога осуществляется с учетом степени социальных страховых рисков, а также возможностей исполнения страховых обязательств. Также при установлении ставки единого социального налога учитывается правовое положение плательщика (страхователя) и застрахованного лица. Так, ставка единого социального налога, уплачиваемого работодателем в интересах своего работника, несколько выше, чем ставка того же налога при его уплате индивидуальным предпринимателем или иным самозанятым гражданином в своих интересах.

3. Бюджет ПФР формируется за счет:

1) страховых взносов;

2) средств федерального бюджета;

3) сумм пеней и иных финансовых санкций;

4) доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;

5) добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц;

6) иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

Средства федерального бюджета, выделяемые на выплату базовой части трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению, установленных в соответствии с федеральными законами от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", включая организацию их доставки, на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет и период прохождения военной службы по призыву в объеме, предусмотренном федеральным законом, а также дотации из федерального бюджета и средства, полученные из него в качестве финансовой помощи в иных формах, включаются в состав доходной и расходной частей бюджета ПФР. Порядок возмещения указанных средств определяется федеральным законом.

5. Средства ФСС РФ образуются за счет:

1) страховых взносов работодателей (администрации предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности);

2) страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на социальное страхование в соответствии с законодательством;

3) страховых взносов граждан, осуществляющих трудовую деятельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по государственному социальному страхованию, установленному для работников, при условии уплаты ими страховых взносов в Фонд;

4) доходов от инвестирования части временно свободных средств Фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады. Помещение этих средств Фонда в банковские вклады производится в пределах средств, предусмотренных в бюджете Фонда на соответствующий период;

5) добровольных взносов граждан и юридических лиц, поступлений иных финансовых средств, не запрещенных законодательством;

6) ассигнований из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот (пособий и компенсаций) лицам, пострадавшим вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС или радиационных аварий на других атомных объектах гражданского или военного назначения и их последствий, а также в других установленных законом случаях;

7) прочих поступлений (возмещаемых страхователем расходов, не принятых к зачету в счет страховых взносов, и непринятых расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания; недоимок по обязательным платежам, сумм штрафов и иных санкций, предусмотренных законодательством; уплаченных в установленном порядке сумм за путевки, приобретенные страхователем за счет средств Фонда; средств, возмещаемых Фонду в результате исполнения регрессных требований к страхователям, и др.).

6. Финансовые средства ФФОМС образуются за счет:

1) части страховых взносов (отчислений) хозяйствующих субъектов и иных организаций на обязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых федеральным законом;

2) ассигнований из федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования;

3) добровольных взносов юридических и физических лиц;

4) доходов от использования временно свободных финансовых средств;

5) нормированного страхового запаса Фонда;

6) поступлений из иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

Временно свободные финансовые средства Фонда в целях защиты их от инфляции размещаются в банковских депозитах и могут использоваться для приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг. Доходы от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса Фонда могут быть направлены на финансирование только тех мероприятий, которые осуществляются в соответствии с задачами Фонда, предусмотренными в его уставе (утвержден постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857).

Затраты на содержание Фонда, создание и поддержание его материально-технической базы осуществляются в пределах средств, предусмотренных на эти цели бюджетом Фонда.

Финансовые средства, не израсходованные в истекшем году, изъятию не подлежат и при утверждении ассигнований из федерального бюджета на следующий год не учитываются.

Имущество Фонда состоит из основных и оборотных средств, которые отражаются на его балансе.

Фонд вправе осуществлять приносящую доходы деятельность. Полученные от такой деятельности доходы, а также доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, и приобретенное за счет этих доходов имущество в установленном порядке поступают в распоряжение Фонда, учитываются на балансе и направляются для реализации уставных задач Фонда.

7. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что сбор и контроль за поступлениями обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляются тем же органом исполнительной власти, на который возложены функции сбора налогов в федеральный бюджет. В настоящее время таким органом исполнительной власти является МНС России. Согласно Федеральному закону от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" пункт 2 комментируемой статьи вводится в действие специальным федеральным законом (см. комментарий к статье 307 БК РФ). Следует отметить, что комментируемое положение вступило в силу с 1 января 2001 г., после введения в действие главы 24 НК РФ.

Статья 147. Расходы государственных внебюджетных фондов

1. Комментируемая статья устанавливает рамочное положение, согласно которому расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами и законами субъектов РФ.

2. Более детально цели и порядок расходования средств государственных внебюджетных фондов прописаны в статье 19 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования".

Средства государственных внебюджетных фондов имеют целевое назначение и могут направляться на:

1) выплату в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации пенсий и социальных пособий, а также финансирование здравоохранения;

2) доставку пенсий и социальных пособий;

3) финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности государственных внебюджетных фондов (включая содержание его центральных и территориальных органов);

4) иные цели, предусмотренные законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании.

Расходы, не предусмотренные бюджетами государственных внебюджетных фондов на соответствующий год, осуществляются только после внесения изменений в указанные бюджеты в установленном федеральным законом порядке.

Порядок использования временно свободных средств государственных внебюджетных фондов определяется федеральным законом.

3. Средства бюджета ПФР имеют целевое назначение и направляются на;

1) выплату в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации трудовых пенсий и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти;

2) доставку пенсий, выплачиваемых за счет средств бюджета Фонда;

3) финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности страховщика (включая содержание его центральных и территориальных органов);

4) иные цели, предусмотренные законодательством Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании.

Расходы, не предусмотренные бюджетом Фонда на соответствующий год, осуществляются только после внесения изменений в указанный бюджет в установленном федеральным законом порядке.

Средства, образовавшиеся в результате превышения сумм поступлений единого социального налога в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами, осуществляемыми на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии, зачисляются в бюджет Фонда в полном объеме. Указанные средства расходуются в следующем порядке:

1) на возмещение недостатка средств бюджета Фонда на выплату страховой части трудовой пенсии;

2) на дополнительное повышение базовой части трудовой пенсии исходя из инфляции на очередной финансовый год.

Порядок использования временно свободных средств Фонда определяется федеральным законом.

Для обеспечения в среднесрочной и долгосрочной перспективе финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования в случае возникновения профицита бюджета Фонда создается резерв. Размер этого резерва, а также порядок его формирования и расходования определяются федеральным законом о бюджете Фонда.

4. Средства ФСС РФ расходуются на:

1) выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг;

2) оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства до достижения им возраста 18 лет, оплату путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, расположенные на территории Российской Федерации и в санаторно-курортные учреждения в государствах-участниках СНГ, аналогичных которым нет в Российской Федерации, а также на лечебное (диетическое) питание;

3) частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработную плату работников, культурно-массовое обслуживание);

4) частичную оплату путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, находящиеся на территории Российской Федерации, для детей работающих граждан;

5) частичное содержание детско-юношеских спортивных школ (оплата расходов на оплату труда тренерско-преподавательского состава и аренду помещений, необходимых для учебно-тренировочного процесса);

6) оплату проезда к месту лечения и обратно;

7) создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости Фонда на всех уровнях. Порядок формирования резерва и предоставления из него средств (на возвратной основе или безвозмездно) определяется инструкцией о порядке начисления, уплаты, расходования и учета средств государственного социального страхования, утвержденной Фондом совместно с Минтрудом России, Минфином России, МНС России и с участием Банка России;

8) обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления Фонда;

9) финансирование деятельности подразделений органов исполнительной власти, обеспечивающих государственную защиту трудовых прав работников, охрану труда (включая подразделения надзора и контроля за охраной труда) в случаях, установленных законодательством;

10) проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда;

11) осуществление иных мероприятий в соответствии с задачами Фонда, включая разъяснительную работу среди населения, поощрение внештатных работников Фонда, активно участвующих в реализации мероприятий по социальному страхованию;

12) участие в финансировании программ международного сотрудничества по вопросам социального страхования.

Средства Фонда используются только на целевое финансирование мероприятий, указанных выше. Не допускается зачисление средств социального страхования на личные счета застрахованных.

Средства, полученные от взимания пеней и наложения финансовых санкций (в размере 20%), образуют фонд развития ФСС РФ. Положение о порядке формирования и расходования средств фонда развития утверждается Правительством РФ.

5. Нецелевое расходование денежных средств государственных внебюджетных фондов не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное нарушение, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 148. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов

1. Комментируемая статья устанавливает казначейское исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов, при котором регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство (см. комментарий к статье 243 БК РФ).

2. При исполнении бюджета ПФР особый интерес представляет формирование расчетного пенсионного капитала (статья 20 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации").

Расчетный пенсионный капитал формируется из общей суммы страховых взносов и иных поступлений на финансирование страховой части трудовой пенсии, поступивших за застрахованное лицо в бюджет Фонда, на основании данных индивидуального (персонифицированного) учета, подтвержденных данными органов Федерального казначейства.

Учет страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.

Индексация расчетного пенсионного капитала осуществляется в порядке, установленном для индексации страховой части трудовой пенсии в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

3. Рассматривая исполнение бюджета ПФР, также необходимо остановиться на проблеме выплаты пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации. Условия и порядок выплаты таких пенсий установлены Федеральным законом от 6 марта 2001 г. N 21-ФЗ "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации".

Гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации и имеющим ко дню выезда право на получение государственных пенсий в соответствии с законодательством Российской Федерации, перед отъездом по их желанию выплачиваются суммы назначенных государственных пенсий в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью (службой) в российских рублях за 6 месяцев вперед.

Гражданам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы Российской Федерации и имеющим (имевшим) ко дню выезда право на получение государственных пенсий в соответствии с законодательством Российской Федерации, на основании их письменных заявлений суммы назначенных государственных пенсий в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью (службой) могут переводиться за границу в иностранной валюте по курсу рубля, устанавливаемому Банком России на день совершения операции. При этом перевод производится начиная с месяца, следующего за месяцем отъезда гражданина за пределы Российской Федерации, но не ранее чем со дня, до которого выплачена государственная пенсия в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью (службой) в российских рублях.

Суммы государственных пенсий, подлежащие переводу за пределы Российской Федерации, пересматриваются при принятии федеральных законов об изменении норм Пенсионного обеспечения, дающих право на более высокую пенсию, если связанный с этим пересмотр размеров государственных пенсий может быть произведен без дополнительного документального подтверждения гражданами юридических фактов, определяющих право на перерасчет государственных пенсий, и если указанными федеральными законами не будет предусмотрено иное.

Расходы на выплату государственных пенсий в соответствии с указанным Законом производятся из источников, за счет которых осуществлялась выплата государственных пенсий на территории Российской Федерации.

Порядок выплаты государственных пенсий в соответствии с указанным Законом устанавливается Правительством РФ по согласованию с ПФР.

При возвращении граждан на постоянное жительство в Российскую Федерацию суммы назначенных государственных пенсий в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью (службой), право на получение которых имелось ко дню выезда за пределы Российской Федерации, не полученные за время постоянного проживания за пределами Российской Федерации, выплачиваются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для выплаты государственной пенсии, не полученной пенсионером своевременно.

4. При исполнении бюджета ФСС РФ распорядителями средств Фонда являются председатель и главный бухгалтер Фонда, а в региональных и центральных отраслевых отделениях Фонда - управляющий и главный бухгалтер отделения Фонда.

Выплата пособий по социальному страхованию, оплата путевок работникам и членам их семей в санаторно-курортные учреждения, финансирование других мероприятий по социальному страхованию в организациях осуществляются через бухгалтерии. Ответственность за правильность начисления и расходования средств государственного социального страхования несет администрация страхователя в лице руководителя и главного бухгалтера.

Для обеспечения контроля за правильным начислением и своевременной выплатой пособий по социальному страхованию, проведением оздоровительных мероприятий на предприятиях, в организациях трудовыми коллективами образовываются комиссии по социальному страхованию из представителей администрации и профсоюзов (трудового коллектива) или избираются уполномоченные по социальному страхованию. Комиссии или уполномоченные по социальному страхованию решают вопросы о расходовании средств социального страхования, предусмотренных на санаторно-курортное лечение и отдых paботников и членов их семей, о распределении застрахованным путевок для санаторно-курортного лечения, отдыха, лечебного (диетического) питания, приобретенных за счет средств Фонда, рассматривают спорные вопросы по обеспечению пособиями по социальному страхованию. Типовое положение о комиссии (уполномоченном) по социальному страхованию утверждено ФСС РФ 15 июля 1994 г. (N 556а).

Рассмотрение спорных вопросов между работниками и работодателями по обеспечению пособиями по социальному страхованию осуществляется отделением ФСС РФ или его филиалом, зарегистрировавшим страхователя, либо в ином порядке, предусмотренном законодательством.

5. Согласно Федеральному закону от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" комментируемая статья вводится в действие специальным федеральным законом (см. комментарий к статье 307 БК РФ).

Статья 149. Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда

1. Комментируемая статья устанавливает, что заключительная стадия бюджетного процесса включает в себя три этапа:

1) составление органом управления государственного внебюджетного фонда отчета об исполнении его бюджета (см. комментарий к статье 144 БК РФ);

2) представление Правительством РФ такого отчета на рассмотрение Федерального Собрания РФ;

3) рассмотрение и утверждение такого отчета Федеральным Собранием РФ. Отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда рассматривается и утверждается Федеральным Собранием РФ в форме федерального закона.

2. Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда (территориальных фондов ОМС) составляется органом управления данного фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта РФ на рассмотрение и утверждение законодательному органу субъекта РФ в форме закона субъекта РФ.

Статья 150. Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов

1. Согласно Федеральному закону от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" пункт 1 комментируемой статьи вводится в действие специальным федеральным законом (см. комментарий к статье 307 БК РФ).

2. Комментируемая статья носит отсылочный характер. Она устанавливает, что контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации, в порядке, установленном Кодексом для соответствующих бюджетов. Порядок и сроки представления отчетности государственных внебюджетных фондов, в том числе публикуемой, определяются в соответствии с Кодексом для соответствующих бюджетов (см. комментарий к статьям 265-306 БК РФ).

3. Следует также отметить, что профсоюзы в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право на осуществление так называемого профсоюзного контроля за использованием средств государственных внебюджетных фондов.

Часть третья. Бюджетный процесс в Российской Федерации

Раздел V. Участники бюджетного процесса

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

Статья 151. Система органов, обладающих бюджетными полномочиями

Комментируемая статья определяет систему органов, обладающих бюджетными полномочиями. В нее входят:

1. Финансовые органы. Законодатель не дает четкого определения финансового органа. Он устанавливает, что структура федеральных финансовых органов определяется указом Президента РФ.

Финансовые органы участвуют в осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований, то есть деятельности по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов в целях реализации основных задач и функций государства (местного самоуправления), а также обеспечению финансовыми ресурсами деятельности государственных органов (органов местного самоуправления).

Центральное место среди финансовых органов занимает Минфин России с его территориальными органами.

Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти (пункт 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273). Для осуществления своих полномочий Минфин России может создавать в установленном порядке свои территориальные органы.

Основными задачами Минфина России являются:

1) совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма;

2) разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации;

3) концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации;

4) разработка проекта федерального бюджета и обеспечение исполнения в установленном порядке федерального бюджета, составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

5) разработка программ государственных заимствований и их реализация в установленном порядке от имени Российской Федерации, управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

6) разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков в Российской Федерации;

7) участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней;

8) разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении;

9) осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля;

10) обеспечение методологического руководства бухгалтерским учетом и отчетностью (кроме бухгалтерского учета и отчетности в Банке России и кредитных организациях), а также в соответствии с законодательством Российской Федерации аудитом в Российской Федерации (кроме аудита в банковской системе).

В целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе" в Российской Федерации была образована единая централизованная система органов Федерального казначейства, включающая Главное управление Федерального казначейства Минфина России и территориальные органы по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, гг.Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.

Казначейство подчиняется министру финансов РФ.

На органы казначейства возложено выполнение следующих основных задач:

1) организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление средствами на счетах казначейства;

2) регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом Федерации и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за внебюджетными (федеральными) средствами;

3) осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов;

4) сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях Правительства РФ и состоянии бюджетной системы Российской Федерации;

5) управление и обслуживание совместно с Банком России государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

6) разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для соблюдения органами государственной власти и управления, предприятиями, учреждениями и организациями, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов, а также ведение учета государственной казны Российской Федерации.

2. Орган денежно-кредитного регулирования - Банк России.

Основными целями деятельности Банка России являются (статья 3 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"):

1) защита и обеспечение устойчивости рубля;

2) развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

3) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.

Основными бюджетными полномочиями Банка России являются (статья 155 БК РФ):

1) разработка совместно с Правительством РФ и представление на рассмотрение Государственной Думы основных направлений денежно-кредитной политики;

2) обслуживание счетов бюджетов;

3) осуществление функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

3. Органы государственного или муниципального финансового контроля. Ими являются:

1) Счетная палата РФ, полномочия которой определены в Федеральном законе от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"*(104). В соответствии с этим Законом (статья 1) Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему;

2) контрольные и финансовые органы исполнительной власти. Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (пункт 2 статьи 157 БК РФ);

3) контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.

Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 157 БК РФ).

Осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации. Так, например, в соответствии с Положением о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 990*(105), Минэкономразвития России осуществляет следующие функции, прямо или опосредованно связанные с бюджетным процессом и бюджетным регулированием:

1) принимает участие в подготовке предложений об общих направлениях финансовой, бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, валютно-кредитной и таможенно-тарифной политики Российской Федерации;

2) разрабатывает сводный финансовый баланс по Российской Федерации, в том числе по субъектам и регионам РФ, предложения об основных показателях федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации, участвует в разработке совместного заявления Правительства РФ и Банка России о среднесрочной стратегии и экономической политике;

3) подготавливает с участием Минфина России, Минпромнауки России и других федеральных органов исполнительной власти проект бюджета развития Российской Федерации на соответствующий год и обеспечивает эффективное использование средств бюджета развития Российской Федерации;

4) участвует в разработке экономического обоснования бюджетной политики, отдельных разделов и подразделов расходов федерального бюджета, а также обеспечивает подготовку экономического обоснования и формирование бюджетной заявки на финансирование поставок продукции (работ, услуг) для федеральных государственных нужд;

5) вносит в установленном порядке предложения по формированию показателей проекта федерального бюджета в части финансирования федеральных целевых программ, включая программы, государственным заказчиком которых является Минэкономразвития России;

6) разрабатывает с участием Минфина России и других федеральных органов исполнительной власти и представляет в Правительство РФ адресную федеральную инвестиционную программу, осуществляет на ее основе формирование годовых лимитов государственных инвестиций, финансируемых за счет средств федерального бюджета;

7) проводит с участием федеральных органов исполнительной власти анализ, оценку и отбор инвестиционных проектов для предоставления денежных средств и государственных гарантий за счет средств бюджета развития Российской Федерации и совместно с Минфином России обеспечивает финансирование инвестиционных проектов за счет средств инвесторов и средств, выделяемых (гарантируемых) из бюджета развития Российской Федерации;

8) осуществляет другие функции.

Субъекты РФ в целях осуществления собственной бюджетной политики могут создавать собственные финансовые органы и органы финансового контроля.

Финансовые органы, создаваемые на региональном уровне, - это министерства финансов республик в составе Российской Федерации, департаменты (управления) финансов областей, краев и т.д.

Статус и задачи финансовых органов субъектов рассмотрим на примере г.Москвы, используя Положение о Департаменте финансов г.Москвы, утвержденное распоряжением мэра г.Москвы от 30 марта 2000 г. N 340-РМ*(106).

Департамент финансов является функциональным органом исполнительной власти г.Москвы, обеспечивающим разработку и реализацию единой бюджетно-финансовой политики правительства г.Москвы, составление и исполнение бюджета г.Москвы, исполнительно-распорядительные функции по управлению финансами г.Москвы и координирующим деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти г.Москвы.

Департамент финансов подчиняется правительству г.Москвы, его деятельность курирует непосредственно премьер правительства г.Москвы.

Департамент финансов осуществляет свою деятельность в рамках единой бюджетно-финансовой политики правительства г.Москвы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти г.Москвы, органами местного самоуправления.

В структуру Департамента финансов входят Московское городское казначейство, другие управления и отделы, а также территориальные обособленные подразделения - финансово-казначейские управления административных округов г.Москвы.

Основными задачами Департамента финансов являются:

1) разработка и реализация единой бюджетно-финансовой политики правительства г.Москвы на основе перспективных и краткосрочных программ социально-экономического развития г.Москвы с учетом принципа их сбалансированности с реальными финансовыми ресурсами;

2) совершенствование процесса исполнения бюджета г.Москвы с целью максимальной мобилизации финансового потенциала города и обеспечения целевого и рационального использования бюджетных средств;

3) составление проекта бюджета г.Москвы с учетом прогноза социально-экономического развития города и обоснованных заявок отраслевых, функциональных и территориальных органов исполнительной власти г.Москвы по бюджетному финансированию;

4) обеспечение устойчивости финансовой системы г.Москвы и ее активного воздействия на ускорение социально-экономического развития города, повышение эффективности хозяйствования;

5) организация и осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за целевым и рациональным расходованием бюджетных средств, выделенных комплексам городского управления, отраслевым, функциональным и территориальным органам исполнительной власти г.Москвы;

6) организация исполнения и исполнение бюджета г.Москвы по доходам и расходам с использованием казначейского метода, управление средствами бюджета, находящимися на банковских счетах, исходя из принципа единства кассы;

7) организация учета всех доходов бюджета и заемных ресурсов г.Москвы, находящихся на счетах бюджета г.Москвы;

8) осуществление краткосрочного прогнозирования доходов бюджета и объема финансовых ресурсов г.Москвы, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах расходов, установленных на соответствующий период;

9) организация учета бюджетных обязательств получателей бюджетных средств, контроль за их соответствием установленному объему расходов бюджета и целевым использованием;

10) сбор, обработка и анализ оперативной информации о состоянии бюджетной системы г.Москвы, составление сводного отчета об исполнении бюджета г.Москвы;

11) разработка мероприятий по реализации политики администрации г.Москвы в области формирования и развития финансового рынка;

12) разработка предложений правительству г.Москвы по увеличению доходной базы бюджета г.Москвы и изысканию дополнительных финансовых ресурсов;

13) участие совместно с органами исполнительной власти г.Москвы в разработке и осуществлении мероприятий по привлечению в экономику города кредитных ресурсов и инвестиций, инициативное изыскание средств и дополнительных источников пополнения бюджета г.Москвы;

14) разработка предложений правительству г.Москвы по совершенствованию методов финансово-бюджетного планирования, финансирования, отчетности и осуществления финансового контроля.

Специализированными постоянно действующими органами финансового контроля, создаваемыми на уровне субъекта РФ, являются контрольно-счетные, счетные, контрольно-бюджетные палаты. Эти органы осуществляют свою деятельность на основании соответствующих законов субъектов РФ, реже - положений, утверждаемых региональными законодательными (представительными) органами.

Муниципальные образования для обслуживания местного бюджета создают муниципальные казначейства и иные финансовые органы (должности).

В качестве примера рассмотрим структуру финансовых органов мэрии г.Ярославля. В соответствии с постановлением мэра г.Ярославля от 19 января 2000 г. N 71 "О структуре финансовых органов мэрии г.Ярославля" в качестве самостоятельных структурных подразделений мэрии г.Ярославля действуют департамент финансов и управление городского казначейства.

В соответствии с Положением о департаменте финансов мэрии г.Ярославля (приложение 3 к названному постановлению) департамент является структурным подразделением мэрии г.Ярославля, призванным реализовать единую финансовую политику в органах городского самоуправления путем формирования единого городского бюджета при казначейской форме его исполнения, а также мобилизации денежных средств на дальнейшее улучшение социально-культурного и бытового обслуживания населения города.

Департамент финансов по всем вопросам своей деятельности подчиняется мэру г.Ярославля.

Департамент возглавляется заместителем мэра - директором, который назначается на должность и освобождается от должности мэром в установленном порядке.

Основными задачами департамента финансов являются:

1) реализация единой финансовой политики в органах городского самоуправления путем формирования единого городского бюджета при казначейской форме его исполнения;

2) экономически обоснованное планирование доходов и расходов городского бюджета, а также составление смет текущих расходов социального развития территорий города;

3) мобилизация бюджетных и внебюджетных средств для мероприятий по развитию отраслей городского хозяйства, территорий города и дальнейшему улучшению социально-культурного и бытового обслуживания населения города;

4) выработка предложений по вопросам выпуска и размещения лотерей и займов, установления местных налогов, сборов, цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями;

5) осуществление контроля за соблюдением предприятиями и организациями города государственной дисциплины цен, тарифов, наценок и скидок.

Управление городского казначейства мэрии г.Ярославля определяется как структурное подразделение мэрии г.Ярославля, призванное реализовать единую финансовую политику в органах городского самоуправления путем казначейского исполнения единого городского бюджета, а также мобилизации денежных средств и их направления на дальнейшее улучшение социально-культурного и бытового обслуживания населения города.

Управление городского казначейства в своей деятельности подчиняется мэру г.Ярославля и заместителю мэра - директору департамента финансов.

Управление возглавляет начальник управления, который назначается на должность и освобождается от должности мэром при согласовании с заместителем мэра - директором департамента финансов мэрии г.Ярославля.

Основными задачами управления являются:

1) реализация единой финансовой политики в органах городского самоуправления путем казначейского исполнения единого городского бюджета;

2) проведение мероприятий по обеспечению своевременного и полного поступления всех доходов, предусмотренных в городском бюджете;

3) обеспечение экономного расходования бюджетных и внебюджетных средств строго по целевому назначению и в меру выполнения производственных показателей муниципальными предприятиями и бюджетными учреждениями;

4) направление бюджетных и внебюджетных средств в соответствии с утвержденными планами на финансирование мероприятий по развитию отраслей городского хозяйства, территорий города и дальнейшему улучшению социально-культурного и бытового обслуживания населения города.

Статья 152. Участники бюджетного процесса

Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (статья 6 БК РФ).

В комментируемой статье названы участники бюджетного процесса:

1. Президент РФ.

Глава государства обладает рядом полномочий, позволяющих определить его как участника бюджетного процесса. Так, например, Президент РФ:

1) издает указы, регулирующие бюджетные отношения (статья 3 БК РФ);

2) распоряжается средствами резервного фонда Президента РФ (статья 82 БК РФ);

3) направляет бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ (статья 170 БК РФ) и др.

2. Органы законодательной (представительной) власти.

Участие данных органов в бюджетном процессе на всех трех уровнях - федеральном, региональном и местном - определяется прежде всего тем, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджетных территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, а местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления:

1) рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов;

2) формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации;

3) осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, актами органов местного самоуправления.

Аналогичные полномочия законодательные (представительные) органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам (статья 153 БК РФ).

3. Органы исполнительной власти. К числу таких органов законодатель в комментируемой статье отнес:

1) высших должностных лиц субъектов РФ и глав местного самоуправления, активно участвующих в бюджетном процессе соответственно на региональном и местном уровне;

2) финансовые органы (Минфин России и его территориальные органы, министерства финансов и департаменты (управления) финансов, создаваемые на уровне субъектов РФ, казначейство и т.д.);

3) органы, осуществляющие сбор доходов (налоговые и таможенные органы);

4) другие уполномоченные органы.

Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления:

1) осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления;

2) осуществляют исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета;

3) представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления;

4) осуществляют другие полномочия, определенные БК РФ, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, актами представительных органов местного самоуправления.

Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам (статья 154 БК РФ).

4. Органы денежно-кредитного регулирования. В соответствии с пунктом 3 статьи 151 Кодекса органом денежно-кредитного регулирования является Банк России.

Банк России в качестве участника бюджетного процесса (статья 155 БК РФ):

1) разрабатывает совместно с Правительством РФ и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики;

2) обслуживает счета бюджетов;

3) осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам России.

5. Органы государственного и муниципального финансового контроля. Такими органами являются (пункт 4 статьи 151 БК РФ):

1) Счетная палата РФ;

2) контрольные и финансовые органы исполнительной власти;

Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления:

1) осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления.

Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (статья 157 БК РФ).

6. Государственные внебюджетные фонды.

Государственный внебюджетный фонд представляет собой фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 13 БК РФ).

7. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

Главный распорядитель средств федерального бюджета - это орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Перечень главных распорядителей определяется ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.

Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета - это орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета (статья 158 БК РФ).

Распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств (статья 159 БК РФ).

8. Иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые полномочия (например, Минэкономразвития России и др.).

Кроме перечисленных органов в бюджетном процессе участвуют также:

1) получатели бюджетных средств, к числу которых относятся, например:

- бюджетные учреждения - организации, созданные органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (статья 161 БК РФ);

- государственные и муниципальные унитарные предприятия - коммерческие организации, не наделенные правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (статья 113 ГК РФ);

2) кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять предусмотренные законом банковские операции (статья 1 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности").

Кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе. Кроме того, они могут выполнять функцию Банка России по обслуживанию бюджетных счетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций (статья 156 БК РФ).

Заметим, что в нормативных правовых актах, принимаемых на региональном и местном уровне, может уточняться и конкретизироваться состав участников бюджетного процесса.

Так, например, "участниками бюджетного процесса в Тюменской области являются Тюменская областная Дума, Губернатор области, Администрация Тюменской области, финансовый орган Администрации области, Счетная палата Тюменской области, территориальные государственные внебюджетные фонды, главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, органы местного самоуправления Тюменской области, иные органы, учреждения и организации, на которые возложены бюджетные полномочия" (статья 1 Закона Тюменской области от 12 октября 2001 г. N 426 "О бюджетном процессе в Тюменской области"*(107)). А перечень участников бюджетного процесса г.Тюмени (муниципальный уровень) содержится в Положении о бюджетном процессе в городе Тюмени, утвержденном решением Тюменской городской думы от 26 апреля 2001 г. N 160 (статья 1): "Участниками бюджетного процесса являются Глава города, Тюменская городская Дума, Счетная палата города, Финансово-казначейское управление Администрации г.Тюмени, Главное управление Центрального банка Российской Федерации, Управление федерального казначейства Российской Федерации по Тюменской области, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, бюджетные учреждения, муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета города".

Статья 153. Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов

Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов напрямую связаны с нормой, устанавливающей правовую форму бюджетов. В соответствии со статьей 11 Кодекса федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, а местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Участие законодательных (представительных) органов в бюджетном процессе происходит по двум основным направлениям:

1) рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении;

2) осуществление последующего контроля за исполнением бюджетов.

На этапе рассмотрения и утверждения проектов бюджетов законодательные (представительные) органы на всех уровнях - федеральном, региональном, местном - облекают бюджет в требуемую правовую форму.

Соответствующие полномочия на федеральном уровне закреплены в Конституции РФ (статья 106 и др.), БК РФ (комментируемая статья).

На региональном уровне полномочия законодательных (представительных) органов закрепляются в конституциях (уставах) субъектов РФ, а также в законодательных актах субъектов РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

Так, например, в Уставе Тюменской области, принятом Тюменской областной думой 15 июня 1995 г. (N 6), закреплено (пункт 4 статьи 28), что к компетенции Думы относится утверждение областного бюджета, изменений и дополнений, вносимых в него, а также осуществление контроля за его исполнением, образование областных внебюджетных и валютного фондов и контроль за их использованием.

Более подробно бюджетные полномочия Тюменской областной думы определены в статье 2 Закона Тюменской области от 12 октября 2001 г. N 426 "О бюджетном процессе в Тюменской области"*(108). В соответствии с ней Тюменская областная дума осуществляет законодательное регулирование бюджетного процесса и обладает следующими полномочиями:

1) устанавливает порядок рассмотрения и утверждения областного бюджета, годового отчета о его исполнении;

2) рассматривает и утверждает областной бюджет, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов Тюменской области;

3) рассматривает консолидированный бюджет Тюменской области;

4) осуществляет контроль за исполнением областного бюджета;

5) рассматривает и утверждает отчет об исполнении областного бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Тюменской области;

6) вводит региональные налоги и сборы, предоставляет налоговые льготы в пределах прав, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

7) распределяет доходы от регулирующих федеральных и региональных налогов и сборов, иных доходов областного бюджета между областным бюджетом и местными бюджетами;

8) определяет порядок и условия предоставления финансовой помощи из областного бюджета местным бюджетам, за исключением бюджетных ссуд;

9) определяет цели, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на срок в пределах бюджетного года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов при принятии областного бюджета;

10) формирует Счетную палату Тюменской области в соответствии с областным законодательством;

11) утверждает программу государственных внутренних заимствований Тюменской области;

12) утверждает адресную инвестиционную программу Тюменской области;

13) определяет порядок создания целевых бюджетных фондов;

14) осуществляет детализацию объектов бюджетной классификации РФ в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ;

15) определяет размер отчисляемой в областной бюджет части прибыли государственных унитарных предприятий;

16) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Бюджетные полномочия представительных органов местного самоуправления устанавливаются актами органов местного самоуправления. Так, например, в Положении о бюджетном процессе в городе Тюмени, утвержденном решением Тюменской городской думы от 26 апреля 2001 г. N 160, закреплено, что рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением, а также утверждение отчета об исполнении бюджета города являются функцией Тюменской городской думы и осуществляются в соответствии с Уставом города Тюмени (принят решением Тюменской городской думы от 17 ноября 1995 г. N 65) и Регламентом Тюменской городской Думы (утвержден решением Тюменской городской думы от 15 апреля 1996 г. N 8), а также с учетом требований, изложенных в статьях 10-12 названного Положения.

Для осуществления последующего контроля за исполнением бюджетов законодательные (представительные) органы создают специальные органы бюджетного контроля (счетные палаты и др.).

С принятием Федерального закона от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" комментируемая статья была дополнена пунктом 2.

В нем содержится норма, запрещающая законодательным (представительным) органам:

1) создавать свои резервные фонды;

2) выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов.

Запрет на создание законодательными (представительными) органами своих резервных фондов направлен в первую очередь на то, чтобы избежать возможных злоупотреблений полномочиями, поскольку принятие решения о создании таких фондов находится в исключительной компетенции законодательных (представительных) органов.

Запрет на выполнение отдельных функций по исполнению бюджетов нацелен на соблюдение принципа разделения властей в бюджетной сфере, в соответствии с которым законодательные (представительные) органы принимают законы (решения) о бюджете на очередной финансовый год, а органы исполнительной власти осуществляют функции по его исполнению. Данный запрет не распространяется на те органы местного самоуправления, которые совмещают функции законодательных и исполнительных органов.

Статья 154. Бюджетные полномочия органов исполнительной власти

Бюджетные полномочия органов исполнительной власти реализуются на следующих этапах бюджетного процесса: составление проекта бюджета, исполнение бюджета и контроль за исполнением бюджета.

Участие органов исполнительной власти в бюджетном процессе происходит по следующим направлениям:

1) составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа;

2) исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджетов, управление государственным (муниципальным) долгом;

3) ведомственный контроль за исполнением бюджета;

4) представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов.

Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют и по отношению к государственным внебюджетным фондам.

В отношении федеральных органов исполнительной власти соответствующие полномочия закреплены в Конституции РФ (статья 114 и др.), БК РФ (комментируемая статья, статьи 165, 166 и др.).

На региональном уровне полномочия органов исполнительной власти в бюджетной сфере закрепляются в конституциях (уставах) субъектов РФ, а также в законодательных актах субъектов РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Так, например, в Законе Тюменской области от 12 октября 2001 г. N 426 "О бюджетном процессе в Тюменской области" определены бюджетные полномочия губернатора. Согласно статье 3 данного Закона губернатор:

1) утверждает перечень главных распорядителей, распорядителей и получателей средств областного бюджета;

2) устанавливает порядок расходования средств резервного фонда администрации Тюменской области;

3) вносит проекты законов Тюменской области об областном бюджете, об исполнении областного бюджета на рассмотрение Тюменской областной думы;

4) принимает решения об осуществлении государственных внутренних заимствований Тюменской области, устанавливает порядок осуществления государственных внутренних заимствований Тюменской области, порядок предоставления государственных гарантий Тюменской области; определяет единственный уполномоченный орган исполнительной власти, которому принадлежит право осуществления от имени Тюменской области государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий;

5) определяет порядок направления в областной бюджет доходов от использования государственной собственности Тюменской области;

6) устанавливает порядок предоставления из областного бюджета бюджетных ссуд местным бюджетам;

7) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Бюджетные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются актами, принимаемыми такими органами.

Статья 155. Бюджетные полномочия Банка России

Банк России входит в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями (статья 151 БК РФ), и участвует в бюджетном процессе в качестве органа денежно-кредитного регулирования (статья 152 БК РФ).

Бюджетные полномочия Банка России, закрепленные в комментируемой статье, детализируются и конкретизируются в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

1. Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Основными инструментами и методами денежно-кредитной политики Банка России являются (статья 35 названного Закона):

1) процентные ставки по операциям Банка России;

2) нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования);

3) операции на открытом рынке;

4) рефинансирование банков;

5) валютные интервенции;

6) установление ориентиров роста денежной массы;

7) прямые количественные ограничения;

8) эмиссия облигаций от своего имени.

2. Банк России обслуживает счета бюджетов. В статье 23 упомянутого Закона установлено, что средства федерального бюджета и средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами. Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции со средствами федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также операции по обслуживанию государственного долга Российской Федерации и операции с золотовалютными резервами.

3. Банк России осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации. Согласно статье 119 Кодекса обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Выполнение Банком России функций генерального агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг.

Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно.

Статья 156. Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета

Комментируемая статья определяет возможность осуществления отдельных операций с бюджетными средствами для кредитных организаций, то есть юридических лиц, которые для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеют право осуществлять банковские операции (статья 1 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности").

Кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций со средствами бюджета по следующим направлениям:

1) для осуществления операций по предоставлению бюджетных средств на возвратной основе (бюджетные кредиты, бюджетные ссуды и др.);

2) для обслуживания счетов бюджетов. Данная функция в соответствии со статьей 155 Кодекса осуществляется Банком России. Однако в случае отсутствия на соответствующей территории учреждений Банка России или невозможности обслуживания ими счетов бюджетов данная функция переходит к кредитным организациям;

3) для открытия счетов в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами. Такие счета вправе открывать субъекты РФ и муниципальные образования.

Статья 157. Органы государственного и муниципального финансового контроля

В комментируемой статье, посвященной органам финансового контроля, законодатель выделяет следующие разновидности этих участников бюджетного процесса:

1) в зависимости от того, на каком уровне бюджетной системы Российской Федерации создаются и действуют органы финансового контроля:

- органы государственного финансового контроля (федеральный и региональный уровни бюджетной системы Российской Федерации);

- органы муниципального финансового контроля (местный уровень бюджетной системы Российской Федерации);

2) в зависимости от того, какими органами государственной власти и местного самоуправления созданы органы финансового контроля:

- органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами Российской Федерации, субъектов РФ, а также представительными органами местного самоуправления;

- органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Пункт 1 комментируемой статьи касается функций органов финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами на федеральном, региональном и местном уровне. Речь идет о Счетной палате РФ, контрольно-счетных палатах субъектов РФ, а также различных контрольных органах, создаваемых представительными органами местного самоуправления.

Право законодательных (представительных) органов на создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджета закреплено в пункте 2 статьи 265 Кодекса.

Деятельность таких контрольных органов нацелена преимущественно на:

1) осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) проведение экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.

Законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие статус контрольных органов, конкретизируют вопросы, связанные с задачами, функциями и полномочиями таких органов.

Рассмотрим это на примере Счетной палаты РФ. В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (далее - Закон о Счетной палате РФ) основными задачами этого органа государственного финансового контроля, подотчетного Федеральному Собранию РФ, являются (статья 2):

1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

3) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

4) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

5) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

6) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

7) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В процессе реализации перечисленных задач Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:

1) организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

2) проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

3) экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;

4) анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

5) подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

6) подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.

Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды.

Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Контрольные (контрольно-счетные) палаты субъектов РФ решают задачи и выполняют функции, во многом схожие с задачами и функциями Счетной палаты РФ.

В пункте 2 комментируемой статьи определены основные направления контрольной деятельности органов финансового контроля, созданных федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. К числу таких субъектов финансового контроля могут быть отнесены, например, Минфин России, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

В комментируемой статье закреплено, что обозначенные в пункте 2 органы государственного и муниципального финансового контроля осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В данном случае речь идет о формах финансового контроля.

Под формами финансового контроля в науке финансового права понимают отдельные стороны проявления содержания контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий.

Все три формы финансового контроля - предварительный, текущий и последующий - находятся в тесной взаимосвязи, отражая непрерывный характер контроля.

Предварительный контроль предшествует совершению проверяемых финансово-хозяйственных операций. Это позволяет предупредить нарушение действующего законодательства и выявить еще на стадии прогнозов и планов дополнительные финансовые ресурсы, пресечь попытки нерационального использования средств. Предварительный контроль осуществляется вышестоящими органами управления и учреждениями финансово-кредитной системы при рассмотрении финансовых (кредитных, кассовых) планов, смет и других нормативных расчетов, открытии кредитов и перечислении бюджетных средств.

Текущий контроль осуществляется в процессе совершения финансово-хозяйственных операций. Этой форме контроля присущи максимальная гибкость и оперативность, поэтому часто текущий контроль называют оперативным. Ошибки, просчеты, попытки злоупотреблений, не выявленные на стадии предварительного контроля, могут быть обнаружены проверяющим лицом в ходе текущего контроля.

Опираясь на данные оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризаций и визуального наблюдения, текущий контроль позволяет предотвращать совершение финансовых правонарушений, а также предупреждать возможные потери на фоне меняющейся финансовой и хозяйственной деятельности. Объектом текущего контроля в первую очередь становится документация, непосредственно связанная с уплатой или получением денежных средств. Фактические затраты регулярно сопоставляются с действующими нормативами по расходованию средств с целью оперативного выявления отклонений от установленных норм.

Последующий контроль осуществляется после совершения финансово-хозяйственных операций. Он сводится к проверке финансово-хозяйственных операций за истекший период на предмет законности и целесообразности произведенных расходов, полноты и своевременности поступления предусмотренных бюджетом средств. Эта форма контроля осуществляется путем анализа отчетов и балансов, а также путем проверок и ревизий непосредственно на месте - на предприятиях, в учреждениях и организациях. Последующий контроль отличается углубленным изучением всех сторон финансово-хозяйственной деятельности, что позволяет устранить недостатки предварительного и текущего контроля.

Количество объектов последующего контроля (проверяемых отчетов, лежащих в их основе финансово-хозяйственных операций, первичных документов, регистров бухгалтерского учета и т.д.) определяется самими проверяющими исходя из задач проверки и предполагаемых финансовых затрат на ее осуществление.

Комментируемая норма нашла свое развитие в ряде статей главы 26 Кодекса, специально посвященной органам государственного и муниципального финансового контроля. Так, например, в соответствии со статьей 267 Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.

Основные направления деятельности Минфина России в сфере финансового контроля выделены в статье 268 Кодекса. Согласно этой статье Минфин России:

1) осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств;

2) осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случаях, установленных БК РФ;

3) организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Как это предусмотрено статьей 269 Кодекса, главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.

Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

Организация финансового контроля, осуществляемого финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, зависит от того, как происходит исполнение региональных и местных бюджетов - самостоятельно или с передачей исполнения бюджета органам Федерального казначейства (статья 270 БК РФ).

При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса.

В случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.

В пункте 3 комментируемой статьи содержится отсылочная норма, в соответствии с которой полномочия органов государственного и муниципального контроля закрепляются в БК РФ, а также в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность отдельных органов финансового контроля. К числу последних относятся:

1) федеральные законы (например, вышеназванный Закон о Счетной палате РФ);

2) законы субъектов РФ и иные акты законодательных (представительных) органов субъектов РФ (например, Закон Приморского края от 13 апреля 2000 г. N 89-КЗ "О контрольно-счетной палате Думы Приморского края", Закон Курской области от 14 сентября 1998 г. N 21-ЗКО "О Контрольно-счетной палате Курской области");

3) нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления (например, постановление Юргинского городского совета народных депутатов (Кемеровская область) от 23 февраля 2000 г. N 48 "О комиссии городского Совета народных депутатов по контролю за использованием бюджетных средств", решение Кировской городской думы от 31 марта 1999 г. N 28/10 "О Счетно-контрольной комиссии Кировской городской Думы");

4) нормативные правовые акты, принятые органами исполнительной власти (например, Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе", постановления Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864 "О федеральном казначействе Российской Федерации" и Правительства РФ от 6 августа 1998 г. N 888 "О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации").

В качестве примера рассмотрим, как закрепляются полномочия органов финансового контроля на местном уровне. Так, в Положении о постоянной Счетно-контрольной комиссии Кировской городской Думы, утвержденном решением Кировской городской думы от 31 марта 1999 г. N 28/10, закреплено (статья 8), что при осуществлении своей деятельности Счетно-контрольная комиссия имеет право:

1) производить комплексные и тематические проверки по всем вопросам своей компетенции. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются комиссией по согласованию с председателем Думы;

2) при проведении проверок получать от органов местного самоуправления, подразделений администрации города, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, некоммерческих организаций независимо от видов и форм собственности и их должностных лиц необходимую информацию по вопросам, связанным с получением, перечислением или использованием ими средств бюджета г.Кирова, средств внебюджетных городских фондов, использованием муниципальной собственности либо управлением ею, а также в части предоставленных муниципальными нормативными актами или органами местного самоуправления налоговых и иных льгот и преимуществ;

3) при проведении контрольной деятельности в пределах своей компетенции привлекать к участию в проводимых мероприятиях на договорной основе представителей контрольных органов, аудиторские и консультационные службы и отдельных специалистов;

4) вносить на обсуждение Думы предложения о передаче в правоохранительные органы материалов в случае выявления нарушения законодательства.

Статья 158. Главный распорядитель бюджетных средств

1. Определения главного распорядителя средств федерального бюджета и главных распорядителей для бюджета субъекта РФ и местного бюджета существенно отличаются.

Если в соответствии с комментируемой статьей главными распорядителями средств федерального бюджета могут являться только органы государственной власти Российской Федерации, то в отношении средств бюджета субъекта РФ и местного бюджета в качестве главных распорядителей допустимы иные бюджетные учреждения. Данный подход, очевидно, сложился исторически и не вполне соответствует Конституции РФ, в соответствии с которой государственную власть в Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ. С этой точки зрения логично было бы ограничить только органами государственной власти круг главных распорядителей также и для бюджета субъекта РФ.

В то же время в Кодексе отсутствуют ограничения в отношении того, может ли главным распорядителем средств федерального бюджета (бюджета субъекта РФ, местного бюджета) выступать исключительно федеральный орган государственной власти либо исключительно органы исполнительной власти. Главными распорядителями средств федерального бюджета по смыслу статей 10-11 Конституции РФ могут являться законодательные, исполнительные и судебные органы власти, органы государственной власти субъекта РФ (например, администрация Чеченской Республики в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 июля 2000 г. N 520 "О мерах по обеспечению деятельности Администрации Чеченской Республики"), а также органы государственной власти, не отнесенные ни к одной из трех вышеупомянутых ветвей власти (например, Генеральная прокуратура РФ, Постоянный комитет Союзного государства, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека и др.).

Подавляющее большинство главных распорядителей средств федерального бюджета являются федеральными органами исполнительной власти в том виде, в каком они перечислены в Указе Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти". Кроме того, согласно комментируемой статье главным распорядителем является определенный ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета орган, уполномоченный распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Для федерального бюджета перечень главных распорядителей существует в ведомственной классификации расходов федерального бюджета, содержащейся в приказе Минфина России от 25 мая 1999 г. N 38н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации".

Однако установленный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета перечень не вполне соответствует определению главного распорядителя средств федерального бюджета, которым в соответствии с комментируемой статьей может быть только орган государственной власти. В то же время в соответствии с пунктом 2 Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 106н, главным распорядителем средств федерального бюджета может являться орган государственной власти Российской Федерации или иной прямой получатель средств федерального бюджета, определенный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и имеющий право распределять ассигнования по направлениям, установленным этим федеральным законом, по распорядителям и получателям средств федерального бюджета, находящимся в его ведении. Таким исключением из общего правила, например, являются Российская оборонная спортивно-техническая организация (РОСТО), Государственный Эрмитаж, НПО "Радон", Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, ряд иных вузов, имеющих разветвленную сеть филиалов и подведомственных организаций.

2. В соответствии с пунктом 2 комментируемой статьи главный распорядитель бюджетных средств вправе выступать стороной в договорах о предоставлении бюджетных ссуд на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций. При этом главный распорядитель выступает не от собственного имени, а от имени Российской Федерации на основании специальных полномочий, предоставленных Правительством РФ.

Правоотношения по предоставлению бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, бюджетных ссуд бюджетам других уровней отнесены в соответствии со статьей 69 Кодекса к формам предоставления бюджетных средств. Таким образом, осуществление данных расходов бюджетов наряду со всеми прочими формами расходов подчиняется принципу единства кассы (статья 216 БК РФ) и не может миновать процедуру санкционирования расходов бюджетов (статья 219 БК РФ). Выполнение данной процедуры, в свою очередь, на этапах составления бюджетной росписи и утверждения и доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей средств федерального бюджета невозможно без участия главных распорядителей бюджетных средств.

С точки зрения контроля за целевым использованием и своевременным возвратом выделяемых средств федерального бюджета также существует необходимость в наличии некоего лица, представляющего в данном случае государство, то есть казну. Именно главный распорядитель бюджетных средств обладает, с одной стороны, достаточным объемом полномочий и ресурсов для осуществления надлежащего контроля и, с другой стороны, достаточно владеет отраслевой спецификой (в качестве примера можно привести Минсельхоз России, уполномоченный на выдачу кредитов сельскохозяйственным товаропроизводителям).

Необходимо отметить особенность, существующую при предоставлении на возвратной основе средств федерального бюджета. Несмотря на активное участие в проведении конкурса и всех иных формах оформления бюджетного кредита (бюджетной ссуды) со стороны главных распорядителей средств федерального бюджета по отраслям, стороной по данному договору часто выступает все-таки Минфин России. Например, постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. N 792 "О предоставлении за счет средств федерального бюджета кредитов на приобретение дорожной техники и другого имущества, необходимых для обеспечения функционирования федеральных автомобильных дорог" установлено, что победители конкурсов на получение за счет средств федерального бюджета кредитов на приобретение дорожной техники и другого имущества, необходимых для обеспечения функционирования федеральных автомобильных дорог, заключают кредитные договоры с Минфином России.

3. Нормативы финансовых затрат, в соответствии с которыми главный распорядитель должен определять сметные назначения для подведомственных распорядителей и получателей, действующим законодательством установлены чрезвычайно дискретно. Например, такие нормативы существуют для затрат на рост профессиональной квалификации работников, затрат на единицу объема медицинской помощи.

Нормативы финансовых затрат утверждаются, как правило, ведомственными нормативными актами органов государственной власти, что соответствует их компетенции в области регулирования бюджетных правоотношений, определенной статьями 7 и 177 Кодекса, и должны определяться на основании единой методики как для главных распорядителей федерального бюджета, так и для главных распорядителей бюджета субъекта РФ (статья 135 БК РФ).

4. Утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений в совокупности с утверждением лимитов бюджетных обязательств для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств является основной функциональной обязанностью главного распорядителя бюджетных средств по отношению к сети его подведомственных учреждений.

Если лимиты бюджетных обязательств действуют только в отношении выделяемых из бюджета средств, то смета доходов и расходов несет в себе информацию также и о средствах, полученных бюджетным учреждением от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. При этом главный распорядитель является единственным субъектом бюджетного процесса, на которого возложено право и обязанность принятия решения о сокращения бюджетного финансирования в случае достаточности у бюджетного учреждения для осуществления его уставной деятельности средств, полученных из внебюджетных источников. Данная задача решается как раз при утверждении главным распорядителем бюджетных средств сметы доходов и расходов подведомственного ему бюджетного учреждения.

5. Подробно участие главного распорядителя в процедуре санкционирования расходов бюджета описано статьями 219-223 Кодекса. При этом статьей 223 установлено, что лимиты бюджетных обязательств распорядителей и получателей бюджетных средств утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе распределения, утвержденного главным распорядителем. Фактически же лимиты бюджетных обязательств определяются единственной инстанцией - главным распорядителем, после чего используются органом, исполняющим бюджет, в качестве одной из ключевых позиций при осуществлении предварительного и текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств.

При исполнении федерального бюджета составление и распределение лимитов бюджетных обязательств осуществляется с учетом особенностей, устанавливаемых ежегодным постановлением Правительства РФ о мерах по реализации закона о бюджете на соответствующий год и Порядком исполнения сводной бюджетной росписи на 2000 год, утвержденным приказом Минфина России от 19 июня 2000 г. N 55н.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 февраля 2002 г. N 137 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год"" лимиты бюджетных обязательств на 2002 г. доводятся Минфином России до главных распорядителей с поквартальным распределением, установленным сводной росписью, а главные распорядители на основании полученных лимитов бюджетных обязательств доводят в 2-недельный срок лимиты бюджетных обязательств до распорядителей и получателей средств федерального бюджета, находящихся в их ведении.

В соответствии с указанным Порядком в порядке соблюдения процедуры санкционирования расходов федерального бюджета, установленной статьей 247 Кодекса, одновременно со сводной росписью министром финансов РФ утверждаются лимиты бюджетных обязательств на 2000 г. На основании доведенных показателей сводной росписи и лимитов бюджетных обязательств главные распорядители согласовывают и уточняют сметы доходов и расходов распорядителей (получателей) средств федерального бюджета и доводят до распорядителей (получателей) средств федерального бюджета уведомления о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета и уведомления о лимитах бюджетных обязательств.

6. Утвержденная смета доходов и расходов бюджетного учреждения может быть изменена. При этом суммарный объем сметы должен оставаться неизменным.

Изменения вносятся главным распорядителем в части распределения средств между статьями сметы. Связано это с тем, что изменение сметных назначений (увеличение, уменьшение финансирования по конкретным статьям расходов) влечет изменение лимитов бюджетных обязательств, которые привязаны к соответствующей записи в бюджетной росписи, а изменение общего объема сметы влечет деформацию уже утвержденного бюджета.

7. Статьей 269 Кодекса установлено, что главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. При этом главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений. Кроме того, ответственность главного распорядителя за целевое расходование бюджетных средств подведомственными ему получателями предусмотрена статьей 160 Кодекса.

При выполнении своих контрольных функций главный распорядитель не может в отношении своих подведомственных получателей применять меры воздействия, предусмотренные статьей 282 Кодекса, так как полномочия по их применению возложены исключительно на органы Федерального казначейства и органы, исполняющие бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.

Самый действенный способ обеспечить целевое использование бюджетных средств, находящийся в распоряжении главного распорядителя, - соответствующее перераспределение выделяемых ассигнований в случае неправомерного поведения подведомственного ему получателя бюджетных средств. Применимы также организационно-кадровые меры по отношению к ответственным должностным лицам. Как правило, уставными документами о создании получателей средств федерального бюджета, являющихся бюджетными учреждениями, предусмотрено право создавших их главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств на осуществление контроля за целевым использованием переданного имущества и выделяемых бюджетных средств. Реализацией результатов подобной проверки может быть изъятие главным распорядителем бюджетных средств излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества в соответствии со статьей 296 ГК РФ.

Проведение непосредственного контроля за целевым использованием бюджетных средств унитарными предприятиями в соответствии с комментируемой статьей осуществляется по инициативе главного распорядителя бюджетных средств органами государственного финансового контроля. Такими органами в соответствии со статьей 151 Кодекса могут быть Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.

9. Обязанностью главного распорядителя бюджетных средств является представление органу, ответственному за контроль исполнения бюджета, различных форм отчетности. Органом, ответственным за контроль исполнения соответствующего бюджета, которому подотчетен главный распорядитель, является соответствующий финансовый орган (для федерального уровня бюджетной системы Российской Федерации - Минфин России).

На основании данных главных распорядителей орган, исполняющий бюджет, готовит в соответствии со статьей 271 Кодекса отчет об исполнении бюджета.

Сроки, состав и формы отчетности для главных распорядителей и распорядителей, а также их подведомственных получателей бюджетных средств бюджетов всех уровней установлены Инструкцией о годовой, квартальной и месячной бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений и иных организаций, получающих финансирование из бюджета в соответствии с бюджетной росписью, утвержденной приказом Минфина России от 15 июня 2000 г. N 54н (см. комментарий к статье 241 БК РФ).

10. Пункт 10 комментируемой статьи регламентирует процессуальные аспекты режима иммунитета бюджетов, установленного статьей 239 Кодекса, при котором обращение взыскания на бюджетные средства допускается только на основании судебного акта, предусматривающего возмещение в размере недофинансирования или возмещения убытков, причиненных в результате незаконных действий органов государственной власти или их должностных лиц.

В соответствии со статьей 1071 ГК РФ от имени казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования выступают соответствующие финансовые органы. Участие иных органов в соответствии со статьей 125 ГК РФ допустимо в том случае, если федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований предусмотрено, что по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

До введения в действие БК РФ в качестве ответчиков от имени соответствующей казны судами общей юрисдикции и арбитражными судами привлекались органы местного самоуправления, финансовые органы субъектов РФ или Минфин России. Данное положение вещей нашло свое отражение в рекомендациях Высшего Арбитражного Суда РФ и нормативных актах Минфина России (приказ Минфина России от 12 февраля 1998 г. N 26 "О порядке организации и ведения Министерством финансов Российской Федерации работы по выступлению от имени казны Российской Федерации, а также представлению интересов Правительства Российской Федерации в судах"). После вступления Кодекса в силу данный приказ практически не действует в части, противоречащей ему.

Можно сказать, что в настоящее время в Российской Федерации сложилась единообразная практика, по которой в качестве ответчика от имени казны Российской Федерации привлекается соответствующий главный распорядитель бюджетных средств.

Что касается исков подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемых к главному распорядителю в порядке субсидиарной ответственности, то какая-либо судебная практика по подобным судебным делам отсутствует. Более того, формулировка данной категории споров представляется технической ошибкой, ускользнувшей от внимания разработчиков и не замеченной при утверждении Кодекса.

Из содержания статьи 339 ГК РФ следует, что субсидиарная ответственность, по сути, является дополнительной ответственностью к ответственности другого лица, являющегося основным должником. Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответа на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность. Для главных распорядителей бюджетных средств субсидиарная ответственность может возникать в соответствии со статьей 120 ГК РФ в случае недостаточности денежных средств учреждений, находящихся в их ведении, для обеспечения принятых данными учреждениями на себя обязательств.

Таким образом, единственно возможной категорией исков, предъявляемых к главным распорядителям средств федерального бюджета в порядке субсидиарной ответственности, являются иски, вытекающие из обязательств бюджетных учреждений, предъявляемых к главному распорядителю в порядке субсидиарной ответственности. Данная судебная практика на сегодня достаточно обширна, особенно по субсидиарной ответственности таких главных распорядителей средств федерального бюджета, как, например, Минобороны России, Минобразование России, имеющих разветвленную сеть подведомственных учреждений. Исками, предъявляемыми в порядке субсидиарной ответственности к главному распорядителю, являются иски педагогических работников к Минобразованию России о выплате положенных им компенсаций за приобретение учебных пособий и книгоиздательской продукции, не оплачиваемой учебными заведениями ввиду отсутствия финансирования.

Что касается исков подведомственных учреждений к их главному распорядителю, то предметом подобного иска может служить право на компенсацию в размере недофинансирования, предусмотренное статьей 163 БК РФ. Практика подобных судебных споров на сегодня отсутствует. Недофинансирование в соответствии со статьей 238 Кодекса является разницей между лимитом бюджетных обязательств, доведенных в уведомлении о лимите бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, в период действия лимита бюджетных обязательств. Недофинансирование в данной формулировке является массовым явлением, неизбежно существующим при реализации процедур санкционирования расходов бюджета (см. комментарий к статье 163 БК РФ).

Еще одной неточностью является формулировка комментируемой нормы, в соответствии с которой "главный распорядитель выступает в суде по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемых в порядке субсидиарной ответственности" от имени казны Российской Федерации. Ответственность соответствующей казны, как упомянуто выше, согласно статьям 1069-1071 ГК РФ возникает только при возмещении вреда, в частности вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти и их должностных лиц. Между главным распорядителем средств федерального бюджета и подведомственным ему учреждением вряд ли может в порядке субсидиарной ответственности возникнуть какое-либо деликтное обязательство, существующее между пострадавшим и причинителем вреда. Исходя из определения субсидиарной ответственности, данная ответственность существует только между кредитором и собственником (учредителем) основного должника.

Статья 159. Распорядитель бюджетных средств

В целом компетенция распорядителя бюджетных средств зеркально отображает объем прав и обязанностей главного распорядителя бюджетных средств за несколькими исключениями, которыми являются полномочия главного распорядителя средств федерального бюджета представлять в суде казну Российской Федерации, а также обязанность представления сводного отчета об исполнении бюджета, сметы доходов и расходов и выполнения задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

В отличие от главного распорядителя бюджетных средств, в качестве которого в отдельных случаях выступают прямые получатели или бюджетные учреждения (см. комментарий к статье 158 БК РФ), распорядителем бюджетных средств может являться только орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Тем не менее конечное число распорядителей бюджетных средств действующим законодательством не регламентировано, и у одного главного распорядителя бюджетных средств может существовать несколько иерархических уровней распорядителей. При этом количество звеньев может быть различным по каждому распорядителю. Ярким примером здесь является Минобороны России, имеющее распорядителей не менее четырех уровней.

В практике встречаются достаточно казусные случаи, иллюстрирующие возможность неконтролируемого "размножения" распорядителей бюджетных средств: некий получатель бюджетных средств создает обособленное подразделение, наделяя его, в свою очередь, правом на создание подведомственных уже ему обособленных подразделений. Таким образом, создается ситуация, когда это обособленное подразделение выступает в качестве распорядителя бюджетных средств для созданных им подразделений. Здесь очевидны негативные экономические последствия - излишние лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства, удлиненный срок прохождения бюджетных средств, увеличение организационных расходов (покрываемых за счет бюджета). Тем не менее закон не запрещает создание сколь угодно большой сети распорядителей и получателей бюджетных средств, возлагая все полномочия по соответствующему контролю и оптимизации на главного распорядителя бюджетных средств.

Статья 160. Ответственность главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств

Комментируемая статья содержит перечень неких обязательств, за которые несут ответственность главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств, а также их должностные лица. Данный перечень практически в том же составе включен в статью 163 БК РФ в виде обязанностей получателя бюджетных средств. Статья 283 Кодекса содержит этот же список в виде оснований для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства.

Таким образом, санкции, которые могут налагаться на главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств при необеспечении ими своего круга ответственности, не отличаются от санкций, применяемых к получателю бюджетных средств, и являются мерами принуждения, применяемыми за нарушение бюджетного законодательства в соответствии с главой 28 Кодекса.

В целом объем ответственности главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств соответствует их обязанностям, установленным статьями 158, 159 и 217 Кодекса.

Ответственность главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств за нецелевое использование бюджетных средств предусмотрена статьей 289 Кодекса и статьей 15.14 КоАП РФ. Ответственность за неисполнение обязанности по своевременному представлению отчетов и иных сведений, необходимых для исполнения бюджета, предусмотрена статьей 292 БК РФ. Кроме того, в случае непредставления необходимой информации органы, исполняющие бюджет, в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ уполномочены на применение к виновным должностным лицам и организациям санкций, предусмотренных статьей 19.7 КоАП РФ.

За несвоевременное представление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств в орган, исполняющий бюджет, действующим законодательством прямой ответственности не предусмотрено. Однако неисполнение главным распорядителем и распорядителем бюджетных средств данной обязанности, предусмотренной, как упомянуто выше, статьей 217 Кодекса, влечет невозможность составления и утверждения бюджетной росписи, без чего невозможно запустить цепочку последовательно реализуемых процедур санкционирования расходов бюджета (см. комментарий к статье 219 БК РФ). Таким образом, прямым последствием непредставления бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств должно явиться неполучение бюджетных средств в соответствующем году. Кроме того, бюджетная роспись и лимиты бюджетных обязательств могут быть квалифицированы как информация, необходимая для исполнения и контроля за исполнением бюджета, в связи с чем применимыми становятся статьи 292 Кодекса и 19.7 КоАП РФ.

Все сказанное выше справедливо также и в отношении необходимости своевременного утверждения главным распорядителем и распорядителем бюджетных средств смет доходов и расходов подведомственных им учреждений. Утверждение сметы является составной частью процедуры санкционирования расходов бюджетов в соответствии со статьями 219 и 221 Кодекса, а информация, содержащаяся в смете, также является информацией, необходимой для исполнения и контроля за исполнением бюджета, и непредставление данной информации допускает в отношении виновных лиц применение санкций, установленных статьями 292 Кодекса и 19.7 КоАП РФ.

Главный распорядитель и распорядитель несут ответственность за соответствие бюджетной росписи показателям, утвержденным законом (решением о бюджете). Данное нарушение в соответствии со статьей 295 Кодекса влечет вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. КоАП РФ данного состава правонарушения не предусмотрено, в связи с чем административные штрафы на руководителей организаций - главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств не могут быть наложены.

Обязательность соблюдения главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств установленных нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг предусмотрена статьями 158 и 159 Кодекса. Несоблюдение данных нормативов при утверждении смет доходов и расходов может быть выявлено при последующей проверке уполномоченными органами государственного финансового контроля. Прямой ответственности за несоблюдение нормативов финансовых затрат Кодексом и КоАП РФ не предусмотрено, однако проверяющими может быть сделан вывод о нецелевом использовании бюджетных средств с начислением соответствующих штрафных санкций на сумму, превышающую установленные нормативы.

Что касается ответственности главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств по контролю за эффективностью использования выделяемых им средств бюджетов, то в настоящее время бюджетное законодательство не содержит каких-либо требований по осуществлению подобного контроля и сопутствующих санкций. Отсутствуют какая-либо единая методика и практика проведения оценки эффективности использования бюджетных средств. Действующая система предварительного и текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств, установив всесторонний и жесткий контроль за соответствием производимых расходов их целевому назначению, определяемому кодами бюджетной классификации, соответствием расходов утвержденным лимитам бюджетных обязательств и сметам доходов и расходов, оставляет без внимания эффективность расходования выделяемых бюджетных средств.

Статья 161. Бюджетное учреждение

1. До принятия Кодекса единого определения бюджетного учреждения не существовало. Ведомственные нормативные акты определяли бюджетные учреждения с различной степенью похожести. Например, совместным письмом ГНС России и Минфина России от 17 марта 1994 г. NN ВЗ-4-15/39н, 28 "О транспортном налоге" установлено, что "к бюджетным организациям относятся учреждения и организации, основная деятельность которых полностью или частично финансируется за счет средств федерального бюджета на основе сметы доходов и расходов. Обязательным условием являются открытие финансирования по смете и ведение бухгалтерского учета и отчетности в порядке, предусмотренном для бюджетных организаций". Аналогичное определение изложено для целей налогообложения в инструкции ГНС России от 10 августа 1995 г. N 37 "О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций".

Понятие бюджетной организации можно было найти также и в доктринальных источниках. "Финансово-экономический словарь"*(109) определяет бюджетные организации в качестве юридических лиц, которые функционируют в непроизводственной сфере и осуществляют свою деятельность на некоммерческих началах, получая средства для текущего содержания и развития из федерального, регионального или местного бюджета.

Необходимо заметить, что приведенные выше определения вполне достаточны для финансиста, но не исчерпывающи с правовой точки зрения, поскольку неочевидны возможные организационно-правовые формы, в которых могут существовать бюджетные организации, не установлены направления их деятельности.

Из определения бюджетного учреждения, установленного Кодексом, можно выделить его следующие признаки:

1) бюджетное учреждение - организация некоммерческая;

2) бюджетное учреждение - организация, существующая в форме созданного Российской Федерацией (субъектом РФ, муниципальным образованием) учреждения;

3) бюджетное учреждение - организация полностью или частично финансируемая за счет средств соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов. Этот - финансовый - критерий является ключевым для определения бюджетной организации. Следует обратить внимание, что финансируется именно основная деятельность, то есть те направления деятельности, которые определены государством (субъектом Федерации, муниципальным образованием) при создании учреждения. Фонд, например, став собственником переданного ему учредителем имущества, далее действует на свой страх и риск, уже не рассчитывая на помощь при осуществлении своей основной деятельности и полностью отвечая по своим обязательствам. Собственник имущества учреждения, напротив, в соответствии со статьей 120 ГК РФ несет субсидиарную ответственность по его обязательствам (см. пункт 10 статьи 158 БК РФ).

2. Необходимость нормы пункта 2 комментируемой статьи вызвана наличием такого субъекта бюджетного процесса, как получатель бюджетных средств (статья 162 БК РФ). "Получатель бюджетных средств" - понятие более широкое, чем "бюджетное учреждение". В то же время в бюджетном процессе данные понятия неразрывно связаны, поэтому на любого получателя бюджетных средств при их расходовании распространяются ограничения, установленные для бюджетного учреждения. В качестве примера можно привести исполнительный орган Союза России и Беларуси, организации потребкооперации и др. Не являясь бюджетными организациями по признаку несоответствия организационно-правовой форме, такие организации по всем другим параметрам подпадают под регулирование законодательством для бюджетных учреждений.

3. Ранее, до разработки Кодекса, так называемые средства, получаемые бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, именовались внебюджетными средствами и действительно таковыми являлись, так как учитывались бюджетными учреждениями на основе отдельной сметы доходов и расходов по специальным средствам и не включались в состав доходов соответствующего бюджета.

Новация Кодекса состоит в том, что вышеуказанные средства включены в состав доходов бюджетов (статья 42 БК РФ), то есть отныне являются бюджетными средствами, поступление и расходование которых отражаются по единой смете доходов и расходов учреждения.

Необходимо отметить, что введенный законодателем термин "средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" является крайне неудачным и не соответствует их действительному значению. Данное понятие априори заставляет предположить право бюджетного учреждения заниматься коммерческой деятельностью, что противоречит статье 50 ГК РФ, в соответствии с которой "некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям". Необходимость уйти от понятия "внебюджетные средства" продиктовала потребность поиска новой дефиниции, но более удачным по смыслу и содержанию в данном случае, например, был бы термин "средства, полученные из внебюджетных источников".

Средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учитываются на специально открываемых счетах в соответствии с Инструкцией о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов, утвержденной приказом Минфина России от 21 июня 2001 г. N 46н. В соответствии с данной Инструкцией расчетно-денежные документы на осуществление кассового расхода принимаются органом Федерального казначейства от клиента только в пределах остатка средств, отраженного на его лицевом счете по учету внебюджетных средств, и назначений сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам. Орган Федерального казначейства отказывает также в приеме платежного поручения и оформлении чека на получение наличных денег и не несет ответственности за этот отказ в случае непредставления клиентом утвержденной сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам.

4. Норма пункта 4 комментируемой статьи является до настоящего времени "спящей", практика ее применения отсутствует. Вместе с тем существующая арбитражная практика идет по такому пути, когда при неисполнении бюджетным учреждением своих договорных обязательств возмещается только сумма неисполненного обязательства, без начисления процентов за незаконное использование чужих денежных средств и иных штрафных санкций. Действительно, сложный юридический состав незаконного использования чужих денежных средств содержит в себе такие юридические факты, как факт незаконного владения данными средствами и факт пользования ими. В условиях казначейского исполнения бюджетов учреждение непосредственно не владеет выделяемыми ему из бюджета средствами - денежные средства находятся на счетах бюджетов, открытых органам, исполняющим бюджет. В том случае, если речь идет о федеральном бюджете, то это органы Федерального казначейства. Кассовый расход также осуществляют данные органы по поручению бюджетного учреждения, что позволяет говорить об отсутствии факта владения учреждением средствами бюджетного финансирования. Режим счетов бюджетов четко регламентирован Правилами ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации, утвержденными приказом ЦБ РФ от 18 июня 1997 г. N 02-263, другими нормативными документами Банка России и не допускает произвольного пользования средствами бюджетов.

5. Порядок составления и утверждения сметы бюджетного учреждения регламентирован статьей 221 Кодекса.

Определение сметы содержится в Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 106н, в соответствии с которой смета доходов и расходов - документ, определяющий объем и целевое направление бюджетных ассигнований, утвержденный в установленном порядке и содержащий расчетные данные по каждому целевому направлению бюджетных ассигнований. Практически аналогичное определение можно встретить в письме Минфина России от 25 августа 1999 г. N 3-12-5/62 "Перечень терминов, используемых Главным управлением федерального казначейства при подготовке проектов нормативных и инструктивных актов". Какого-либо общего нормативного документа Минфина России, регламентирующего порядок составления и утверждения сметы, не существует.

Главным действующим лицом при утверждении сметы бюджетного учреждения является его вышестоящий распорядитель средств соответствующего бюджета. При этом бюджетная заявка, направляемая бюджетным учреждением своему главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств, используется последним при доведении до нижестоящих распорядителей уведомлений о бюджетных ассигнованиях. Эти уведомления формируются после получения главным распорядителем сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств на соответствующий год в соответствии со статьями 219-221 Кодекса.

6. Упомянутое в пункте 6 комментируемой статьи право бюджетного учреждения на самостоятельное расходование средств, полученных из внебюджетных источников, подразумевает расходование упомянутых выше средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Иных средств у бюджетного учреждения быть не может, и употребление термина "внебюджетные" является недосмотром законодателя. При этом право самостоятельного расходования бюджетным учреждением таких средств все-таки ограничено рамками утвержденной сметы доходов и расходов и статьями бюджетной классификации.

В том случае, если учреждение состоит на федеральном бюджете, то средства, получаемые им из внебюджетных источников (средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), должны учитываться на специальных лицевых счетах, открытых в органах Федерального казначейства.

Данное требование было установлено еще постановлением Правительства РФ от 28 августа 1997 г. N 1082 "О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета", где Минфину России было поручено при участии Банка России разработать и утвердить правила перевода в органы Федерального казначейства счетов по учету внебюджетных средств учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета. Постановлением Правительства РФ от 22 августа 1998 г. N 1001 "О мероприятиях по переводу в органы федерального казначейства счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" федеральным органам исполнительной власти было предписано обеспечить закрытие в учреждениях Банка России и кредитных организациях счетов по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности с перечислением остатков на соответствующие лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства.

При этом постановлением Правительства РФ от 23 октября 1998 г. N 1239 "О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 22 августа 1998 г. N 1001" было сделано исключение из общего правила для организаций образования, здравоохранения, культуры и науки, которым таким образом было разрешено иметь счета в кредитных учреждениях.

Статьей 114 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" также установлено, что средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитываются на счетах, открытых в органах Федерального казначейства, и расходуются бюджетными учреждениями самостоятельно в пределах остатка средств на данных счетах.

В настоящее время перевод средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в органы Федерального казначейства не завершен. В основном счета бюджетных учреждений открыты в учреждениях Банка России и иных кредитных учреждениях на основании разрешений, выдаваемых в порядке, установленном приказом Минфина России от 2 февраля 1999 г. N 9н "Об утверждении Правил оформления и выдачи в 1999 году разрешений на открытие счетов организациям, финансируемым из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности", действие которого было пролонгировано на 2000, 2001 и 2002 гг. (приказы Минфина России соответственно от 3 декабря 1999 г. N 83н, от 26 декабря 2000 г. N 120н, от 28 декабря 2001 г. N 120н).

В целях реализации вышеуказанной статьи 114 был утвержден приказ Минфина России от 21 июня 2001 г. N 46н "О порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов".

Письмом Минфина России от 25 июня 2001 г. N 03-01-01/12-223 разъяснено, что федеральным органам исполнительной власти во исполнение подпункта "а" пункта 51 постановления Правительства РФ от 30 марта 2001 г. N 255 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год"" федеральным органам исполнительной власти необходимо приступить к оформлению генеральных разрешений на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в органах Федерального казначейства по правилам вышеупомянутого приказа N 9н. Открытие получателям средств федерального бюджета лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в органах Федерального казначейства будет осуществляться по мере оформления главными распорядителями средств федерального бюджета соответствующих генеральных разрешений и разрешений на открытие в органах Федерального казначейства соответствующих лицевых счетов по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Что касается порядка закрытия счетов, открытых в учреждениях Банка России и иных кредитных организациях, и перечисления остатков средств с данных счетов на счета, открываемые вновь в органах Федерального казначейства, то он в соответствии с разъяснением Минфина России будет доведен дополнительно.

7. Необходимо иметь в виду, что бюджетное учреждение после перевода его средств на лицевые счета, открытые в органе, исполняющем бюджет (для федерального бюджета - в органах Федерального казначейства), потеряло один из существенных признаков юридического лица. С этой точки зрения бюджетному учреждению, как субъекту, не являющемуся полноценным юридическим лицом, не требуется составлять смету доходов и расходов по средствам, выделяемым из бюджета, ввиду наличия лимитов бюджетных обязательств, являющихся единственным достаточным основанием для осуществления финансирования (см. комментарий к статье 221 БК РФ).

Статья 162. Получатель бюджетных средств

Получатель средств федерального бюджета в соответствии со статьей 152 Кодекса является участником бюджетного процесса. Прямым следствием наделения организации статусом получателя бюджетных средств является право данной организации на открытие лицевого счета получателя бюджетных средств в территориальном органе Федерального казначейства по месту расположения данной организации в соответствии со статьей 254 Кодекса.

В соответствии с комментируемой статьей получателями бюджетных средств, во-первых, могут являться бюджетные учреждения и, во-вторых, иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств согласно бюджетной росписи.

Что касается бюджетных учреждений, то дефиниция данного субъекта бюджетного процесса дана в статье 161 Кодекса. Таким учреждением признается организация, отвечающая нескольким признакам (см. комментарий к статье 161), одним из которых является организационно-правовая форма (учреждение), а другим - финансирование основной деятельности данного учреждения из соответствующего бюджета на основании сметы доходов и расходов.

Перечень иных организаций, имеющих право на получение бюджетных средств на основании бюджетной росписи и потому являющихся получателями бюджетных средств, не является закрытым.

Инструкцией о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 106н, установлено, что получатель средств федерального бюджета - орган государственной власти Российской Федерации, бюджетное учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя или распорядителя средств федерального бюджета, а также иной прямой получатель средств федерального бюджета, имеющий право на получение бюджетных ассигнований.

Перечень прямых получателей бюджетных средств утвержден приказом Минфина России от 25 мая 1999 г. N 38н и включает в себя не только организации, которые можно отнести к бюджетным учреждениям (Российская оборонная спортивно-техническая организация (РОСТО), ГУП НПО "Радон").

В действительности существует еще ряд организаций, которых в качестве исключения из общего правила можно квалифицировать как получателей бюджетных средств только по признаку открытия им лицевого счета получателя средств федерального бюджета в органах Федерального казначейства. Например, таковыми являются заказчики-застройщики по стройкам и объектам федеральной собственности в соответствии с Положением о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 714. Данным организациям, существующим в форме акционерных обществ и хозяйственных товариществ, разрешено открывать в органах Федерального казначейства лицевые счета получателей средств федерального бюджета для получения финансирования, предусмотренного федеральной адресной инвестиционной программой (статья 121 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год", письмо Минфина России от 4 декабря 2001 г. N 3-01-01/02-357 "О финансировании строек и объектов для федеральных государственных нужд в IV квартале 2001 года").

Необходимо упомянуть об организации с особым статусом, которой является Федеральное агентство по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения при Минюсте России (ФАПРИД). Данное агентство создано во исполнение постановления Правительства РФ от 29 сентября 1998 г. N 1132 "О первоочередных мерах по правовой защите интересов государства в процессе экономического и гражданско-правового оборота результатов научно-исследовательских, опытно конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения", его устав утвержден приказом Минюста России от 30 октября 1998 г. N 152. ФАПРИД, в отличие от вышеупомянутых заказчиков-застройщиков, существует в форме учреждения, созданного федеральным органом государственной власти и осуществляющего функции некоммерческого характера. В то же время его финансирование из федерального бюджета в соответствии с бюджетной росписью не осуществляется. По уставу ФАПРИД к расходам по его основной деятельности относятся расходы, связанные с текущим осуществлением им правовой охраны результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения (включая уплату патентных пошлин, сборов, тарифов), выплатой авторских вознаграждений, проведением экспертиз и иной правовой защитой результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения (далее - результаты интеллектуальной деятельности), которые осуществляются за счет части денежных средств, полученных им от распоряжения принадлежащими Российской Федерации правами на результаты интеллектуальной деятельности согласно смете, утверждаемой Минюстом России и согласованной с Минфином России. Точно так же финансируются и собственные расходы ФАПРИД как хозяйствующего субъекта.

Таким образом, все средства, поступающие в распоряжение ФАПРИД, имеют статус средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и учитываются на специальном лицевом счете, открываемом для этих целей в органе Федерального казначейства в соответствии с приказом Минфина России от 21 июня 2001 г. N 46н "О порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов" (см. комментарий к статье 161 БК РФ). С этой точки зрения ФАПРИД не может быть квалифицирован в качестве получателя средств федерального бюджета, несмотря на очевидную близость к этому.

Специальное определение получателя бюджетных средств для целей применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства введено Инструкцией о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. N 35н. В соответствии с этой Инструкцией получатель средств федерального бюджета - это бюджетное учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя или распорядителя средств федерального бюджета, а также иной прямой получатель средств федерального бюджета, имеющий право на получение бюджетных ассигнований; бюджет субъекта РФ или юридическое лицо, получившие из федерального бюджета субсидии или субвенции, бюджетные ссуды, бюджетные кредиты.

Статья 163. Права и обязанности получателей бюджетных средств

1. Учитывая, что нормы, содержащиеся в Кодексе, имеют публичный характер, права получателей бюджетных средств носят в значительной степени декларативный характер, несмотря на то что статья 293 Кодекса содержит санкции за неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, а также перечисление их в меньшем объеме, чем это предусмотрено уведомлением о бюджетных ассигнованиях.

Бюджетные средства, составляя часть соответствующей казны, находятся в собственности Российской Федерации, субъекта РФ или органа местного самоуправления. Решение о выделении (невыделении) соответствующих средств принимается собственником на основе утвержденного представительным органом власти бюджета и действующих нормативных актов.

В соответствии с процедурами санкционирования и расходования при исполнении бюджетов, установленными статьями 219, 220, 223-227 Кодекса, перечисление бюджетных средств получателям осуществляется в размере подтвержденных денежных обязательств, которые не могут превышать доведенные лимиты бюджетных обязательств. В свою очередь, лимиты бюджетных обязательств не превышают объем доведенных бюджетных ассигнований. Доведенные лимиты бюджетных обязательств могут быть не реализованы по объективным причинам, например, если не исполнена доходная часть бюджета либо бюджетные ассигнования перемещены главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств в соответствии со статьей 233 Кодекса, а также в результате перемещения бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, в соответствии с той же статьей. Во всех случаях лимиты бюджетных обязательств могут быть использованы только в пределах объема финансирования, доведенного по соответствующим статьям бюджетной классификации.

Таким образом, объем бюджетных ассигнований, доводимый до получателя бюджетных средств, в процессе исполнения бюджета существенно корректируется сначала лимитами бюджетных обязательств, а затем при доведении объема финансирования, в результате чего реальный кассовый расход по соответствующим кодам бюджетной классификации, как правило, меньше предусмотренных бюджетных ассигнований. Это означает, что право бюджетного учреждения на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью является труднореализуемым.

Право получателя бюджетных средств на своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитов бюджетных обязательств является одновременно обязанностью его вышестоящего главного распорядителя, органа, ответственного за составление бюджета, и органа, ответственного за исполнение бюджета. В соответствии со статьей 217 Кодекса бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета. Орган, ответственный за составление проекта бюджета, утверждает сводную бюджетную роспись не позднее 17 дней после утверждения бюджета и направляет ее в орган, исполняющий бюджет. Части сводной бюджетной росписи доводятся в виде уведомлений о бюджетных ассигнованиях.

Что касается права получателя бюджетных средств на компенсацию в размере недофинансирования, то реализация данного права в соответствии со статьей 238 Кодекса осуществляется только на основании решения суда. Статья 255 Кодекса устанавливает очередность списания денежных средств со счета бюджета, в соответствии с которой ко второй группе очередности отнесено списание по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для возмещения реального ущерба в размере недофинансирования. Практика судебных дел о взыскании компенсации в размере недофинансирования на сегодняшний день неизвестна. При этом затруднительно сказать, кто может выступать ответчиком по данной категории дел - главный распорядитель бюджетных средств, казна Российской Федерации или орган, исполняющий бюджет.

Статьей 238 Кодекса дано определение недофинансирования, которое является разницей между лимитом бюджетных обязательств, доведенных в уведомлении о лимите бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, в период действия лимита бюджетных обязательств. Как показано выше, такая разница существует всегда при последовательном исполнении процедур санкционирования расходов бюджета.

2. В отличие от прав получателей бюджетных средств их обязанности, установленные комментируемой статьей, обеспечиваются всей совокупностью мер воздействия, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства в соответствии со статьей 282 Кодекса.

В частности, санкции за неисполнение обязанностей по целевому использованию бюджетных средств, своевременному возврату бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, своевременному внесению платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, предусмотрены не только статьями 289-291 Кодекса, но и в статьях 15.14-15.16 КоАП РФ. Ответственность за неисполнение обязанности по своевременному представлению отчета и иных сведений об использовании бюджетных средств предусмотрена статьей 292 БК РФ. Кроме того, в случае непредставления необходимой информации органы, исполняющие бюджет, в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ уполномочены на применение к виновным должностным лицам и организациям санкций, предусмотренных статьей 19.7 КоАП РФ.

Обязанность по своевременной подаче бюджетных заявок и иных документов, подтверждающих право на получение бюджетных средств, продиктована необходимостью получения данных средств, так как на основании поданных бюджетных заявок формируется бюджетная роспись, и просрочка подачи соответствующих заявок может повлечь невозможность финансирования соответствующих расходов, как не включенных в бюджетную роспись и не утвержденных бюджетом.

Открытым остается вопрос по соблюдению получателями бюджетных средств обязанности эффективного использования выделяемых им средств. Действующая система предварительного и текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств предполагает всесторонний и жесткий контроль за соответствием производимых расходов назначениям, указанным кодами бюджетной классификации, утвержденным лимитам бюджетных обязательств и сметам доходов и расходов, оставляя без внимания эффективность расходования выделяемых бюджетных средств. Данное обстоятельство можно назвать недостатком существующей модели исполнения бюджетов и контроля за их исполнением. При этом ошибкой было бы думать, что мерами по обеспечению эффективности использования бюджетных средств является обязательность соблюдения процедур прокьюримента (проведения в установленном порядке конкурсов при заключении государственных контрактов), которая вытекает из содержания статей 71-73 Кодекса. Проведение конкурса в той или иной установленной действующим законодательством форме имеет целью скорее борьбу с коррупцией, устанавливая режим максимальной открытости и коллективности принятия решения.

Глава 19. Полномочия участников бюджетного процесса
федерального уровня

Статья 164. Участники бюджетного процесса, обладающие бюджетными полномочиями на федеральном уровне

В комментируемой статье содержится перечень участников бюджетного процесса:

1. Президент РФ.

Глава государства обладает рядом полномочий, позволяющих определить его как участника бюджетного процесса на федеральном уровне. Так, например, Президент РФ:

1) издает указы, регулирующие бюджетные отношения (статья 3 БК РФ);

2) распоряжается средствами резервного фонда Президента РФ (статья 82 БК РФ);

3) направляет бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ (статья 170 БК РФ) и др.

2. Государственная Дума и Совет Федерации.

Участие данных органов в бюджетном процессе на федеральном уровне определяется прежде всего тем, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов.

Палаты Федерального Собрания РФ:

1) рассматривают и утверждают федеральные бюджеты и отчеты об их исполнении;

2) осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов;

3) формируют и определяют правовой статус органа, осуществляющего контроль за исполнением федерального бюджета (Счетная палата РФ).

Аналогичные полномочия законодательный орган осуществляет по отношению к государственным внебюджетным фондам.

На этапе рассмотрения и утверждения проекта бюджета законодательный орган облекает федеральный бюджет в требуемую правовую форму.

Соответствующие полномочия Федерального Собрания РФ закреплены в Конституции РФ (статьи 101 (пункт 5), 106 и др.), БК РФ (статья 153). Нормы, регулирующие порядок участия Федерального Собрания в бюджетном процессе на федеральном уровне, содержатся также в регламентах обеих палат.

3. Правительство РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 114 Конституции РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Более подробно полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной политики регламентированы в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". В соответствии со статьей 15 этого Закона Правительство РФ:

1) обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

2) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

3) представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

4) разрабатывает и реализует налоговую политику;

5) обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

6) принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

7) осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации.

4. Минфин России. В бюджетном процессе на федеральном уровне он является органом, ответственным за составление и исполнение федерального бюджета. Полномочия Минфина России в бюджетном процессе скрупулезно перечислены в статье 165 Кодекса.

5. Федеральное казначейство. В федеральном бюджетном процессе оно является органом, осуществляющим казначейское исполнение федерального бюджета.

В целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе" в Российской Федерации была образована единая централизованная система органов Федерального казначейства, включающая Главное управление Федерального казначейства Минфина России и территориальные органы по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, гг. Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.

Казначейство подчиняется министру финансов РФ.

На органы казначейства возложено выполнение следующих основных задач:

2) регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за внебюджетными (федеральными) средствами;

6. Органы, осуществляющие сбор доходов бюджета. К числу таких органов относятся:

1) налоговые органы - МНС России и его подразделения в Российской Федерации (пункт 1 статьи 30 НК РФ);

2) таможенные органы - ГТК России, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты (статья 8 ТК РФ).

7. Банк России.

Банк Росси в качестве участника бюджетного процесса (статья 155 БК РФ):

2) обслуживает счета бюджетов;

3) осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам России.

8. Счетная палата РФ.

Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему.

Задачами Счетной палаты РФ являются (статья 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"):

9. Государственные внебюджетные фонды.

10. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

11. Иные органы, на которые законодательством Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и другие полномочия.

Осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации. Так, например, в соответствии с Положением о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 990, Минэкономразвития России осуществляет следующие функции, прямо или опосредованно связанные с бюджетным процессом и бюджетным регулированием:

8) осуществляет другие функции.

Статья 165. Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе

Минфин России выступает в бюджетном процессе на федеральном уровне в качестве органа, ответственного за составление и исполнение федерального бюджета.

В комментируемой статье подробно перечислены полномочия Минфина России в бюджетном процессе. Перечень полномочий подробный, однако он не является исчерпывающим (Минфин России "осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Кодексом и другими актами бюджетного законодательства Российской Федерации").

Многие из перечисленных в статье полномочий Минфина России в бюджетном процессе на федеральном уровне отражены в Положении о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273*(110).

Статья 166. Исключительные полномочия руководителя Министерства финансов Российской Федерации

Минфин России возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

В комментируемой статье определена исключительная компетенция министра финансов РФ.

Министр финансов РФ, и только он, имеет исключительное право на совершение нижеперечисленных действий. Это право он реализует путем совершения разрешительной надписи на соответствующих документах. Министр финансов РФ уполномочен на:

1) утверждение сводной бюджетной росписи федерального бюджета. Данное полномочие соответствует норме, содержащей в пункте 3 статьи 217 Кодекса, в соответствии с которой сводная бюджетная роспись утверждается органом, ответственным за составление бюджета. На федеральном уровне таким органом является Минфин России;

2) утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета. Данное полномочие соответствует норме, содержащейся в пункте 2 статьи 223 Кодекса, в соответствии с которой лимиты бюджетных обязательств для распорядителей и получателей бюджетных средств утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств;

3) предоставление бюджетных ссуд из средств федерального бюджета.

В соответствии со статьей 7 Кодекса установление порядка и условий предоставления бюджетных ссуд, а также само предоставление бюджетных ссуд из федерального бюджета региональным и местным бюджетам отнесено к ведению Российской Федерации. Минфин России обеспечивает предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, и в порядке, установленном Правительством РФ (статья 165 БК РФ). Для того чтобы решение о предоставлении бюджетных средств из федерального бюджета было принято, необходимо получить разрешительную надпись министра финансов РФ;

4) введение режима сокращения расходов федерального бюджета при условии недостатка поступлений не более 5% утвержденных поступлений в федеральный бюджет.

В соответствии со статьей 229 Кодекса, если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 10% годовых назначений, Правительство РФ вправе принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета и ввести указанный режим. При этом если недостаток поступлений составил не более 5% утвержденных поступлений в федеральный бюджет, режим сокращения расходов федерального бюджета может вводиться разрешительной надписью министра финансов РФ;

5) перемещение ассигнований между главными распорядителями средств федерального бюджета, разделами, подразделами и статьями функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов РФ в пределах 10% утвержденных расходов. Данное положение соответствует норме, содержащейся в пункте 3 статьи 234 Кодекса, в соответствии с которой орган, исполняющий бюджет, вправе перемещать бюджетные ассигнования, выделенные главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах 10% бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств;

6) осуществление блокировки расходов и отмену решения о блокировке расходов.

Блокировка расходов бюджета - сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект РФ, муниципальное образование или другой получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Блокировка расходов бюджета осуществляется также при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств.

В соответствии со статьей 231 Кодекса блокировка расходов бюджета осуществляется по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета. Руководитель финансового органа отменяет решение о блокировке расходов по ходатайству соответствующего главного распорядителя бюджетных средств или другого получателя бюджетных средств только после выполнения последним условий, невыполнение которых повлекло блокировку расходов.

Совершение перечисленных действий без разрешительной надписи министра финансов РФ является основанием для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Комментируемая статья наделила министра финансов РФ важными полномочиями по оперативному реагированию на факты нарушения бюджетной дисциплины и финансового законодательства:

1) в случае, если министру финансов поступило должностное представление Счетной палаты РФ или органов Федерального казначейства, свидетельствующее о нарушении бюджетного законодательства главным распорядителем бюджетных средств, министр вправе запретить главному распорядителю изменять целевое назначение бюджетных средств в пределах сметы;

2) при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств министр финансов имеет право назначить в федеральные органы исполнительной власти и бюджетные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств;

3) при поступлении должностного представления Счетной палаты РФ и актов проверок органов Минфина России, Федерального казначейства, свидетельствующих о нарушении бюджетного законодательства, министр финансов имеет право запретить главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению осуществление отдельных расходов, за исключением расходов, осуществляемых руководителем бюджетного учреждения за счет средств, полученных от внебюджетных источников.

Статья 167. Ответственность Министерства финансов Российской Федерации, министра финансов, Федерального казначейства

Комментируемая статья имеет особое значение для привлечения лица, виновного в нарушении бюджетного законодательства, к ответственности. Составы правонарушений, возникающих в этой сфере, формируются в Кодексе с использованием обобщающих понятий типа "руководители государственных органов".

В связи с этим особое значение на федеральном уровне приобретает разграничение сфер ответственности между Минфином России, Федеральным казначейством.

Законодатель установил, что Минфин России несет ответственность за:

1) соответствие бюджетной росписи утвержденному бюджету;

2) своевременность составления бюджетной росписи;

3) соблюдение порядка предоставления бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, государственных гарантий и бюджетных инвестиций.

Сфера ответственности Федерального казначейства установлена шире. Оно ответственно за:

1) правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами;

2) финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий с нарушением порядка, установленного БК РФ;

3) полноту перечисления бюджетных средств получателям бюджетных средств;

4) своевременность перечисления бюджетных средств получателям бюджетных средств;

5) своевременность зачисления бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;

6) своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

7) своевременность доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах обязательств бюджета до получателей бюджетных средств;

8) финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

9) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета;

10) осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организациями;

11) исполнение предписаний Счетной палаты РФ и решений актов судебных органов о компенсации ущерба, нанесенного финансовыми органами получателям бюджетных средств.

Наделяя министра финансов РФ некоторыми исключительными полномочиями (статья 166 БК РФ), а также выделяя особо важные направления бюджетного регулирования, законодатель устанавливает персональную ответственность министра финансов за:

1) соответствие бюджетной росписи утвержденному бюджету;

2) своевременность составления бюджетной росписи;

3) введение режима сокращения расходов бюджета при получении сведений о невозможности исполнения федерального бюджета.

Статья 168. Возложение на органы Федерального казначейства функций по исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов

Осуществление исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов через органы Федерального казначейства является правом, но не обязанностью органов Федерального казначейства. Данное право может быть реализовано только при наличии воли соответствующих органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.

Единственным стимулом для принятия такого решения является норма, закрепленная в статье 134 Кодекса, в соответствии с которой финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта РФ предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство.

Исполнение через органы Федерального казначейства местных бюджетов в соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" является исключительным правом органа местного самоуправления. Статьей 14 данного Закона установлено, что органы местного самоуправления вправе заключать соглашения с территориальными органами Главного управления Федерального казначейства Минфина России (ГУФК) об обслуживании исполнения местных бюджетов. В этом случае полномочия территориальных органов ГУФК распространяются на организации, осуществляющие операции со средствами местного бюджета. При этом территориальные органы ГУФК не вправе отказывать органам местного самоуправления в заключении таких соглашений. При этом в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета.

Приказом Минфина России от 11 мая 1999 г. N 35н утверждено Типовое соглашение между администрацией субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления) и управлением (отделением) федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета). При этом предмет соглашения сформулирован как "кассовое обслуживание исполнения бюджета", что означает, что ответственность и бремя исполнения остаются все-таки за органом, исполняющим бюджет субъекта РФ (местный бюджет). Что касается органов Федерального казначейства, то они опосредуют на своих счетах движение средств на основании нормативных документов и распоряжений собственника средств, принимая на себя некие банковские функции по учету проводимых операций.

Необходимо отметить, что, хотя органы Федерального казначейства могут осуществлять только обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, статьей 5 указанного Типового соглашения предусмотрено, что финансирование расходов учреждений и организаций производится в соответствии с действующим законодательством. Это означает наличие со стороны органов Федерального казначейства предварительного и текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств в процессе проведения процедур санкционирования расходов бюджета и право органа Федерального казначейства отказаться от подтверждения принятых денежных обязательств в случаях отсутствия лимитов денежных обязательств, превышения расходов над остатком объема финансирования по соответствующему коду бюджетной классификации (см. комментарий к статьям 219 и 226 БК РФ) и в других, предусмотренных законодательством субъекта РФ или нормативными актами органа местного самоуправления, случаях.

Несмотря на то что в соответствии с Типовым соглашением органам Федерального казначейства должно производиться возмещение расходов по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов из средств обслуживаемого бюджета, данные функции выполняются органами Федерального казначейства на безвозмездной основе в соответствии со статьей 50 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год".

Перевод на обслуживание исполнения органами Федерального казначейства бюджетов субъектов РФ начат с 1999 г. При этом до настоящего времени осуществляется перевод только бюджетов высокодотационных субъектов РФ.

Порядок открытия органам Федерального казначейства счетов по учету средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов разъяснен письмом ЦБ РФ от 14 февраля 2000 г. N 43-Т "Об открытии органам федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации счетов по учету средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов". При этом органы Федерального казначейства на основании договора банковского счета при наличии соглашения об обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ или местного бюджета открывают в учреждениях Банка России по месту открытия счетов по учету средств федерального бюджета лицевые счета на балансовых счетах 40201 "Средства бюджетов субъектов Российской Федерации" или 40204 "Средства местных бюджетов".

Основной целью, которая достигается при обслуживании органами Федерального казначейства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, является полная прозрачность и доступность информации по операциям по соответствующим счетам, что позволяет Правительству РФ иметь достоверную и оперативную информацию. Сам по себе режим прозрачности проводимых операций является превентивной мерой в отношении попыток нецелевого использования бюджетных средств, так как существенно затрудняется возможность скрыть подобные факты.

Раздел VI. Составление проектов бюджетов

Глава 20. Основы составления проектов бюджетов

Статья 169. Общие положения

1. Содержание раздела VI Кодекса подчеркивает комплексный характер бюджета, который формируется на основе целой системы взаимосвязанных важнейших экономических и финансовых документов страны:

1) перспективного финансового плана (статья 174 БК РФ);

2) баланса финансовых ресурсов (статья 175 БК РФ);

3) плана развития государственного и муниципального сектора экономики (статья 178 БК РФ);

4) долгосрочных целевых программ (статья 179 БК РФ) и др.

Составлению проектов бюджетов предшествует длительная работа по разработке прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

2. Согласно Федеральному закону от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" (см. комментарий к статье 307 БК РФ) часть вторая комментируемой статьи вводится в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. Такой федеральный закон в настоящее время не принят, что затрудняет возможность применения части второй комментируемой статьи и ряда других положений раздела VI Кодекса.

Часть вторая комментируемой статьи устанавливает условия составления проектов бюджетов, к которым относятся:

1) достижение минимальных государственных социальных стандартов;

2) соответствие нормативам финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг;

3) соответствие другим нормам (нормативам), установленным законодательством Российской Федерации, субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления.

Под минимальными государственными социальными стандартами в Кодексе (статья 6) понимаются государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

Статья 170. Бюджетное послание Президента Российской Федерации

Комментируемая статья посвящена бюджетному посланию Президента РФ Федеральному Собранию РФ, в котором он определяет бюджетную политику Российской Федерации на очередной финансовый год, подводя основные итоги бюджетной политики за прошедший период, устанавливая основные задачи бюджетной политики в предстоящем периоде, а также приоритеты в области межбюджетных отношений, управления государственным долгом, в сфере совершенствования казначейских технологий и управления государственными финансами.

Часть первая комментируемой статьи устанавливает срок направления бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Такое послание должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Статья 171. Органы, осуществляющие составление проектов бюджетов

1. Комментируемая статья относит составление проектов бюджетов к исключительной компетенции органов исполнительной власти соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Так, составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ, проекта бюджетов субъектов РФ - органами исполнительной власти субъектов РФ, а проектов местных бюджетов - исполнительными органами местного самоуправления соответственно.

2. Законодатель в комментируемой статье не ограничивается определением органа, ответственного за составление проекта бюджета. Он указывает непосредственных составителей, которыми являются Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Статья 172. Сведения, необходимые для составления проектов бюджетов

1. Комментируемая статья устанавливает исчерпывающий по количеству и содержанию перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, который включает:

1) сведения о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;

2) сведения о нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

3) сведения о предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

4) сведения о видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой;

5) сведения о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг;

В) сведения о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

Следует отметить, что согласно Федеральному закону от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" (см. комментарий к статье 307 БК РФ) абзацы шестой и седьмой пункта 2 комментируемой статьи вводятся в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах.

2. В целях качественного и своевременного составления проектов бюджетов финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц. В то же время механизм реализации этого права - сроки, формы и т.д. - не прописан. Кроме того, за 10 месяцев до начала очередного финансового года (пункт 1 статьи 184 БК РФ) указанные в комментируемой статье сведения в принципе не могут быть сформулированы с необходимой степенью объективности.

3. Обратимся к пункту 3 комментируемой статьи, где приводятся документы, на которых основывается составление бюджета. В частности, в приведенный перечень включены:

1) бюджетное послание Президента РФ;

2) прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

3) основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

4) прогноз сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;

5) план развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Если мы обратимся к статье 182 Кодекса, то обнаружим, что многие из перечисленных в комментируемой статье документов содержатся и там, в перечне "документов и материалов, составляемых одновременно с проектом бюджета" (так называется статья 182). Налицо некоторое разночтение в содержании статей. Нельзя осуществлять одну и ту же работу "на основе" и "одновременно". Следовало бы говорить о том, что указанные документы представляются на рассмотрение и утверждение одновременно с проектом бюджета, а не составляются одновременно с ним.

Статья 173. Прогноз социально-экономического развития территории

1. Комментируемая статья посвящена прогнозу социально-экономического развития территории - одному из тех финансовых актов, которым руководствуются при составлении бюджета.

Такой прогноз составляется в отношении территории, на которой будет действовать бюджет. Таким образом, при составлении проекта федерального бюджета прогнозируется социально-экономическое развитие Российской Федерации, при составлении проекта бюджета субъекта РФ - соответствующего субъекта РФ, а при составлении проекта местного бюджета - соответствующего муниципального образования.

При составлении прогноза социально-экономического развития территории рассматривается предстоящий финансовый год. При этом выводы делаются на основе:

1) данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период;

2) прогноза социально-экономического развития территории до конца текущего года;

3) тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год.

Разработка прогноза социально-экономического развития территории предшествует составлению бюджета. При этом такой прогноз представляется на рассмотрение и утверждение одновременно с проектом бюджета.

2. Комментируемая статья исходит из неразрывной связи прогноза социально-экономического развития территории и проекта соответствующего бюджета. Указывает на это часть вторая комментируемой статьи, предполагающая, что изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик самого проекта.

Статья 174. Перспективный финансовый план

1. Перспективный финансовый план - один из важнейших финансовых документов, ранее не представленный в действующих законодательных актах.

Практика ряда регионов (г.Санкт-Петербург, Свердловская и Тюменская области) свидетельствует о необходимости и значимости этого документа, являющегося своего рода бизнес-планом территории, из которого видны, например, источники погашения по внешним и внутренним обязательствам.

2. Перспективный финансовый план представляет собой документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год. Его разработка осуществляется на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования. Он содержит в себе данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Целями разработки перспективного финансового плана являются:

1) информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

2) комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

3) выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

4) отслеживание долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на 3 года, из которых первый год - это период, на который составляется бюджет, следующие два года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий финансовый год.

При разработке перспективного финансового плана не требуется конкретизации отдельных статей доходов и расходов - достаточно использования укрупненных показателей бюджетной классификации.

3. Перспективный финансовый план не требует законодательного утверждения. Он ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования. При этом плановый период сдвигается на 1 год вперед.

Статья 175. Баланс финансовых ресурсов

Слово "баланс" (от франц. balance - весы) имеет два значения:

1) количественное соотношение, состоящее из двух частей, которые должны быть равны друг другу, так как представляют собой поступление и расходование одного и того же количества денег или товара;

2) документ, отражающий финансовый отчет, разработанный с использованием укрупненных показателей, в котором сумма поступлений соответствует сумме расходов. Под финансовыми ресурсами понимаются источники формирования денежных фондов.

Таким образом, баланс финансовых ресурсов следует определить как соотношение всех доходов и расходов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории.

В основе баланса финансовых ресурсов лежат:

1) отчетный баланс финансовых ресурсов за предыдущий год;

2) прогноз социально-экономического развития соответствующей территории.

Разработка перспективного финансового плана финансовых ресурсов является основой для составления проекта бюджета.

Статья 176. Предоставление государственных или муниципальных услуг

Положения комментируемой статьи нуждаются в корректировке. Она предполагает, что в процессе составления бюджета каждому главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг. Практика же свидетельствует о том, что ведомства сами разрабатывают сценарные условия развития своей отрасли, зависящие от целого ряда факторов, отражающих ее специфику.

Статья 177. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг

1. Приступая к комментированию данной статьи, необходимо отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" она вводится в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах.

2. Нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг разрабатываются федеральным органом исполнительной власти. Значение таких нормативов состоит в том, что они учитываются при составлении проекта бюджета для решения вопроса о выделении средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг также используются при расчете финансирования государственного заказа на предоставление государственных или муниципальных услуг, выполняемого государственными, муниципальными унитарными предприятиями или иными юридическими лицами.

Статья 178. План развития государственного или муниципального сектора экономики

1. При составлении проекта бюджета также разрабатывается план развития государственного или муниципального сектора экономики. Он включает в себя:

1) перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий;

2) перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных или муниципальных унитарных предприятий;

3) программу приватизации (продажи) государственного или муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность;

4) сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств.

В части второй пункта 1 комментируемой статьи определяется, что порядок составления, утверждения и установления показателей планов финансово-хозяйственной деятельности государственных и муниципальных предприятий определяется федеральным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. К сожалению, названный федеральный закон до сих пор еще не принят, и это значительно усложняет применение и комментирование статьи 178.

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что в план развития государственного сектора экономики федерального уровня включается в форме сводного плана по главным распорядителям бюджетных средств план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями.

3. Требования к форме и содержанию плана развития государственного или муниципального сектора экономики, закрепленные в комментируемой статье, носят примерный характер. Органы государственной власти, органы местного самоуправления могут определять дополнительные составляющие и дополнительные требования к плану развития государственного или муниципального сектора экономики.

Статья 179. Долгосрочные целевые программы

1. Комментируемая статья обращает на себя особое внимание. Она посвящена долгосрочным целевым программам.

Бюджетное финансирование можно разделить на две части - финансирование объема услуг и конкретные целевые программы. Последние, в свою очередь, могут быть отраслевыми (например, "Дети-сироты") и комплексными (например, "Диабет", "Туберкулез"). В первом случае средства поступают к конкретному субъекту бюджетных расходов, во втором финансирование может поступать в ряд отраслей (в нашем примере - ослабленным детям на дополнительное питание через комитет по образованию, на производство соответствующих вакцин и т.д.). В таком случае финансирование направляется или напрямую исполнителю, или через соответствующее ведомство (например, комитет по здравоохранению). Указанные особенности следовало бы отразить в комментируемой статье для создания механизма более эффективного использования средств.

2. Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, исполнительным органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ или муниципального образования, а также в соответствии с приоритетами, определяемыми на основе этих прогнозов.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления при рассмотрении и утверждении бюджета или самостоятельно.

3. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:

1) технико-экономическое обоснование;

2) прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

3) наименование заказчика указанной программы;

4) сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

5} другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Перечисленные документы представляются на рассмотрение законодательного (представительного) органа, и именно на их основе принимается решение о целесообразности выделения бюджетных средств или средств внебюджетного фонда на реализацию данной программы.

4. В роли заказчика долгосрочной целевой программы может выступать орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ. Именно такой орган действует от имени государства или муниципального образования при разработке долгосрочной целевой программы и ее реализации.

Статья 180. Соотношение закона о бюджете и других законов, решений

1. Налоговое законодательство является нормативно-правовой основой составления проекта доходной части бюджета. На протяжении последних лет оно зарекомендовало себя как стремительно развивающаяся, динамичная отрасль российского законодательства. В течение одного финансового года законодатель неоднократно вносит в него многочисленные существенные изменения. Этого нельзя не учитывать при составлении проекта бюджета.

В пункте 1 комментируемой статьи закреплена важная норма, в соответствии с которой составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта.

2. В пункте 2 комментируемой статьи предусматривается, что в случае, когда расходы на реализацию законодательного или иного нормативного правового акта не предусмотрены законом о бюджете либо предусмотрены частично (не в полной мере), применяется закон о бюджете в порядке, определенном статьей 83 Кодекса.

В соответствии с упомянутой статьей, если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, такой правовой акт обязательно должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней. При этом при определении источников финансирования новых видов расходов бюджетов исключается увеличение дефицитов бюджетов.

В законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год в виде приложения должен указываться перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Статья 181. Состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете

1. Комментируемая статья устанавливает требования, предъявляемые к содержанию проекта бюджета. Так, в пункте 1 данной статьи определены основные характеристики бюджета, которые должны содержаться в его проекте.

К основным характеристикам бюджета законодатель относит:

1) общий объем доходов бюджета;

2) общий объем расходов бюджета;

3) дефицит бюджета.

Под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти ее субъектов и органов местного самоуправления.

Расходы бюджета представляют собой денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Дефицит бюджета - это превышение расходов бюджета над его доходами.

В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться также следующие показатели:

1) прогнозируемые доходы .бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;

2) нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

2. В проекте закона (решения) о бюджете устанавливаются:

1) расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ;

2) общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

3) расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

4) объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь;

5) распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета;

6) иные показатели, определенные БК РФ, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает, что в проекте закона (решения) о бюджете в составе расходов бюджета должны быть установлены лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года. Из смысла статей 65 и 66 НК РФ следует, что на срок более года может быть предоставлен только инвестиционный налоговый кредит, который представляет собой отсрочку или рассрочку уплаты налога или сбора.

4. Если проект бюджета предполагает осуществление государственных или муниципальных заимствований, либо существует необходимость в обслуживании ранее осуществленных заимствований, то в проекте закона (решения) о бюджете должны быть определены следующие характеристики государственного или муниципального долга:

1) источники финансирования дефицита бюджета;

2) верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения, предусмотренные БК РФ, с указанием в том числе предельных объемов обязательств по государственным или муниципальным гарантиям.

5. Кодекс также требует, чтобы в проекте федерального закона о федеральном бюджете были определены следующие показатели:

1) верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;

2) предел государственных внешних заимствований Российской Федерации;

3) объемы и перечень государственных внешних заимствований Российской Федерации по показателям источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

4) пределы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам и их юридическим лицам, а также международным организациям (в том числе государствам-участникам СНГ);

5) предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований.

6. В заключение комментируемой статьи законодатель закрепляет правило о том, что в проекте федерального закона о федеральном бюджете должны быть также определены соотношения между величиной прожиточного минимума и минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат.

Статья 182. Документы и материалы, составляемые одновременно с проектом бюджета

1. Комментируемая статья определяет перечень документов и материалов, которые должны быть подготовлены и представлены на рассмотрение законодательного (представительного) органа совместно с проектом закона (решения) о бюджете. Так, законодатель устанавливает, что в целях обеспечения объективности и обоснованности проекта бюджета на очередной финансовый год при его составлении должны быть подготовлены следующие документы и материалы:

1) прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

2) основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

3) прогноз сводного финансового баланса соответствующей территории на очередной финансовый год.

2. Пункт 2 комментируемой статьи содержит примерный перечень документов, которые представляются на рассмотрение законодательного (представительного) органа одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год:

1) прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;

2) адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;

3) план развития государственного или муниципального сектора экономики;

4) структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

5) оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

6) оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;

7) другие документы и материалы, предусмотренные Кодексом. Субъектам РФ и муниципальным образованиям предоставлено право пополнять приведенный список в соответствии со своими региональными (местными) особенностями.

Статья 183. Исходные макроэкономические показатели для составления проекта бюджета

Комментируемая статья устанавливает исходные макроэкономические показатели для составления проекта бюджета, к которым относятся:

1) объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году;

2) уровень инфляции (темп роста цен) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).

Валовой внутренний продукт выражает в рыночных ценах совокупную стоимость конечного продукта, созданного внутри страны с использованием факторов производства, принадлежащих как данной стране, так и другим странам. Валовой внутренний продукт может быть исчислен следующими методами:

1) как сумма добавленных стоимостей во всех отраслях экономики;

2) как сумма доходов от использованных в течение года факторов производства;

3) как сумма расходов на приобретение товаров, работ и услуг, созданных в течение года в стране.

Инфляция представляет собой обесценивание денег, проявляющееся в форме роста цен на товары, работы и услуги, не обусловленного их качеством. Инфляция вызывается прежде всего переполнением каналов денежного обращения избыточной денежной массой при отсутствии адекватного увеличения товарной массы.

Статья 184. Порядок составления проекта федерального бюджета

1. Комментируемая статья носит технический характер. В ней детально регламентируется процедура составления проекта федерального бюджета.

В пункте 1 комментируемой статьи устанавливается, что ответственным за составление проекта федерального бюджета является Правительство РФ. Определяется срок начала деятельности по составлению проекта федерального бюджета - не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.

При составлении проекта федерального бюджета Правительство РФ должно следовать ориентирам финансовой политики, определенным в бюджетном послании Президента РФ.

2. Пункты 2 и 3 комментируемой статьи разграничивают компетенцию органов исполнительной власти на подготовительном этапе составления проекта федерального бюджета. Так, разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, который ложится в основу перспективного финансового плана, организует уполномоченный орган исполнительной власти, определяемый Правительством РФ (Минэкономразвития России).

Перед Минфином России на подготовительном этапе ставятся следующие задачи:

1) организовать разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу;

2) организовать разработку проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и прогноза сводного финансового баланса по территории Российской Федерации.

3. Непосредственно составление проекта федерального бюджета включает в себя два этапа:

1) разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики;

2) распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Начинается непосредственная деятельность по составлению проекта федерального бюджета с разработки федеральными органами исполнительной власти и выбора Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. На основании выбранного Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год Минфин России осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Одновременно с этим на первом этапе Правительством РФ рассматриваются предложения о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, а также предложения о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

Пункт 5 комментируемой статьи предоставляет право палатам Федерального Собрания РФ обратиться к Правительству РФ с запросом о предоставлении информации о принятых основных характеристиках федерального бюджета на очередной финансовый год и распределении расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ. Комментируемая норма не устанавливает срок, в течение которого должен быть дан ответ на такой запрос. Очевидно, в этом случае будет действовать общее правило о том, что Правительство РФ должно предоставить информацию, запрашиваемую палатами Федерального Собрания РФ, в течение 15 дней, если иной срок не установлен непосредственно в запросе.

Механизм направления парламентских запросов определен в статье 13 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В соответствии с ней Совет Федерации и Государственная Дума вправе направить парламентский запрос в том числе Председателю Правительства РФ и членам Правительства РФ с соблюдением требований, предусмотренных статьей 18 названного Закона. Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания. Копии письменного ответа направляются всем членам палаты Федерального Собрания, от имени которой был направлен парламентский запрос.

После принятия Правительством РФ основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и распределения расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ Минфин России в 2-недельный срок обязан:

1) направить бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;

2) уведомить органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.

На втором этапе формирования федерального бюджета осуществляется распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении. Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в предстоящем финансовом году, согласовывает объемы их финансирования. Если возникают разногласия по вопросам содержания бюджетных проектировок в предстоящем году и на среднесрочную перспективу, то они подлежат разрешению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов РФ. В такую комиссию входят представители заинтересованных министерств и ведомств.

В пункте 8 комментируемой статьи устанавливается срок окончания деятельности по разработке и согласованию федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов и материалов, законопроектов о минимальном размере оплаты труда, о минимальном размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также составляемого в виде приложения к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год перечня законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию. Этот срок - не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.

4. В срок с 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Минфином России, Минэкономразвития России, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

Утверждением проекта федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год и направлением его на рассмотрение Государственной Думы завершается первая стадия бюджетного процесса.

Раздел VII. Рассмотрение и утверждение бюджетов

Глава 21. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов

Статья 185. Внесение проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа

1. Комментируемая статья устанавливает порядок и сроки представления проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа. В целом данная статья носит отсылочный характер, поскольку предполагает, что порядок и сроки внесения проекта федерального бюджета на рассмотрение и утверждение Федерального Собрания РФ определяются главой 22 Кодекса, а порядок и сроки внесения проектов законов (решений) о региональных (местных) бюджетах определяются законодательством субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

2. Конкретные сроки представления проектов бюджетов на утверждение законодательных (представительных) органов определяются таким образом, чтобы обеспечить реальную возможность закончить рассмотрение и утверждение бюджета законодательными (представительными) органами к началу соответствующего финансового года. Применительно к федеральному бюджету срок внесения его проекта на рассмотрение Государственной Думы установлен в статье 194 Кодекса, в которой предусматривается, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 ч 26 августа текущего года. Законодательство субъектов РФ, как правило, устанавливает более поздние сроки представления проектов бюджетов субъектов РФ в законодательные органы. Так, например, в соответствии с Законом Тюменской области от 12 октября 2001 г. N 426 "О бюджетном процессе в Тюменской области"*(111) губернатор вносит проект закона об областном бюджете на рассмотрение Тюменской областной думы в срок не позднее 1 октября текущего года.

3. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает обязанность органа исполнительной власти (исполнительного органа местного самоуправления) одновременно с проектом бюджета представить законодательному (представительному) органу документы и материалы, определенные в статье 181 Кодекса (см. комментарий к ней).

Статья 186. Расходы на финансирование законодательных (представительных) органов, органов судебной системы, контрольных органов

1. Комментируемая статья устанавливает порядок представления проектов бюджетов на рассмотрение и утверждение законодательных (представительных) органов в части финансирования законодательных (представительных), судебных и контрольных органов. Необходимость включения данной статьи в Кодекс определена тем, что указанные органы не подведомственны исполнительному органу, ответственному за составление проекта бюджета, поэтому разногласия между такими органами и органом, осуществляющим составление проекта бюджета, должны разрешаться непосредственно законодательным (исполнительным) органом, рассматривающим и утверждающим бюджет.

2. Комментируемая статья устанавливает специальный порядок разрешения споров, связанных с финансированием следующих органов:

1) Федерального Собрания РФ;

2) законодательных органов субъектов РФ;

3) представительных органов местного самоуправления;

4) Конституционного Суда РФ;

5) судов общей юрисдикции;

6) арбитражных судов;

7) мировых судей;

8) конституционных и уставных судов субъектов РФ;

9) Счетной палаты РФ;

10) контрольных органов субъектов РФ и муниципальных образований. Порядок составления ведомственных бюджетов перечисленных органов в целом схож с порядком составления ведомственных бюджетов органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления. Однако, принимая во внимание их неподведомственность исполнительному органу, ответственному за составление проекта бюджета, комментируемая статья устанавливает, что в случае возникновения разногласий между данными органами и исполнительными органами, составляющими бюджет, в связи с составлением их ведомственных бюджетов исполнительный орган одновременно с проектом бюджета представляет проекты таких ведомственных бюджетов.

Статья 187. Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения

1. Комментируемая статья устанавливает порядок и сроки рассмотрения и утверждения закона (решения) о бюджете законодательным (представительным) органом. Она носит отсылочный характер, поскольку предполагает, что порядок рассмотрения проекта федерального бюджета и его утверждения определяются главой 22 Кодекса, а порядок рассмотрения и утверждения проекта закона (решения) о региональном (местном) бюджете определяются законодательством субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом.

2. Порядок и сроки рассмотрения и утверждения бюджетов, устанавливаемые Кодексом, законодательством субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, определяются таким образом, чтобы обеспечить реальную возможность закончить рассмотрение и утверждение бюджета законодательными (представительными) органами к началу соответствующего финансового года. Применительно к федеральному бюджету срок окончания рассмотрения и утверждения федерального бюджета не установлен, что отличает комментируемый Кодекс от ранее действовавшего бюджетного законодательства. В главе 22 Кодекса законодатель устанавливает только временные границы между отдельными этапами рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета, допуская, что к моменту начала соответствующего финансового года бюджет на него еще не будет утвержден. Для разрешения возможных при этом правовых проблем законодателем предусмотрен режим временного управления бюджетом (см. комментарий к статье 190 БК РФ).

По аналогичному пути пошли и региональные законодатели. Жесткие временные границы рассмотрения и утверждения бюджетов сохранились только в тех субъектах РФ, в которых еще пока не закончился процесс приведения своего законодательства в соответствие с действующим БК РФ.

3. Порядок рассмотрения и утверждения проекта бюджета должен быть таков, чтобы при его соблюдении обеспечивалась возможность рассмотрения и утверждения показателей, определенных статьей 181 Кодекса (см. комментарий к ней).

Статья 188. Рассмотрение проектов законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов и их утверждение

Комментируемая статья дублирует положения пункта 2 статьи 145 Кодекса, устанавливая, что одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Статья 189. Внесение изменений в налоговое законодательство

Комментируемая статья содержит положения о внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах при рассмотрении проектов законов (решений) о бюджете. Она предполагает, что законы о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах вносятся субъектом права законодательной инициативы на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органом до принятия закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

Порядок внесения изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах должен обеспечивать возможность вступления в силу таких изменений и дополнений в соответствующем финансовом году при условии соблюдения требований статьи 5 НК РФ, устанавливающей, что акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении 1 месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей НК РФ. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении 1 месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных далее. Федеральные законы, вносящие изменения и дополнения в НК РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов РФ и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее 1 месяца со дня их официального опубликования.

Статья 190. Временное управление бюджетом

1. Как было отмечено в комментарии к статье 187 Кодекса, действующее бюджетное законодательство допускает возможность вступления в очередной финансовый год без утвержденного бюджета. В этом случае вступает в силу режим временного управления бюджетом. Указанный режим предоставляет органу, исполняющему бюджет, следующие полномочия:

1) осуществлять расходование бюджетных средств на цели, определенные законодательством, на продолжение финансирования инвестиционных объектов, государственных контрактов, оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации при условии, что из бюджета на предыдущий финансовый год на эти цели уже выделялись средства, но не более 1/4 ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более 1/12 - в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов РФ;

2) не финансировать расходы, не предусмотренные проектом закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

При этом ставки зачисления (нормативы) регулирующих налогов в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации, нормативы централизации доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для финансирования централизованных мероприятий, прочие тарифы и ставки, определяемые законом (решением) о бюджете, применяются в размерах и порядке, которые определены законом (решением) о бюджете на предыдущий финансовый год. Порядок распределения средств на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации сохраняется в виде, определенном законом (решением) о бюджете на предыдущий финансовый год.

2. Пункт 2 комментируемой статьи еще более ограничивает права органа, исполняющего бюджет, при условии что бюджет не будет утвержден в течение I квартала начавшегося финансового года. Так, указанный орган не имеет права:

1) предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели;

2) предоставлять бюджетные средства на возвратной основе;

3) предоставлять субвенции негосударственным юридическим лицам;

4) осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;

5) формировать резервные фонды органов исполнительной власти и осуществлять расходы из этих фондов.

Статья 191. Внесение изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете по окончании периода временного управления бюджетом

Комментируемая статья является логическим продолжением предыдущей статьи, посвященной временному управлению бюджетом. Она предполагает, что если закон (решение) о бюджете вступает в силу после начала финансового года и исполнение бюджета до вступления в силу указанного закона (решения) осуществляется в режиме временного управления бюджетом, то в течение 2 недель со дня вступления в силу указанного закона (решения) орган исполнительной власти, ответственный за составление проекта бюджета, представляет на рассмотрение и утверждение законодательного (представительного) органа проект закона (решения) о внесении изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете, уточняющий показатели бюджета с учетом результатов исполнения бюджета за период, прошедший с начала финансового года до момента вступления в силу закона (решения) о бюджете.

Глава 22. Рассмотрение и утверждение федерального закона о
федеральном бюджете

Статья 192. Документы и материалы, представляемые в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередном финансовый год

1. Первый вопрос, который решается комментируемой статьей, - это вопрос о сроке представления Правительством РФ проекта закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы. Проект должен быть представлен не позднее 26 августа текущего года. Установление такого срока связано с тем, что финансовый год, на который составляется бюджет, начинается 1 января и Государственной Думе нужно время, чтобы выполнить весь объем сложнейшей работы по рассмотрению и принятию бюджета до начала финансового года. Указание на то, что проект закона должен быть представлен "не позднее" предусмотренного срока, имеет чрезвычайно существенное значение, так как даже малейшее опоздание с его представлением ломает напряженный график его прохождения и может привести к тому, что страна вступит в новый финансовый год без бюджета, со всеми вытекающими отсюда .последствиями.

Основное содержание комментируемой статьи составляет перечень документов и материалов, которые представляются в нижнюю палату Федерального Собрания РФ одновременно с проектом закона о бюджете.

Составление проекта федерального бюджета - исключительная прерогатива Правительства РФ. Но правом утверждать этот бюджет в соответствии с Конституцией РФ пользуется лишь Федеральное Собрание РФ - парламент. Именно оно окончательно формирует федеральный бюджет и принимает его в форме закона. Утверждение бюджета является одним из важнейших полномочий парламента. Вместе с правом принимать законы оно служит главным рычагом, посредством которого Федеральное Собрание РФ как представительный орган государственной власти участвует в определении политики государства, в руководстве экономикой и социально-культурным развитием страны.

Это требует от Федерального Собрания, и прежде всего от его нижней палаты - Государственной Думы, досконального изучения не только проекта закона о федеральном бюджете, представляемого на ее рассмотрение, но и всех исходных материалов и документов, на основании которых он составляется. Лишь при этом условии Дума может решать вопрос о бюджете с полным знанием дела.

Следует иметь в виду, что установленный комментируемой статьей перечень документов и материалов, представляемых в нижнюю палату Федерального Собрания РФ вместе с проектом закона о бюджете, - это лишь тот минимум данных, которые Правительство РФ обязано готовить и представлять в парламент в ходе формирования бюджета. Эти данные передаются в Думу автоматически, в силу закона, без каких бы то ни было запросов со стороны Думы. Если Правительство придет к выводу, что для обоснования проекта бюджета нужно представить парламенту дополнительные документы и материалы, сверх предусмотренных законом, оно естественно, может это сделать. Например, внося на рассмотрение Государственной Думы проект федерального бюджета на 1999 г., Правительство представило одновременно несколько законопроектов и дополнительных документов и материалов, не предусмотренных БК РФ. Не исключается также возможность того, что как нижняя, так и верхняя палата Федерального Собрания могут запросить у Правительства дополнительные документы и материалы, с которыми они сочтут необходимым ознакомиться в связи с рассмотрением проекта бюджета. Если при этом речь идет о документах и материалах, уже имеющихся в Правительстве, оно обязано их сразу же передать в парламент. В тех же случаях, когда палаты Федерального Собрания захотят получить данные, которых у Правительства нет в готовом виде, но которые могут быть подготовлены только им, оно должно их подготовить в приемлемые сроки и предоставить в распоряжение парламентариев.

Поскольку все перечисленные в комментируемой статье документы и материалы представляются в Государственную Думу до 26 августа текущего года, в то время как они должны охватывать весь год целиком или базироваться на итогах этого года, когда речь идет о прогнозах на очередной финансовый год, все они неизбежно носят предварительный характер. Это предполагает, что в процессе рассмотрения проекта бюджета Государственной Думой обеспечивается ее постоянное сотрудничество с Правительством РФ, позволяющее своевременно вносить необходимые уточнения в представленные документы и материалы на основе фактических итогов последующих периодов текущего года.

В числе документов, представляемых Правительством РФ в Государственную Думу, на третьем месте называются основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год.

Согласно статье 80 Конституции РФ основные направления внутренней и внешней политики государства, а следовательно, бюджетной и налоговой политики определяются Президентом РФ (пункт 3). Но Президент РФ определяет эти основные направления, как говорится в той же статье Основного закона страны, "в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами". Это значит, что Президент РФ и подотчетное ему Правительство РФ формулируют основные направления бюджетной и налоговой политики на основе действующего федерального законодательства, устанавливающего, в частности, виды налогов и других обязательных платежей в бюджет, их ставки, порядок их взимания и т.д. Если же они считают необходимым внести в эти основные направления существенные изменения, затрагивающие действующее законодательство, они обязаны представить на рассмотрение Государственной Думы предложения о соответствующих изменениях законодательства. Тем самым обеспечиваются прерогативы Федерального Собрания РФ как представительного и законодательного органа Российской Федерации в области налогов и бюджета.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи предусматривается обязанность Правительства РФ вносить в Государственную Думу одновременно с проектом закона о федеральном бюджете проекты законов о внесении изменений и дополнений в федеральные законодательные акты о налогах и сборах и в Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации", проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Согласно статье 144 Кодекса в Российской Федерации существуют сегодня четыре вида государственных внебюджетных фондов - Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Государственный фонд занятости населения РФ. Поскольку основным источником доходов каждого из них являются обязательные платежи, установленные законодательством Российской Федерации, на Правительство РФ возложена обязанность еще до представления проекта федерального бюджета на предстоящий год в Государственную Думу, а именно до 1 августа текущего финансового года внести на ее рассмотрение проект федерального закона о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год.

3. Пункт 3 комментируемой статьи учитывает возможность инфляции в планируемом финансовом году, которая требует индексации минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий. Когда такая индексация необходима, Правительство РФ обязано внести в Государственную Думу одновременно с проектом закона о бюджете проекты соответствующих федеральных законов, обеспечивающих проведение индексации. В случае, если Правительство РФ почему-либо не внесло таких законопроектов, Государственная Дума вправе потребовать их представления.

4. Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает возможность возникновения разногласий между Государственной Думой, с одной стороны, Советом Федерации, органами федеральной судебной системы, Конституционным Судом РФ, Счетной палатой РФ и Правительством РФ - с другой, но не любых, а лишь таких, которые возникают в связи с составлением смет расходов соответствующих органов, и особенно тех, которые не согласованы с Правительством РФ, как единственным органом, имеющим право вносить в парламент проект федерального бюджета. На Правительство РФ возлагается обязанность представлять в Государственную Думу одновременно с проектом закона о федеральном бюджете протокол разногласий по поводу таких расходов.

Статья 193. Документы и материалы, представляемые на рассмотрение Государственной Думы в процессе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете

1. Наряду с тем что в процессе рассмотрения проекта бюджета Государственной Думой обеспечивается ее тесное сотрудничество с Правительством РФ, позволяющее оперативно уточнять данные, которые содержатся в документах и материалах, представленных до 26 августа текущего года, Кодекс устанавливает еще одну конкретную дату, не позднее которой Правительство РФ обязано представлять в парламент дополнительные и обновленные документы и материалы. Такой датой является 1 октября текущего года. До момента ее наступления Правительство РФ должно представить прежде всего оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и консолидированного бюджета Российской Федерации за отчетный финансовый год.

2. Согласно статье 192 Кодекса одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год, то есть до 26 августа текущего года, Правительство РФ представляет и расчеты по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Она включает и расходы на содержание Вооруженных Сил РФ. Однако, учитывая, что эти расходы занимают весьма значительное место в бюджете и их необходимый объем и структура на предстоящий год могут уточняться до конца текущего года в зависимости от различных внутриполитических и внешнеполитических факторов, на Правительство РФ возлагается обязанность представлять в Государственную Думу не позднее 1 октября текущего года окончательные и развернутые предложения по расходам на содержание различных видов войск, воинских формирований и органов, в том числе расходов на содержание их персонала, с указанием их штатной численности на начало и конец очередного финансового года. Последнее требование учитывает возможность изменения численности персонала Вооруженных Сил РФ в течение предстоящего года. Тем самым Федеральное Собрание РФ получает все необходимые материалы, чтобы реально участвовать в определении политики в области развития Вооруженных Сил РФ и брать на себя ответственность за окончательное установление объема и структуры расходов на оборону страны.

3. В числе документов и материалов, представляемых в Государственную Думу, особое место занимает проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год. В отличие от других документов и материалов он представляется в нижнюю палату парламента не Правительством РФ, а Банком России. Это связано с особым правовым статусом Банка России и той ролью, которая на него возложена Конституцией РФ и Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Данный Закон (статья 98) внес изменение в комментируемую статью, в соответствии с которым Банк России должен представить в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год до 26 августа текущего года (ранее устанавливался срок до 1 октября).

Банк России призван регулировать денежное обращение в стране, обеспечивая устойчивость рубля. При осуществлении этой своей роли в пределах предоставленных ему полномочий он обладает независимостью. Он подотчетен Государственной Думе, которая назначает на должность и освобождает от должности по представлению Президента РФ Председателя Банка России и рассматривает годовые отчеты о деятельности Банка. На Банк России возложена задача во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывать и проводить единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. В связи с выполнением этой функции Банком России на него и возлагается обязанность представлять на рассмотрение Государственной Думы проект основных направлений такой политики. Предварительно указанный проект направляется Президенту и Правительству РФ.

Статья 194. Внесение проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу

1. Пункт 1 комментируемой статьи конкретизирует положение пункта 1 статьи 192 Кодекса о сроке внесения проекта закона о бюджете на рассмотрение парламента.

Указание на то, что этот законопроект одновременно представляется Президенту РФ, не означает, что Президент РФ только на этой стадии включается в бюджетный процесс. Его участие в этом процессе начинается с бюджетного послания, с которым он обращается, согласно статье 170 Кодекса, к Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. Бюджетное послание кладет начало процессу составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. А внесение этого проекта в Государственную Думу и одновременное представление его Президенту РФ означают завершение данной стадии бюджетного процесса и перевод его в стадию рассмотрения проекта бюджета парламентом.

2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает предельно ограниченный и жесткий срок, в течение которого проект закона о федеральном бюджете, поступивший в Государственную Думу, должен быть передан ее Советом или Председателем в комитет Думы, ответственный за рассмотрение бюджета, - одни сутки. Тем самым подчеркивается, что только в условиях высокой организованности и дисциплины сложнейшая работа по рассмотрению проекта бюджета может быть выполнена нижней палатой парламента в установленные сроки и надлежащим образом.

3. На этапе внесения проекта закона о бюджете в Государственную Думу ее Совет или Председатель решает вопрос, принять проект к рассмотрению или возвратить его в Правительство на доработку. Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул ее Председатель при наличии соответствующего заключения Комитета по бюджету должен вернуть представленный законопроект на доработку, если "состав представленных документов и материалов не соответствует требованиям статьи 192 настоящего Кодекса". Ссылка на "состав" не означает, что речь идет лишь о формальном перечне документов и материалов, их количестве. Совет Государственной Думы или ее Председатель неизбежно оценивает и качественную сторону переданных им документов и материалов с точки зрения того, насколько они полны и в какой мере отвечают своему наименованию и назначению.

В том случае, если проект закона о бюджете возвращается в Правительство РФ на доработку, он будет считаться внесенным в Государственную Думу с того дня, когда будет представлен ей в доработанном виде, а затем официально принят Советом Думы или ее Председателем к рассмотрению.

Статья 195. Распределение функций по рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственной Думе

Комментируемая статья преследует две цели - наиболее рациональным образом организовать подготовительную работу по рассмотрению бюджета и выявить и учесть в процессе этой работы позицию, замечания и предложения максимально широкого круга комитетов Государственной Думы, других субъектов права законодательной инициативы, а также Счетной палаты РФ.

Существенное значение имеет требование, сформулированное в части второй комментируемой статьи: назначать не менее двух профильных комитетов, ответственных за рассмотрение основных характеристик федерального бюджета, а также за рассмотрение каждого раздела (в отдельных случаях - подраздела) функциональной классификации бюджетных расходов. Такой подход рассчитан на то, чтобы обеспечить необходимую состязательность и всесторонность при рассмотрении всех важнейших показателей проекта бюджета.

Следует обратить особое внимание на часть четвертую комментируемой статьи. Поскольку в проекте федерального бюджета неизбежно содержится определенное число показателей, составляющих государственную тайну, их рассмотрение должно производиться при соблюдении требований конфиденциальности. Для обеспечения этого условия Государственная Дума утверждает перспективный состав рабочих групп, члены которых несут ответственность за сохранение государственной тайны в соответствии с законом.

Статья 196. Порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете

Статья учитывает как мировой опыт парламентского рассмотрения проектов бюджетов, так и опыт, накопленный Государственной Думой до принятия Кодекса. В отличие от обычных законопроектов, которые принимаются в трех чтениях, проект закона о бюджете рассматривается в четырех чтениях. Это учитывает особенности и сложность данного законопроекта, а также тот факт, что в процессе его прохождения парламенту часто приходится принимать некоторые сопутствующие ему законодательные акты. К их числу относятся федеральные законы, предусматривающие внесение изменений и дополнений в законодательные акты о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год и федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда. Комментируемой статьей устанавливаются жесткие правила, согласно которым первые из них должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении, а вторые - до рассмотрения во втором чтении проекта закона о федеральном бюджете. В случае отклонения (непринятия) Государственной Думой любого из перечисленных законодательных актов, а также проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство, если таковые вносились, расчеты по всем показателям федерального бюджета осуществляются на основе ранее действовавшего законодательства.

Статья 197. Внесение федеральных целевых программ на рассмотрение Государственной Думы

В современной системе составления бюджета (бюджетного планирования) все большее место занимает разработка программ как органической части бюджета. В ряде западных стран стало даже использоваться такое понятие, как программный бюджет. Он "заключает в себе попытку организовать бюджетные расходы по программам или функциональным областям, чтобы обеспечить достижение общих целей"*(112).

Статьями 179, 182 и 192 Кодекса предусматривается подготовка двух видов программных документов:

1) адресная инвестиционная программа и программа предоставления государственных или муниципальных гарантий на очередной финансовый год;

2) долгосрочные целевые программы. Как видно из их названия, они не укладываются в рамки одного бюджетного года, а рассчитаны на несколько лет.

Статья 192 Кодекса и комментируемая статья требуют, чтобы проекты тех и других представлялись в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. При этом на практике долгосрочные целевые программы подразделяются на две группы:

1) федеральные целевые программы;

2) федеральные программы развития регионов, предусмотренные к финансированию из федерального бюджета.

Те и другие, в свою очередь, относятся к одной из трех категорий:

1) к программам, утвержденным в составе бюджета в предшествующие финансовые годы;

2) к программам, впервые предлагаемым для утверждения и финансирования за счет средств федерального бюджета;

3) к программам, финансирование которых из средств федерального бюджета предлагается прекратить с начала очередного финансового года.

Перечень документов и материалов, которые должны представляться по различным категориям программ, учитывает их особенности и подчинен задаче обеспечить наиболее всесторонний анализ Государственной Думой каждой программы, по которой предстоит принять решение.

Статья 198. Срок подготовки к первому чтению

Подготовка к первому чтению проекта закона о бюджете - наиболее трудоемкий и ответственный этап бюджетного процесса. Чтобы он не затянулся и не задержал дальнейшую работу по рассмотрению бюджета, он заранее ограничивается 30 днями. Это требует от Государственной Думы особенно рациональной организации работы по изучению как самого проекта бюджета, так и всех представляемых одновременно с ним документов и материалов, чтобы выработать обоснованную позицию по всем вопросам, которые ей предстоит решить при рассмотрении этого проекта в первом чтении.

Статья 199. Предмет первого чтения

Бюджет является одним из основных инструментов проведения государственной политики. Поскольку он разрабатывается Правительством РФ, он отражает тот курс, который исполнительная власть намерена проводить в предстоящем финансовом году. Следовательно, главный смысл рассмотрения проекта бюджета Государственной Думой состоит в том, чтобы оценить этот курс и определить свое отношение к нему. Принятие или отклонение представленного Правительством РФ проекта бюджета означает одновременно одобрение или неодобрение его политики и планов. И этот важнейший вопрос решается Государственной Думой главным образом в процессе рассмотрения проекта бюджета в первом чтении. Именно на этом этапе нижняя палата российского парламента призвана оценить представленный проект бюджета в целом и основные его показатели. Только в результате рассмотрения проекта бюджета в первом и втором чтениях Государственная Дума может как принять, так и отклонить его целиком, тогда как в дальнейшем она вправе лишь вносить в него те или иные поправки. Это придает особенно большое значение двум первым чтениям проекта бюджета. Но если предметом второго чтения являются лишь расходы федерального бюджета (по разделам функциональной классификации), то в предмет первого чтения входят и доходы, и расходы. Больше того, при рассмотрении проекта бюджета в первом чтении обсуждаются его общая концепция, прогноз социально-экономического развития страны и основные направления бюджетной и налоговой политики на предстоящий финансовый год, то есть те исходные основания, на которых строятся важнейшие проектировки бюджета.

Чтобы иметь возможность с полным знанием дела решить вопрос о том, принять или отклонить представленный Правительством РФ проект бюджета, Государственная Дума в первом его чтении должна определить свое отношение к нескольким ключевым позициям, получившим отражение в этом проекте. К их числу кроме основных показателей по доходам и расходам относятся:

1) положения, касающиеся взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации;

2) предлагаемая Правительством РФ программа внешних заимствований, если они планируются;

3) размеры предполагаемого дефицита федерального бюджета с указанием источников его покрытия или, напротив, профицита, если он предусмотрен проектом бюджета.

Каждая из этих позиций имеет принципиальное значение и требует специального обсуждения.

Например, представляя проект федерального бюджета на 2001 г. на утверждение Государственной Думы, Правительство РФ предусмотрело увеличение расходов по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней" в 1,72 раза по сравнению с уровнем 2000 г. При этом Правительство опиралось на Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, одобренную его постановлением от 30 июля 1998 г. N 862. Методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) на 2001 г. была основана на оценке объективных различий в бюджетных потребностях и налоговом потенциале субъектов Федерации. Распределение дотаций из ФФПР производилось по двум направлениям исходя из необходимости создания стимулов для развития собственной налоговой базы субъектов Федерации (первый этап) и поддержания минимально гарантированного уровня бюджетной обеспеченности (второй этап).

Проект федерального бюджета на 2001 г. впервые за последние годы был составлен без дефицита. Поэтому он не предусматривал ни внешних, ни внутренних заимствований для погашения дефицита. Но это не снимало проблем заимствований, государственного долга и выделения средств на его покрытие. Государственной Думе нужно было их тщательно изучить в процессе первого чтения проекта бюджета.

Известно, что в предшествующие годы Российской Федерацией был накоплен огромный государственный долг, и внешний, и внутренний. За 2000 г. внешний долг удалось снизить со 158 до 144,4 млрд. долл., а внутренний - с 583,4 до 557,4 млрд. руб.*(113) Но погашение оставшейся части долга требовало крупных ежегодных ассигнований из бюджета. А на 2001 г. - статьей 94 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" Правительству РФ было даже предоставлено право "осуществлять внешние заимствования с превышением предельного размера государственных внешних заимствований с целью реструктуризации государственного внешнего долга Российской Федерации и снижения совокупных затрат по его обслуживанию и погашению".

Статья 200. Порядок подготовки к рассмотрению в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственной Думой

Комментируемой статьей решается несколько вопросов.

Во-первых, устанавливается предельный срок, в течение которого должна быть выполнена вся предварительная работа по подготовке к рассмотрению проекта бюджета нижней палатой парламента в первом чтении. Этот срок составляет 15 дней.

Во-вторых, определяется круг субъектов, участвующих в подготовке к рассмотрению проекта бюджета. Такими субъектами являются все комитеты Государственной Думы и субъекты права законодательной инициативы.

Бюджет является единственным документом, который затрагивает все отрасли управления и все виды государственной деятельности. Он касается сферы интересов всех комитетов Государственной Думы. Поэтому все они привлекаются к его рассмотрению.

Согласно статье 104 Конституции РФ к субъектам права законодательной инициативы относятся Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. Но в данном случае из установленного Конституцией РФ перечня субъектов выпадают Президент и Правительство РФ, поскольку их позиция отражена в представленном проекте бюджета. Более сложным является вопрос о возможности участия Совета Федерации и его депутатов в подготовке заключений, а следовательно, предложений и рекомендаций Государственной Думе по предмету первого чтения проекта бюджета. По буквальному смыслу закона это вполне возможно, тем более что Совет Федерации рассматривает поступающий к нему из нижней палаты парламента закон о федеральном бюджете только "на предмет его одобрения в целом" (пункт 1 статьи 268 БК РФ). Кодекс прямо допускает к тому же возможность рассмотрения Государственной Думой ее разногласий с Советом Федерации по поводу сметы его расходов (пункт 4 статьи 192). Но практически Совет Федерации и его члены реализуют свое право законодательной инициативы в отношении бюджета в других формах. Хотя Совет Федерации рассматривает закон о бюджете, принятый Государственной Думой, только "на предмет его одобрения в целом", он в случае отклонения этого закона указывает на "возникшие разногласия" с нижней палатой парламента, которые могут иметь и конкретный характер. Таким образом, используя эту процедуру, Совет Федерации как палата в уделом может выдвинуть свои предложения и рекомендации по бюджету. Они передаются в согласительную комиссию, которая выносит согласованный закон о бюджете на повторное рассмотрение Государственной Думы. Что же касается отдельных членов Совета Федерации, то у них есть возможность реализовать свое право законодательной инициативы также через законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, которые они представляют.

В-третьих, комментируемой статьей указывается комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение палатой проекта закона о федеральном бюджете. По общему порядку, предусмотренному статьей 109 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. N 2134-11 ГД*(114), ответственный комитет или комитеты по принятому к рассмотрению палатой законопроекту всякий раз назначаются Советом Государственной Думы. Но поскольку в палате есть специальный Комитет по бюджету, он указывается как ответственный за рассмотрение проекта закона о бюджете непосредственно в БК РФ. Это, однако, не исключает возможности назначения второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения. Напротив, назначение такого второго комитета прямо предусматривается статьей 201 Кодекса. Тем самым преследуется цель обеспечить более всестороннее рассмотрение проекта бюджета и внести в это рассмотрение начала состязательности.

В-четвертых, комментируемой статьей устанавливается последовательность действий всех субъектов, участвующих в рассмотрении проекта закона о бюджете. Сначала свои заключения, предложения и рекомендации по проекту готовят непрофильные комитеты Государственной Думы и субъекты права законодательной инициативы, а затем на их основе готовит свое заключение Комитет по бюджету.

В-пятых, устанавливаются виды документов, которые составляются всеми субъектами, участвующими в рассмотрении проекта закона о бюджете. Непрофильные комитеты готовят заключения по указанному законопроекту и предложения о его принятии или отклонении, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. Комитет по бюджету готовит заключение по указанному законопроекту в целом, а также проект постановления Государственной Думы о принятии или отклонении в первом чтении этого законопроекта и об основных характеристиках рассмотренного федерального бюджета и представляет их на рассмотрение Государственной Думы.

Статья 201. Рассмотрение в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственной Думой

Поскольку предмет первого чтения проекта закона о федеральном бюджете очерчен статьей 199 Кодекса, комментируемая статья ограничивается решением двух вопросов: она регламентирует порядок, процедуру проведения первого чтения и определяет те полномочия, которыми располагает Государственная Дума на этом этапе бюджетного процесса.

Проект федерального бюджета составляется исполнительной властью и вносится на рассмотрение Государственной Думы Правительством РФ. Поэтому его рассмотрение в нижней палате парламента начинается с доклада Правительства. Вслед за этим Государственная Дума заслушивает содоклады Комитета по бюджету и второго профильного комитета, назначенного ответственным за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклад Председателя Счетной палаты РФ. Они выступают своего рода официальными оппонентами, дающими оценку представленного проекта бюджета. При этом они оценивают данный проект одновременно с двух позиций. На первом месте стоит профессиональный, содержательный анализ качества разработанного исполнительной властью проекта бюджета. Как комитеты Думы, так и Счетная палата обязаны проверить и оценить обоснованность доходных и расходных статей проекта бюджета и, в частности, с точки зрения полноты выявления доходных источников и соблюдения режима экономии в проектируемых расходах. Но не менее важна и другая позиция - оценка представленного проекта бюджета с точки зрения его социально-политической направленности и соответствия тем задачам, которые стоят перед страной в предстоящем году.

По результатам первого чтения Государственная Дума принимает решение о принятии или отклонении представленного проекта бюджета, а в случае положительного решения по нему утверждает основные характеристики федерального бюджета. Тем самым нижняя палата парламента целиком принимает на себя ответственность за решение по бюджету. Однако она при этом в огромной степени полагается на заключения Комитета по бюджету, второго профильного комитета и Счетной палаты РФ. Она, разумеется, может и не согласиться с этими заключениями. Но чаще всего она именно их кладет в основу своих решений, так как никто другой в составе Государственной Думы не располагает такими же возможностями для тщательного и всестороннего изучения бюджетных проектировок. Следовательно, именно эти комитеты и Счетная палата РФ несут наибольшую ответственность за правильную оценку представленного исполнительной властью проекта бюджета.

Принципиальное значение имеет часть вторая комментируемой статьи. Она запрещает Государственной Думе увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета без получения на то положительного заключения Правительства РФ. Этот запрет предупреждает возможность принятия нижней палатой парламента произвольных решений об увеличении объема бюджета, чем бы они ни мотивировались, если такое увеличение не имеет экономических обоснований. Одновременно подтверждается прерогатива Правительства как единственного органа, несущего ответственность за составление проекта бюджета и имеющего право определять его объем, его основные параметры и вносить его на утверждение парламента.

Однако это не лишает Государственную Думу возможности не соглашаться с основными характеристиками федерального бюджета в том виде, в каком их представило Правительство РФ, в том числе в отношении доходов и дефицита. Как показала практика последних лет, исполнительная власть как раз стремится порой занизить общий объем планируемых бюджетных доходов, чтобы обеспечить затем выгодное для себя перевыполнение этих показателей. Но Государственная Дума может попытаться достигнуть увеличения объема доходов лишь двумя путями - проведя собственные расчеты, представив достаточные обоснования необходимости такого увеличения и убедив Правительство согласиться с ее предложениями либо приняв решение об отклонении представленного Правительством проекта бюджета в его доходной части.

Статья 202. Отклонение в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год

Как следует из текста комментируемой статьи, Государственная Дума в случае отклонения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете может избрать один из трех вариантов решения. Можно сказать, что этот выбор зависит от степени и характера несогласия Думы с представленным Правительством РФ проектом бюджета.

Если несогласие касается отдельных характеристик и показателей проекта, а не его общей концепции и основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, Государственная Дума ограничивается тем, что направляет проект закона о бюджете в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик бюджета. Хотя это решение принимается еще до передачи законопроекта о бюджете в верхнюю палату парламента - Совет Федерации, в согласительную комиссию наряду с представителями Государственной Думы и Правительства РФ включаются и представители Совета Федерации. Это диктуется соображениями рациональности и экономии времени на рассмотрение бюджета в обеих палатах парламента.

Если же несогласие имеет более общий характер и затрагивает широкий круг основных характеристик бюджета, и тем более если оно касается общей концепции бюджета, Государственная Дума принимает решение вернуть законопроект о бюджете на доработку в Правительство РФ.

А в том случае, когда нижняя палата парламента обнаруживает несогласие с основными направлениями бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, получившими отражение в представленном Правительством РФ проекте федерального бюджета, она ставит вопрос о доверии Правительству.

Согласно статье 117 Конституции РФ Государственная Дума принимает постановление о недоверии Правительству РФ большинством голосов от общего числа ее депутатов. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В этом последнем случае Государственная Дума может избрать лишь второй вариант решения по проекту закона о федеральном бюджете - вернуть этот законопроект в Правительство на доработку.

Статья 203. Порядок работы согласительной комиссии в случае отклонения Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год

1. С учетом того, что весь процесс рассмотрения проекта федерального бюджета ограничен жесткими сроками, комментируемой статьей устанавливается и предельный срок для работы согласительной комиссии по уточнению основных характеристик бюджета - 10 дней. В течение этого времени согласительная комиссия призвана сделать все возможное, чтобы найти компромисс и подготовить согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета, учитывающий как предложения и рекомендации комитетов обеих палат, ответственных за рассмотрение бюджета, так и содержание внесенных на рассмотрение Государственной Думы одновременно с проектом бюджета законопроектов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и сборах и проекта программы государственных внешних заимствований.

2. Сложный состав согласительной комиссии, в которую входят одновременно представители как законодательной и исполнительной власти, так и верхней и нижней палат парламента, определяет и сложность процедуры принятия ею своих решений. Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов комиссии от каждой из трех входящих в нее сторон - от Государственной Думы, от Совета Федерации и от Правительства РФ. Каждой из сторон решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании представителей данной стороны. Решение признается согласованным, если его поддержали все три стороны. Если хотя бы одна из сторон возражает против решения, оно считается несогласованным. Это обусловлено тем, что каждая из сторон, представленных в согласительной комиссии, обладает самостоятельными полномочиями в бюджетном процессе.

3. Поскольку Правительство РФ является единственным органом, имеющим право составлять проект бюджета и представлять его на утверждение парламента, то именно оно вправе вновь вносить его на рассмотрение Государственной Думы в согласованном варианте после окончания работы согласительной комиссии. Оно же вновь вносит в парламент и законопроекты, связанные с основными характеристиками федерального бюджета, если эти законопроекты претерпели изменения вследствие работы согласительной комиссии.

Особо выделяются позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения. Они вносятся на рассмотрение Государственной Думы и требуют принятия отдельных решений по каждой из таких позиций.

4. Получив итоговое решение согласительной комиссии, Государственная Дума переходит к принятию своего постановления об одобрении в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год с выделением основных характеристик бюджета, предусмотренных статьей 199 Кодекса.

Если Государственная Дума не набирает нужного числа голосов в поддержку предложенных согласительной комиссией основных характеристик проекта федерального бюджета, законопроект о бюджете считается повторно отклоненным в первом чтении. При таком исходе голосования нижняя палата парламента теряет право вновь направить законопроект о федеральном бюджете в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство РФ. Государственная Дума, естественно, сохраняет возможность продолжить поиски компромиссов по спорным позициям и провести по ним повторное голосование. Если же компромисса достичь не удается, у Государственной Думы остается лишь один выход - признать законопроект о бюджете повторно отклоненным, что означает одновременно постановку вопроса о доверии Правительству со всеми вытекающими отсюда последствиями. .

В комментируемой статье вновь воспроизводится правило, предусмотренное частью второй статьи 201 Кодекса, согласно которому Государственная Дума при утверждении основных характеристик федерального бюджета в первом чтении не вправе увеличивать без согласия Правительства РФ доходы и дефицит бюджета. Это правило сохраняет свое действие и при утверждении основных показателей бюджета по итогам работы согласительной комиссии.

Статья 204. Возвращение проекта федерального закона о федеральном бюджете в Правительство Российской Федерации в случае его отклонения в первом чтении Государственной Думой

1. Комментируемой статьей устанавливается прежде всего срок, в течение которого Правительство РФ обязано доработать законопроект о федеральном бюджете, отклоненный Государственной Думой в первом чтении. На выполнение этой работы отводится 20 дней.

2. Согласно этой статье Правительство РФ при доработке законопроекта о бюджете учитывает предложения и рекомендации, изложенные в заключениях Комитета по бюджету и Комитета по экономической политике. Это не значит, что Правительство РФ не рассматривает предложения и замечания других комитетов Государственной Думы, которые также участвуют в предварительном рассмотрении законопроекта о бюджете. Следует иметь в виду, что в соответствии со статьей 200 Кодекса все непрофильные комитеты Государственной Думы передают свои заключения по этому законопроекту, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения в Комитет по бюджету, который и учитывает их в своем итоговом заключении по проекту закона о федеральном бюджете.

3. Комментируемой статьей определяется и срок, в течение которого Государственная Дума должна рассмотреть доработанный законопроект о бюджете, - 10 дней.

4. Страна ни при каких обстоятельствах не должна остаться, тем более на длительный срок, без официально принятого бюджета. Поэтому комментируемой статьей устанавливается срок, в пределах которого в случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением законопроекта о бюджете вновь сформированное Правительство РФ обязано представить в Государственную Думу новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. На выполнение этой работы отводится 30 дней. Сюда, естественно, не входит время на разрешение правительственного кризиса и формирование в установленном порядке нового состава Правительства РФ. Понятно, что затягивание этого кризиса в связи с непринятием бюджета влечет за собой негативные последствия для страны.

Статья 205. Рассмотрение во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год

1. В первом чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год как по доходам, так и по расходам. При этом основное внимание сосредоточивается на объеме и источниках доходов. Они утверждаются не только в целом, но и по группам, подгруппам и статьям классификации. Что же касается расходов, то в первом чтении Государственная Дума утверждает лишь их общий объем, а их распределение составляет предмет второго и третьего чтений.

Во втором чтении расходы федерального бюджета в пределах их общего объема, принятого в первом чтении, утверждаются "по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации". Одновременно утверждается размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Депутаты парламента обязаны постоянно помнить о сроках, так как время, которое они могут потратить на рассмотрение бюджета, жестко ограничено на всех этапах его прохождения. На рассмотрение законопроекта о бюджете во втором чтении комментируемая статья отводит Государственной Думе 15 дней, которые отсчитываются со дня его принятия в первом чтении.

2. Проект закона о федеральном бюджете, представленный в Государственную Думу Правительством РФ, в соответствии со статьей 195 Кодекса направляется Советом Государственной Думы или ее Председателем всем субъектам права законодательной инициативы. Они готовят по нему свои замечания и предложения. В процессе подготовки ко второму чтению законопроекта о бюджете субъекты права законодательной инициативы направляют подготовленные ими поправки по расходам федерального бюджета по разделам бюджетной классификации расходов бюджетов РФ в Комитет по бюджету. В соответствии с этими поправками Комитет по бюджету разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы проект ее постановления о принятии во втором чтении проекта закона о федеральном бюджете по установленным показателям.

3. В том случае, если Государственная Дума отклоняет во втором чтении законопроект о бюджете, она передает его в согласительную комиссию. Комментируемая статья не содержит каких-либо указаний о порядке работы этой комиссии на данной стадии бюджетного процесса. Это предполагает, что согласительная комиссия руководствуется статьей 203 Кодекса о порядке ее работы в случае отклонения Государственной Думой проекта закона о бюджете в первом чтении.

Статья 206. Рассмотрение в третьем чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год

1. В третьем, как и во втором чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год только по расходам. При этом она продолжает работу, проделанную парламентариями в процессе второго чтения. Если во втором чтении расходы утверждаются по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ, то в третьем чтении производится их дальнейшее и более детализированное распределение. Они утверждаются уже по подразделам функциональной классификации расходов и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации. Одновременно утверждается распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам Федерации. Кроме того, отдельно утверждаются основные показатели государственного оборонного заказа и расходы на финансирование различных федеральных программ. Наконец, Государственная Дума утверждает перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Таким образом, в процессе третьего чтения Государственная Дума практически завершает рассмотрение всех конкретных показателей по расходам проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

Учитывая особенно большой объем работы, которую Государственная Дума должна проделать в процессе третьего чтения законопроекта о бюджете, комментируемая статья отводит для этой работы 25 дней. Они отсчитываются со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

2. Как второе, так и третье чтение предполагают активное участие всех субъектов права законодательной инициативы. Они направляют свои поправки по предмету третьего чтения в Комитет по бюджету. Все предложенные поправки подлежат экспертизе, которая проводится Комитетом по бюджету в течение 10 дней. И только те из них, которые прошли экспертизу как в Комитете по бюджету, так и в Правительстве РФ, подлежат дальнейшему рассмотрению.

3. В числе поправок по предмету третьего чтения особое место занимают поправки, касающиеся распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Они больше, чем другие, затрагивают интересы всех субъектов Федерации. В связи с этим помимо Комитета по бюджету и соответствующего профильного комитета Государственной Думы их предварительно рассматривает также Комитет Совета Федерации по бюджету, как палаты, представляющей субъекты РФ. Чтобы сэкономить время, это делается еще на стадии рассмотрения проекта федерального бюджета в Государственной Думе, до передачи его в Совет Федерации.

Комитет по бюджету и профильный комитет Государственной Думы принимают решения по рассмотренным ими поправкам раздельно. Поправка считается принятой, если за нее проголосовали оба комитета. Поправки, по которым возникли разногласия между комитетами, в обязательном порядке выносятся на рассмотрение Государственной Думы. Тем самым каждый комитет получает дополнительную возможность для отстаивания своей позиции.

Принимая окончательное решение по рассмотренным ее комитетами поправкам, Государственная Дума не может выйти за пределы сумм расходов по соответствующим разделам, утвержденным ею во втором чтении законопроекта о бюджете. Иначе говоря, она должна считать себя связанной результатами второго чтения. Любое отступление от них означало бы возвращение законопроекта о бюджете ко второму чтению со всеми вытекающими отсюда последствиями.

В процессе рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете в третьем чтении утверждаются, как уже отмечалось, и расходы на финансирование федеральных программ. Но они принимаются Государственной Думой только в объемах, которые предусмотрены законопроектом о бюджете, внесенным Правительством РФ. Если кто-то из субъектов права законодательной инициативы предлагает поправки, требующие увеличения расходов на отдельные объекты федеральной адресной инвестиционной программы и федеральных целевых программ, а также выделение средств на другие объекты, не предусмотренные внесенным Правительством законопроектом, то они попросту не рассматриваются. Тем самым предупреждается возможность принятия на себя Государственной Думой функций исполнительной власти, подмены ею Правительства как единственного органа, ответственного за составление проекта федерального бюджета и внесение его на утверждение парламента. Одновременно предупреждается возможность использования Государственной Думы в целях лоббирования интересов отдельных организаций и неоправданного увеличения бюджетных расходов.

В то же время за Государственной Думой сохраняется право тщательно проверять и оценивать обоснованность предусмотренных проектом федерального бюджета расходов как по отдельным объектам, так и в целом по программам, разделам и подразделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов РФ. Государственная Дума обязана рассматривать любые поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие сокращение или исключение таких расходов. И чем эффективнее нижняя палата парламента выполняет эту свою функцию, тем лучше она обеспечивает реализацию предусмотренного статьей 34 Кодекса принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств. Больше того, если в принятом Государственной Думой федеральном бюджете оказываются неоправданные расходные назначения или явные излишества, то это значит, что нижняя палата парламента и ее соответствующие комитеты не выполнили надлежащим образом своей обязанности проверить обоснованность представленных на их рассмотрение расходных назначений. Поскольку именно Государственная Дума наделена исключительным правом принимать федеральный бюджет, она в такой же мере, как и исполнительная власть, несет ответственность за правомерность и обоснованность расходования бюджетных ресурсов, создаваемых трудом налогоплательщиков, населением страны.

4. Реализуя свое право рассматривать поправки к расходной части проекта федерального бюджета, Государственная Дума и ее профильные комитеты могут предлагать уточненные варианты распределения расходов по разделам функциональной классификации, предусматривающие уменьшение одних и увеличение других расходов. Но эти уточненные варианты должны быть взаимосвязаны с перечнем законодательных актов или их отдельных частей, действие которых отменяется или приостанавливается на предстоящий год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

5. Согласно статье 6 Кодекса государственный бюджет является формой образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. Иначе говоря, за счет бюджета финансируются государственные расходы. В соответствии с этим пунктом 5 комментируемой статьи устанавливается, что поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие предоставление средств федерального бюджета негосударственным организациям любых организационно-правовых форм, рассмотрению не подлежат.

Следует подчеркнуть, что в данном случае речь идет лишь о поправках в бюджет. А в принципе при составлении бюджета органами исполнительной власти в нем в числе государственных расходов могут предусматриваться и ассигнования негосударственным организациям. Например, статья 69 Кодекса допускает возможность предоставления за счет бюджета "субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам", "инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц". Но такие ассигнования могут выделяться лишь в предусмотренных законом случаях. Примером предоставления бюджетных средств негосударственным организациям в предусмотренных законом случаях может служить и государственное финансирование партий, предусмотренное Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях". Закон содержит статью 33, которая, правда, вступает в силу лишь "не позднее января 2004 года", но которая вводит "государственную поддержку политических партий путем их государственного финансирования". Такая поддержка будет осуществляться по итогам участия политических партий в выборах в целях компенсации финансовых затрат политических партий за счет средств федерального бюджета в порядке, предусмотренном этим Законом.

Статья 207. Рассмотрение в четвертом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год

1. Четвертое чтение законопроекта о федеральном бюджете является заключительным этапом его рассмотрения в Государственной Думе. Оно проводится в течение 15 дней со дня принятия этого законопроекта в третьем чтении. На практике нижняя палата парламента нередко проводит это заключительное чтение даже раньше. Все зависит от того, как быстро удается Государственной Думе и ее профильным комитетам оформить итоги третьего чтения и подготовить окончательный вариант законопроекта о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

При рассмотрении в четвертом чтении законопроект о бюджете голосуется только целиком. Внесение в него поправок не допускается. Следовательно, он может быть либо принят в целом, либо отвергнут.

2. В соответствии со статьей 106 Конституции РФ законопроект о федеральном бюджете на очередной финансовый год подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Поэтому Государственная Дума обязана передать его на рассмотрение верхней палаты парламента не позднее чем в течение 5 дней после его принятия.

3. Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается окончательно принятым со дня подписания его Президентом РФ. В течение 1 месяца после этой даты Правительство РФ обязано произвести поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита и направить его в Государственную Думу и Совет Федерации для сведения. Это дает возможность палатам Федерального Собрания РФ контролировать ход исполнения принятого ими бюджета не только по итогам года, но и по результатам каждого квартала.

Статья 208. Рассмотрение федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Советом Федерации

1. Федеральный бюджет принадлежит к тем вопросам, законы по которым, принятые Государственной Думой, согласно статье 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Учитывая важность принятия бюджета на очередной финансовый год до наступления этого года, Кодекс устанавливает очень жесткий срок и для рассмотрения закона о федеральном бюджете в Совете Федерации. Он должен быть рассмотрен верхней палатой парламента в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. При этом закон голосуется лишь "на предмет его одобрения в целом".

2. Еще более жесткий срок предусмотрен комментируемой статьей для направления одобренного Советом Федерации закона о федеральном бюджете Президенту РФ для подписания и обнародования: это должно быть сделано в течение 5 дней.

3. Совет Федерации тем успешнее вырабатывает свою позицию по федеральному бюджету в рамках 14-дневного срока, чем активнее он использует предоставленную Кодексом возможность для рассмотрения наиболее значимых для него показателей бюджета еще до официального его представления в палату. В частности, очень важно, чтобы еще на стадии третьего чтения проекта бюджета в Государственной Думе Комитет Совета Федерации по бюджету определил свою позицию по всем вопросам распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и довел ее до сведения Комитета по бюджету Государственной Думы.

Предусмотренное Кодексом правило о том, что закон о федеральном бюджете голосуется в Совете Федерации лишь "на предмет его одобрения в целом", не лишает верхнюю палату возможности выдвинуть свои возражения и поправки по бюджету. Пункт 3 комментируемой статьи допускает возникновение "разногласий" между палатами по закону о бюджете - а разногласия могут иметь и весьма конкретный характер. Однако Совет Федерации не наделен правом непосредственно рассматривать выдвинутые поправки и принимать по ним решения. Он может лишь отклонить закон о федеральном бюджете в целом, чтобы передать его "для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию".

4. Если согласительная комиссия сочтет необходимым учесть возражения или поправки, выдвинутые в Совете Федерации, и внести изменения в закон о федеральном бюджете, то согласованный вариант этого закона должен быть заново рассмотрен Государственной Думой (в одном чтении) и вновь передан в Совет Федерации для повторного рассмотрения.

5. Конституция РФ исходит из того, что приоритет в принятии федеральных законов вообще и федерального закона о федеральном бюджете в частности принадлежит Государственной Думе. Как говорится в статье 105 Конституции РФ, "федеральные законы принимаются Государственной Думой". Они передаются на рассмотрение Совета Федерации. Но "в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы" (пункт 5 статьи 105 Конституции РФ). В соответствии с этим конституционным принципом Кодекс и решает вопрос о порядке разрешения разногласий между палатами Федерального Собрания РФ по закону о федеральном бюджете. Закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы.

Статья 209. Секретные статьи федерального бюджета

1. Согласно статьям 28 и 36 Кодекса бюджетная система Российской Федерации основана на принципе гласности. Он означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. Секретные статьи, как гласит статья 36 Кодекса, "могут утверждаться только в составе федерального бюджета". При этом перечень секретных статей, отнесение тех или иных сведений, содержащихся в федеральном бюджете, к государственной тайне определяются только при соблюдении требований Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне", действующих с учетом внесенных в него последующих изменений.

2. В соответствии со статьями 28, 29 и 32 Кодекса все бюджетные доходы и расходы, предусмотренные налоговым и бюджетным законодательством, подлежат отражению в бюджетах "в обязательном порядке и в полном объеме". Это требование распространяется и на секретные статьи федерального бюджета. Они рассматриваются и реализуются в особом порядке. Но специальные секретные программы могут получать государственное финансирование только в том случае, если они включены в состав тех или иных расходов федерального бюджета и прошли процедуру рассмотрения и утверждения парламентом в рамках этого бюджета. Существует надлежащий контроль за расходованием средств при реализации таких программ. Он осуществляется только такими органами, на которые такие контрольные функции возложены Президентом РФ. Установлен определенный порядок представления итогов проверки расходования средств на все специальные секретные программы.

Статья 210. Рассмотрение палатами Федерального Собрания федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в случае отклонения его Президентом Российской Федерации

На процедуру дальнейшего прохождения принятого обеими палатами парламента федерального закона о федеральном бюджете распространяются все правила, предусмотренные статьей 107 Конституции РФ. Президент РФ в течение 14 дней подписывает закон и обнародует его. Если в пределах этого срока Президент отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией РФ порядке. Но предварительно он передается в соответствии с комментируемой статьей в согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. В состав комиссии помимо представителей обеих палат парламента и Правительства РФ дополнительно включается на этой стадии представитель Президента РФ.

Дальнейшая работа по рассмотрению закона о бюджете ведется в порядке, установленном статьей 208 Кодекса.

Согласительная комиссия имеет в своем распоряжении не более 10 дней, чтобы найти согласованный вариант закона о бюджете. При этом должны быть сняты противоречия, возникшие между Федеральным Собранием РФ, уже принявшим ранее этот закон, и Президентом РФ, который его отклонил, выдвинув соответствующие возражения против него. Стоит напомнить, что решение согласительной комиссии может считаться согласованным, если его поддержали все представленные в этой комиссии стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным. Это правило, установленное пунктом 2 статьи 203 Кодекса, естественно, применяется и здесь.

Если комиссия приходит к компромиссу и подготавливает согласованный вариант закона о федеральном бюджете, она вносит его на повторное рассмотрение Государственной Думы, которая рассматривает его в одном чтении. Принятый Государственной Думой закон снова передается в верхнюю палату парламента - Совет Федерации. Если у верхней палаты возникают возражения против согласованного варианта закона и она отклоняет его, Государственная Дума может провести повторное голосование по нему. Он будет считаться принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов нижней палаты.

В том случае, когда согласительной комиссии не удается преодолеть возражения президентской стороны, закон о бюджете вносится на повторное рассмотрение палат Федерального Собрания РФ в ранее принятой редакции. В этом случае он будет считаться одобренным, если за него будет подано не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Принятый таким образом закон о бюджете подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию. Конституционный Суд РФ своим постановлением от 22 апреля 1996 г. N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации" подтвердил, что Президент РФ "не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон (пункт "д" статьи 84, часть 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации)"*(115).

Статья 211. Последствия непринятия проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в срок

Бюджет является неотъемлемым атрибутом современного государства. Оно ни одного дня не может существовать без бюджета, как источника денежных средств, необходимых для финансового обеспечения выполняемых им задач и функций. Бюджетный (финансовый) год в Российской Федерации начинается с 1 января. Следовательно, к этой дате должен вступать в силу закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год как юридическое основание для начала финансирования предусмотренных им государственных расходов.

Комментируемая статья определяет условия, при которых закон о бюджете вступает в силу до начала очередного финансового года. На первом месте он называет принятие Государственной Думой проекта закона о бюджете на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года. Только в этом случае можно рассчитывать, что до наступления нового года он может быть одобрен Советом Федерации и подписан Президентом РФ. На втором месте называются "другие причины", по которым закон о бюджете до 1 января очередного года не вступает в силу. В числе этих причин может быть как раз отклонение закона о бюджете Советом Федерации или Президентом РФ. Как в первом, так и во втором случае закон о федеральном бюджете не вступает в силу до начала очередного финансового года. Возникает, как иногда говорят, "безбюджетный режим", который должен быть преодолен.

Комментируемая статья предусматривает лишь одну возможность преодоления "безбюджетного режима". Она исходит из того, что Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года. Он и становится основанием для финансирования государственных расходов за счет средств федерального бюджета, пока закон о бюджете на очередной финансовый год не вступит в силу.

Глава 23. Внесение изменений и дополнений в федеральный закон о
федеральном бюджете

Статья 212. Внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете

1. Внесение изменений и дополнений в закон о бюджете - чрезвычайная процедура, которая применяется лишь при особых обстоятельствах. Необходимость в ней может возникнуть в принципе в четырех случаях:

1) когда в ходе исполнения бюджета обнаруживается, что он составлен с серьезными просчетами, которые необходимо исправить;

2) когда в течение финансового года происходят существенные изменения в экономической конъюнктуре или политической обстановке в стране или в мире, требующие пересмотра ряда бюджетных показателей;

3) когда возникают какие-либо чрезвычайные обстоятельства (крупные стихийные бедствия, факторы, требующие использования вооруженных сил, и т.п.);

4) когда вскрываются факты нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств или крупные злоупотребления, связанные с большими финансовыми потерями для государства.

2. Комментируемая статья определяет круг субъектов, которые пользуются правом вносить проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в утвержденный ранее федеральный бюджет. К числу таких субъектов относятся Правительство РФ и другие субъекты права законодательной инициативы, названные в качестве таковых в Конституции РФ.

3. Право Правительства РФ разрабатывать и представлять в Государственную Думу проекты законов об изменениях и дополнениях в закон о федеральном бюджете вытекает из общих полномочий Правительства как органа, осуществляющего исполнительную власть в стране и ответственного за составление и исполнение федерального бюджета. Возможность использования этого права не связана с какими-либо условиями. Комментируемая статья не предусматривает и никаких ограничений для его осуществления. Правительство РФ может вносить в нижнюю палату парламента любые предложения об изменении и дополнении закона о бюджете и по любым вопросам, являющимся предметом правового регулирования этого закона. Это право исполнительной власти является одновременно и ее обязанностью. Если Правительство видит, что в силу тех или иных обстоятельств, о которых говорилось выше, в его распоряжении оказались дополнительные финансовые ресурсы сверх предусмотренных в бюджете, или что закон о федеральном бюджете нельзя выполнить в неизменном виде, или что интересы страны требуют внесения в него существенных изменений и дополнений, оно призвано разработать законопроект о таких изменениях и дополнениях и внести его на рассмотрение Государственной Думы. Однако существование такого права и такой обязанности Правительства не освобождает других субъектов права законодательной инициативы, и прежде всего членов палат Федерального Собрания РФ как представительного и законодательного органа Российской Федерации, от обязанности следить за ходом исполнения федерального бюджета, оценивать положение дел в стране и выступать в случае необходимости с инициативой о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете.

4. В отличие от Правительства РФ, которое ничем не ограничено в своем праве вносить проекты законов об изменении и дополнении федерального бюджета, другие субъекты права законодательной инициативы могут это делать лишь в строго определенных случаях. Комментируемая статья называет два таких случая:

1) превышение доходов над учтенными законом о бюджете, то есть запланированными им, более чем на 10%, что подтверждено итогами исполнения бюджета за первое полугодие текущего финансового года;

2) выявление нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета, подтвержденного проверками Счетной палаты РФ, контрольных органов Правительства РФ и Минфина России, и внесение предложений о сокращении либо о блокировке таких расходов.

В первом из этих случаев субъекты права законодательной инициативы приобретают право вносить предложения об изменении и дополнении утвержденного ранее бюджета в силу общего демократического принципа, из которого исходят Конституция РФ и БК РФ и согласно которому Правительство РФ может использовать любые бюджетные ресурсы лишь на цели, предусмотренные принятым в надлежащем порядке законом. Если в распоряжении Правительства оказываются значительные финансовые ресурсы сверх запланированных утвержденным бюджетом, оно обязано запросить согласие парламента на их использование, представив предложения о направлениях их расходования. Если же Правительство в силу тех или иных причин не делает этого в течение 10 дней со дня рассмотрения нижней палатой парламента отчета об исполнении бюджета на первое полугодие, другие субъекты права законодательной инициативы, и прежде всего парламентарии, обязаны реализовать это свое право законодательной инициативы и внести в Государственную Думу законопроект о необходимых изменениях и дополнениях утвержденного ранее федерального бюджета.

Статья 213. Внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете в случае сокращения (роста) расходов федерального бюджета более чем на 10 процентов

1. Хотя в комментируемой статье речь идет о случаях как снижения, так и роста запланированных доходов и расходов бюджета, ее главный смысл состоит в том, чтобы определить порядок внесения изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете в случае значительного снижения ожидаемых поступлений в бюджет и вызванного этим сокращения его расходов более чем на 10%. Совершенно очевидно, что такое существенное уменьшение объема бюджетных ресурсов страны создает для нее серьезные трудности и требует внесения определенных изменений в распределение этих ресурсов, а подчас и в общую концепцию бюджета. А подготовить развернутые предложения по этому вопросу может и должно только Правительство РФ. Поэтому комментируемая статья возлагает именно на Правительство РФ, и только на него, обязанность вносить на рассмотрение Государственной Думы проект закона о внесении изменений и дополнений в ранее принятый закон о федеральном бюджете в связи с таким сокращением объема бюджетных ресурсов. Одновременно на него возлагается обязанность представлять вместе с указанным проектом закона ряд документов и материалов, позволяющих нижней палате парламента с достаточным знанием дела решать вопросы перераспределения бюджетных ресурсов с учетом новой обстановки. В числе таких документов и материалов особое место занимают отчет об использовании средств резервных фондов Правительства РФ и Президента РФ и анализ причин и факторов, обусловивших необходимость внесения изменений и дополнений в ранее утвержденный бюджет. Представление таких документов и материалов помогает Государственной Думе полнее и всестороннее оценить финансовую деятельность исполнительной власти, соблюдение ею принципов эффективности и экономности использования бюджетных средств и адресности и целевого характера этих средств.

2. Учитывая чрезвычайный характер процедуры внесения изменений и дополнений в закон о бюджете и тот факт, что она затрагивает интересы огромного числа субъектов, получающих бюджетное финансирование либо те или иные выплаты из бюджета, Кодекс устанавливает и чрезвычайный порядок решения этого вопроса. Законопроект о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете рассматривается Государственной Думой во внеочередном порядке и в течение 15 дней. При этом его рассмотрение производится уже не в четырех, а в трех чтениях. Каждое из них проводится в пределах очень жестких сроков.

3. Первое чтение проекта закона о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете должно состояться в Государственной Думе не позднее чем через 2 дня со дня внесения данного законопроекта. Оно проводится в целом по той же процедуре, что и первое чтение закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Это чтение имеет определяющий характер. Именно на этой стадии Государственная Дума приходит к решению о принятии предложенного Правительством РФ законопроекта за основу или о его отклонении. При положительном решении нижняя палата парламента утверждает новые основные характеристики федерального бюджета. При отрицательном решении она возвращает предложенный законопроект в Правительство на доработку. Если на этой стадии между Правительством и Государственной Думой возникнут серьезные разногласия по вопросам бюджетной политики, а также в случае, если Государственная Дума придет к выводу, что существенное снижение ожидаемых поступлений в бюджет либо нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств явилось результатом неудовлетворительной работы или неправомерных действий Правительства, она может поставить и вопрос о доверии Правительству. Этот вопрос решается в соответствии со статьей 117 Конституции РФ.

4. Предметом второго чтения проекта закона о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете, которое должно состояться не позднее чем через 5 дней со дня завершения первого чтения, является расходная часть бюджета. В целях упрощения и ускорения процедуры прохождения данного законопроекта на этой стадии объединяются вопросы, составляющие предмет второго и третьего чтений при первичном рассмотрении проекта бюджета Государственной Думой. Нижняя палата парламента на этой стадии утверждает уточненные и пересмотренные объемы ассигнований одновременно как по разделам, так и по подразделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов РФ.

5. Третье чтение законопроекта о внесении изменений и дополнений в ранее утвержденный федеральный бюджет соответствует четвертому чтению при первичном рассмотрении этого бюджета. Законопроект на данной стадии бюджетного процесса выносится на голосование в целом. Такое голосование должно состояться не позднее чем через 3 дня со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении. Здесь сохраняет свое действие правило, установленное статьей 207 Кодекса, согласно которому внесение поправок в поставленный на голосование законопроект на этой стадии не допускается.

6. Заключительный пункт комментируемой статьи имеет в виду исключительную ситуацию, которая может возникнуть в случае, если проект закона о внесении изменений и дополнений в федеральный бюджет не принимается в установленный срок. А подобная ситуация может сложиться в силу разных причин, включая и такие, как затянувшийся конфликт между законодательной и исполнительной властью по вопросам финансовой политики или отставка Правительства РФ. А поскольку в условиях падения бюджетных поступлений исполнительная власть уже не может продолжать финансирование государственных расходов на запланированном уровне, Правительство РФ наделяется правом произвести пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета "впредь до принятия законодательного решения по данному вопросу при условии, что федеральным законом о федеральном бюджете не предусмотрено иное". Речь идет о праве произвести так называемый секвестр бюджета.

Важно иметь в виду, что секвестр может допускаться лишь как вынужденная и сугубо временная мера. Его основной недостаток состоит в том, что он ведет к пропорциональному, то есть равномерному сокращению всех расходов. В результате он особенно болезненно сказывается на социальных расходах, на выплатах самым низкооплачиваемым "бюджетникам", а также на некоторых нормируемых затратах, не допускающих сокращения (например, на приобретение определенных медикаментов, на электропитание аппаратуры, не подлежащей отключению, и т.п.). С учетом этих обстоятельств вынужденное сокращение бюджетных расходов должно быть более или менее избирательным. Следовательно, при существенном уменьшении бюджетных поступлений нужен определенный пересмотр расходной части бюджета. А сделать это может только законодательная власть. Наделение таким правом исполнительной власти означало бы фактически передачу ей права утверждать и изменять бюджет, составляющего исключительную прерогативу парламента.

Статья 214. Дополнительные условия рассмотрения проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете

Комментируемая статья учитывает, во-первых, что Правительство РФ пользуется правом разрабатывать и представлять в Государственную Думу проекты законов о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете в любое время и по любым вопросам, а во-вторых, что в определенных случаях, предусмотренных статьей 212 Кодекса, законопроекты о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете могут вноситься в нижнюю палату парламента и другими субъектами права законодательной инициативы. В результате на рассмотрении Государственной Думы может оказаться несколько таких законопроектов, в том числе альтернативных. Комментируемая статья имеет своей целью упорядочить процедуру их рассмотрения и тем самым предупредить неоправданную дестабилизацию бюджетных отношений. Она принимает в расчет два возможных варианта столкновения различных законопроектов о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете. В первом случае речь идет о ситуации, когда такие законопроекты поступают в Государственную Думу в разное время, а во втором - когда они поступают более или менее одновременно.

В первом случае законопроект, поступивший позднее, не может быть внесен на рассмотрение Государственной Думы, если она только что рассмотрела и приняла в первом чтении другой аналогичный законопроект. Это ограничение действует до тех пор, пока не завершена процедура прохождения принятого Думой законопроекта, то есть пока он не вступил в силу или не был отклонен Советом Федерации либо Президентом РФ. После завершения этой процедуры подобный законопроект в принципе может быть внесен на рассмотрение Думы, но она, естественно, будет соотносить его с ранее принятым ею законом по данному вопросу.

Во втором случае поступившие в Государственную Думу законопроекты рассматриваются ею одновременно в качестве альтернативных. Дума в первом чтении делает выбор между ними, принимая один из них. Но она не игнорирует и остальные законопроекты. Если в них есть предложения, не охваченные принятым законопроектом, они рассматриваются как поправки к нему.

Раздел VIII. Исполнение бюджетов

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

Статья 215. Казначейское исполнение бюджетов

В буквальном толковании исполнить бюджет - значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и профинансировать все запланированные бюджетом расходы. Исполнение бюджета как стадия бюджетного процесса означает мобилизацию всех запланированных по бюджету доходов и финансирование предусмотренных расходов.

Понятие казначейского исполнения бюджетов из разряда научной концепции перешло в сферу практического применения после принятия Указа Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе" (далее - Указ о казначействе). Данным Указом в Российской Федерации было учреждено Федеральное казначейство, основными задачами которого являются организация, осуществление и контроль исполнения федерального бюджета. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 1997 г. N 477 "О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета" Правительству РФ было предложено принять меры по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета. Введено данное понятие было как альтернатива банковской системе исполнения бюджетов, установившейся в Российской Федерации после развала Госбанка СССР. Статья 15 сегодня недействующего Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РСФСР" гласила, что в РСФСР устанавливается банковская система кассового исполнения бюджета. Банк России, его учреждения на местах, а в случае их отсутствия другой банк по его поручению ведут счета и являются кассирами соответствующих органов исполнительной власти. Аналогичная норма была в Законе РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления".

Казначейское исполнение бюджетов прежде всего означает реализацию принципа единства кассы (см. статью 216 БК РФ). При этом исполнение бюджетов всех уровней должно осуществляться уполномоченным органом исполнительной власти, который и совершает все без исключения трансакции по перечислению средств бюджета. Получатели, распорядители и главные распорядители бюджетных средств, таким образом, дистанцированы от совершения операций с выделяемыми им бюджетными средствами - "касса" находится у органа, исполняющего бюджет. Этим достигается полная прозрачность и подконтрольность со стороны правительства (администрации, органа местного самоуправления) при расходовании средств бюджетов, так как при любой попытке расходования средств бюджетов происходит предварительный и текущий контроль за их целевым использованием и наличием достаточных оснований для совершения платежа. Можно утверждать, что казначейское исполнение бюджетов означает реализацию принципа адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 БК РФ). Без казначейского исполнения бюджетов, то есть вынесения кассы "наружу", в специально созданный орган исполнительной власти, призванный беспристрастно исполнять свои функции, реализация вышеуказанного принципа невозможна и он останется простой декларацией. Кроме того, казначейское исполнение бюджетов является важнейшим условием для соблюдения не вошедшего в Кодекс такого принципа бюджетной системы, как обеспеченность бюджетных расходов и платежей. Наличие принципа единства кассы диктует необходимость обеспеченности бюджетных расходов, когда кассовый расход не может превышать выделенный лимит финансирования по соответствующему коду бюджетной классификации, а тот, в свою очередь, - объем ассигнований по сводной бюджетной росписи. Только наличие специального органа исполнительной власти, в ведении которого находится "касса" бюджета, позволяет контролировать расходование бюджетных средств в пределах утвержденных лимитов и ассигнований.

Казначейское исполнение рекомендуется для исполнения бюджетов всех уровней. Такая государственная политика нашла отражение в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", который устанавливает, что органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными органами Федерального казначейства на основе соблюдения государственных интересов и взаимного предоставления информации, а также вправе заключать соглашения с территориальными органами Федерального казначейства об обслуживании исполнения местных бюджетов. В этом случае полномочия органов Федерального казначейства распространяются на организации, осуществляющие операции со средствами местного бюджета. Названный Закон предусматривает возможность создания в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета муниципального казначейства за счет средств местного бюджета.

Что касается бюджетов субъектов РФ, то пунктом 1 статьи 134 Кодекса предусмотрено, что финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта РФ предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство.

Задача по переводу на казначейскую систему исполнения бюджетов субъектов РФ из года в год устанавливается законом о федеральном бюджете. В соответствии со статьей 37 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год" Правительству РФ было поручено обеспечить в 1999 г. перевод на казначейскую систему исполнения бюджетов высокодотационных субъектов РФ, а также субъектов РФ, систематически не обеспечивающих своевременную выплату текущей заработной платы работникам бюджетных организаций, в порядке, установленном Правительством РФ. Статьей 45 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" было определена задача продолжить в 2000 г. перевод высокодотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов органами Федерального казначейства. В частности, здесь перечислены такие субъекты РФ, как Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Тыва, Кемеровская область, Коми-Пермяцкий автономный округ, Эвенкийский автономный округ. И наконец, аналогичная норма имеется в статье 40 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год".

Типовое соглашение между администрацией субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления) и управлением (отделением) федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации утверждено приказом Минфина России от 11 мая 1999 г. N 35н.

Правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов утверждены приказом Минфина России от 19 апреля 2000 г. N 46н.

Что касается так называемых субъектов-доноров, не получающих из федерального бюджета финансовой поддержки на покрытие кассовых разрывов, то ими реализуется право на создание собственного органа, исполняющего бюджет. Например, постановлением Кабинета министров Республики Татарстан о" 15 января 1999 г. N 3 "О переходе на казначейскую систему исполнения бюджетов Республики Татарстан" в целях реализации указа Президента Республики Татарстан от 7 июля 1998 г. N УП-584 "О переходе на казначейскую систему исполнения бюджета" образован Департамент казначейства Министерства финансов Республики Татарстан. Существует собственное казначейство и у правительства г. Москвы.

В отношении федерального бюджета следует подчеркнуть, что его перевод на казначейскую систему исполнения сегодня завершен. Федеральное казначейство, созданное Указом о казначействе, в настоящее время имеет территориальные органы по всем субъектам РФ, а также в абсолютном большинстве городов, районов и районов в городах. Система органов Федерального казначейства представляет собой централизованную структуру во главе с Главным управлением Федерального казначейства Минфина России, состоящую также из управлений Федерального казначейства по субъектам РФ и подчиненных им отделений по городам, районам и районам в городах. Действуют органы Федерального казначейства на основании Положения о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864. Дальнейшее развитие органов Федерального казначейства регламентировано Федеральной целевой программой развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 23 июня 1999 г. N 677.

Можно утверждать, что казначейское исполнение как форма исполнения бюджетов имеет значительные перспективы для развития. Для пояснения необходимо сделать исторический экскурс.

Золотое правило бюджета, каковым считалось математическое равенство сумм расходов и доходов, является элементарным принципом частных финансов, господствовавшим также и в сфере государственных финансов большинства стран Западной Европы вплоть до начала XX в. В догме бюджетного равновесия была пробита брешь, когда заметили, что бюджеты представлялись и утверждались сбалансированными, но в результате их исполнения чаще всего создавался дефицит, поскольку расходы в ходе исполнения превышали заранее исчисленные доходы. Как альтернатива золотому правилу появилась доктрина систематического дефицита, главным образом развившаяся под влиянием идей Дж.М. Кейнса. Ее суть в том, что дефицит можно не считать злом: в масштабах государства он может иметь и положительные результаты. Опасным может быть дефицит торгового баланса, так как он выражает утечку богатств за границу, но в пределах национальной территории бюджетный дефицит не может уменьшить богатства страны. Очевидны минусы такого подхода: бюджетный дефицит требует покрытия государственных расходов экстраординарными методами, какие могут иметь форму государственных займов либо межгосударственных кредитов, последствия чего безусловно отрицательны.

В результате развития экономической мысли появились более тонкие концепции бюджетного равновесия, предусматривающие циклический дефицит либо покрытие имеющегося дефицита средствами, получаемыми из неинфляционных источников. Результат борьбы идей состоит в том, что бюджетный дефицит из тщательно избегаемого и скрываемого зла стал планируемым и объективно существующим фактором.

Важно это потому, что подлинный размер бюджетного дефицита реально, не смотря на запланированный в бюджете процент, можно увидеть лишь на стадии исполнения бюджета, и в этот же момент необходимо принять меры по предотвращению его возможных социальных и экономических последствий.

Исходя из вышеизложенного, можно допустить такую перспективу развития казначейства (органа, исполняющего бюджет), когда оно трансформируется из органа, исполняющего бюджет, в орган "динамического равновесия", сглаживающий возможные колебания запланированного хода исполнения бюджета. То есть в сфере денежного обращения казначейство может выступать не только как кассир, но и как орган, имеющий самостоятельные кредитные ресурсы и покрывающий за счет них, а также за счет ссуд как временные кассовые разрывы, так и расходы бюджета, недофинансированные в результате превышения уровня дефицита бюджета. Здесь важно помнить, что казначейство - не организация, отделенная от государства (как это происходит при банковском исполнении бюджетов), а само государство, рассматриваемое в качестве кассира и банкира.

Статья 216. Принцип единства кассы

Принцип единства кассы прежде всего означает существование единого счета бюджета. При этом взгляд снаружи должен обнаружить, что на данном счете аккумулируются все доходы бюджета и с него осуществляются все без исключения расходы данного бюджета, в том виде, как это закреплено соответствующим актом о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год. Разумеется, параллельно существует сложнейшая система аналитического учета, состоящая из лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, специальных лицевых счетов для средств, выделяемых по федеральным программам, для средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (см. комментарий к статье 161 БК РФ) и др. Правоотношения по открытию, закрытию и ведению таких лицевых счетов и соответствующей отчетности регламентируются системой бюджетного учета и могут быть видны только изнутри. Внешняя сторона исполнения бюджета на основе принципа единства кассы, как сказано выше, - существование единого счета бюджета.

Принцип единства кассы в настоящее время в полном объеме в бюджетной системе Российской Федерации не реализован, однако его элементы имеют место быть при исполнении федерального бюджета.

Распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 г. N 107-р одобрена Концепция функционирования единого счета федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по учету доходов и средств федерального бюджета, в которой можно найти описание содержания принципа единства кассы на примере федерального бюджета, как он реализуется сегодня.

Создание единого счета Федерального казначейства (ЕКС) в соответствии с названной Концепцией является одной из главных стадий формирования системы казначейского исполнения федерального бюджета. ЕКС представляет собой счет Федерального казначейства, на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти Российской Федерации в валюте Российской Федерации по исполнению федерального бюджета. ЕКС открывается в учреждении Банка России.

Порядок функционирования ЕКС заключается в следующем. Налогоплательщики перечисляют все налоги и сборы на счет по учету налогов и сборов управления Федерального казначейства по субъекту РФ (УФК), открытый в учреждении Банка России. УФК ежедневно распределяет доходы, поступившие на счет по учету доходов, по разным уровням соответствующих бюджетов и перечисляет их на лицевые счета по учету средств бюджета субъекта РФ, местных бюджетов, на лицевые счета государственных внебюджетных фондов, а в части федерального бюджета - на ЕКС, открытый Главным управлением Федерального казначейства Минфина России (ГУФК).

Перечисление средств на проведение расходов федерального бюджета осуществляется ГУФК в пределах остатка средств на ЕКС на основе заявок УФК о перечислении средств в объеме, необходимом для проведения расходов федерального бюджета. Операции по расходам федерального бюджета осуществляются через счета УФК. ГУФК производит перевод средств федерального бюджета с ЕКС в течение операционного дня учреждения Банка России, а их зачисление на счет УФК производится в обязательном порядке в начале следующего операционного дня учреждения Банка России. Таким образом, ежедневно по завершении операционного дня Правительство РФ владеет актуальной информацией о проведенных кассовых расходах и остатках федерального бюджета.

Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в рамках предоставленных им законодательством Российской Федерации полномочий остаются самостоятельными в вопросах использования средств в соответствии с назначениями, установленными законодательными актами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления о бюджете на очередной финансовый год. При этом казначейское исполнение бюджетов позволит вести обособленный учет исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Статья 217. Сводная бюджетная роспись

Составление и утверждение сводной бюджетной росписи является первым из этапов исполнения бюджета по расходам (см. статью 219 БК РФ). Составляется бюджетная роспись главными распорядителями средств бюджета, каждым по своим подведомственным распорядителям и получателям, после чего направляется в орган, ответственный за составление бюджета (как правило, это министерство финансов, комитет по финансам либо иной подобный орган исполнительной власти). После получения росписи от главных распорядителей составляется сводная бюджетная роспись по всем распорядителям и получателям средств соответствующего бюджета.

Данный документ является расшифровкой к утвержденному бюджету (если говорить о бюджете не как о нормативном акте органа государственной власти либо органа местного самоуправления, а как о финансовом плане-прогнозе), отличающейся от утвержденного бюджета, во-первых, подробностью и, во-вторых, распределением каждого вида расходов по кодам экономической классификации. Кроме того, сводная бюджетная роспись имеет, в отличие от утвержденного бюджета, поквартальную разбивку.

В отношении федерального бюджета уже несколько лет подряд ежегодно приказом Минфина России утверждается порядок исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета (см. комментарий к статье 246 БК РФ).

Утверждение и доведение сводной бюджетной росписи должно предварять дальнейшие этапы исполнения бюджета, в частности доведение бюджетных ассигнований, утверждение и доведение лимитов по бюджетным обязательствам, принятие и подтверждение денежных обязательств. До утверждения росписи невозможно доведение уведомлений о бюджетных ассигнований, без чего, в свою очередь, невозможно сформировать лимиты по бюджетным обязательствам. Однако ввиду известной дискретности бюджетного процесса в Российской Федерации существует практика корректировки бюджетной росписи в ходе исполнения бюджета, что влечет за собой дальнейшую деформацию процедуры исполнения бюджета. Необходимо отметить, что в течение последних трех лет в отношении федерального бюджета подобная практика сведена к минимуму, чего нельзя сказать о бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах, где составление и утверждение бюджетной росписи происходит параллельно с кассовым расходованием денежных средств.

Статья 218. Исполнение бюджетов по доходам

1. При рассмотрении вопроса о доходах бюджета следует сразу подчеркнуть четкое разграничение в Кодексе понятий "налог" и "доход бюджета". При этом налог, то есть в соответствии со статьей 8 НК РФ обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, является предметом регулирования налогового законодательства. Бюджетное законодательство, в частности Кодекс, оперирует уже понятием "доход бюджета", который имеет в том числе и налоговые источники (см. статью 41 БК РФ).

Спор о том, с какого момента налог считается уплаченным, имеет свою историю. С одной стороны, существует позиция, что налог можно считать уплаченным только с момента его зачисления в доход соответствующего бюджета, с другой - с момента списания денежных средств со счета налогоплательщика. Иначе говоря, между моментом списания со счета денежных средств со счета плательщика налога или сбора до момента их поступления (зачисления) в доход федерального бюджета существует зазор, влекущий за собой ситуацию бесконтрольности. Точку в данном споре ставит пункт 2 статьи 45 НК РФ, в соответствии с которым обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика. Аналогично в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации""*(116) о том, что обязанность юридического лица по уплате налога считается исполненной со дня списания кредитным учреждением платежа с расчетного счета налогоплательщика, независимо от времени зачисления сумм на соответствующий счет по учету доходов бюджета.

Поскольку нормы НК РФ сформулированы ясно, то можно считать установленным то, что налоговые отношения существуют до момента взимания налога, то есть до момента отчуждения соответствующих денежных средств со счета налогоплательщика. Проблемной является ситуация, когда денежные средства, будучи списанными со счета плательщика налога или сбора, не сразу попадают на счета по учету доходов соответствующего бюджета, а остаются замороженными на корреспондентском счете банка, обслуживающего счет плательщика.

Данные денежные средства по определению уже являются доходом бюджета, так как налог трансформировался в налоговый доход. Здесь существует коллизия, вытекающая из содержания норм статьи 40 БК РФ, в соответствии с которой налоговые доходы считаются уплаченными доходами соответствующего бюджета с момента, определяемого налоговым законодательством, и денежные средства являются зачисленными в доход соответствующего бюджета с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет.

Итак, предмет регулирования налогового законодательства в соответствии с налоговым законодательством заканчивается на моменте исполнения плательщиком обязанности по уплате налога, после чего начинают действовать нормы бюджетного права, которые опять отсылают нас к налоговому законодательству. В качестве единственного выхода здесь можно рассматривать нормы статьи 24 НК РФ, которая содержит определение налогового агента. В качестве налогового агента, исполняя обязанности по правильному перечислению в соответствующий бюджет налогов, в данном случае может выступать банк, обслуживающий счет налогоплательщика. Налоговые органы, имея достаточные полномочия, могут осуществлять проверки в отношении налогового агента и применять к нему установленные законом санкции. К сожалению, отсутствует какая-либо систематическая судебная практика по рассмотрению банков, осуществляющих перечисление в бюджет налоговых доходов, в качестве налоговых агентов, но, исходя из монографической литературы и многочисленных комментариев к НК РФ, большинство специалистов имеют однозначную позицию по данному вопросу.

Необходимо оговориться, что здесь речь идет уже не о налогах, а о налоговых доходах, пока не зачисленных в доход бюджета, и нормы налогового законодательства применяются лишь постольку, поскольку на это прямо указано БК РФ. При этом Кодекс вводит новую категорию "уплаченные доходы", которая является конечным пунктом трансформации денежных средств, уплачиваемых налогоплательщиком. Уплаченные доходы - это те доходы бюджетов, которые являются зачисленными на счета органа, исполняющего бюджет. В случае федерального бюджета, например, это счета по учету доходов федерального бюджета, открытые органам Федерального казначейства.

2. Положение Кодекса о перечислении и зачислении доходов на единый счет бюджета реализовано частично только в отношении федерального бюджета путем поэтапной реализации Концепции функционирования единого счета федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по учету доходов и средств федерального бюджета, одобренной распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 г. N 107-р (см. комментарий к статье 245 БК РФ). Что касается бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, то при их исполнении зачисления доходов на единый счет, как правило, не существует.

3. В соответствии со статьей 7 Кодекса распределение доходов от федеральных налогов, иных доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации.

Распределение регулирующих доходов бюджетов может существовать только на уровне федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. В том случае, когда исполнение бюджета субъекта РФ осуществляется соответствующим органом Федерального казначейства, распределение регулирующих доходов осуществляется путем перечисления соответствующих сумм со счетов по учету налогов, распределяемых органами Федерального казначейства. Учитывая, что в системе налогового учета налоговые органы ведут лицевой счет налогоплательщика с отражением на нем всех совершаемых операций без разделения на несколько обязательств в зависимости от нормативов распределения, установленных бюджетным законодательством, такой порядок является оптимальным как с точки зрения учета, так и с точки зрения налогоплательщика, которому не требуется по одному налоговому обязательству составлять несколько платежных документов на перечисление долей в бюджеты разных уровней. В любом случае доходы от регулирующих налогов первоначально в полном объеме должны зачисляться налоговыми органами на вышеуказанные счета органов Федерального казначейства, после чего осуществляется перечисление соответствующих сумм в доходы нижестоящих бюджетов. В том случае, когда речь идет о неналоговых доходах бюджетов, порядок может быть нарушен. Средства, например, от административных штрафов, налагаемых органами местного самоуправления, могут первоначально зачисляться на счет местного бюджета, и лишь затем происходит их перераспределение в соответствующих долях в доход бюджета субъекта РФ и в Государственный фонд борьбы с преступностью, консолидированный в федеральном бюджете.

4. Возврат излишне уплаченных сумм доходов из федерального бюджета производится органами Федерального казначейства в порядке, установленном Инструкцией о порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 14 декабря 1999 г. N 91н, на основании решений, принимаемых налоговыми органами по установленной форме (см. комментарий к статье 245 БК РФ).

Практически для всех субъектов РФ существует аналогичный порядок, при котором орган, исполняющий бюджет, осуществляет перечисление излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, на основании заключения, выдаваемого налоговым органом по месту открытия лицевого счета налогоплательщика. Например, в соответствии с Положением о Московском городском казначействе, утвержденным распоряжением мэра г. Москвы от 2 февраля 2000 г. N 126-РМ, городское казначейство осуществляет по представлению УМНС России по г. Москве и его территориальных инспекций, а также других органов, ведущих учет платежей в разрезе плательщиков, возврат из бюджета г. Москвы излишне взысканных и уплаченных налогов и других платежей.

В целом порядок возврата излишне уплаченных сумм доходов из федерального бюджета соответствует статьям 78 и 79 НК РФ о возврате излишне уплаченных налогов и сборов.

Дополнительно можно отметить, что с 1 января 2001 г. доходы от уплаты НДС (наиболее возвращаемого налога) полностью поступают на счета по учету доходов федерального бюджета. При этом в соответствии со статьей 176 НК РФ возврат сумм НДС осуществляется органами Федерального казначейства в течение 2 недель, считая со дня получения указанного решения налогового органа. В случае, если такое решение не получено соответствующим органом Федерального казначейства по истечении 7 дней, считая со дня направления налоговым органом, датой получения такого решения признается 8-й день, считая со дня направления такого решения налоговым органом.

5. Учет доходов бюджетов и составление отчетности осуществляются по формам и в порядке, установленным Минфином России в соответствии с классификацией доходов бюджетов РФ.

Правилами проставления в платежных документах идентификационного номера налогового органа, кода причины постановки на учет и кода бюджетной классификации Российской Федерации при осуществлении операций по счетам по учету доходов и средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России и МНС России от 29 февраля 2000 г. NN 21н, АП-3-25/82, введена новая форма платежного поручения. В соответствии с данной формой при перечислении платежей на счета по учету доходов и средств бюджетов всех уровней указываются ИНН налогового органа, осуществляющего контроль за поступлением платежа, наименование органа Федерального казначейства и код доходов бюджетов РФ или источников финансирования дефицита бюджетов бюджетной классификации РФ на основании приказа Минфина России от 25 мая 1999 г. N 38н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации".

Отчетность об исполнении бюджетов по доходам, точно так же как иные формы отчетности по исполнению бюджетов всех уровней, является единой и устанавливается Минфином России. При этом отчетность об исполнении местных бюджетов представляется органу, исполняющему бюджет субъекта РФ, для формирования им консолидированного бюджета субъекта РФ, отчетность об исполнении которого сдается в Минфин России для формирования консолидированного бюджета уже Российской Федерации. Порядок составления и утверждения данных отчетов регламентирован приказом Минфина России от 15 марта 2001 г. N 23н "О годовом отчете об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации за 2000 год и годовом отчете об исполнении бюджета закрытого административно-территориального образования за 2000 год".

Статья 219. Основные этапы исполнения бюджетов по расходам

Исполнение бюджетов включает в себя две необходимые процедуры санкционирование и финансирование, которые, в свою очередь, подразделяются на этапы. Процедура санкционирования включает в себя этапы:

1) составления и утверждения бюджетной росписи (статья 217 БК РФ);

2) утверждения и доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях (статья 220 БК РФ);

3) утверждения и доведения уведомлений о лимитах бюджетных обязательств (статья 223 БК РФ);

4) принятия получателями денежных средств денежных обязательств (статья 225 БК РФ);

5) подтверждения денежных обязательств (статьи 222 и 226 БК РФ).

Процедура санкционирования расходов является основой и ключом к пониманию сущности казначейского исполнения бюджетов. Главным в процедуре санкционирования расходов бюджетов является последовательное выполнение всех стадий в том порядке, как это установлено Кодексом. Нарушение последовательности стадий санкционирования расходов бюджетов деформирует исполнение бюджета и лишает смысла большинство норм, содержащихся в главах 24 и 25 Кодекса. Следует иметь в виду, что большое количество санкций в главе 28 Кодекса предусмотрено именно за нарушение процедуры санкционирования расходов бюджетов (например, статьи 294-297).

Процедура финансирования является понятием более широким, чем кассовый расход, производимый со счета бюджета, в связи с чем формулировка законодателя при определении процедуры финансирования является неудачной. Статья 227 Кодекса определяет финансирование только как расходование бюджетных средств, которое заключается в списании средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства. Можно сказать, что финансирование расходов бюджетов распадается на ряд самостоятельных этапов, завершающим из которых является операция по кассовому расходованию, которую предваряет процедура разрешения на осуществление платежа. Такое определение финансирования расходов для федерального бюджета дано в статье 252 Кодекса, смысл и содержание которой не совпадают со смыслом и содержанием комментируемой статьи.

Статья 220. Уведомление о бюджетных ассигнованиях

Кодексом установлена обязанность органа, исполняющего бюджет, по доведению до распорядителей и получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях. Информация, содержащаяся в уведомлениях о бюджетных ассигнованиях, представляет собой детализированную часть сводной бюджетной росписи, адресованную конкретному распорядителю или получателю бюджетных средств. В соответствии со статьей 217 Кодекса главные распорядители бюджетных средств направляют в орган, ответственный за составление бюджета, бюджетную роспись по своим распорядителям и получателям бюджетных средств. Уведомления о бюджетных ассигнованиях содержат информацию, скорректированную с учетом прогнозных показателей исполнения бюджета по доходам и иных факторов, влияющих на формирование бюджета.

Важным является то, что уведомления о бюджетных ассигнованиях не предоставляют права принятия получателями средств федерального бюджета соответствующих обязательств. Такое право возникает после доведения лимитов бюджетных обязательств. Что касается уведомлений о бюджетных ассигнованиях, то они, во-первых, служат основой для составления сметы соответствующих учреждений и, во-вторых, в случае необходимости важны для своевременного принятия решений об изменении объемов бюджетных ассигнований.

Порядок изменения объемов бюджетных ассигнований описан статьями 228-229 и 234 Кодекса. При этом изменение объемов бюджетных ассигнований в обязательном порядке должно сопровождаться корректировкой лимитов бюджетных обязательств и изменением сводной бюджетной росписи, то есть соблюдением процедуры санкционирования исполнения бюджета по расходам, как она закреплена статьей 219 Кодекса.

Статья 221. Смета доходов и расходов бюджетного учреждения

Комментируемая статья содержит порядок утверждения сметы доходов и расходов бюджетного учреждения. Методология составления и утверждения смет расходов учреждений, состоящих на бюджетах всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, устанавливается Минфином России, как федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273 "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации").

Определение сметы содержится в Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 106н, в соответствии с которой смета доходов и расходов - документ, определяющий объем и целевое направление бюджетных ассигнований, утвержденный в установленном порядке и содержащий расчетные данные по каждому целевому направлению бюджетных ассигнований (см. комментарий к статье 221 БК РФ). Формируется смета бюджетного учреждения на основании доведенных показателей сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств на соответствующий год и утверждается соответствующим распорядителем или главным распорядителем бюджетных средств. Сегодня какого-либо общего нормативного документа Минфина России, регламентирующего порядок составления сметы доходов и расходов бюджетного учреждения, не существует.

В настоящее время с точки зрения исполнении бюджетов значение сметы доходов и расходов бюджетного учреждения существенно изменилось.

Дело в том, что средства, выделяемые из бюджета на основную деятельность бюджетного учреждения, расходуются в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных обязательств. Кассовое расходование (финансирование) бюджетного учреждения органом, исполняющим бюджет, может осуществляться исключительно в пределах лимитов бюджетных обязательств, независимо от наличия (отсутствия) сметных назначений. В то же время необходимость составления сметы диктуется наличием у бюджетного учреждения средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на расходование которых лимиты бюджетных обязательств не доводятся. В данном случае смета доходов и расходов бюджетного учреждения выступает единственным документом, определяющим направления и суммы расходования таких средств (см. комментарий к статье 161 БК РФ).

Статья 222. Бюджетное обязательство

Кодекс содержит два вида обязательств, возникающих в процессе расходования средств бюджетов, - денежные обязательства (статьи 225 и 226 БК РФ) и бюджетные обязательства. Эти понятия неразрывно связаны, и их экономический смысл является единым, означая обязанность совершить расходование бюджетных средств. Различие здесь существует по субъектному составу обязательства. Если в бюджетном обязательстве фигурирует орган, исполняющий бюджет, то денежное обязательство возникает между получателем бюджетных средств и его поставщиком, подрядчиком или иным контрагентом.

Основанием возникновения бюджетного обязательства может служить гражданско-правовой договор, счет либо иной документ, подтверждающий необходимость оплаты поставленных товаров, работ или услуг. Однако в отличие от денежного обязательства бюджетное обязательство возникает не сразу после утверждения соответствующих документов, свидетельствующих о поставке и принятии товаров (работ, услуг), а при определенном условии. Таким условием в соответствии с Кодексом является наличие предусмотренных на данные цели расходов в соответствующем бюджете, сводной бюджетной росписи. Кассовый расход по бюджетным обязательствам требует наличия еще двух фактов - доведения лимитов бюджетных обязательств и поступления фактического финансирования.

Постановлением Правительства РФ от 15 июля 1999 г. N 806 утверждено Положение об учете территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Во исполнение данного постановления утвержден приказ Минфина России от 13 августа 1999 г. N 55н "Об утверждении Правил учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета" (см. комментарий к статье 251 БК РФ). Данными нормативными актами описана процедура признания Федеральным казначейством обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. При этом соответствующий орган Федерального казначейства вправе принять денежные обязательства получателей средств федерального бюджета на учет только в пределах лимитов бюджетных обязательств в разрезе соответствующих статей экономической и функциональной классификаций расходов бюджетов.

Статья 223. Утверждение и доведение лимитов бюджетных обязательств

1. Кодексом лимиты бюджетных обязательств определены двояким образом. Комментируемой статьей установлено, что лимиты бюджетных обязательств - это объем бюджетных обязательств распорядителя и получателя бюджетных средств. В отношении лимитов бюджетных обязательств распорядителей и получателей бюджетных средств, состоящих на федеральном бюджете, статьей 249 Кодекса определено, что их лимиты обозначают объем распорядительных прав получателей средств федерального бюджета. И то и другое в целом является верным, так как лимиты бюджетных обязательств после их доведения до всех распорядителей и получателей определяют границу их возможного поведения по принятию денежных обязательств. В то же время лимиты бюджетных обязательств соответствуют объему бюджетных обязательств, который определен для получателя бюджетных средств после проведения процедуры санкционирования расходов бюджета.

Лимиты бюджетных обязательств являются главной позицией при осуществлении текущего контроля за целевым использованием средств бюджетов. При казначейском исполнении бюджетов орган, исполняющий бюджет, не вправе осуществлять финансирование расходов получателя бюджетных средств при отсутствии лимитов финансирования либо на сумму, превышающую доведенные лимиты бюджетных обязательств. Статьей 129 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год", например, установлено, что принятые бюджетными учреждениями обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета на текущий год.

Требования Кодекса в отношении периода, на который утверждаются бюджетные обязательства, отличаются от существующей практики. В частности, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 марта 2001 г. N 255 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год"" лимиты бюджетных обязательств по исполнению федерального бюджета на 2001 г. доведены на период 9 месяцев, а по отдельным статьям расходов - на год (см. комментарий к статье 249 БК РФ).

2. Пункт 2 комментируемой статьи говорит о том, что функции по утверждению лимитов бюджетных обязательств возложены на орган, исполняющий бюджет. Утверждение лимитов бюджетных обязательств осуществляется только после получения от главных распорядителей бюджетных средств бюджетной росписи по подведомственным им распорядителям и получателям бюджетных средств и корректировки данной росписи исходя из прогнозных показателей исполнения бюджета по доходам и иных факторов, влияющих на поступление доходов и осуществление расходов бюджета (см. комментарий к статье 217 БК РФ). Результаты такой корректировки доводятся до главных распорядителей бюджетных средств в виде бюджетных ассигнований, и только после этого наступает очередь составления лимитов бюджетных обязательств, которые могут быть только меньше или равны доведенным ассигнованиям.

Важно, что орган, составляющий бюджет, сам не составляет лимиты бюджетных обязательств - по существующей практике это прерогатива главных распорядителей, которые обязаны своевременно, до начала финансирования, довести их до всех своих подведомственных распорядителей и получателей, одновременно представляя их в орган исполнительной власти, ответственный за исполнение бюджета, который утверждает представленные лимиты.

3. Своевременность доведения лимитов бюджетных обязательств напрямую зависит от расторопности главных распорядителей средств федерального бюджета, которые должны своевременно их составить. Если этого не происходит, орган исполнительной власти, ответственный за исполнение бюджета, не вправе осуществлять финансирование. В настоящее время из всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации только при исполнении федерального бюджета начиная с III квартала 1999 г. установлен вышеизложенный порядок. При исполнении бюджетов других уровней схемы, изложенной выше, придерживаются чрезвычайно редко.

4. Сводный реестр лимитов бюджетных обязательств представляется органом исполнительной власти, ответственным за исполнение бюджета, в орган, созданный представительным органом власти для осуществления контрольных функций, то есть в Счетную палату РФ либо в счетную палату субъекта РФ. Таким образом устанавливается своеобразная система сдержек и противовесов между различными ветвями власти, когда законодательная власть получает возможность оперативного контроля за действиями исполнительной власти в процессе исполнения бюджета.

Статья 224. Изменение лимитов бюджетных обязательств

В соответствии с правилом, установленным комментируемой статьей, лимит бюджетных обязательств не может отличаться от объема бюджетных ассигнований в расчете на квартал, что соответствует содержанию статьи 223 Кодекса, где определено, что лимит бюджетных обязательств утверждается для распорядителя и получателя бюджетных средств на период, не превышающий 3 месяца.

В настоящее время практика правоприменения норм статьи 223 Кодекса отсутствует. Дело в том, что практика доведения самих лимитов бюджетных обязательств имеет всего лишь двухлетнюю историю и до настоящего времени не отработана должным образом (лимиты бюджетных обязательств доводятся не вовремя, часто на укороченный по сравнению с бюджетным годом период), и необходимые корректировки вносятся еще в процессе формирования лимитов бюджетных обязательств, который может продолжаться до середины текущего года. Формирование квартальных лимитов бюджетных обязательств позволяет корректировать общую сумму годовых лимитов, не впадая в процедуру внесения изменений в роспись доходов и расходов бюджета. При этом единственным ограничением является общий объем бюджетных ассигнований, превысить который итоговая сумма доведенных за год лимитов бюджетных обязательств не может. Нижней границей является годовой объем финансирования, так как финансирование сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств исключено.

Статья 225. Принятие денежных обязательств

1. Сутью процедуры принятия получателями бюджетных средств денежных обязательств является не что иное, как заключение договоров с поставщиками товаров, работ и услуг в соответствии с требованиями гражданского законодательства Российской Федерации. При этом получатели бюджетных средств, как юридические лица, выступают в гражданском обороте от собственного имени и, руководствуясь заложенным в статье 421 ГК РФ принципом свободы договора, абсолютно свободны (неподконтрольны) на данном этапе санкционирования расходов бюджета. Вместе с тем положение вещей таково, что получатель бюджетных средств, формально принимая обязательства от своего имени, обязуется не за счет своих собственных средств, а за счет соответствующей казны, порождая тем самым обязательства у Российской Федерации, субъекта РФ либо муниципального образования. Принятие получателями бюджетных средств денежных обязательств; превышающих доведенные лимиты бюджетных обязательств, а равно принятие ими денежных обязательств с нарушениями действующего законодательства, заключающимися, например, в непроведении обязательного конкурса либо включении в договор не санкционированных законодательством обязательств по авансированию, порождает невозможность подтверждения данных денежных обязательств со стороны органа, исполняющего бюджет. Строго говоря, не может возникать каких-либо обязательств помимо воли собственника - соответствующей казны, так как получатель бюджетных средств при заключении договора, по сути, наделен очень ограниченным объемом делегированных ему бюджетных прав. Однако в случае неоплаты принятого бюджетного обязательства даже заключенный между получателем бюджетных средств и его контрагентом с превышением полномочий договор для суда является вполне достаточным доказательством наличия задолженности. Данный подход полностью соответствует действующему законодательству и будет верен до тех пор, пока не будут внесены какие-либо изменения в ГК РФ, устанавливающие ничтожность сделок, совершаемых за счет средств бюджетов всех уровней с нарушением требований, установленных бюджетным законодательством. Иным вариантом может стать существенное ограничение прав получателей бюджетных средств в части заключения гражданско-правовых сделок за счет средств бюджета. Данный подход будет тем более уместен в отношении бюджетных учреждений, состоящих на федеральном бюджете, так как после закрытия их банковских счетов данные учреждения утратили один из признаков, характеризующих полноценное юридическое лицо.

Попыткой разрешить вышеизложенную коллизию было принятие постановления Правительства РФ от 15 июля 1999 г. N 806, которым утверждено Положение об учете территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Во исполнение данного постановления утвержден приказ Минфина России от 13 августа 1999 г. N 55н "Об утверждении Правил учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета" (см. комментарий к статьям 251 и 222 БК РФ). Данными нормативными актами описана процедура признания Федеральным казначейством обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, когда соответствующий орган Федерального казначейства вправе принять денежные обязательства получателей средств федерального бюджета на учет только в пределах лимитов бюджетных обязательств в разрезе соответствующих статей экономической и функциональной классификаций расходов бюджетов.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи установлено, что формы платежных документов при принятии получателями бюджетных средств бюджетных обязательств устанавливаются Минфином России по согласованию с Банком России. В настоящее время данные формы платежных документов совпадают с формами, установленными для банковских расчетов.

В частности, в соответствии с Инструкцией о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 106н, расчетно-денежные документы (платежные поручения, чеки на выдачу наличных денег, объявления на взнос наличными), представляемые органами Федерального казначейства в учреждения банков, должны быть оформлены в соответствии с нормативными документами Банка России. При этом платежные поручения составляются и представляются в орган Федерального казначейства клиентом в нескольких экземплярах. Первый экземпляр оформляется подписями руководителя и главного бухгалтера органа Федерального казначейства и оттиском его печати, второй оформляется подписями должностных лиц и оттиском печати получателя средств и является основанием для органа Федерального казначейства на отражение кассового расхода на лицевом счете получателя средств - он прилагается к выписке из лицевого счета получателя средств, остающейся в документах операционного дня органа Федерального казначейства. Третий экземпляр платежного поручения с отметкой органа Федерального казначейства возвращается получателю средств. Четвертый экземпляр платежного поручения с отметкой банка прилагается к выписке из счета органа Федерального казначейства.

Форма вышеуказанных платежных поручений в целях удобства учета несколько изменена совместным приказом Минфина России и МНС России от 29 февраля 2000 г. NN 21н, АП-3-25/82, которым утверждены Правила проставления в платежных документах идентификационного номера налогового органа, кода постановки на учет и кода бюджетной классификации Российской Федерации при осуществлении операций по счетам по учету доходов и средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В соответствии с данными Правилами налогоплательщики-организации при перечислении платежей на счета по учету средств бюджетов всех уровней, открытые органам Федерального казначейства, в платежном документе в поле "Плательщик" после ИНН налогоплательщика указывают текст "КПП" и значение кода причины постановки на учет. Кроме того, в платежном документе в поле "Получатель" указывают ИНН налогового органа, осуществляющего контроль за поступлением платежа, наименование органа Федерального казначейства, наименование налогового органа. В поле "Назначение платежа" перед текстовым указанием назначения платежа проставляют в скобках код доходов бюджетов Российской Федерации или источников финансирования дефицита бюджетов бюджетной классификации РФ в соответствии с приказом Минфина России от 25 мая 1999 г. N 38н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации". Получатели средств федерального бюджета при осуществлении расходов за счет средств федерального бюджета в платежном документе в поле "Назначение платежа" перед текстовым указанием назначения платежа проставляют в скобках код расходов бюджетов РФ.

Статья 226. Подтверждение денежных обязательств

Подтверждение денежных обязательств является завершающей стадией санкционирования расходов бюджета, вслед за которой осуществляется расходование бюджетных средств.

По смыслу комментируемой статьи процедура подтверждения денежных обязательств заключается в проверке органом, исполняющим бюджет, соответствия представленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, требованиям БК РФ, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Только на данной стадии органом, исполняющим бюджет, могут быть реализованы полномочия по предварительному и текущему контролю при исполнении соответствующего бюджета (см. комментарий к статье 267 БК РФ).

Кодексом установлен исчерпывающий перечень оснований, наличие которых дает право органу, исполняющему бюджет, отказать в подтверждении денежных обязательств, какими являются:

1) несоответствие принятых денежных обязательств требованиям Кодекса (например, нарушение установленной статьей 71 обязательности заключения государственного контракта при расходовании средств бюджета на сумму свыше 2 000 МРОТ);

2) несоответствие принятых денежных обязательств закону о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств;

3) несоответствие принятых денежных обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения;

4) блокировка расходов.

Несоответствие принятых денежных обязательств закону о бюджете может быть проиллюстрировано содержанием статьи 129 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год", в соответствии с которой принятые бюджетными учреждениями обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, сверх утвержденных им лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета на текущий финансовый год. При этом Правительство РФ обеспечивает через органы Федерального казначейства учет обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета учреждениями, финансируемыми из федерального бюджета на основе смет доходов и расходов (см. комментарий к статье 251 БК РФ). Органы Федерального казначейства в процессе кассового исполнения федерального бюджета имеют право приостанавливать оплату расходов бюджетных учреждений, нарушающих установленный Правительством РФ порядок учета обязательств.

По своему экономическому содержанию приостановление оплаты расходов бюджетных учреждений (иначе приостановление операций по лицевым счетам получателей бюджетных средств) суть не что иное, как отказ в подтверждении денежных обязательств, принятых получателями средств федерального бюджета. При этом следует иметь в виду, что денежные обязательства не являются понятием, тождественным бюджетному обязательству (см. комментарий к статье 222 БК РФ). Процедура подтверждения денежных обязательств опосредует собой трансформацию денежного обязательства в обязательство бюджетное, которое в соответствии со статьей 222 Кодекса является признанной органом, исполняющим бюджет, обязанностью совершить расходование средств бюджета в течение определенного срока, возникающей в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Таким образом, возможен временной разрыв между принятием бюджетного обязательства и его оплатой.

Статья 227. Расходование бюджетных средств

Понятие расходования бюджетных средств, установленное комментируемой статьей, соответствует правоотношениям, возникающим между органом, исполняющим бюджет, и кредитной организацией, в которой открыты счета по учету средств соответствующего бюджета. Таким образом, расходование бюджетных средств в данном виде происходит после подтверждения денежных обязательств, минуя процедуру финансирования, что подтверждается содержанием статьи 219 Кодекса, в соответствии с которой процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств. В то же время организация исполнения бюджета с использованием лицевых счетов бюджетных средств предполагает наличие процедур финансирования, предваряющих расходование бюджетных средств (см. комментарий к статье 252 БК РФ).

Статья 228. Изменение бюджетных ассигнований

Комментируемой статьей определяются виды изменений бюджетных ассигнований, представляющие собой изменение объема ассигнований, производимое в течение бюджетного года, по сравнению с объемом, подтвержденным уведомлением о бюджетных ассигнованиях, не более чем на 10%. Данные процедуры могут осуществляться в ходе исполнения бюджета по решению органа, исполняющего бюджет, либо главного распорядителя бюджетных средств в отношении подведомственных ему получателей бюджетных средств. При изменении бюджетных ассигнований более чем на 10% необходимо внесение в соответствующий представительный орган проекта закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете (см. комментарий к статье 230 БК РФ, пункт 2 статьи 232 БК РФ). Предельные изменения бюджетных ассигнований для главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств установлены статьей 234 Кодекса.

Изменение бюджетных ассигнований означает изменение росписи доходов и расходов бюджета, которая, в свою очередь, является правоустанавливающим документом для главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Объем ассигнований по соответствующим разделам функциональной и экономической классификаций расходов бюджета представляет собой не что иное, как установленное законом право конкретного получателя (главного распорядителя) на получение бюджетных средств. По этой причине в перечень видов изменений бюджетных ассигнований не вошло понятие блокировки расходов бюджетов, которая не означает изменение объема прав получателя (главного распорядителя) бюджетных средств, будучи в соответствии со статьей 282 Кодекса мерой, применяемой к нарушителям бюджетного законодательства (см. комментарий к статье 231 БК РФ).

Изменение бюджетных ассигнований может производиться как в сторону их уменьшения, так и в сторону увеличения. При уменьшении бюджетных ассигнований применяется либо режим сокращения расходов бюджета, установленный статьей 229 Кодекса, либо перемещение бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств в пределах его полномочий в соответствии со статьей 233 Кодекса. При увеличении бюджетных ассигнований возможно использование доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом о бюджете, но не более чем на 10% (см. статью 232 БК РФ), либо, как и в случае уменьшения бюджетных ассигнований, перемещение бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств в пределах его полномочий.

При этом права главного распорядителя бюджетных средств по перемещению между подведомственными получателями бюджетных средств выделенных ему бюджетных ассигнований существенно ограничены даже по сравнению с полномочиями органа, исполняющего бюджет. В соответствии со статьей 233 Кодекса главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств имеют право перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5% от общего объема доведенных до этого получателя ассигнований.

Статья 229. Сокращение расходов бюджета

Введение режима сокращения расходов бюджета следует отличать от сокращения отдельных статей расходов бюджетов, производимых по инициативе главных распорядителей средств федерального бюджета, как правило, в целях увеличения иных своих расходов сверх установленных сводной бюджетной росписью. Порядок такого сокращения расходов бюджета регулируется частными решениями высшего органа исполнительной власти, принимаемыми в рамках бюджетного года. Для федерального бюджета начиная с 1995 г. соответствующая норма содержится в постановлении Правительства РФ о мерах по реализации федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год.

Например, постановлением Правительства РФ от 30 марта 2001 г. N 255 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год"" установлено, что Правительством РФ не рассматриваются предложения главных распорядителей и органов исполнительной власти субъектов РФ, предусматривающие увеличение расходов сверх указанных в сводной росписи, предоставление налоговых льгот либо ведущие к сокращению доходов федерального бюджета и увеличению его дефицита, представленные без указания реальных источников дополнительных поступлений, согласованных с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль за поступлением доходов федерального бюджета, без соответствующих предложений о сокращении конкретных статей расходов федерального бюджета, согласованных с заинтересованными главными распорядителями и Минфином России.

Сокращение расходов бюджета, регламентированное статьями 229 и 230 Кодекса, соответствует понятию секвестра, введенному Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", который утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон).

Данным Законом было установлено, что если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета, то вводится механизм секвестра расходов, который заключается в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15% и т.д.) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи. Базовым показателем, влекущим возможность введения режима секвестра со стороны представительного органа власти, было установлено снижение поступлений в бюджет на протяжении не менее чем 4 месяцев подряд по сравнению с предусмотренными в бюджете размерами доходов при обоснованном прогнозе их дальнейшего снижения. В этом случае постановление о введении секвестра на утвержденные бюджетные расходы принималось с тем, чтобы не допустить увеличения размера дефицита бюджета более чем на 20% в сравнении с утвержденным уровнем.

Законом РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", также утратившим силу в соответствии с Вводным законом, было установлено, что условием введения секвестра является ситуация, когда при исполнении бюджета уровень дефицита бюджета превышает установленный или происходит значительное снижение поступлений от доходных источников. При этом решение о введении установленного законом механизма секвестра расходов принималось представительным органом власти по предложению исполнительного органа власти. Механизм секвестра мог быть введен также в случае, если в ходе исполнения бюджета дефицит не уменьшался, результатом чего являлась невозможность финансирования предусмотренных в бюджете мероприятий.

Необходимо заметить, что вплоть до вступления в силу БК РФ существовало понятие защищенных статей бюджета, то есть определенного набора социально значимых статей расходов, в отношении которых режим секвестирования не действует.

Нормы, содержащиеся в комментируемой статье, регулируют правоотношения по сокращению расходов бюджетов в случае снижения планируемых поступлений доходов бюджета не более чем на 10% от утвержденных. Право принятия подобных решений предоставлено Правительству РФ, органу исполнительной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления. Каких-либо иных условий для такого сокращения расходов бюджета, в отличие от существовавшей ранее процедуры секвестирования, не установлено - сокращение может быть осуществлено как по всем статьям расходов главным распорядителям, так и в более узком объеме; отсутствует необходимость фиксированной временной "выдержки", подтверждающей снижение поступлений в бюджет. Решение о введение режима сокращения расходов бюджета реализуется посредством соответствующей корректировки сводной бюджетной росписи, что, как следствие, влечет изменения в последующих процедурах санкционирования расходов бюджета, в частности сокращение лимитов бюджетных обязательств и т.д.

Статья 230. Сокращение расходов бюджета более чем на 10 процентов

Сокращение расходов бюджета более чем на 10%, регламентированное комментируемой статьей, как и сокращение расходов бюджета по правилам статьи 229 Кодекса, также соответствует понятию секвестра, введенному Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" и Законом РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", которые утратили силу в соответствии с Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" (см. комментарий к статье 229 БК РФ).

Комментируемая статья предусматривает порядок сокращения расходов бюджета, в отличие от статьи 229 Кодекса, более чем на 10%. Данный порядок является, в отличие от сокращения до 10%, двухэтапным, где первым обязательным этапом является внесение в представительный орган власти соответствующего законопроекта. И только в том случае, если проект закона о сокращении расходов бюджета (внесения изменений и дополнений в закон о бюджете) не принимается в течение 15 дней с момента его внесения на рассмотрение, орган исполнительной власти получает право на пропорциональное сокращение расходов бюджета. Однако данное право действует только в том случае, если законом о текущем бюджете не предусмотрено иное.

Иное, например, было предусмотрено Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 29-ФЗ "О федеральном бюджете на 1997 год", в соответствии с которым защищенные статьи федерального бюджета на 1997 г. не сокращались. Сокращение ассигнований на незащищенные статьи расходов федерального бюджета на 1997 г. осуществлялось в одной и той же пропорции для всех разделов, подразделов, видов расходов и предметных статей, а также на объекты, включенные в федеральную инвестиционную программу на 1997 г.

Еще до введения в действие Кодекса, при исполнении федерального бюджета 1997 г., вышеуказанная процедура была пройдена. При этом в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. N 647-р Минфину России, другим федеральным органам исполнительной власти и иным получателям средств федерального бюджета было предписано осуществлять финансирование расходов федерального бюджета исходя из секвестированного ориентировочного объема ассигнований на 1997 г. в общем объеме 421 649 120 млн. руб. от запланированных 529 765 200 млн. руб., что составляет сокращение приблизительно на 20,4% от запланированного. Проект соответствующего федерального закона, направленный на рассмотрение в Государственную Думу, был отклонен.

Статья 231. Блокировка расходов бюджета

1. Блокировка расходов бюджета представляет собой более тонкий инструмент регулирования исполнения бюджета, который применяется по решению органа, исполняющего бюджет, в отличие от установленного статьями 229 и 230 Кодекса режима сокращения расходов бюджета. Блокировка расходов не является изменением бюджетных ассигнований, виды которых перечислены в статье 228 Кодекса. В соответствии со статьей 282 Кодекса блокировка расходов является одной из мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства. Режим сокращения расходов (изменение бюджетных ассигнований) диктуется объективной экономической ситуацией, сложившейся в ходе исполнения бюджета.

Если рассматривать факт выделения бюджетных ассигнований как делегирование главному распорядителю, распорядителю или получателю бюджетных средств некоего права на получение средств бюджета (см. комментарий к статье 228 БК РФ), то введение режима сокращения расходов бюджета, установленного статьями 229 и 230, означает отмену данного права.

Блокировка расходов бюджета, в отличие от изменения бюджетных ассигнований, оставляет в силе вышеуказанный объем распорядительных прав, однако делает невозможным их реализацию путем сокращения лимитов бюджетных ассигнований либо отказа от подтверждения принятых бюджетных обязательств. Блокировка расходов бюджета, в отличие от сокращения расходов бюджета, может быть отменена по решению руководителя финансового органа, однако в том случае, если такое решение не состоится в пределах бюджетного года, последствия блокировки расходов такие же, как и при введении режима сокращения расходов: право на бюджетное финансирование утрачивает силу.

2. Основаниями для введения блокировки расходов бюджета являются:

1) невыполнение получателем бюджетных средств условий, определенных законом о бюджете. При этом министр финансов РФ или руководитель органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления обязан совершить блокировку расходов, связанных с выполнением определенных условий, в соответствии со статьей 74 Кодекса;

2) отсутствие оформленных в установленном порядке проектов договоров о предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, в соответствии со статьей 80 Кодекса;

3) выявление органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств;

4) осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка в соответствии со статьей 301 Кодекса.

3. В соответствии с пунктами 3 и 5 комментируемой статьи блокировка расходов бюджета и ее отмена осуществляются по решению финансового органа. В данной роли могут выступать как министр финансов РФ, так и руководитель финансового органа субъекта РФ, органа местного самоуправления при исполнении соответствующего бюджета. Это подтверждается статьей 74 Кодекса, в соответствии с которой при невыполнении получателем бюджетных средств условий, определенных законом (решением) о бюджете, министр финансов РФ, руководитель соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления на любом этапе исполнения бюджета обязан осуществить блокировку расходов, связанных с выполнением таких условий, впредь до их выполнения в соответствии с порядком, установленным комментируемой статьей.

В то же время выдача разрешения на блокировку и отмена разрешения на блокировку расходов в соответствии со статьями 166 и 261 Кодекса отнесены к исключительной компетенции министра финансов РФ, где установлено, что их совершение без разрешительной надписи министра финансов РФ является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и влечет наложение ответственности в соответствии с БК РФ. Нормы, устанавливающей меру ответственности, которую в данном случае можно было бы однозначно применить, Кодекс не содержит. Отсутствуют соответствующие меры административной ответственности на данный счет и во вновь принятом КоАП РФ.

Очевидно, исключительное право министра финансов РФ на принятие решения о блокировке расходов бюджета следует понимать таким образом, что данное право действует в отношении расходов федерального бюджета. При принятии решения о блокировке расходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов был бы нарушен установленный статьей 31 Кодекса принцип самостоятельности бюджетов, заключающийся в праве законодательных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

Статья 232. Использование доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете

Комментируемой статьей регулируются отношения, возникающие в том случае, если при исполнении бюджета получены доходы сверх утвержденных законом (решением) о бюджете. При этом полномочия по использованию данных доходов отнесены к компетенции органа, исполняющего бюджет, в том случае, если ожидаемая сумма не превышает 10% от годовых назначений, после чего возникает необходимость внесения соответствующих изменений в закон о бюджете. В пределах 10% от годовых назначений использование дополнительных доходов осуществляется в форме изменения бюджетных ассигнований, как это предусмотрено статьей 228 Кодекса. Пунктом 1 комментируемой статьи определены направления расходования дополнительных доходов в виде уменьшения размера дефицита бюджета и выплат, сокращающих долговые обязательства бюджета. Направление дополнительно полученных доходов на иные цели также требует внесения соответствующих изменений в закон о бюджете.

Дополнительные доходы, полученные сверх утвержденных законом (решением) о бюджете, являются доходами того бюджета, при исполнении которого получены, и не могут быть изъяты в порядке межбюджетного регулирования для исполнения расходов бюджетов других уровней, что закреплено статьей 31 Кодекса, устанавливающей принцип самостоятельности бюджетов.

Нормы комментируемой статьи корреспондируются с нормами статьи 83 Кодекса, которые, во-первых, содержат требование о том, что финансирование новых видов расходов бюджетов или увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться при условии внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии источников дополнительных поступлений в бюджет, и, во-вторых, устанавливают, что, если в процессе исполнения бюджета происходит поступление доходов бюджета сверх сумм, установленных законом (решением) о бюджете, дополнительные доходы в первоочередном порядке направляются на финансирование расходов, предусмотренных законодательными и нормативными актами, не обеспеченными или обеспеченными частично (не в полной мере) источниками финансирования в бюджете на соответствующий год, если бюджетным законодательством не предусмотрено иное.

Использование дополнительных доходов осуществляется посредством реализации процедур санкционирования расходов бюджетов, установленных статьями 219, 220, 223, 225 и 226 Кодекса, отправной точкой для которых является соответствующее изменение росписи доходов и расходов бюджета. Попытка израсходовать средства, полученные в качестве дополнительных доходов, минуя этапы санкционирования при исполнении расходов бюджета является нарушением установленного статьей 216 Кодекса принципа единства кассы.

С уверенностью можно отнести к коллизионным норму пункта 1 комментируемой статьи, устанавливающей, что доходы, полученные бюджетным учреждением от платных услуг и иной предпринимательской деятельности, сверх утвержденных законом о бюджете и сверх сметы доходов и расходов, направляются на финансирование расходов данных бюджетных учреждений. Дело в том, что таким образом фактически установлено равенство между доходами бюджета, отражаемыми в законе (решении) о бюджете, и так называемыми доходами от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (см. комментарий к статье 151 БК РФ). Дело в том, что доходы бюджетных учреждений, получаемые от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, не являются величиной планируемой и не могут быть использованы при составлении бюджета для сбалансирования его расходов. Формально, во исполнение пункта 2 статьи 42 Кодекса, доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской деятельности, приносящей доход, отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, либо как доходы о оказания платных услуг по факту их получения. Заранее спрогнозировать и включить в бюджет сумму подобных доходов невозможно, в связи с чем традиционно данные внебюджетные средства оставались в распоряжении получивших их учреждений под условием направления их на культурные, образовательные, научные и иные цели, установленные при создании данного учреждения. Таким образом, ситуация, при которой доходы, полученные бюджетным учреждением от платных услуг и иной предпринимательской деятельности, превышают заложенную в бюджете величину, возникнуть не может по причине отсутствия запланированной в бюджете цифры.

Статья 233. Перемещение бюджетных ассигнований главным распорядителем, распорядителем бюджетных средств

Перемещение бюджетных ассигнований главным распорядителем и распорядителем бюджетных средств заключается в перераспределении ассигнований между подведомственными им получателями бюджетных средств, но не более 5% от утвержденных ассигнований, доведенных до соответствующего получателя бюджетных средств. Право перемещения бюджетных ассигнований предоставлено главному распорядителю и распорядителю бюджетных средств в целях достижения наибольшей эффективности при осуществлении расходов бюджета.

При перемещении бюджетных ассигнований, равно как и при иных формах изменения бюджетных ассигнований, предусмотренных статьей 228 Кодекса, обязательным является соблюдение этапов санкционирования расходов бюджета, установленных статьями 219, 220, 223, 225 и 226 Кодекса, с соответствующим изменением росписи доходов и расходов бюджета.

Статья 234. Предельные изменения бюджетных ассигнований для главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств

Изменениями бюджетных ассигнований являются:

1) сокращение расходов бюджета, предусмотренное статьей 229 Кодекса;

2) исполнение бюджета по доходам сверх утвержденных законом (решением) о бюджете в соответствии со статьей 232 Кодекса;

3) перемещение бюджетных ассигнований главным распорядителем в соответствии со статьей 233 Кодекса.

Установленные комментируемой статьей предельные значения для вышеуказанных изменений бюджетных ассигнований подразумевают суммарную величину, в пределах которой могут быть реализованы свои полномочия по изменению бюджетных ассигнований всеми уполномоченными на то участниками бюджетного процесса, какими в данном случае являются Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления в отношении средств соответствующего бюджета, органы, исполняющие .бюджет, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. При этом предельные значения изменений объемов бюджетных ассигнований для главных распорядителей бюджетных средств и распорядителей бюджетных средств отличаются от предельных значений, установленных для получателей бюджетных средств, по той причине, что предельные бюджетные ассигнования главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств могут быть изменены только Правительством РФ, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления, в то время как ассигнования получателей бюджетных средств могут в пределах 5% от общей суммы меняться по распоряжению вышестоящего главного распорядителя или распорядителя бюджетных средств.

2. Комментируемой статьей также установлено право органа, исполняющего бюджет, по перемещению бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах 10% от общей суммы ассигнований.

В соответствии со статьей 21 Кодекса и статьей 3 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" функциональная классификация отражает направление бюджетных средств на выполнение государственных задач, в том числе на финансирование реализации нормативных актов. Таким образом, орган, исполняющий бюджет, может реализовать свое право по перемещению бюджетных ассигнований без изменения экономического содержания выделенных ассигнований и их ведомственной принадлежности.

Статья 235. Финансирование расходов путем зачета денежных средств

1. Слово "зачет" в своем традиционном значении означает операцию по погашению встречных обязательств минуя банковские счета, поэтому точнее говорить не о зачете денежных средств, а о зачете денежных обязательств.

Возможен и другой подход к определению понятия "зачет денежных средств", под которым можно понимать направление поступивших в бюджет от участника зачета денежных средств этому же или другому участнику зачета. Однако применение этого варианта приводит к прямому нарушению статьи 35 Кодекса, согласно которой доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, под зачетом денежных средств в смысле комментируемой статьи следует понимать именно операцию по погашению встречных денежных обязательств, проводимую без отражения на счетах денежных средств бюджета, открытых в установленном порядке в Банке России или в кредитных организациях.

2. Пункт 1 комментируемой статьи определяет первое основное условие проведения зачета денежных средств (точнее, зачета денежных обязательств): зачет денежных средств допускается только с получателем бюджетных средств и исключительно при наличии его задолженности по платежам в бюджет. Таким образом, в зачете могут принимать участие только две стороны - получатель бюджетных средств и орган исполнительной власти (местного самоуправления), уполномоченный выступать от имени соответственно Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования.

Получателем бюджетных средств в соответствии со статьей 162 Кодекса признается бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Иные стороны (например, кредитор получателя средств по предоставленным ему товарам (работам, услугам)) участвовать в зачете не могут.

3. Второе условие проведения зачета денежных средств относится к содержанию зачитываемых обязательств. Комментируемая статья прямо устанавливает только виды денежных обязательств получателя бюджетных средств, которые не могут быть приняты к зачету денежных средств в пользу бюджета, - налоги и сборы, подлежащие уплате в бюджет в соответствии с НК РФ и иными законодательными актами Российской Федерации. Таким образом, со стороны получателя средств в качестве зачитываемых обязательств могут выступать платежи в бюджет, не являющиеся налогами и сборами, например возврат суммы задолженности по предоставленным бюджетным ссудам (кредитам), начисленным процентам и штрафам за несвоевременный возврат бюджетных ссуд, платежи государственных (муниципальных) предприятий и т.п.

С другой стороны, хотя напрямую в комментируемой статье не содержится ограничений на содержание зачитываемых обязательств из бюджета, необходимо учитывать, что обязательства бюджета не по всем кодам экономической классификации расходов бюджетов РФ могут служить предметом зачета. Так, вполне очевидно, что не могут быть зачтены обязательства бюджета по финансированию заработной платы, отчислений на нее, текущих или капитальных расходов на приобретение товаров, работ, услуг, поскольку по соответствующим кодам должны быть фактически проведены и отражены в учете и отчете об исполнении бюджета суммы исполненных денежных обязательств в пользу юридических и физических лиц по своему целевому назначению - оплате оказываемых ими услуг получателям бюджетных средств. Таким образом, не могут выступать в качестве предмета зачета те денежные обязательства бюджета, которые имеют целевой и возмездный характер, то есть предназначены в оплату товаров, работ, услуг, оказываемых получателю бюджетных средств сторонними юридическими и физическими лицами, или подлежат выделению физическим лицам или перечислению во внебюджетные фонды на безвозмездной основе.

Следовательно, к зачету могут приниматься только обязательства бюджета перед получателями бюджетных средств, которые не носят возмездного характера и не имеют строго целевого назначения.

В связи с изложенным правомерна постановка вопроса о том, может ли с бюджетными учреждениями в принципе осуществляться зачет денежных средств. Исходя из перечня расходов бюджетных учреждений, финансирование которых осуществляется из бюджета согласно статье 70 Кодекса, все они носят целевой характер, предназначены для оплаты предоставленных учреждению товаров, работ и услуг или подлежат передаче физическим лицам или во внебюджетные фонды. Как представляется, зачет денежных средств с бюджетным учреждением в принципе невозможен из-за того, что ни один из видов его расходов не может быть направлен обратно в бюджет (израсходован в пользу бюджета) без нарушения принципа целевого использования бюджетных средств.

Зачет денежных средств возможен только с теми субъектами, которые, строго говоря, не являются получателями бюджетных средств в смысле статьи 162 Кодекса, например с субъектами РФ, а также предприятиями, получающими дотации и субсидии. По указанным видам расходов получателями средств федерального бюджета выступают не субъекты РФ или предприятия, а соответствующие бюджетные учреждения, подведомственные главным распорядителям средств бюджета (например, в случае с субъектами РФ это, как правило, органы Федерального казначейства). Но при этом указанные виды зачетов выходят за пределы действия комментируемой статьи и осуществляются согласно иным бюджетно-правовым нормам.

4. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что порядок проведения зачета денежных средств должен быть определен Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.

На федеральном уровне способы и виды проводимых зачетов устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Например, статьей 64 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" определено, что Правительство РФ вправе производить зачет встречных требований между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, в том числе в связи с наступлением срока и условиями исполнения гарантированных субъектом РФ обязательств. В статье 65 указанного Закона конкретизируются способ и условия проведения такого зачета: при несоблюдении сроков возврата бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам субъектов РФ, предприятиям и организациям под гарантии органов исполнительной власти субъектов РФ, погашение задолженности бюджетов субъектов РФ производится путем обращения взыскания на взаимные расчеты федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ в части средств, предусмотренных по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней" функциональной классификации расходов бюджетов РФ, и иных средств федерального бюджета, предусмотренных к перечислению в бюджеты субъектов РФ.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 марта 2001 г. N 255 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год"" Минфин России непосредственно проводит зачеты, предусмотренные статьей 64 данного Закона. При этом на каждый зачет издается соответствующий приказ Минфина России с указанием сумм зачитываемых обязательств, сторон зачета и кодов бюджетной классификации РФ, по которым в отчете об исполнении федерального бюджета подлежат отражению зачетные операции.

Статья 236. Недопустимость размещения бюджетных средств на банковских депозитах, передачи бюджетных средств в доверительное управление

Комментируемой статьей накладывается ограничение на использование денежных средств бюджета: не допускается их размещение на банковских депозитах и, как следствие, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление. Несоблюдение требований данной статьи приводит к нецелевому использованию средств бюджета. Виды ответственности, наступающие при размещении бюджетных средств на банковских депозитах либо при их передаче в доверительное управление с нарушением порядка, установленного БК РФ, указываются статьей 302 Кодекса.

Одновременно комментируемая статья определяет, что размещение средств на банковских депозитах, получение за счет этого дополнительных доходов и их передача в доверительное управление допускаются в случаях, предусмотренных самим Кодексом, хотя в нем отсутствуют прямые указания на возможные случаи таких операций.

Статья 237. Права бюджетного учреждения при неполном финансировании и задержке финансирования

1. Статьей 136 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" действие комментируемой статьи приостановлено по 31 декабря 2002 г. Аналогичная норма была предусмотрена статьей 119 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год", согласно которой ее действие было приостановлено с 1 января по 31 декабря 2001 г. в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на реализацию данной статьи. При этом субъекты РФ и органы местного самоуправления могли в 2001 г. в соответствии с указанной статьей 119 осуществлять за счет средств собственных бюджетов финансирование расходов по направлениям, указанным в законодательных актах Российской Федерации, действие которых приостановлено этой статьей. В отличие от 2001 г. в 2002 г. действие комментируемой статьи приостановлено полностью, независимо от уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Можно "отметить, что исполнение федерального бюджета начиная с 2000 г. осуществляется с профицитом, в связи с чем недофинансирование или задержка финансирования из федерального бюджета не допускаются.

2. Комментируемая статья предоставляет право бюджетным учреждениям, финансируемым на основе сметы доходов и расходов, самостоятельно определять направление кассового расхода со своих счетов в органах Федерального казначейства в пределах лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Таким образом, указанной статьей предоставлено право изменять целевое назначение полученных лимитов бюджетных обязательств и финансирования, осуществляя их использование по другим кодам бюджетной классификации РФ, но в пределах общей суммы остатка финансирования.

В то же время принцип целевого использования средств и обязанность бюджетного учреждения использовать средства финансирования в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов в соответствии с пунктом 6 статьи 161 Кодекса сохраняются.

Статья направлена на реализацию прав бюджетных учреждений на своевременное получение бюджетных средств и может применяться только тогда, когда такое право нарушается со стороны органов, ответственных за исполнение бюджета, - финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований, органов Федерального казначейства. При этом если указанное право бюджетного учреждения нарушается его вышестоящим распорядителем или главным распорядителем бюджетных средств при полном и своевременном выделении им финансирования из бюджета, то оснований применения комментируемой статьи не имеется, поскольку в таком случае задержки финансирования из бюджета или неполного финансирования нет.

3. Комментируемой статьей предусмотрено два основания для самостоятельного определения бюджетным учреждением направления кассового расхода, которые могут применяться независимо друг от друга:

1) задержка финансирования из бюджета более чем на 2 месяца;

2) финансирование не более 75% объема бюджетных ассигнований, установленного уведомлением о бюджетных ассигнованиях за квартал.

4. В рассматриваемой статье под содержанием термина "задержка финансирования из бюджета" можно понимать как само расходование бюджетных средств (согласно статье 219 БК РФ), так и выделение из бюджета объема прав (средств) для последующего осуществления кассового расхода (см. комментарий к статье 252 БК РФ). В таком случае задержка финансирования из бюджета более чем на 2 месяца будет означать задержку расходования бюджетных средств более чем на 2 месяца или задержку на тот же срок выделения из бюджета объема прав (средств).

В первом случае исчисление времени задержки можно производить с 4-го рабочего дня после представления бюджетным учреждением платежных документов в орган Федерального казначейства, если документы представлены по целевому назначению и с соблюдением процедур санкционирования расходов. Такой срок вытекает из пункта 3 статьи 226 Кодекса, которым органу, исполняющему бюджет, дается 3 дня на проверку платежных и иных документов бюджетного учреждения, необходимых для совершения расходов.

Во втором случае расчет времени задержки произвести сложнее, поскольку в самом Кодексе прямо не оговорены сроки выделения из бюджета объема прав (средств) для последующего осуществления кассовых расходов. Поэтому, учитывая, что финансирование из бюджета производится, как правило, на ежемесячной основе, основанием для реализации комментируемой статьи может являться неполучение финансирования в течение 3 месяцев подряд (то есть задержка выделения финансирования более чем на 2 месяца, если финансирование открывается для учреждения раз в месяц).

5. Как следует из статей 225 и 227 Кодекса, расходование средств бюджета и, соответственно, финансирование осуществляются исключительно в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, а не объемов бюджетных ассигнований, в связи с чем финансирование из бюджета в соответствии с доведенными лимитами бюджетных обязательств в объеме меньшем, чем установлено уведомлением о бюджетных ассигнованиях, не может являться нарушением бюджетного законодательства.

6. Комментируемая статья примечательна тем, что в ней единственной из всего Кодекса употребляется имеющий широкое употребление на практике термин "кассовый расход". Так, в статье 227 Кодекса вместо "кассового расхода" употребляется синонимичный ему термин "расходование бюджетных средств", а в статье 253 - термин "осуществление платежа из федерального бюджета".

Согласно нормативным правовым актам Минфина России, регулирующим исполнение федерального бюджета и правила бюджетного учета и отчетности, кассовый расход наряду с финансированием является одной из ключевых стадий исполнения бюджета.

Статья 238. Права получателей бюджетных средств при исполнении бюджета

1. Статьей 136 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" действие комментируемой статьи приостановлено по 31 декабря 2002 г. Эта статья не действовала и в 2001 г. в соответствии со статьей 119 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год", но в отличие от 2001 г. в 2002 г. ее действие приостановлено полностью, независимо от уровня бюджетной системы Российской Федерации.

2. Комментируемая статья направлена на реализацию права получателей бюджетных средств на своевременное получение и использование бюджетных средств, установленное статьей 163 Кодекса. Если указанное право нарушается, то есть доведенный в установленном порядке лимит бюджетных обязательств не финансируется в полном объеме, получатель бюджетных средств вправе получить компенсацию в размере недофинансирования.

Право на получение компенсации действует только в пределах финансового года, поскольку согласно статье 242 Кодекса лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря.

Компенсация в размере недофинансирования не производится, если недофинансирование связано с сокращением расходов бюджета более чем на 10% согласно статье 230 Кодекса или блокировкой расходов в соответствии со статьей 231 Кодекса.

3. Компенсация бюджетному учреждению в размере недофинансирования фактически будет означать финансирование из бюджета, осуществляемое в принудительном порядке. Поэтому указанная статья дает основания сделать вывод, что, хотя отношения между органами, ответственными за исполнение бюджета, и бюджетными учреждениями в условиях действия Кодекса продолжают оставаться властными, их характер изменяется в сторону выравнивания прав и обязанностей каждой из сторон отношений.

4. Важное значение комментируемой статьи заключается в даваемом понятии недофинансирования из бюджета, под которым понимается разница между лимитом бюджетных обязательств, доведенных в уведомлении о лимите бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, в период действия лимита бюджетных обязательств. Определение недофинансирования позволяет наиболее полно раскрыть содержание понятия финансирования, даваемое статьями 219 и 252 Кодекса (см. комментарий к статье 252).

5. Компенсация бюджетному учреждению в размере недофинансирования подлежит выделению из бюджета в соответствии с судебным актом.

Статья 239. Иммунитет бюджетов

Введение режима иммунитета бюджетов порождено необходимостью урегулировать перманентно существующую в условиях бюджетного дефицита коллизию между целым рядом законодательно закрепленных норм, дающих право в бесспорном порядке производить списание со счетов физических и юридических лиц, и того факта, что расходы бюджетов утверждаются законодательным актом соответствующего уровня (федеральный закон, закон субъекта РФ, акт органа местного самоуправления, утверждаемый его органом представительной власти), носят целевой и обязательный характер.

Статьей 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" установлено, что постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов РФ подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Аналогичная норма содержится в статье 13 АПК РФ и статье 13 ГПК РСФСР. Исполнительный документ, выдаваемый на основании решения суда общей юрисдикции либо арбитражного суда, о списании средств со счетов бюджетов, должен быть исполнен без каких-либо дополнительных акцептов и выверки. В то же время утвержденный в установленном порядке акт о бюджете на соответствующий год, как правило, данных расходов не предусматривает. Исполнение решения суда за счет расходов, предусмотренных на иные нужды, деформирует бюджетный процесс и негативно влияет на достижение целей государственного планирования. Все вышесказанное применимо также и к иным случаям бесспорного списания, например при взыскании задолженности Пенсионным фондом РФ либо налоговыми органами.

Достаточно подробно урегулировано подзаконными актами обращение взыскания на средства федерального бюджета. При этом порядок реализации частей второй и третьей комментируемой статьи в настоящее время различен. К возмещению в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета, применимы Правила взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, утвержденные постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143 (далее - Правила взыскания средств). Во исполнение данного постановления приказом Минфина России от 15 мая 2001 г. N З6н утверждены Правила организации работы Министерства финансов Российской Федерации и территориальных органов федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по взысканию на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета (далее - Правила организации работы по взысканию средств).

Правилам взыскания средств соответствует статья 109 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" (далее - Закон о бюджете на 2001 г.), в соответствии с которой обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам получателей бюджетных средств осуществляется на основании исполнительных листов судебных органов со счетов должников, открытых в учреждениях Банка России и (или) кредитных организациях, а также с их лицевых счетов, открытых в органах Федерального казначейства. Взыскание с лицевых счетов, открытых в органах Федерального казначейства, производится органами

Федерального казначейства на основании предъявленных им исполнительных листов судебных органов исключительно в пределах целевых назначений, предусмотренных законом о бюджете в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической структурой расходов бюджетов РФ. В случае недостаточности средств на эти цели на лицевых счетах должников главный распорядитель средств федерального бюджета, в чьем ведении находится должник, несет субсидиарную ответственность за исполнение судебных решений в пределах установленных ему ассигнований в порядке, установленном вышеуказанным постановлением Правительства РФ.

Решением Верховного Суда РФ от 24 декабря 2001 г. N ГКПИ 01-1775 признаны недействительными и не подлежащими применению некоторые пункты Правил организации работы по взысканию средств, касающиеся обязанности должника (получателя средств федерального бюджета) самому составить и представить в орган Федерального казначейства платежное поручение для списания со своего лицевого счета денежных средств во исполнение судебного решения, вступившего в законную силу.

Что касается возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, то в соответствии со статьями 1069 и 1070 ГК РФ источником возмещения в данном случае является соответствующая казна (государственная казна Российской Федерации, государственная казна субъекта РФ либо муниципальная казна). Порядок реализации возмещения ущерба за счет государственной казны Российской Федерации установлен приказом Минфина России от 23 ноября 1998 г. N 236 "О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов". Данному порядку соответствует статья 110 Закона о бюджете на 2001 г., в соответствии с которой исполнительные листы судебных органов по искам к казне Российской Федерации направляются для исполнения в Минфин России и исполняются им в порядке, установленном Правительством РФ за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным бюджетом. При этом допускается исполнение судебных решений в объемах, превышающих утвержденные названным Законом ассигнования на эти цели.

По аналогии исполняются судебные решении о взыскании с казны субъекта РФ. Например, в соответствии со статьей 36 Закона Республики Татарстан от 3 декабря 2001 г. N 1213 "О бюджетной системе Республики Татарстан на 2002 год" исполнительные листы судебных органов по искам к казне Республики Татарстан направляются для исполнения в Министерство финансов Республики Татарстан и исполняются им в порядке, установленном Кабинетом министров Республики Татарстан. Исполнение судебных решений по искам к казне Республики Татарстан осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели бюджетом Республики Татарстан. При этом допускается исполнение судебных решений в объемах, превышающих утвержденные данным Законом ассигнования на эти цели.

Отдельно урегулировано исполнение решений суда по оплате долговых товарных обязательств государства. Речь идет погашении государственного долга в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов 1990 г. и целевых расчетных чеков на приобретение легковых автомобилей. Порядок оплаты по исполнительным документам по решениям судов, возникшим из вышеуказанных обязательств, урегулирован приказом Минфина России от 15 января 1999 г. N 8 "О совершенствовании организации работы по погашению государственного долга в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов 1990 года и целевых расчетных чеков на приобретение легковых автомобилей по исполнительным документам, выданным во исполнение решений судебных органов".

Выплата гражданам денежных средств по вышеуказанным исполнительным документам осуществляется на основании их письменных заявлений на указанные ими счета, открытые в филиалах (отделениях) Сбербанка России, через Минфин России, который доводит до территориальных органов Федерального казначейства соответствующее финансирование с приложением перечней с указанием номеров исполнительных документов, фамилии, имени, отчества и адреса получателя, выплачиваемой суммы по исполнительному документу. Территориальный орган федерального казначейства извещает владельца облигации или целевого расчетного чека по месту жительства для указания последним платежных реквизитов для перечисления денежных средств.

Также особый порядок введен для исполнения судебных решений о взыскании из федерального бюджета компенсаций, пособий и иных сумм в пользу граждан, пострадавших от радиационных воздействий. Приказом Минфина России от 6 декабря 2001 г. N 299 утверждены Правила организации работы Министерства финансов Российской Федерации и территориальных органов федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по исполнению требований актов судебных органов о взыскании с Министерства финансов Российской Федерации средств федерального бюджета в пользу граждан, пострадавших от радиационных воздействий. Этим приказом установлено, что финансирование данных судебных решений также осуществляется на основании реестров финансирования, доводимых Главным управлением Федерального казначейства Минфина России до территориальных органов Федерального казначейства.

Статья 240. Бюджетный учет

1. Впервые на уровне закона в Российской Федерации получили правовое закрепление вопросы бюджетного учета, являющегося одним из традиционных направлений бухгалтерского учета в Российской Федерации (наряду с бухгалтерским учетом коммерческих организаций, банковским бухгалтерским учетом и т.д.).

В комментируемой статье определяются объекты бюджетного учета - доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета.

2. Традиционно в Российской Федерации бюджетный учет подразделяется на два сектора:

1) бухгалтерский учет исполнения бюджетов;

2) бухгалтерский учет исполнения сметы доходов и расходов бюджетных учреждений.

Объекты бюджетного учета отражаются в соответствующих секторах бюджетного учета, причем некоторые из них отражаются одновременно в двух секторах.

3. Бухгалтерский учет исполнения бюджетов регулируется Инструкцией по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов, утвержденной приказом Минфина России от 17 февраля 1999 г. N 15н (далее - Инструкция по учету исполнения бюджетов).

В качестве объектов бухгалтерского учета исполнения бюджетов выступают:

1) средства бюджета;

2) расходы бюджета;

3) источники финансирования дефицита бюджета;

4) доходы бюджета;

5) государственный (муниципальный) долг;

6) бюджетные ссуды, государственные кредиты;

7) расчеты по средствам бюджета;

8) внутриказначейские расчеты, средства переданные и полученные;

9) расходы, доходы будущих периодов;

10) результаты исполнения бюджетов.

4. Бухгалтерский учет исполнения сметы доходов и расходов в бюджетных учреждениях ведется в соответствии с Инструкцией по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 107н.

Объектами бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях являются:

1) основные средства и долгосрочные финансовые вложения;

2) материальные запасы;

3) малоценные предметы;

4) готовая продукция;

5) средства учреждений;

6) расчеты;

7) расходы;

8) выполненные и сданные заказчикам продукция, работы и услуги;

9) доходы, прибыли (убытки);

10) фонды и средства специального назначения.

5. Аналитической основой бюджетного учета является бюджетная классификация РФ, которая по соответствующим кодам детализирует объекты бюджетного учета, учитываемые на соответствующих балансовых счетах.

В соответствии с бюджетной классификацией РФ, утвержденной Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (далее - Закон о бюджетной классификации), по кодам детализируются:

1) доходы бюджета (в соответствии с классификацией доходов бюджетов РФ);

2) расходы бюджета (в соответствии с функциональной, ведомственной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ);

3) источники финансирования дефицита бюджета (в соответствии с классификацией источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ и классификацией источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ);

4) государственный (муниципальный) долг (в соответствии с классификацией видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга, классификацией видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ);

5) государственные внешние активы Российской Федерации (в соответствии с классификацией видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ).

Можно отметить, таким образом, что бюджетная классификация РФ не содержит классификации финансовых активов (например, видов бюджетных ссуд (кредитов), включаемых в состав государственных (муниципальных) финансовых активов), а также классификации нефинансовых активов.

6. В комментируемой статье указано, что бюджетный учет основывается на едином плане счетов.

Единый план счетов бюджетного учета можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, исходя из статьи 29 Кодекса, закрепляющей принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, план счетов должен быть единым в том смысле, что подлежит применению при ведении бухгалтерского учета бюджетов всех уровней. В этом случае будет обеспечен единый порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Во-вторых, понятие "единый план счетов" предполагает наличие плана счетов, в котором систематизированы балансовые счета по всем объектам бюджетного учета.

В настоящее время в Российской Федерации объекты бюджетного учета отражаются на балансовых счетах планов счетов, включенных в вышеуказанные инструкции по бухгалтерскому учету, - Единого плана счетов бухгалтерского учета исполнения бюджетов и плана счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений.

Содержание комментируемой статьи предопределяет необходимость формирования единого плана счетов бюджетного учета, в котором должны быть отражены все объекты как бухгалтерского учета исполнения бюджетов, так и бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях.

Учитывая, что государственные внебюджетные фонды входят в бюджетную систему Российской Федерации, в единый план счетов бюджетного учета должны быть включены счета, предназначенные для учета доходов, расходов, источников финансирования государственных внебюджетных фондов, а также операций, совершаемых в процессе исполнения их бюджетов.

Поскольку в процессе исполнения федерального бюджета осуществляется формирование государственной (муниципальной) казны, и доходы от использования (реализации) средств государственной (муниципальной) казны подлежат зачислению в бюджет, в разрабатываемый единый план счетов бюджетного учета подлежат включению также счета, характеризующие состояние и операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, недвижимым имуществом, не закрепленным за учреждениями (предприятиями) в оперативном управлении (хозяйственном ведении).

Вне сферы бюджетного учета находятся в настоящее время также и налоги и сборы, администрируемые МНС России и ГТК России.

Необходимо отметить, что в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2003 год" с целью обеспечения эффективной работы Федерального казначейства ставится задача внесения .изменений в нормативные акты по бюджетному учету с целью поступательного внедрения метода начислений.

7. Комментируемая статья закрепляет положение, в соответствии с которым единый план счетов бюджетного учета устанавливается Правительством РФ.

В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273, утверждение планов счетов, типовых форм бухгалтерского учета и отчетности, инструкций по их применению и порядку составления отчетности (кроме банковского бухгалтерского учета) является функцией Минфина России. При этом пунктами 54 и 55 указанного Положения предусмотрено, что Минфин России устанавливает порядок ведения бухгалтерского учета и составления отчетности об исполнении федерального бюджета, смет расходов бюджетных организаций, устанавливает формы учета и отчетности по кассовому исполнению федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ. Норма еще более широкого содержания предусмотрена статьей 165 Кодекса, в соответствии с которой Минфин России устанавливает порядок ведения учета, формы учета и отчетности об исполнении не только федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, но и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, составной частью которой являются местные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Таким образом, методологическое руководство бюджетным учетом в Российской Федерации, в том числе утверждение единого плана счетов бюджетного учета, Правительством РФ возложено на Минфин России.

8. Организация ведения бюджетного учета возлагается комментируемой статьей на орган, исполняющий бюджет, - Минфин России, финансовый орган, организующий исполнение бюджета субъекта РФ (муниципального образования). Указанные органы непосредственно обеспечивают ведение бухгалтерского учета исполнения бюджета, оказывают методическую помощь бюджетным учреждениям в ведении бухгалтерского учета исполнения сметы доходов и расходов.

При кассовом обслуживании исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований органами Федерального казначейства последние ведут учет доходов и расходов соответствующих бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов в соответствии с бюджетной классификацией РФ согласно Правилам кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства, утвержденным приказом Минфина России от 19 апреля 2000 г. N 46н и согласованным с Банком России 20 апреля 2000 г. При этом на основании регистров учета, формируемых органами Федерального казначейства, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований ведут бухгалтерский учет исполнения бюджета соответственно субъекта РФ или муниципального образования в соответствии с Инструкцией по учету исполнения бюджетов.

9. Ряд ключевых вопросов методологии бюджетного учета раскрывается непосредственно в БК РФ и Законе о бюджетной классификации. Так, порядок учета и отражения в отчете об исполнении бюджета поступлений средств от заимствований и расходов на погашение и обслуживание государственного (муниципального) долга установлен статьей 113 Кодекса, операций по исполнению государственных (муниципальных гарантий) - статьей 115 Кодекса, в разделах II и III Кодекса даются исчерпывающие указания о составе доходов и расходов бюджета.

Статья 241. Отчетность об исполнении бюджета

1. Данной статьей установлены виды отчетности по периодичности ее составления:

1) оперативная - отчетность, составляемая на любые даты, кроме 1 января, 1 апреля, 1 июля и 1 октября;

2) ежеквартальная, полугодовая - отчетность, составляемая на 1 апреля, 1 июля и 1 октября;

3) годовая - отчетность, составляемая на 1 января.

Указанные виды отчетности отличаются по срокам и своему содержанию. Наиболее полной, всесторонне характеризующей исполнение бюджета по всем кодам бюджетной классификации РФ, является годовая отчетность. Целью годовой отчетности является формирование данных о кассовых расходах, которые сопоставляются с плановыми назначениями, установленными законом (решением представительного органа местного самоуправления) о бюджете. Формирование годовой отчетности осуществляется после представления всеми главными распорядителями бюджетных средств бухгалтерской отчетности.

Оперативная отчетность имеет более сжатые сроки формирования, и в ней основным показателем выступают данные о финансировании расходов бюджета.

Данные всех видов отчетности, в том числе оперативной, должны быть подтверждены данными бухгалтерского учета исполнения бюджета.

2. Комментируемой статьей установлено, что сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюджета осуществляется исполнительным органом.

На федеральном уровне, как указано в статье 263 Кодекса, органом, представляющим ежеквартальные и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета в Федеральное Собрание РФ, является Правительство РФ. При этом функции сбора, свода и составления отчетности об исполнении федерального бюджета статьей 165 Кодекса возложены на Минфин России.

В аналогичном порядке организован процесс сбора, составления и представления отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ (муниципальных образований), при котором сбор и составление отчетности об исполнении бюджета являются функцией финансового органа субъекта РФ (муниципального образования), исполняющего бюджет (пункт 1 статьи 271 БК РФ).

3. Установление единой методологии отчетности об исполнении бюджета производится в соответствии с комментируемой статьей Правительством РФ.

Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273, функции по методологическому руководству бухгалтерским учетом и отчетностью Правительством РФ возложены на Минфин России. Кроме того, статьей 165 Кодекса в числе бюджетных полномочий Минфина России указано установление порядка составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Минфином России в соответствии с возложенными на него функциями ежегодно издаются нормативные правовые акты, регулирующие порядок формирования и представления годовой бухгалтерской отчетности об исполнении бюджета территориальными органами Федерального казначейства и финансовыми органами субъектов РФ. Кроме того, Минфином России издан приказ, регулирующий формирование и представление бюджетными учреждениями отчетности об исполнении сметы доходов и расходов. В указанных документах Минфин России дает рекомендации по заполнению форм отчетности, в них приводятся как типовые бухгалтерские записи по объектам учета, так и особенности отражения отдельных операций со средствами бюджета, происходивших за отчетный финансовый год.

4. В целях представления территориальными органами Федерального казначейства годовой бухгалтерской отчетности об исполнении федерального бюджета за 2001 г. приказом Минфина России от 22 февраля 2002 г. N 11н была утверждена Инструкция о порядке составления и представления годовой бухгалтерской отчетности об исполнении федерального бюджета и бюджета Союзного государства за 2001 год территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

В состав отчетности территориальных органов Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета за 2001 г., подлежащей представлению в Главное управление Федерального казначейства Минфина России (ГУФК), входили:

1) Баланс исполнения федерального бюджета (форма 612);

2) Отчет об исполнении федерального бюджета по доходам, расходам и источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета (форма 600);

3) Отчет о финансировании и кассовых расходах федерального бюджета (формы 603 и 703);

4) Отчет об объемах финансирования, полученных из Главного управления федерального казначейства (формы 615 и 715);

5) Отчет о движении внебюджетных средств бюджетных учреждений (формы 605 и 705);

6) Отчет об обязательствах, исполненных за счет бюджетных и внебюджетных средств (формы 614 и 714);

7) Отчет об остатках средств федерального бюджета на лицевых счетах в органах федерального казначейства на конец года (формы 602 и 702).

Одновременно с отчетностью об исполнении федерального бюджета подлежали представлению отчеты, характеризующие исполнение бюджета Союзного государства (Отчет о финансировании и кассовых расходах бюджета Союзного государства (форма 403)).

Кроме того, одновременно с указанными отчетами подлежали представлению:

1) Пояснительная записка;

2) Акт сверки расчетов по межбюджетным отношениям и Акт сверки расчетов по бюджетным ссудам субъектам Российской Федерации, подписываемые руководителями и главными бухгалтерами управления Федерального казначейства и финансового органа соответствующего субъекта РФ;

3) Справка о задолженности заемщиков по кредитам (бюджетным ссудам), предоставленным на возвратной и платной основе;

4) Справка о состоянии и изменении задолженности по кредитам (бюджетным ссудам), предоставленным юридическим лицам (субъектам Российской Федерации) на возвратной и платной основе;

5) акты сверок внутриказначейских расчетов;

6) Справка о поступлении в федеральный бюджет регулирующих налогов и сборов и суммах регулирующих налогов и сборов, подлежащих передаче в федеральный бюджет или бюджет субъекта Российской Федерации в порядке межбюджетного регулирования;

7) Справка об исполнении федерального бюджета по обслуживанию и погашению государственного внутреннего долга Российской Федерации.

Такое обилие форм отчетности органов Федерального казначейства позволяет всесторонне, по всем кодам бюджетной классификации РФ и всем счетам Единого плана счетов бухгалтерского учета исполнения бюджетов отразить операции по исполнению федерального бюджета, проведенные органами Федерального казначейства на территории субъектов РФ.

5. Состав и порядок составления отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ за 2000 и 2001 гг. и консолидированного бюджета субъекта РФ был установлен Инструкцией о порядке составления и представления годового бухгалтерского отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации за 2000 год, утвержденной приказом Минфина России от 15 марта 2001 г. N 23н. Данный приказ продлен на 2002 г. приказом Минфина России от 31 января 2002 г. N Зн.

Основными формами бухгалтерской отчетности, представляемой в Минфин России финансовыми органами субъектов РФ, являлись:

1) баланс исполнения консолидированного бюджета субъекта РФ, формируемый по балансовым счетам Единого плана счетов бухгалтерского учета исполнения бюджетов;

2) отчет об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ, составляемый по кодам функциональной, ведомственной и экономической классификаций расходов бюджетов РФ в разрезе данных по исполнению бюджета субъекта РФ и местных бюджетов;

3) справка об объеме государственного долга субъекта РФ перед федеральным бюджетом, в которой полностью представлены аналитические данные о задолженности субъектов РФ по всем видам заимствований.

6. Состав форм месячной, квартальной и годовой отчетности бюджетных учреждений и порядок их заполнения установлен Инструкцией о годовой, квартальной и месячной бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений и иных организаций, получающих финансирование из бюджета в соответствии с бюджетной росписью, утвержденной приказом Минфина России от 15 июня 2000 г. N 54н.

В состав бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений включаются формы:

1) Баланс исполнения сметы доходов и расходов (форма 1) со Справкой о движении сумм финансирования из бюджета;

2) Баланс исполнения сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам (форма 1-1);

3) Отчет об исполнении сметы доходов и расходов по бюджетным средствам (форма 2);

4) Отчет об исполнении сметы доходов и расходов по бюджетным средствам в иностранной валюте (форма 2-в);

5) Отчет о доходах и расходах целевого бюджетного фонда (форма 2-4);

6) Отчет об исполнении сметы доходов и расходов по дополнительным источникам бюджетного финансирования учреждений, находящихся за пределами Российской Федерации (форма 2-5);

7) Отчет об исполнении сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам (форма 4);

8) Отчет об использовании средств бюджета Союзного государства (форма 4-союз);

9) Отчет о движении основных средств (форма 5);

10) Отчет о движении материальных запасов (форма 6);

11) Отчет о недостачах и хищениях денежных средств и материальных ценностей в бюджетных учреждениях (форма 15);

12) Справка о полученном финансировании из федерального бюджета;

13) Справка об остатках средств, полученных из федерального бюджета;

14) Сводная справка об остатках средств, полученных из федерального бюджета.

Кроме того, в составе годовой и квартальной бухгалтерской отчетности учреждений и организаций представляется объяснительная записка об исполнении сметы доходов и расходов.

Сроки представления отчетности получателями средств бюджета своим распорядителям, а последними - главным распорядителям бюджетных средств определяются главными распорядителями бюджетных средств исходя из установленных им сроков представления сводной бухгалтерской отчетности в Минфин России или соответствующие финансовые органы.

7. Особенности формирования непосредственно Минфином России отчетности об исполнении федерального бюджета установлены Положением о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2000 г. N 695. Представление Правительством РФ отчетности об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу осуществляется в соответствии с нормами главы 27 Кодекса.

8. В соответствии с комментируемой статьей ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета подлежат представлению:

1) в представительный орган;

2) в орган государственного (муниципального) контроля, созданный в соответствии со статьей 157 БК РФ законодательными (представительными) органами соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, местного самоуправления;

3) в Федеральное казначейство - ГУФК.

Порядок рассмотрения представительными"органами оперативных, ежеквартальных и полугодовых отчетов об исполнении бюджета устанавливается правовыми актами этих представительных органов.

Соответствующие контрольные органы в отношении отчетности об исполнении бюджета осуществляют полномочия, предусмотренные статьей 157 Кодекса.

ГУФК на основании полученной отчетности об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ формирует отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.

9. Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом. В соответствии со статьей 272 Кодекса отчет об исполнении бюджета представляется в форме проекта закона (решения). Представительный орган принимает решение об утверждении годового отчета или его отклонении в порядке, предусмотренном главами 26 и 27 Кодекса.

Статья 242. Завершение бюджетного года

1. В отличие от ранее действовавшего бюджетного законодательства Российской Федерации комментируемой статьей установлено, что финансовый год подлежит завершению 31 декабря соответствующего финансового года. Согласно статье 12 Кодекса он совпадает с календарным годом и длится с 1 января по 31 декабря. Таким образом, дополнительных периодов в новом календарном году для завершения операций по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета истекающего календарного года, не должно быть.

2. Лимиты бюджетных обязательств, ограничивающие объем бюджетных обязательств получателей бюджетных средств, являются срочными и прекращают свое действие 31 декабря. Следовательно, остаток лимитов бюджетных обязательств, в пределах которых бюджетными учреждениями не были приняты бюджетные обязательства в завершенном финансовом году, не является переходящим на следующий финансовый год.

3. После 25 декабря получатели бюджетных средств утрачивают право на принятие денежных обязательств, определенное статьей 225 Кодекса. Сокращение срока принятия денежных обязательств по сравнению со сроком завершения финансового года вызвано необходимостью завершения в оставшийся период времени до завершения финансового года остальных процедур санкционирования и расходования бюджетных средств. В срок до 28 декабря орган, исполняющий бюджет, должен завершить подтверждение денежных обязательств, принятых получателями бюджетных средств, а в срок до 31 декабря включительно - оплатить их.

В то же время, как следует из пункта 1 статьи 226 и пункта 2 статьи 227 Кодекса, оплата в новом году принятых в прежнем году бюджетных обязательств допускается, но уже только в пределах лимитов бюджетных обязательств нового календарного года. При этом подлежат соблюдению в полном объеме процедуры подтверждения обязательств, установленные статьей 226 Кодекса.

4. Комментируемая статья содержит норму, в соответствии с которой счета бюджета завершаемого года подлежат закрытию в 24 ч 31 декабря. В конце года должны закрываться только лицевые счета бюджетных учреждений, с которых остатки финансирования из бюджета списываются и аккумулируются на едином счете бюджета. Единый счет бюджета закрытию не подлежит, и остаток средств на нем по состоянию на 1 января учитывается в качестве остатка средств на начало очередного финансового года (пункт 5 комментируемой статьи) в составе источников финансирования дефицита бюджета.

5. Комментируемой статьей установлены особенности закрытия счетов бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности, на которых по состоянию на 31 декабря числится остаток. В отличие от остатков финансирования из бюджета остаток средств, полученных бюджетным учреждением от предпринимательской деятельности, изъятию у бюджетного учреждения не подлежит и зачисляется в полном объеме на вновь открываемый лицевой счет.

Глава 25. Исполнение федерального бюджета

Статья 243. Основы казначейского исполнения федерального бюджета

1. Комментируемая статья в развитие статьи 215 Кодекса определяет основные принципы исполнения федерального бюджета Федеральным казначейством, выделяя платежную, контрольную и учетную функции Федерального казначейства.

Основной функцией Федерального казначейства является осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета. В этой норме заложена реализация принципа единства кассы, при котором происходит разделение функций распорядителя средств и функций их владельца и функции кассира распорядителей и получателей средств бюджета возлагаются на один орган - Федеральное казначейство.

Задача регулирования объемов и сроков принятия бюджетных обязательств вытекает из необходимости бесперебойного осуществления платежей из федерального бюджета. Способом регулирования бюджетных обязательств является установление лимитов бюджетных обязательств. В статье 249 Кодекса отмечено, что лимиты бюджетных обязательств формируются на основании прогноза поступления доходов и средств источников финансирования дефицита федерального бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета. Постановлениями Правительства РФ, определяющими порядок реализации федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, определяются особенности установления и доведения лимитов бюджетных обязательств до получателей средств федерального бюджета.

Совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств является в соответствии со статьей 252 Кодекса элементом системы предварительного контроля за целевым использованием средств федерального бюджета. При формировании разрешения на осуществление платежа Федеральным казначейством осуществляется контроль проводимых платежей на соответствие целевому назначению и объемам доведенных лимитов бюджетных обязательств и финансирования.

2. К числу основных принципов исполнения федерального бюджета, закрепленных комментируемой статьей, относится необходимость отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. В усиление этого принципа в данной статье дополнительно подчеркнуто, что осуществление операций минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства запрещается.

Содержание понятия "система балансовых счетов" можно раскрыть двояко:

1) как совокупность счетов Федерального казначейства в Банке России и кредитных организациях в рублях и иностранной валюте, через которые проводятся операции по исполнению федерального бюджета;

2) как систему счетов учета операций по исполнению федерального бюджета, открываемых в Главной книге Федерального казначейства согласно соответствующему плану счетов бюджетного учета. В разрезе указанных счетов подлежит формированию баланс исполнения федерального бюджета.

Кодексом определен ряд операций, которые могут осуществляться минуя счета Федерального казначейства, открываемые в Банке России или кредитных организациях. Это прежде всего операции, осуществляемые за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 216), операции по зачету денежных обязательств (статья 235), операции по реструктуризации долга (статья 105), операции по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм при закупках товаров, работ и услуг в стране кредитора (статья 6) и др. Можно также отметить, что не все операции по исполнению федерального бюджета могут в принципе проводиться через счета, открытые в учреждениях Банка России или кредитных организациях, как, например, операции по доведению лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств, хотя они отражаются в регистрах бюджетного учета Федерального казначейства.

Кроме того, в абзаце первом комментируемой статьи первой задачей Федерального казначейства отмечена именно регистрация, то есть учет, поступлений.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в комментируемой статье понятие "система балансовых счетов" употребляется во втором своем значении - как счета бюджетного учета, ведущиеся Федеральным казначейством, на которых подлежат отражению все без исключения операции по исполнению федерального бюджета.

Если операции в соответствии с бюджетным законодательством проводятся минуя счета, открытые в учреждениях Банка России или кредитных организациях, то основанием их отражения в системе балансовых счетов Федерального казначейства будут являться соответствующие первичные документы или отчеты главных распорядителей средств федерального бюджета, осуществляющих соответствующие операции. Например, основанием отражения доходов российских загранучреждений от разрешенных видов деятельности, включая доходы от использования федеральной собственности за рубежом, и проводимых за счет них расходов, является отчетность главных распорядителей средств федерального бюджета по форме 2-5 "Отчет об исполнении сметы доходов и расходов по дополнительным источникам бюджетного финансирования учреждений, находящихся за пределами Российской Федерации", представляемая в Главное управление Федерального казначейства Минфина России.

Таким образом, указанная статья подчеркивает роль Федерального казначейства как официального бюджетного "бухгалтера" по исполнению федерального бюджета.

Статья 244. Счета Федерального казначейства

1. Комментируемой статьей установлено, что открытие и закрытие счетов федерального бюджета, а также определение их режима является функцией Федерального казначейства. Из этого вытекает, что счета федерального бюджета могут открываться только органам Федерального казначейства - территориальным и Главному управлению Федерального казначейства Минфина России. Последний абзац указанной статьи особо подчеркивает, что открытие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их режима без соответствующего решения Федерального казначейства не допускается.

2. В настоящее время органам Федерального казначейства открываются в учреждениях Банка России и в установленном порядке в кредитных организациях счета учета операций со средствами бюджета на следующих балансовых счетах (по Плану счетов бухгалтерского учета в кредитных организациях Российской Федерации, утвержденному приказом ЦБ РФ от 31 октября 1996 г. N 02-399):

40101 "Доходы, распределяемые органами федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации" (с символом банковской отчетности "01");

40102 "Доходы федерального бюджета";

40103 "Доходы федерального бюджета, перечисленные на финансирование расходов федерального бюджета";

40105 "Средства федерального бюджета".

Режим указанных счетов (под которым понимается характеристика типовых операций, совершаемых по дебету и кредиту счетов) определен в правовых актах Минфина России, а также в Правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации, утвержденных приказом ЦБ РФ от 18 июня 1997 г. N 02-263.

3. Лицевые счета органов Федерального казначейства, открываемые на балансовом счете 40101, предназначены для аккумулирования регулирующих доходов, поступающих на территории соответствующих субъектов РФ, с их последующим распределением в порядке межбюджетного регулирования на соответствующие счета денежных средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Статьей 9 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" впервые установлено, что федеральные налоги и сборы, иные платежи, включая единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности, указанные в статьях 9, 10 и 27 данного Закона (за исключением федеральных налогов и сборов, по которым законодательством Российской Федерации о налогах и сборах установлены ставки исчисления и уплаты в доходы бюджетов субъектов РФ, не получающих в 2001 г. дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности), подлежат зачислению в полном объеме на счета органов Федерального казначейства, открываемые на балансовом счете 40101, для осуществления распределения доходов от их уплаты в порядке межбюджетного регулирования между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами закрытых административно-территориальных образований, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Перечень налогов и сборов, подлежащих зачислению на балансовый счет 40101 на территориях субъектов РФ, не получающих дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, установлен приказом Минфина России от 29 декабря 2000 г. N 420.

Балансовые счета 40102 и 40103 предназначены для учета доходов федерального бюджета:

1) по кредиту счета 40102 отражается общая сумма доходов и иных поступлений в федеральный бюджет;

2) по дебету счета 40103 отражается сумма поступлений в федеральный бюджет, перечисленная на лицевые счета органов Федерального казначейства, открытые на балансовом счете 40105 для осуществления платежей из федерального бюджета.

В конце каждого финансового года остатки средств по балансовым счетам 40101, 40102 и 40103 подлежат обнулению путем совершения корреспондирующих друг с другом записей по ним. На начало каждого финансового года остатки средств по этим счетам должны равняться нулю.

Порядок распределения доходов федерального бюджета между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также порядок учета доходов федерального бюджета, поступающих на лицевые счета органов Федерального казначейства, открытые на балансовом счете 40102, установлен Инструкцией о порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 14 декабря 1999 г. N 91н.

4. Лицевые счета органов Федерального казначейства, открытые на балансовом счете 40105, предназначены для проведения кассовых расходов федерального бюджета. По кредиту указанного счета зачисляются суммы поступлений федерального бюджета с дебета счета 40103, а также суммы восстановления кассовых расходов, проводимых в течение финансового года. Кроме того, указанный счет предназначен для проведения внутриказначейских расчетов по расходам федерального бюджета с целью обеспечения необходимыми ресурсами счетов соответствующих органов Федерального казначейства для осуществления кассовых расходов..

5. Для обеспечения кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ (муниципальных образований) органам Федерального казначейства могут открываться счета на следующих балансовых счетах:

40101 "Доходы, распределяемые органами федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации" (с символом банковской отчетности "02");

40201 "Средства бюджетов субъектов Российской Федерации";

40204 "Средства местных бюджетов".

Порядок совершения органами Федерального казначейства операций по указанным счетам установлен Правилами кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства, утвержденными приказом Минфина России от 19 апреля 2000 г. N 46н и согласованными с Банком России 20 апреля 2000 г.

6. Органам Федерального казначейства для обеспечения учета операций со средствами бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, открываются лицевые счета на балансовом счете 40503 "Счета предприятий, находящихся в федеральной собственности. Некоммерческие организации" (с символом банковской отчетности "01").

7. Комментируемой статьей установлено, что единый счет федерального бюджета (являющийся единым счетом Федерального казначейства) находится в Банке России.

В настоящее время осуществляется реализация Концепции функционирования единого счета федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по учету доходов и средств федерального бюджета, одобренной распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 г. N 107-р, в которой раскрывается механизм функционирования единого счета Федерального казначейства (см. комментарий к статье 216 БК РФ).

В соответствии с указанной Концепцией единый счет Федерального казначейства представляет собой счет в Банке России, на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти Российской Федерации в валюте Российской Федерации по исполнению федерального бюджета.

8. Открываемые счета Федерального казначейства в Банке России и кредитных организациях обслуживаются на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, устанавливаемых БК РФ.

Статья 245. Исполнение доходов федерального бюджета

Исполнение доходов федерального бюджета осуществляется в соответствии с Инструкцией о порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 14 декабря 1999 г. N 91н.

Речь идет об учете и распределении средств, поступающих на счета по учету доходов федерального бюджета, открытых органам Федерального казначейства, как правило, в учреждениях Банка России. В соответствии с Концепцией функционирования единого счета федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по учету доходов и средств федерального бюджета, одобренной распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 г. N 107-р, открываются следующие доходные счета по учету:

1) налогов, поступающих от налогоплательщиков и подлежащих распределению органами Федерального казначейства между бюджетами разных уровней по нормативам, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) доходов федерального бюджета;

3) доходов федерального бюджета, перечисленных на финансирование расходов;

4) доходов федерального бюджета, перечисляемых на транзитный счет в учреждения Банка России.

Налогоплательщики перечисляют все налоги и сборы на счет по учету налогов и сборов управления Федерального казначейства по субъекту РФ (УФК), открытый в учреждении Банка России. УФК ежедневно распределяет доходы, поступившие на счет по учету доходов, по разным уровням соответствующих бюджетов и перечисляет их на лицевые счета по учету средств бюджета субъекта РФ, местных бюджетов, на лицевые счета государственных внебюджетных фондов, а в части федерального бюджета - на единый счет Федерального казначейства (ЕКС), открытый Главным управлением Федерального казначейства Минфина России (ГУФК).

Кроме того, со счета по учету доходов федерального бюджета осуществляется возврат налогоплательщикам излишне уплаченных или излишне взысканных налогов и сборов. УФК ежедневно передают отделениям Федерального казначейства информацию о поступивших налогах и сборах по электронным каналам связи для последующей ее передачи территориальным налоговым и финансовым органам. Учет всех налогов и сборов, поступающих во все уровни бюджетов, осуществляется органом Федерального казначейства, что позволит органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления и налоговым органам оперативно иметь общую информацию о поступивших на территории субъектов РФ налогах и сборах.

На ЕКС поступают доходы федерального бюджета и остатки неиспользованных средств федерального бюджета, перечисляемые с лицевых счетов УФК. Ежедневно ГУФК осуществляет с ЕКС перечисления средств УФК. Аналитический учет ежедневных поступлений в федеральный бюджет доходов и расходов федерального бюджета по кодам бюджетной классификации РФ в разрезе субъектов РФ и нарастающим итогом с начала года осуществляется ГУФК в Главной книге Федерального казначейства, которая является основным учетным регистром.

Для удобства обработки информации и контроля за поступающими от сбора налогов доходами в разрезе налогоплательщиков и видов налогов совместным приказом Минфина России и МНС России от 29 февраля 2000 г. NN 21н, АП-3-25/82 утверждены Правила проставления в платежных документах идентификационного номера налогового органа, кода постановки на учет и кода бюджетной классификации Российской Федерации при осуществлении операций по счетам по учету доходов и средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В соответствии с данными Правилами налогоплательщики-организации при перечислении платежей на счета по учету доходов бюджетов всех уровней, открытые органам Федерального казначейства, в платежном документе в поле "Плательщик" после ИНН налогоплательщика указывают текст "КПП" и значение кода причины постановки на учет в соответствии с положениями Порядка и условий присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика, утвержденного приказом МНС России от 27 ноября 1998 г. N ГБ-3-12/309. Кроме того, налогоплательщиками и налоговыми агентами, а также налоговыми органами при взыскании недоимки по налогам и пени, сумм налоговых санкций за нарушение налогового законодательства на основании решений судебных органов в платежном документе в поле "Получатель" указываются ИНН налогового органа, осуществляющего контроль за поступлением платежа, наименование органа Федерального казначейства, наименование налогового органа, осуществляющего контроль за поступлением платежа. При перечислении платежей на счета по учету доходов бюджетов всех уровней, открытые органам Федерального казначейства, в платежном документе в поле "Назначение платежа" перед текстовым указанием назначения платежа проставляют в скобках код доходов бюджетов РФ или источников финансирования дефицита бюджетов бюджетной классификации РФ в соответствии с приказом Минфина России от 25 мая 1999 г. N 38н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации".

Статья 246. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета

Порядок исполнения сводной бюджетной росписи ежегодно утверждается приказом Минфина России. Сводная роспись составляется Минфином России, утверждается министром финансов РФ в рамках его исключительных полномочий, доводится до федеральных органов исполнительной власти и иных непосредственных получателей средств федерального бюджета (главных распорядителей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 Кодекса) Минфином России по установленной форме и передается на исполнение Главному управлению Федерального казначейства Минфина России. Далее до территориальных органов Федерального казначейства по субъектам РФ доводится соответствующая часть сводной бюджетной росписи.

Утверждаемым Минфином России порядком исполнения сводной бюджетной росписи утверждаются правила внесения в нее изменений с учетом особенностей статей расходов федерального бюджета и по представлению главных распорядителей средств федерального бюджета. Внесение изменений в сводную роспись может осуществляться Правительством РФ и Минфином России по представлению федеральных органов исполнительной власти и иных прямых получателей средств федерального бюджета и министром финансов РФ в рамках его исключительных полномочий, установленных статьей 261 Кодекса.

Порядок исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2000 год утвержден приказом Минфина России от 19 июня 2000 г. N 55н, Порядок исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2001 год утвержден приказом Минфина России от 23 апреля 2001 г. N ЗЗн. Утверждаются подобные документы на основании принятого федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год и постановления Правительства РФ о мерах по реализации утвержденного федерального закона о федеральном бюджете.

Можно утверждать, что сводная бюджетная роспись является основой для исполнения федерального бюджета. В соответствии с вышеназванным Порядком, принятым на 2001 г., направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие годовым и поквартальным показателям уточненной сводной росписи и лимитам бюджетных обязательств, является основанием для принятия решения о нецелевом использовании средств федерального бюджета.

Статья 247. Санкционирование расходов федерального бюджета

В целом процедуры санкционирования расходов федерального бюджета, установленные комментируемой статьей, не отличаются от этапов санкционирования при исполнении расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, установленных статьей 219 Кодекса. При этом для исполнения расходов федерального бюджета специально оговорена цель введения данных процедур, которой является исключение принятия к финансированию расходов, не предусмотренных утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете и не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований федерального бюджета. Невозможность исполнения расходов федерального бюджета помимо процедур санкционирования гарантируется нормами об ответственности за нарушение бюджетного законодательства, установленными частью четвертой Кодекса.

Порядок и правила санкционирования расходов федерального бюджета в настоящее время установлены как нормативными актами Минфина России, так и нормативными актами Правительства РФ, в частности постановлениями Правительства о мерах по реализации федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Во исполнение данных постановлений, как правило, утверждаются приказы Минфина России о порядке исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на соответствующий год. Например, приказом Минфина России от 19 июня 2000 г. N 55н утвержден Порядок исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2000 год, содержанием которого являются особенности составления сводной бюджетной росписи федерального бюджета, доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств федерального бюджета и иных процедур санкционирования расходов федерального бюджета.

Статья 248. Уведомление о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета

Собственно уведомления о бюджетных ассигнованиях являются частями сводной бюджетной росписи в отношении соответственно распорядителей и получателей средств федерального бюджета, в совокупности составляющими сводную бюджетную роспись на соответствующий год. При этом в соответствии с Порядком исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2000 год, утвержденным приказом Минфина России от 19 июня 2000 г. N 55н, уведомления о бюджетных ассигнованиях доводятся до нижестоящих распорядителей и получателей средств федерального бюджета не органами Федерального казначейства, а главными распорядителями средств федерального бюджета на основании доведенных показателей сводной росписи и лимитов бюджетных обязательств по форме, установленной приложением к данному Порядку.

Статья 249. Уведомления о лимитах бюджетных обязательств федерального бюджета

Если сводная бюджетная роспись является основой для исполнения бюджетов, то лимиты бюджетных обязательств являются необходимым условием и главной позицией для текущего контроля при исполнении федерального бюджета. Лимиты бюджетных обязательств в соответствии с комментируемой статьей соответствуют объему распорядительных прав получателей средств федерального бюджета на принятие денежных обязательств федерального бюджета. Принятие получателем средств федерального бюджета денежных обязательств с превышением установленных для него лимитов бюджетных обязательств влечет за собой отсутствие подтверждения таких обязательств со стороны Федерального казначейства в соответствии со статьей 251 Кодекса и в последующем - их неоплату за счет средств федерального бюджета.

При этом практика утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств отличается от правил, установленных комментируемой статьей. Постановлением Правительства РФ от 30 марта 2001 г. N 255 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год"" установлено, что лимиты бюджетных обязательств доводятся до главных распорядителей в размере, не превышающем ассигнования, установленные в сводной росписи на I-III кварталы 2001 г., за исключением лимитов бюджетных обязательств, которые доводятся в размере годовых ассигнований:

1) на оплату работ по разработке, производству и ремонту вооружения и военной техники, осуществляемых по государственному оборонному заказу;

2) на оплату услуг по кодам экономической классификации расходов бюджетов РФ 110721 "Оплата отопления и технологических нужд", 110722 "Оплата потребления газа", 110723 "Оплата потребления котельно-печного топлива", 110730 "Оплата потребления электрической энергии" и 110740 "Оплата водоснабжения помещений";

3) по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней".

То есть в 2001 г. лимиты бюджетных ассигнований доводятся за 9 месяцев текущего года, а по некоторым видам расходов - за год. В соответствии с Порядком исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2001 год, утвержденным приказом Минфина России от 23 апреля 2001 г. N ЗЗн, такой порядок доведения лимитов бюджетных обязательств установлен в целях недопущения роста объемов кредиторской задолженности. При этом доведение лимитов бюджетных обязательств осуществляется Главным управлением Федерального казначейства Минфина России, которое доводит их до главных распорядителей средств федерального бюджета. Для сведения свод лимитов бюджетных обязательств направляется в Счетную палату РФ.

Статья 250. Принятие денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета

Комментируемая статья в совокупности со статьей 222 Кодекса является своеобразным буфером, описывающим переход от гражданско-правовых отношений к бюджетным. Как известно, правоотношения по заключению гражданско-правовых договоров являются предметом регулирования гражданского права, где основополагающим источником является ГК РФ. В то же время расходование бюджетных средств - сфера регулирования уже бюджетного права, коренным образом отличного от гражданского по методу правового регулирования, так как оно основано на властных правоотношениях.

Как было отмечено в докладе Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ В.Ф. Яковлева на проходившей 13-14 марта 1997 г. научно-практической конференции на тему "Новый Гражданский кодекс Российской Федерации: проблемы теории и практики", "это огромнейшая проблема, которую хорошо чувствуют на Западе, там, где есть государственная собственность. А она есть везде, она существует в значительных масштабах в странах Европы, имеется и в США. В США четко отработаны механизмы правового регулирования всего того, что связано с государственной собственностью. Американские специалисты классифицируют договоры в американском праве на три группы. Во-первых, это договоры между предпринимателями. Во-вторых, договоры потребительские - между предпринимателем и гражданином-потребителем. И наконец, договоры, в которых так или иначе участвуют государственные средства, государственное имущество. Хотя они подчиняются определенным общим правилам, но степень нормативного и индивидуального правового регулирования в этих трех видах договоров абсолютно различна. Где меньше всего государственного регулирования, больше всего свободы, саморегулирования, регулирования с помощью договора? Конечно, в сфере предпринимательских договоров. Если же взять потребительские договоры, то в американском праве вмешательства государства (если под вмешательством государства понимать правовое регулирование) значительно больше. В сфере же гражданских отношений с участием государственного имущества зарегулировано буквально все".

Принятие денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета, означает, что заключенный гражданско-правовой договор (денежное обязательство) трансформируется в одно или несколько бюджетных обязательств, в отношении которых, а не договора непосредственно начинают действовать нормы бюджетного законодательства. Бюджетное обязательство в соответствии со статьей 222 Кодекса представляет собой признанную органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающую в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Таким образом, в случае отсутствия соответствующих расходов в сводной бюджетной росписи из заключенного договора может и не возникнуть бюджетного обязательства, что делает невозможным оплату данного договора (денежного обязательства) за счет бюджета.

В таком случае кредитор (поставщик товаров, работ и услуг по заключенному договору) вправе обратиться за защитой своих интересов в суд. Однако даже в случае вынесения судебного решения его исполнение может осуществляться только с учетом режима иммунитета бюджетов (см. комментарий к статье 239 БК РФ) и требований статьи 286 Кодекса. Кроме того, нормы, регулирующие порядок взыскания на основании судебных решений в пределах бюджетного года, содержатся в федеральном законе о федеральном бюджете, например в статье 143 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год", статьях 109 и 110 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год", статьях 127 и 128 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год".

Статья 251. Подтверждение платежных обязательств федерального бюджета

Содержание комментируемой статьи продублировано Инструкцией о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 106н. В соответствии с пунктом 50 данной Инструкции орган Федерального казначейства направляет в учреждение банка документы для осуществления расходной операции по счету по учету средств федерального бюджета при наличии у получателя средств федерального бюджета принятых денежных обязательств после проверки расчетно-денежных документов и документов, подтверждающих факт выполнения работ (услуг) или поставки товаров, утвержденных получателем средств. Пунктом 66 Инструкции установлено, что оформленные клиентом платежные поручения принимает уполномоченный работник органа Федерального казначейства, который проверяет правильность оформления, соответствие сумм, указанных в платежном поручении, доведенным объемам лимитов бюджетных обязательств и финансирования по показателям бюджетной классификации РФ. При этом получатель средств прилагает документы, служащие основанием платежа (договор, счет-фактуру, акт выполненных работ).

Помимо проверки, производимой при совершении расходования по лицевому счету получателя средств федерального бюджета, основной формой реализации положений комментируемой статьи является предварительный учет в органах Федерального казначейства принимаемых получателями средств федерального бюджета бюджетных обязательств.

Получатели бюджетных средств, будучи самостоятельными юридическими лицами, после наделения их в установленном порядке полномочиями государственного заказчика вправе начинать процедуру проведения конкурсных торгов, завершая ее заключением государственного контракта (см. комментарий к статье 71 БК РФ). Одновременно для своих внутренних нужд получатель бюджетных средств от своего имени может заключать иные договоры, не являющиеся государственными контрактами. И в том и в другом случае отсутствие достаточных финансовых полномочий для принятия за счет бюджета соответствующих обязательств является препятствием для заключения бюджетным учреждением как самостоятельным юридическим лицом от своего имени любого договора, несмотря на норму статьи 120 ГК РФ о том, что собственник соответствующего имущества (в случае федерального бюджета - государственная казна Российской Федерации) несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения. После оформления сдачи-приемки выполненных работ (поставленных товаров, услуг) зачастую возникает проблема с оплатой договора ввиду недостаточности доведенных до учреждения лимитов. То есть контракт, заключенный на сумму, заведомо большую, чем соответствующий лимит бюджетных обязательств, может быть оплачен только в пределах утвержденных лимитов (даже при соответствии суммы договора росписи доходов и расходов федерального бюджета). Финансирование сверх лимитов бюджетных обязательств является нарушением и влечет для виновных должностных лиц последствия (статья 297 БК РФ).

В качестве примера, подтверждающего необходимость согласования заключаемых договоров с установленными лимитами бюджетного финансирования, можно привести многократные случаи превышения выделенных лимитов средств федерального бюджета по закупкам продовольствия, поставлявшегося Федеральной продовольственной корпорацией (ФПК) учреждениям Минобороны России в 1993-1995 гг. В результате применения завышенных тарифов Минфин России был поставлен перед фактом необходимости оплаты поставленного продовольствия на сумму большую, чем было выделено из федерального бюджета. При этом ФПК, являющейся через посредство своих региональных филиалов поставщиком для федеральных государственных нужд, были выполнены требуемые объемы поставок и таким образом исполнены ее обязательства по заключенному государственному контракту и договорам поставки.

Первая попытка уйти от данного положения вещей была сделана принятием Основных принципов финансирования закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, размещаемых на конкурсной основе, утвержденных Минфином России 19 февраля 1998 г. во исполнение Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". Основные принципы определяют, что финансирование закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд осуществляется в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете, а также с учетом реального поступления в бюджет финансовых ресурсов. Установлено, что на основании соответствующих заявок средства на финансирование закупок предусматриваются Главным управлением Федерального казначейства Минфина России отдельной строкой в проектах лимитов финансирования расходов и мероприятий федерального бюджета на предстоящий месяц. При этом заявки могут уточняться исходя из прогнозируемых доходов федерального бюджета.

Однако очевидно, что Основные принципы не решают главного - не предотвращают само возникновение кредиторской задолженности из договоров, заключенных с превышением финансовых полномочий.

В соответствии со статьей 247 Кодекса порядок и правила санкционирования расходов федерального бюджета устанавливаются Федеральным казначейством.

Для решения данной проблемы с 1999 г. введен учет бюджетных обязательств органами Федерального казначейства. Положение об учете территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, утверждено постановлением Правительства РФ от 15 июля 1999 г. N 806. Во исполнение данного постановления приказом Минфина России от 13 августа 1999 г. N 55н были утверждены Правила учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. С сентября 1999 г. органы Федерального казначейства приступили к выполнению этой работы. В настоящее время ведется учет только тех бюджетных обязательств, которые вытекают из договоров на энергоснабжение и поставку коммунальных услуг. Существовавшее до недавнего времени ограничение по сумме бюджетного обязательства (до 200 МРОТ) сегодня отменено. Учет бюджетных обязательств предполагает, что заключаемые бюджетными учреждениями договоры, подлежащие оплате за счет средств федерального бюджета, проверяются органами Федерального казначейства на предмет наличия достаточных лимитов финансирования по соответствующим кодам бюджетной классификации. При наличии выделенных лимитов, объем которых не может быть превышен принятыми денежными обязательствами, бюджетные обязательства принимаются к учету. В соответствии с указанным Положением договор на поставку продукции, стоимость которого на текущий финансовый год, установленная по соглашению сторон, превышает остаток лимита бюджетных обязательств учреждения по коду бюджетной классификации РФ, к учету не принимается.

Контрольной цифрой для определения границы оплаты-неоплаты бюджетного обязательства является лимит бюджетных обязательств, установленный главным распорядителем либо распорядителем средств федерального бюджета по каждому коду бюджетной классификации. Данная категория используется в большинстве стран с развитой рыночной экономикой и позволяет осуществлять commitments control, то есть производить непосредственно перед принятием какого-либо денежного обязательства за счет государства текущий контроль за тем, отпущены ли субъекту, заключающему договор, соответствующие финансовые полномочия.

Легко увидеть, что учет бюджетных обязательств, производимый органами Федерального казначейства, какого-либо гражданско-правового значения не имеет. При превышении лимитов бюджетных обязательств и непринятии соответствующего договора органом Федерального казначейства к учету такой договор все равно сохраняет свою юридическую силу в полном объеме устанавливаемых им прав и обязанностей. Еще можно подчеркнуть, что учет бюджетных обязательств, осуществляемый органами Федерального казначейства, не является государственной регистрацией договоров. В соответствии со статьей 165 ГК РФ несоблюдение в случаях, установленных законом, требования о государственной регистрации сделки влечет ее недействительность. Такая сделка считается ничтожной. Статья 167 ГК РФ устанавливает, что недействительная сделка не влечет юридических последствий. То есть только в том случае, если бы законом была установлена обязательная государственная регистрация в органах Федерального казначейства заключаемых бюджетополучателями договоров о поставке товаров, работ и услуг за счет средств федерального бюджета, при отсутствии регистрации заключаемые договоры считались бы ничтожными и их неисполнение не отражалось бы на кредиторской задолженности федерального бюджета.

Интересен при рассмотрении данной проблемы опыт государственного устройства Швеции. Органы центрального правительства, суды, а также парламент и его органы образуют государство как юридическое лицо. При этом министерства являются небольшими организациями, которые составляют аппарат правительства. Правительству подчиняется около 300 государственных органов, которые являются подразделениями юридического лица - государства.

Все государственные органы, а также их компетенция формируются по типовой модели, которая закреплена Постановлением о государственном органе, применимом ко всем центральным государственным органам. Общее Постановление дополняется специальным постановлением с инструкциями для каждого государственного органа. Сходную проблему, возникающую из принятия на себя государственными органами финансовых обязательств, в Швеции разрешили таким образом, что если государственный орган выходит за рамки полномочий, установленных для него соответствующими нормативными актами, то его обязательства считаются недействительными. Данный вывод следует из общих начал гражданского законодательства, которое в этой части аналогично российскому. Для Швеции российская проблема роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджета могла бы быть разрешена наиболее простым образом, то есть внесением правительством соответствующего условия в единственный документ - вышеназванное Постановление.

Статья 252. Финансирование расходов федерального бюджета

1. Согласно комментируемой статье финансирование расходов федерального бюджета заключается в двух последовательно совершаемых действиях - разрешении (распоряжении) на осуществление платежа и осуществлении платежа.

Таким образом, Кодекс расширил ранее существовавшее понятие финансирования, включив в него стадию осуществления платежа.

Такой подход становится оправданным, если рассматривать устанавливаемые объемы финансирования как своего рода кассовый план бюджета. При этом главными распорядителями, распорядителями средств федерального бюджета и подведомственными им бюджетными учреждениями должно обеспечиваться равномерное расходование бюджетных средств, без излишнего накопления сумм остатков финансирования на лицевых счетах в органах Федерального казначейства. Рассмотрение вопроса в такой плоскости стало актуальным в последние несколько лет, когда исполнение федерального бюджета осуществляется с профицитом и финансирование из федерального бюджета выделяется в полном объеме в соответствии с установленными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, и при этом на лицевых счетах бюджетных учреждений накапливаются значительные объемы остатков финансирования.

2. Суть стадии разрешения (распоряжения) на осуществление платежа раскрыта в статье 226 Кодекса. Данная стадия завершается, как следует из последнего абзаца комментируемой статьи и пункта 3 статьи 226, совершением разрешительной надписи. Это подтверждается тем, что в последнем абзаце слова "разрешение на осуществление платежа" взяты в скобки после слов "совершение разрешительной надписи", что указывает на их равнозначность. В целях недопущения совершения разрешительной надписи и дачи распоряжения об осуществлении платежа одним и тем же должностным лицом право подписи на платежных документах предоставлено руководителю и главному бухгалтеру органа Федерального казначейства (их заместителям), а разрешение на осуществление платежа (совершение разрешительной надписи) дается должностными лицами подразделений органа Федерального казначейства, осуществляющих подтверждение денежных обязательств.

Длительного временного разрыва между разрешением (распоряжением) на осуществление платежа и самим платежом, как следует из статьи 253 Кодекса, не должно быть - платеж Федеральным казначейством должен быть осуществлен в день совершения разрешительной надписи.

Таким образом, разрешение на осуществление платежа, предваряя сам платеж, направлено на обеспечение проверки соответствия документов, необходимых для совершения расходов, установленным статьей 226 Кодекса требованиям.

3. Даваемое в комментируемой статье определение понятия "финансирование" не является исчерпывающим. Сам Кодекс и действующее бюджетное законодательство термин "финансирование" употребляют в двух смыслах:

1) как расходование бюджетных средств. Например, в статье 219 Кодекса отмечено, что процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств, - такой же подход отражен и в комментируемой статье;

2) как процесс наделения получателей средств бюджета правами на проведение кассовых расходов (выделения из бюджета средств для последующего их использования). В этом смысле понятие "финансирование" употреблено в статье 254 Кодекса, в которой сказано, что на лицевом счете отражается объем средств федерального бюджета, которыми располагает распорядитель либо получатель этих средств в процессе реализации процедур санкционирования и финансирования.

Употребление термина "финансирование" во втором смысле происходит в действующей практике исполнения федерального бюджета и бюджетов иных уровней, в постановлениях Правительства РФ и приказах Минфина России по бюджетному учету и отчетности. В Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 106н, например, объем финансирования определяется как объем прав получателя средств федерального бюджета на оплату принятых в установленном порядке денежных и иных обязательств за счет средств федерального бюджета, в пределах которых органы Федерального казначейства осуществляют кассовые расходы по поручению получателя средств федерального бюджета.

Одновременно и первый, и второй смысл термина "финансирование" употреблены в статье 238 Кодекса, в которой дается определение понятия "недофинансирование". Так, недофинансирование означает разницу между лимитом бюджетных обязательств, доведенных в уведомлении о лимите бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, в период действия лимита бюджетных обязательств с учетом положений статей 224, 230 и 231 Кодекса. Отсюда вывод, что сумма финансирования означает либо объем средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объем средств, списанных с единого счета бюджета.

4. Даваемое в комментируемой статье определение финансирования указывает на то, что существующая в настоящее время такая стадия финансирования, как выделение учреждениям объема прав (средств) на осуществление кассовых расходов, может вообще отсутствовать. Если в настоящее время стадия финансирования следует за стадиями доведения лимитов бюджетных обязательств и принятия обязательств и перед стадией кассового расхода, то комментируемая статья допускает осуществление кассового расхода вслед за подтверждением принятых бюджетным учреждением денежных обязательств в соответствии с требованиями статьи 226 Кодекса.

5. Традиционно осуществление платежа со счетов учета бюджетных средств в пользу физических и юридических лиц составляет понятие кассового расхода. Так, например, в Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 106н, кассовый расход определен как операция по списанию средств со счета органа Федерального казначейства в оплату принятых в установленном порядке получателем средств денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета.

6. Комментируемой статьей определено, что финансирование расходов федерального бюджета осуществляется Федеральным казначейством. Следует, однако, отметить, что финансирование бюджетным учреждениям выделяется не органами Федерального казначейства, а их главными распорядителями и распорядителями, что напрямую и отмечено в статьях 158 и 159 Кодекса при характеристике их правомочий. Функцией же органов Федерального казначейства является обеспечение бесперебойного доведения объемов финансирования в соответствии с распределением, представленным главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета.

7. Ежегодными постановлениями Правительства РФ, направленными на реализацию федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, определяются особенности порядка финансирования расходов федерального бюджета в соответствии с требованиями Кодекса.

Так, постановлением Правительства РФ от 30 марта 2001 г. N 255 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год"" установлено, что Минфин России ежемесячно до 28-го числа представляет в Правительство РФ предложения об объемах финансирования расходов, дефицита и поступления доходов федерального бюджета на предстоящий месяц. Общие объемы финансирования расходов федерального бюджета утверждаются Председателем Правительства РФ.

Доведение до главных распорядителей объемов финансирования расходов на предстоящий месяц осуществляется Минфином России. Указанным постановлением также определено, что финансирование расходов федерального бюджета осуществляется главными распорядителями через органы Федерального казначейства в соответствии с ежемесячными объемами финансирования расходов, дефицита и поступления доходов федерального бюджета, не превышающими лимиты бюджетных обязательств.

8. Последний абзац комментируемой статьи установил, что совершение разрешительной надписи (разрешение на осуществление платежа) и распоряжение об осуществлении платежа не могут быть даны одним и тем же должностным лицом органа, исполняющего бюджет. Как следует из того, что данная статья определяет разрешение на осуществление платежа и распоряжение на осуществление платежа как синонимичные понятия (слово "распоряжение" взято в скобки после слова "разрешение"), то разрешение или распоряжение на осуществление платежа, поскольку это одно и то же действие, может быть дано только одним и тем же должностным лицом (должностными лицами). По всей видимости, законодатель имел в виду не то, что разрешение на осуществление платежа должно даваться разными должностными лицами, а то, что при проведении платежей с целью обеспечения контроля должностные лица, дающие разрешение на осуществление платежа и непосредственно осуществляющие его, должны быть разными.

Статья 253. Осуществление платежа из федерального бюджета

1. Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет неразрывную связь между процедурой осуществления платежа с единого счета федерального бюджета и необходимостью представления получателем средств федерального бюджета соответствующих платежных документов, а также отражения выполненной операции на лицевом счете соответствующего получателя средств федерального бюджета.

Учитывая, что Федеральное казначейство по всему спектру направлений расходования средств не наделяется правами распорядителя (получателя) средств федерального бюджета, любой платеж из федерального бюджета тем самым должен иметь документальное основание - представленный получателем средств федерального бюджета платежный документ и свое учетное отражение на лицевом счете этого получателя.

Можно отметить, что в ряде случаев органы Федерального казначейства могут являться одновременно и распорядителями (получателями) средств федерального бюджета. Например, при использовании средств, выделяемых им по смете расходов на содержание, а также при осуществлении платежей по федеральным мероприятиям (например, межбюджетные отношения), когда они выполняют функции территориальных органов Минфина России, являющегося главным распорядителем средств федерального бюджета по соответствующим направлениям расходов. В таком случае соответствующим структурным подразделением органа Федерального казначейства все равно подлежит формированию платежный документ, как получателем средств федерального бюджета, который предъявляется в то подразделение Федерального казначейства, которое ответственно за формирование распоряжения Федерального казначейства на списание средств федерального бюджета с единого счета. При этом в полном объеме подлежат выполнению процедуры санкционирования и финансирования расходов, установленные Кодексом.

Комментируемой статьей установлено также важное правило, согласно которому списание средств осуществляется в день совершения разрешительной надписи, то есть не позднее 3 дней с момента представления получателем средств федерального бюджета соответствующих платежных документов. 3-дневный срок необходим для обеспечения процедуры подтверждения платежных обязательств федерального бюджета, установленной статьей 251 Кодекса.

2. В пункте 2 комментируемой статьи установлен порядок осуществления платежей в условиях действия принципа единства кассы согласно требованиям статьи 216 Кодекса: сумма денежных средств списывается на основании распоряжения Федерального казначейства с единого счета федерального бюджета в пользу физических и юридических лиц.

Данная норма направлена на реализацию основ казначейского исполнения федерального бюджета, установленных статьей 243 Кодекса: платежи осуществляются от имени получателей бюджетных средств по представленным ими платежным документам. При этом Федеральное казначейство, являясь владельцем единого счета, формирует на основании указанных платежных документов распоряжение Банку России о перечислении (списании) средств с этого счета. В распоряжении Федерального казначейства сохраняются все необходимые реквизиты платежных документов получателей бюджетных средств,

которые позволяют физическим и юридическим лицам, в пользу которых осуществляется платеж, идентифицировать суммы поступающих платежей в целях фиксации исполнения перед ними соответствующих гражданско-правовых, трудовых и иных обязательств получателями средств федерального бюджета.

3. Сумма производимых платежей из федерального бюджета не должна превышать сумму подтвержденных денежных обязательств согласно требованиям статьи 251 Кодекса.

4. Пункт 4 комментируемой статьи вводит дополнительное, наряду со статьей 264 Кодекса, условие завершения исполнения федерального бюджета в части расходов: перечисление средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ должно быть завершено 20 декабря (включительно) по всем видам межбюджетных отношений, определенных главой 16 Кодекса "Межбюджетные отношения", в том числе по взаимным расчетам, дотациям, субвенциям, субсидиям, бюджетным кредитам и бюджетным ссудам.

Статья 254. Лицевые счета бюджетных средств

1. Неотъемлемой частью казначейского исполнения федерального бюджета является открытие в органах Федерального казначейства лицевых счетов каждому главному распорядителю, распорядителю и получателю средств федерального бюджета.

Инструкция о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденная приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 106н (далее - Инструкция о порядке открытия и ведения лицевых счетов), в соответствии с требованиями Кодекса определяет лицевой счет как регистр аналитического учета органа Федерального казначейства, предназначенный для отражения в учете лимитов бюджетных обязательств, принятых денежных обязательств, объемов финансирования и кассовых расходов, осуществляемых в процессе исполнения расходов федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета и органами Федерального казначейства.

На лицевых счетах, открываемых в органах Федерального казначейства, отражаются таким образом стадии исполнения федерального бюджета, являющиеся объектом бухгалтерского учета исполнения федерального бюджета в соответствии с Инструкцией по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов, утвержденной приказом Минфина России от 17 февраля 1999 г. N 15н.

Инструкция о порядке открытия и ведения лицевых счетов введена в действие со дня подписания приказа Минфина России от 28 мая 2001 г. N 41н "О введении в действие приказа Министерства финансов Российской Федерации от 30 декабря 1999 г. N 106н "Об утверждении Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета"" и подлежит применению всеми территориальными органами Федерального казначейства с 1 октября 2001 г.

2. Инструкцией о порядке открытия и ведения лицевых счетов определяются следующие категории лицевых счетов, открываемых в органах Федерального казначейства:

1) лицевой счет распорядителя средств - лицевой счет, предназначенный для учета операций главного распорядителя средств и распорядителя средств по распределению и доведению объемов лимитов бюджетных обязательств и финансирования до распорядителей и получателей средств, находящихся в их ведении;

2) распорядительный лицевой счет органа Федерального казначейства - лицевой счет, предназначенный для учета операций по отражению распределения и доведения до нижестоящих органов Федерального казначейства объемов лимитов бюджетных обязательств и финансирования по федеральным мероприятиям, по которым главным распорядителем средств является Минфин России;

3) лицевой счет получателя средств - лицевой счет, предназначенный для учета сумм доведенных объемов лимитов бюджетных обязательств, принятых денежных обязательств, объемов финансирования, кассовых расходов, осуществляемых при исполнении смет доходов и расходов получателей средств федерального бюджета;

4) лицевой счет органа Федерального казначейства - лицевой счет, предназначенный для учета операций по отражению объемов лимитов бюджетных обязательств и финансирования, кассовых расходов по федеральным мероприятиям, по которым главным распорядителем средств является Минфин России;

5) лицевой счет обособленного подразделения - лицевой счет, предназначенный для учета операций при расходовании наличных денег обособленным подразделением. Обособленным подразделением признается филиал, представительство юридического лица, созданное и функционирующее в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. На лицевом счете обособленного подразделения отражаются операции по выдаче наличными деньгами сумм, поступивших на основании платежного поручения юридического лица, - на выплату заработной платы, стипендий, командировочных расходов, приобретение канцелярских и хозяйственных принадлежностей, оплату почтово-телеграфных расходов, других расходов, перечень которых устанавливает бюджетное учреждение.

3. Органы Федерального казначейства при открытии лицевых счетов получателей средств и лицевых счетов обособленных подразделений присваивают им учетный номер, который идентифицирует данного получателя средств (обособленное подразделение) с учетом его подведомственности и используется при нумерации соответствующих лицевых счетов распорядителей средств.

Номер лицевого счета однозначно определяет его принадлежность к конкретному получателю средств (обособленному подразделению) и соответствует характеру операций, учитываемых на данном счете. Каждому лицевому счету присваивается код, который используется при его нумерации. Устанавливаются следующие коды лицевых счетов:

01 - лицевой счет распорядителя средств;

02 - распорядительный лицевой счет органа Федерального казначейства;

03 - лицевой счет получателя средств;

04 - лицевой счет органа Федерального казначейства;

05 - лицевой счет обособленного подразделения. Номер лицевого счета состоит из 11 разрядов, где:

1-й и 2-й разряды - признак принадлежности к виду лицевого счета;

с 3-го по 10-й разряд - учетный номер получателя средств и обособленного подразделения, из них с 3-го по 5-й разряд - код главы прямого получателя средств федерального бюджета, в ведении которого находятся получатель средств и обособленное подразделение в соответствии с бюджетной классификацией РФ;

11-й разряд - контрольный ключ.

4. Распорядителям и получателям средств, обособленным подразделениям лицевые счета открываются в органах Федерального казначейства по месту их нахождения. Открытие лицевого счета в органе Федерального казначейства, обслуживающем иное административно-территориальное образование, допускается в исключительных случаях с разрешения руководителя вышестоящего органа Федерального казначейства.

Главным распорядителям средств лицевые счета распорядителей средств открываются в Главном управлении Федерального казначейства Минфина России или в органах Федерального казначейства в порядке, устанавливаемом Минфином России.

Каждому клиенту может быть открыт только один лицевой счет соответствующего вида.

При открытии лицевого счета распорядителя средств или лицевого счета получателя средств орган Федерального казначейства заключает с клиентом договор об обслуживании лицевого счета распорядителя средств и (или) договор об обслуживании лицевого счета получателя средств, в которых определены права и обязанности сторон. При открытии лицевого счета обособленному подразделению договор об обслуживании не заключается.

5. Основанием для открытия лицевого счета распорядителя средств является правоустанавливающий учредительный документ (положение, устав), в соответствии с которым данному распорядителю средств предоставлено право распределения доведенных главным или вышестоящим распорядителем средств утвержденных бюджетных ассигнований, объемов лимитов бюджетных обязательств и финансирования до нижестоящих распорядителей средств и получателей средств, находящихся в его непосредственном ведении.

Для оформления открытия лицевого счета распорядителя средств в орган Федерального казначейства представляются следующие документы:

1) заявление на открытие лицевого счета по установленной форме;

2) копия учредительного документа, заверенная учредителем или нотариально;

3) карточка образцов подписей и оттиска печати, заверенная вышестоящей организацией или нотариально;

4) заверенный подписями руководителя и главного бухгалтера распорядителя средств (иного должностного лица, уполномоченного руководителем) и скрепленный его печатью перечень получателей средств, находящихся в его ведении, с указанием наименования, юридического адреса и органа Федерального казначейства, обслуживающего лицевые счета этих получателей средств.

Для оформления открытия лицевого счета получателя средств получателем средств в орган Федерального казначейства представляются следующие документы:

1) заявление на открытие лицевого счета по установленной форме;

2) копия учредительного документа, заверенная учредителем или нотариально;

3) копия документа о государственной регистрации, заверенная учредителем или нотариально;

4) карточка образцов подписей и оттиска печати, заверенная вышестоящей организацией или нотариально;

5) копия свидетельства налогового органа о постановке на учет;

6) документы о регистрации в органах государственных внебюджетных фондов.

При открытии лицевого счета получателя средств органу государственной власти Российской Федерации, его главному управлению, управлению, финансовому органу в орган Федерального казначейства представляются только заявление на открытие лицевого счета и карточка образцов подписей и оттиска печати.

Для оформления открытия лицевого счета обособленному подразделению, не имеющему собственной сметы доходов и расходов и не наделенному правом ведения бухгалтерского учета, в орган Федерального казначейства по месту его нахождения представляются следующие документы:

1) письмо юридического лица, создавшего обособленное подразделение, о ходатайстве об открытии лицевого счета, оформленное подписями руководителя и главного бухгалтера юридического лица;

2) выписка из учредительного документа юридического лица, где предусмотрено создание обособленного подразделения, заверенная в установленном порядке;

3) заявление обособленного подразделения на открытие лицевого счета;

4) копия положения об обособленном подразделении, утвержденная юридическим лицом, его создавшим, и заверенная в установленном порядке;

5) карточка образцов подписей уполномоченных лиц и оттиска печати обособленного подразделения, заверенная в установленном порядке руководителем юридического лица, его создавшего, или нотариально;

6) уведомление о постановке юридического лица на учет в налоговом органе по месту нахождения обособленного подразделения.

6. На лицевых счетах нарастающим итогом с начала финансового года отражаются операции, осуществляемые в процессе исполнения расходов федерального бюджета.

На лицевом счете распорядителя средств и распорядительном лицевом счете органа Федерального казначейства отражаются показатели бюджетной классификации РФ и соответствующие им:

1) лимиты бюджетных обязательств текущего года;

2) распределенные лимиты бюджетных обязательств;

3) суммы уменьшения (увеличения) лимитов бюджетных обязательств в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, в том числе в результате наложения санкций (по счетам распорядителей средств);

4) нераспределенный остаток лимитов бюджетных обязательств на отчетную дату;

5) объем финансирования текущего года;

6) распределение объема финансирования;

7) уменьшение (увеличение) объема финансирования в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации;

8) нераспределенный остаток финансирования на отчетную дату.

На лицевом счете получателя средств и лицевом счете органа Федерального казначейства отражаются показатели бюджетной классификации РФ и соответствующие им:

1) лимиты бюджетных обязательств текущего года;

2) лимит бюджетных обязательств текущего квартала;

3) принятые денежные обязательства, оплата которых осуществляется за счет средств федерального бюджета в текущем году;

4) суммы уменьшения (увеличения) лимитов бюджетных обязательств в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, в том числе в результате наложения санкций;

5) свободный остаток лимитов бюджетных обязательств для принятия денежных обязательств в текущем году на отчетную дату;

6) кассовые расходы;

7) восстановление кассовых расходов;

8) остаток лимитов бюджетных обязательств для осуществления кассовых расходов;

9) объемы финансирования текущего года;

10) остаток финансирования на отчетную дату.

В приложениях к лицевому счету получателя средств ведется учет инкассовых поручений, оформленных на основании судебных решений, в разрезе показателей бюджетной классификации РФ.

На лицевом счете обособленного подразделения отражаются показатели бюджетной классификации РФ и соответствующие им:

1) суммы, поступившие на основании платежного поручения юридического лица, создавшего обособленное подразделение, для осуществления выплат и платежей наличными деньгами;

2) суммы наличных денег, выданные обособленному подразделению по денежным чекам со счета органа Федерального казначейства для осуществления выплат и платежей;

3) суммы неиспользованного остатка.

7. Орган Федерального казначейства не позднее следующего дня после совершения операции должен выдавать распорядителю и получателю средств, обособленному подразделению выписки из лицевых счетов и необходимые приложения по каждой записи с отметкой органа Федерального казначейства. В выписках отражаются операции, осуществленные в процессе исполнения расходов федерального -бюджета за данный операционный день. Указанные выписки служат для клиентов органов Федерального казначейства основанием для ведения аналитического учета и совершения бухгалтерских записей по проведенным операциям.

8. Пунктом 4 комментируемой статьи определены правила проведения операций через лицевые счета со средствами бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности.

Средства от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения в соответствии с положениями комментируемой статьи подлежат зачислению на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства, который обязан отразить указанные средства на лицевом счете бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем зачисления их на единый счет федерального бюджета. С этого момента бюджетное учреждение вправе распоряжаться этими средствами. При этом сумма превышения фактически полученных бюджетным учреждением средств от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности над средствами, учтенными в смете доходов и расходов, остается в распоряжении бюджетного учреждения.

Статьей 114 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" (далее - Закон о бюджете на 2001 г.) впервые были регламентированы особенности обслуживания бюджетных учреждений через лицевые счета по доходам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Так, средства, полученные бюджетными учреждениями, находящимися в ведении главных распорядителей средств федерального бюджета, от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, подлежат учету на счетах, открытых им в органах Федерального казначейства, и самостоятельному расходованию бюджетными учреждениями в пределах остатков средств на их лицевых счетах. Однако средства указанных доходов бюджетных учреждений подлежат зачислению не на единый счет Федерального казначейства, а на счета органов Федерального казначейства по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Порядок ведения лицевых счетов бюджетных учреждений по средствам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в органах Федерального казначейства установлен Инструкцией о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов, утвержденной приказом Минфина России от 21 июня 2001 г. N 46н.

В указанной Инструкции особо отмечено, что лицевой счет для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, является регистром аналитического учета органа Федерального казначейства, предназначенным для отражения в учете операций по поступлению и расходованию внебюджетных средств.

9. В настоящее время осуществляется постепенный переход на процедуры отражения в соответствии с требованиями БК РФ в составе доходов и расходов федерального бюджета доходов бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Например, статьей 21 Закона о бюджете на 2001 г. установлено, что в 2001 г. доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление научным, образовательным учреждениям, учреждениям здравоохранения, государственным учреждениям культуры и искусства, государственным архивным учреждениям, организациям Минобороны России и МПС России, а также организациям научного обслуживания РАН и отраслевых академий наук, имеющим государственный статус и финансируемым за счет средств федерального бюджета на основании смет доходов и расходов, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов указанных учреждений и организаций. Поступившие средства отражаются на лицевых счетах указанных бюджетных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства, и направляются на содержание этих учреждений в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания и развития их материально-технической базы сверх сумм, установленных законом бюджете.

Основной же объем доходов бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности подлежит использованию в порядке, установленном статьей 114 упомянутого Закона, через отдельные счета, открываемые в Банке России и кредитных организациях органам Федерального казначейства для учета доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

10. Порядок расчетно-кассового обслуживания получателей бюджетных средств и особенности заполнения платежных документов установлены письмом Минфина России от 5 мая 1997 г. N З6н и Банка России от 11 апреля 1997 г. N 433а "О порядке расчетно-кассового обслуживания счетов органов федерального казначейства в условиях финансирования распорядителей бюджетных средств через лицевые счета, открытые им в органах федерального казначейства".

11. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает, что бюджетное учреждение вправе распоряжаться средствами, зачисленными на его лицевой счет, только в том размере, который отражен на лицевом счете бюджетного учреждения. При этом необходимо иметь в виду, что использование средств с лицевых счетов как по поступающему финансированию из бюджета (с учетом процедур санкционирования расходов), так и по доходам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности должно осуществляться в соответствии со сметой доходов и расходов бюджетных учреждений.

12. Пункт 6 комментируемой статьи предоставляет право бюджетному учреждению при недостатке средств бюджета для выполнения заданий органа исполнительной власти использовать для этого средства от предпринимательской деятельности и использования государственного имущества. При этом Кодекс не содержит норм, позволяющих восстановить использованные средства, полученные от предпринимательской деятельности и использования государственного имущества, за счет средств последующего финансирования из бюджета.

Статья 255. Очередность списания денежных средств со счета бюджета и лицевых счетов получателей бюджетных средств

Установленная данной статьей очередность списания средств со счетов бюджета и лицевых счетов получателей бюджетных средств является неудачной попыткой приравнять регулируемые БК РФ бюджетные правоотношения к правоотношениям гражданско-правового характера. Списание денежных средств со счетов бюджета недопустимо в соответствии со статьей 239 Кодекса, которой установлен иммунитет бюджетных средств. Одновременно в отношении средств федерального бюджета ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год утверждается порядок, при котором обращение взыскания по обязательствам получателей средств федерального бюджета может осуществляться исключительно на основании соответствующих судебных решений и только на их лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства. В том случае, если получатель средств федерального бюджета имеет текущий (расчетный) счет в кредитном учреждении, то на данный счет взыскание обращается уже по правилам, установленным гражданским законодательством. В частности, в соответствии со статьей 109 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" (далее - Закон о бюджете на 2001 г.) обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам получателей бюджетных средств осуществляется на основании исполнительных листов судебных органов со счетов должников, открытых в учреждениях Банка России и (или) кредитных организациях, а также с их лицевых счетов, открытых в органах Федерального казначейства. При этом взыскание средств по денежным обязательствам получателей бюджетных средств, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, с лицевых счетов, открытых в органах Федерального казначейства, производится органами Федерального казначейства на основании предъявленных им исполнительных листов судебных органов исключительно в пределах целевых назначений в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической структурой расходов бюджетов РФ.

Принцип целевого использования средств федерального бюджета не позволяет говорить о возможности списания с лицевого счета получателя бюджетных средств даже при наличии на нем достаточного остатка для удовлетворения предъявленных требований. Определяющим показателем может являться наличие достаточного остатка финансирования по соответствующему коду экономической и функциональной классификаций расходов бюджетов РФ. В противном случае даже при наличии общего остатка по лицевому счету, превышающего размер предъявленных требований, эти требования выполнены быть не могут.

Таким образом, очередность, установленная комментируемой статьей, является нереализуемой и, в отличие от очередности, установленной гражданским законодательством (статья 855 ГК РФ, статья 106 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"), практического значения не имеет.

При более подробном анализе категорий очередности, установленных законодателем, видно, что нормы комментируемой статьи в настоящее время применению не подлежат.

1. Установленный пунктом 2 комментируемой статьи приоритет списания по судебным актам о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, не соответствует действующему порядку финансирования данных расходов, которые по своей правовой природе являются деликтными (возникшими из причинения вреда) обязательствами и, в отличие от иных бюджетных обязательств, не могут быть точно запланированы при формировании бюджета на соответствующий год. В связи с этим деликтные обязательства государства имеют особый порядок погашения. Статьями 1069 и 1070 ГК РФ установлено, что вред, причиненный в результате незаконных действий органов государственной власти, подлежит возмещению за счет соответствующей казны. Статьей 110 Закона о бюджете на 2001 г. установлено, что исполнительные листы судебных органов по искам к казне Российской Федерации направляются для исполнения в Минфин России (см. комментарий к статье 239 БК РФ). Аналогичный порядок закреплен статьей 128 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год".

Таким образом, исполнительные листы о возмещении вреда, причиненного органами государственной власти и их должностными лицами, не могут быть предъявлены к лицевому счету получателя бюджетных средств. При предъявлении исполнительных листов в Минфин России их исполнение происходит в соответствии с особым порядком, установленным приказом Минфина России от 23 ноября 1998 г. N 236 "О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов".

2. В отношении возмещения реального ущерба, причиненного юридическому лицу в результате недофинансирования, в отношении федерального бюджета действует порядок, установленный постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143 "Об утверждении Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета", в соответствии с которым оплата подобных обязательств производится исключительно на основании исполнительных листов судебных органов, предъявленных взыскателем к лицевому счету получателя бюджетных средств. Во исполнение данного постановления приказом Минфина России от 15 мая 2001 г. N З6н утверждены Правила организации работы Министерства финансов Российской Федерации и территориальных органов федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по взысканию на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета.

Данными нормативными актами установлен ограниченный (3 дня) срок для исполнения предъявленных требований, по прошествии которого происходит либо списание соответствующих денежных средств, либо возврат документов взыскателю с уведомлением о невозможности полного или частичного исполнения содержащихся в них требований. Таким образом, ведение картотеки неоплаченных расчетных документов по обязательствам, возникшим вследствие недофинансирования, по лицевому счету получателя средств федерального бюджета исключено.

3. Возврат излишне уплаченных либо излишне перечисленных налогов или сборов осуществляется со счета по учету доходов федерального бюджета (см. комментарий к статьям 218 и 245 БК РФ), в то время как погашение всех других категорий обязательств, предусмотренных комментируемой статьей, осуществляется со счетов по учету средств федерального бюджета и открытых на них лицевых счетов получателей бюджетных средств.

В соответствии с Инструкцией о порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 14 декабря 1999 г. N 91н, возврат излишне уплаченных либо излишне перечисленных налогов или сборов осуществляется исключительно на основании заключений налоговых органов, направляемых по установленной форме в соответствующие территориальные органы Федерального казначейства. При этом налоговые органы вправе отозвать свои заключения, исполнение которых происходит в порядке календарной очередности их поступления.

Поскольку иных расчетных операций со счета по учету доходов федерального бюджета не производится, то в настоящее время отсутствует необходимость устанавливать для возврата излишне взысканных либо излишне перечисленных налогов какую-либо очередность относительно других платежей.

4. В соответствии со статьей 98 Кодекса обязательства, составляющие государственный (муниципальный) долг, могут приниматься от имени Российской Федерации, субъекта РФ (муниципального образования). Финансирование данных обязательств осуществляется за счет источников финансирования внутреннего и внешнего дефицита, предусмотренных законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Получатели бюджетных средств, существующие в форме самостоятельных юридических лиц и их обособленных подразделений, не могут отвечать по обязательствам Российской Федерации, в связи с чем предъявление соответствующих требований к их лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства, неправомерно. При предъявлении данных требований к счетам бюджета в учреждениях Банка России и иных уполномоченных кредитных организациях действуют нормы об иммунитете бюджетных средств, не позволяющие производить бесспорное списание.

Как правило, финансирование государственного внутреннего долга осуществляется в рамках федеральных целевых программ. При этом возможно использование лицевых счетов, имеющих режим лицевого счета органа Федерального казначейства (см. комментарий к статье 254 БК РФ). Таким образом, действующим законодательством предъявление к лицевому счету получателя бюджетных средств требований по финансированию расходов государственного долга не предусмотрено.

Статья 256. Главная книга казначейства

1. Данной статьей устанавливается, что все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета, регистрируются Федеральным казначейством в Главной книге Федерального казначейства. Указанная норма реализует требования статьи 243 Кодекса, согласно которой в процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства.

Главная книга представляет собой основной регистр бухгалтерского учета исполнения федерального бюджета, в хронологическом порядке и систематизированном виде регистрирующий все операции со средствами бюджета в разрезе счетов бухгалтерского учета, установленных Единым планом счетов бухгалтерского учета исполнения бюджетов (см. комментарий к статье 240 БК РФ). Форма и порядок заполнения Главной книги, как и Единый план счетов, установлены Инструкцией по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов, утвержденной приказом Минфина России от 17 февраля 1999 г. N 15н.

2. Задача по ведению органами Федерального казначейства сводного реестра получателей средств федерального бюджета подлежит решению в рамках реализации Федеральной целевой программы развития органов Федерального казначейства на 2000-2004 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 23 июня 1999 г. N 677.

3. Важное значение Главной книги состоит в том, что она должна являться основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета (оперативных, ежеквартальных, годового). Для реализации указанного положения потребуется изменение порядка формирования Главной книги, поскольку в ней в настоящее время отсутствует информация о кодах бюджетной классификации РФ - эта учетная информация содержится в регистрах учета и отчетности органов Федерального казначейства и главных распорядителей средств федерального бюджета.

В связи с этим следует принимать во внимание положения статьи 271 Кодекса, в соответствии с которой отчет об исполнении бюджета готовится на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Статья 257. Изменение бюджетных ассигнований из федерального бюджета

В соответствии со статьей 248 Кодекса изменение бюджетных ассигнований из федерального бюджета осуществляется министром финансов РФ, главными распорядителями средств федерального бюджета в пределах полномочий, предоставленных им статьями 229, 231 и 233 Кодекса. Основания для принятия решения об изменении бюджетных ассигнований установлены статьями 258 и 260 Кодекса. Данными основаниями являются:

1) снижение объемов поступлений доходов федерального бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, что приводит к неполному финансированию расходов по сравнению с годовыми назначениями;

2) получение при исполнении федерального бюджета доходов сверх утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете.

Кроме того, главные распорядители средств федерального бюджета вправе в соответствии со статьей 233 Кодекса перемещать бюджетные ассигнования между подведомственными им получателями бюджетных средств в объеме не более 5% от доведенных до соответствующего получателя средств федерального бюджета, что также сопровождается внесением изменений в бюджетную роспись и, как следствие, сокращением бюджетных ассигнований. При этом в соответствии с Порядком исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2000 год, утвержденным приказом Минфина России от 19 июня 2000 г. N 55н, главные распорядители заблаговременно, до 20-го числа месяца, предшествующего формированию объема финансирования на соответствующий месяц, уведомляют Минфин России о предлагаемых изменениях сводной росписи с указанием оснований для изменений по установленной форме, которые производятся только после получения согласия министра финансов РФ.

Статья 258. Сокращение расходов федерального бюджета

Содержание данной статьи полностью дублирует содержание статьи 229 Кодекса, устанавливающей сокращение расходов до 10% для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Ввиду бездефицитного с момента введения Кодекса в действие исполнения федерального бюджета однозначная практика сокращения расходов бюджета по решению Правительства РФ не наработана, из-за чего отсутствуют подзаконные нормативные акты, регулирующие данную процедуру.

Статья 259. Сокращение расходов федерального бюджета более чем на 10 процентов

Сокращение расходов федерального бюджета более чем на 10% является двухэтапной процедурой. При этом обязательным условием является внесение Правительством РФ в Государственную Думу проекта федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете (см. комментарий к статье 230 БК РФ).

Для сокращения более чем на 10% расходов федерального бюджета, в отличие от сокращения расходов более чем на 10% по бюджетам других уровней бюджетной системы, предусмотрен особый порядок рассмотрения Государственной Думой внесенного законопроекта, которое осуществляется в первоочередном порядке.

По существующему до введения в действие Кодекса порядку защищенные статьи федерального бюджета на 1997 г. не сокращались, как было установлено Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 29-ФЗ "О федеральном бюджете на 1997 год". Что касается незащищенных статей, то их сокращение осуществлялось в одной и той же пропорции для всех разделов, подразделов, видов расходов и предметных статей, а также для объектов, включенных в федеральную инвестиционную программу.

При исполнении федерального бюджета 1997 г. была сделана попытка сокращения расходов федерального бюджета в порядке, аналогичном порядку, установленному комментируемой статьей, посредством внесения в Государственную Думу соответствующего законопроекта, который был отклонен (см. комментарий к статье 230 БК РФ).

Статья 260. Использование доходов, фактически полученных при исполнении федерального бюджета сверх утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете

Данной статьей установлен порядок использования доходов, фактически полученных при исполнении федерального бюджета сверх утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Содержание комментируемой статьи в целом соответствует порядку, установленному для бюджетов всех уровней (см. комментарий к статье 232 БК РФ), но имеет ряд следующих особенностей.

Законодательно определено, что органом, уполномоченным осуществлять направление дополнительно полученных доходов на установленные расходы, является Минфин России.

В отношении учреждений, состоящих на федеральном бюджете, отсутствует норма, устанавливающая, что доходы, фактически полученные бюджетными учреждениями от платных услуг и иной предпринимательской деятельности сверх утвержденных законом о бюджете и смет доходов и расходов, направляются на финансирование расходов данных бюджетных учреждений (см. комментарий к статье 232 БК РФ).

Федеральными законами о федеральном бюджете ежегодно устанавливаются дополнительные, помимо погашения дефицита федерального бюджета и долговых обязательств федерального бюджета, направления расходования дополнительно полученных доходов федерального бюджета. Например, федеральная адресная инвестиционная программа, ежегодно утверждаемая в качестве приложения к федеральному закону о федеральном бюджете, по всем разделам содержит объем ассигнований, подлежащих финансированию за счет дополнительных доходов федерального бюджета.

Статьей 98 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" субъектам РФ разрешено по решению законодательных органов власти субъектов РФ использовать в 2002 г. дополнительные доходы, поступающие по налогу на пользователей автомобильных дорог, на финансирование работ по развитию метрополитенов.

Статья 261. Права министра финансов по перемещению ассигнований и блокировке расходов

В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273, Минфин России возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач и осуществление им своих функций. Комментируемой статьей установлены персональные права министра финансов РФ только по сокращению лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями, если условия выделения данных ассигнований оказались невыполненными главными распорядителями средств федерального бюджета к моменту составления соответствующих лимитов бюджетных обязательств.

Все иные права, установленные данной статьей, распространяются на министра финансов без оговорки, является данный министр министром Минфина России либо министром министерства финансов субъекта РФ. Действующим законодательством не регламентировано, каким образом именуется финансовый орган исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, в связи с чем, например, в Республике Бурятия, сегодня существует Министерство финансов, а в г. Москве - Департамент финансов. При этом бюджет г. Москвы значительно превышает по объему бюджет Республики Бурятия. Не исключено существование министерства финансов в каком-либо органе местного самоуправления. Исходя из вышеизложенных соображений, представляется, что комментируемая статья регламентирует права министра финансов РФ, тем более что вынесена она в главу, именуемую "Исполнение федерального бюджета", и по тексту речь идет о средствах федерального бюджета.

В целом права министра финансов РФ, установленные комментируемой статьей, полностью соответствуют исключительным полномочиям руководителя Минфина России, установленным статьей 166 Кодекса.

Пунктом 1 комментируемой статьи, которой установлено право министра финансов РФ перераспределять средства федерального бюджета по разделам, подразделам, видам расходов и предметным статьям в пределах средств, выделенных главному распорядителю или получателю средств федерального бюджета, в пределах 10% от общей суммы ассигнований. Пунктом 3 статьи 234 Кодекса данное право в отношении средств, выделенных главному распорядителю средств федерального бюджета, дано органу, исполняющему бюджет. Органом, исполняющим федеральный бюджет, является Федеральное казначейство, но в силу прямого указания закона решение о перемещении бюджетных ассигнований главного распорядителя средств федерального бюджета принимается министром финансов РФ.

Статья 262. Учет исполнения федерального бюджета

1. Данная статья конкретизирует положения статьи 240 Кодекса (см. комментарий к ней) в отношении бухгалтерского учета исполнения федерального бюджета.

2. Комментируемой статьей устанавливается, что все операции по исполнению федерального бюджета подлежат отражению Федеральным казначейством в соответствующих регистрах учета.

Регистры бухгалтерского учета статьей 10 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" определены как документы, предназначенные для систематизации и накопления информации, содержащейся в принятых к учету первичных документах, для отражения на счетах бухгалтерского учета и в бухгалтерской отчетности.

Формы и порядок ведения регистров бухгалтерского учета исполнения федерального бюджета, систематизирующих в хронологическом порядке учетную информацию по данным первичных учетных документов, установлены:

1) Инструкцией по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов, утвержденной приказом Минфина России от 17 февраля 1999 г. N 15н (далее - Инструкция по учету исполнения бюджетов);

2) иными нормативными правовыми актами Минфина России, регулирующими порядок исполнения федерального бюджета по отдельным направлениям:

- Инструкцией о порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 14 декабря 1999 г. N 91н;

- Правилами учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, утвержденными приказом Минфина России от 13 августа 1999 г. N 55н.

В указанных нормативных правовых актах Минфина России раскрываются не только правила ведения регистров бухгалтерского учета исполнения федерального бюджета, но и содержится исчерпывающий перечень первичных документов, которые принимаются к учету.

3. Основным учетным регистром исполнения федерального бюджета является Главная книга Федерального казначейства, которая в хронологическом порядке в разрезе балансовых счетов бухгалтерского учета исполнения бюджетов содержит систематизированную информацию об исполнении федерального бюджета. Значение Главной книги как основного регистра учета подчеркивается наличием отдельной статьи 256 Кодекса, посвященной ведению Главной книги.

4. Главное управление Федерального казначейства Минфина России (ГУФК) в соответствии с Положением о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864, является структурным подразделением центрального аппарата Минфина России и, следовательно, не вправе самостоятельно издавать нормативные правовые акты, в том числе по вопросам методологии учета исполнения федерального бюджета. Подготавливаемые ГУФК проекты документов по вопросам бюджетного учета принимаются нормативными правовыми актами Минфина России в соответствии с задачами и функциями Министерства, закрепленными Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273.

Единая методология учета исполнения федерального бюджета установлена Инструкцией по учету исполнения бюджетов.

ГУФК и территориальные органы Федерального казначейства ведут бухгалтерский учет исполнения федерального бюджета и подготавливают отчетность об исполнении федерального бюджета в соответствии с указанной Инструкцией.

Статья 263. Отчетность об исполнении федерального бюджета

1. Данная статья конкретизирует положения статьи 241 Кодекса в отношении федерального бюджета.

2. В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273 (далее - Положение о Минфине России), функции по формированию методологии отчетности об исполнении федерального бюджета, формируемой органами Федерального казначейства, а также бюджетными учреждениями, финансируемыми из федерального бюджета, закреплены за Минфином России (см. комментарий статье 241 БК РФ).

3. Порядок формирования Минфином России отчетности об исполнении федерального бюджета и порядок ее представления в Правительство РФ установлены Положением о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2000 г. N 695 (далее - Положение о представлении отчетности об исполнении федерального бюджета).

4. В состав квартальной и годовой отчетности Минфина России об исполнении федерального бюджета включаются:

1) бухгалтерский баланс исполнения федерального бюджета;

2) отчет об исполнении федерального бюджета;

3) пояснительная записка.

При этом одновременно с квартальным и годовым отчетом об исполнении федерального бюджета Минфином России подлежат представлению в Правительство РФ:

1) отчет о расходовании средств резервных фондов Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ;

2) отчет о предоставленных Минфином России бюджетных ссудах, бюджетных кредитах и их погашении;

3) отчет о предоставленных государственных гарантиях;

4) отчет о внутренних и внешних заимствованиях по видам заимствований;

5) отчет о состоянии внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на первый и последний день отчетного периода;

6) отчет о выполнении сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по доходам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Только одновременно с годовым отчетом представляются:

1) отчет о рассмотренных в судах делах, наложенных и произведенных взысканиях за нарушение бюджетного законодательства;

2) отчет о пополнении и расходовании ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ;

3) проект федерального закона об исполнении федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией РФ, применяемой при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год.

Состав отчетности, представляемой Минфином России в Правительство РФ, связан с содержанием статьи 276 Кодекса, определяющей отчеты, представляемые Правительством РФ в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета. Кроме того, представление Минфином России в Правительство отчета о пополнении и расходовании

ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета обусловлено требованием Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях".

5. Бухгалтерский баланс исполнения федерального бюджета отражает данные об исполнении федерального бюджета за отчетный период и предшествующие годы по счетам бухгалтерского учета Единого плана счетов бухгалтерского учета исполнения бюджетов, применяемого в соответствии с Инструкцией по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов, утвержденной приказом Минфина России от 17 февраля 1999 г. N 15н (см. комментарий к статье 240 БК РФ).

6. Отчет об исполнении федерального бюджета включает данные по доходам, расходам, источникам финансирования дефицита федерального бюджета нарастающим итогом за отчетный период по кодам бюджетной классификации РФ, применяющейся при исполнении федерального бюджета в отчетный период.

Отчет об исполнении федерального бюджета по расходам составляется в соответствии с функциональной, ведомственной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ, кроме отчета за I квартал, формируемого в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ.

В отчете об исполнении федерального бюджета отражаются:

1) показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

2) финансирование расходов федерального бюджета;

3) кассовое исполнение федерального бюджета.

Установлено, что отчет об исполнении федерального бюджета составляется на основании данных бухгалтерского учета исполнения федерального бюджета органов Федерального казначейства и отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, которые в части данных по финансированию и кассовому расходу федерального бюджета должны соответствовать друг другу.

7. Пояснительная записка содержит анализ исполнения федерального бюджета за отчетный период и методику составления отчетности. Анализ исполнения федерального бюджета по расходам основывается на данных о финансировании расходов из федерального бюджета, поскольку в этом случае наиболее точно характеризуется степень выполнения обязательств органа, исполняющего бюджет, перед получателями бюджетных средств в соответствии с представленным главным распорядителем средств федерального бюджета распределением объемов финансирования. Разница между данными по финансированию и кассовыми расходами на квартальные даты должна быть равна сумме остатков средств финансирования на лицевых счетах получателей бюджетных средств в органах Федерального казначейства и сумме возвратов финансирования, произведенных получателями этих средств.

8. Квартальный отчет об исполнении федерального бюджета подлежит представлению Минфином России по состоянию на 1 апреля, 1 июля и 1 октября каждого года не позднее 45 дней после окончания отчетного периода, а годовой - не позднее 20 мая.

Сроки, установленные Правительством РФ для представления Минфином России отчетности об исполнения федерального бюджета, предопределяют сроки, устанавливаемые Минфином России для представления сводной бухгалтерской отчетности главными распорядителями средств федерального бюджета. Так, приказом Минфина России от 30 марта 2001 г. N 28н "О сроках представления сводной квартальной и годовой бухгалтерской отчетности об исполнении смет доходов и расходов учреждений, получающих финансирование из бюджета в соответствии с бюджетной росписью на 2001 год" установлены строго определенные сроки представления отчетности каждому главному распорядителю средств федерального бюджета. При этом крайним сроком представления отчетности за первое полугодие 2001 г. для соответствующих главных распорядителей средств федерального бюджета является 31 июля 2001 г., за 9 месяцев 2001 г. - 31 октября 2001 г., а за 2001 г. - 18 марта 2002 г.

Необходимо отметить, что в случае несвоевременного представления отчетности главными распорядителями средств федерального бюджета Минфин России в соответствии с Положением о Минфине России имеет право приостанавливать финансирование из федерального бюджета.

9. Квартальный отчет об исполнении федерального бюджета подписывается заместителем министра финансов РФ - начальником Главного управления Федерального казначейства Минфина России, а годовой - министром финансов РФ и вышеназванным заместителем министра финансов РФ.

10. Ежеквартальные отчеты об исполнении федерального бюджета утверждаются Правительством РФ. Впервые по нормам Положения о представлении отчетности об исполнении федерального бюджета Минфином России был представлен квартальный отчет об исполнении федерального бюджета за 9 месяцев 2000 г.

Процедура принятия проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета за соответствующий финансовый год установлена главой 27 Кодекса и впервые в Российской Федерации была применена при принятии Федерального закона от 19 июня 2001 г. N 80-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 1999 год".

11. Комментируемой статьей устанавливаются адреса представления Правительством РФ ежеквартальных и годового отчетов об исполнении федерального бюджета - Федеральное Собрание РФ и Счетная палата РФ.

Процедура рассмотрения Федеральным Собранием РФ ежеквартальных отчетов об исполнении федерального бюджета подлежит установлению самим Федеральным Собранием согласно статье 241 Кодекса.

12. В Федеральном законе от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (далее - Закон о Счетной палате РФ) ввиду его принятия до введения Кодекса в действие отсутствуют нормы, определяющие порядок подготовки Счетной палатой РФ заключений на ежеквартальные отчеты об исполнении федерального бюджета.

Более того, статьей 14 указанного Закона было определено, что Счетная палата РФ ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию РФ оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах за истекший период, квартал. Форма отчета Счетной палаты утверждалась Государственной Думой по согласованию с Советом Федерации. Основанием для составления указанного отчета Счетной палаты являлись отчеты участников бюджетного процесса, представляемые Счетной палате в соответствии со статьей 127 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год".

Учитывая, что нормы Закона о Счетной палате РФ были установлены до введения Кодекса в действие, а также то, что Счетная палата не ведет бухгалтерский учет исполнения бюджета, представляется необходимым отметить, что единственным отчетом, подлежащим рассмотрению в Государственной Думе в качестве официального, может являться только ежеквартальный отчет об исполнении федерального бюджета Правительства РФ.

По изложенным основаниям статьей 143 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" было указано приостановить действие частей второй и третьей статьи 14 Закона о Счетной палате РФ.

Статья 264. Завершение исполнения федерального бюджета

1. Данная статья конкретизирует положения статьи 242 Кодекса в отношении федерального бюджета (см. комментарий к статье 242).

2. Минфином России ежегодно принимаются нормативные правовые акты, регулирующие и детализирующие порядок завершения операций по исполнению федерального бюджета истекающего финансового года в соответствии с требованиями комментируемой статьи.

Так, для завершения операций по исполнению федерального бюджета в соответствии с рассматриваемой статьей принимались:

1) Порядок завершения в 2000 году операций по обязательствам, принятым в рамках исполнения федерального бюджета на 2000 год, утвержденный приказом Минфина России от 9 декабря 2000 г. N 108н;

2) Порядок завершения исполнения федерального бюджета на 2001 год, утвержденный приказом Минфина России от 11 декабря 2001 г. N 110н.

В соответствии с последним Порядком остатки средств федерального бюджета на счетах территориальных органов Федерального казначейства подлежали поэтапному перечислению на счет Главного управления Федерального казначейства Минфина России (ГУФК). При этом устанавливался предельный срок осуществления кассовых расходов получателями бюджетных средств. По состоянию на 1 января 2001 г. остаток средств на счетах территориальных органов Федерального казначейства, а также на лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств не допускался.

Средства федерального бюджета 2001 г. распорядителями и получателями средств федерального бюджета, не переведенными на казначейское исполнение федерального бюджета, подлежали использованию с бюджетных счетов, открытых в учреждениях Банка России и кредитных организациях, до 27 декабря 2001 г.

Неиспользованные остатки средств федерального бюджета 2001 г. на указанных счетах должны были до 28 декабря 2001 г. быть перечислены распорядителями и получателями средств федерального бюджета на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства по месту нахождения распорядителей и получателей средств федерального бюджета или ГУФК.

Получатели средств федерального бюджета могли осуществлять кассовые расходы с лицевых счетов, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, по 29 декабря 2001 г. (включительно) - последний рабочий день 2001 г.

При этом не позднее 28 декабря 2001 г. отделения Федерального казначейства (ОФК) соответствующих управлений Федерального казначейства (УФК) перечисляли УФК неиспользованные остатки средств федерального бюджета, числящиеся на лицевых счетах получателей средств федерального бюджета, за исключением суммы средств, необходимой для осуществления кассовых расходов 29 декабря 2001 г. в соответствии с представленными получателями средств федерального бюджета платежными документами.

УФК не позднее 29 декабря 2001 г. с учетом суммы средств, поступившей от ОФК, обеспечивали перечисление неиспользованных остатков средств федерального бюджета на счет ГУФК, открытый в Банке России.

Особо следует отметить, что списание неиспользованных остатков средств федерального бюджета с лицевых счетов получателей средств федерального бюджета могло осуществляться мемориальными ордерами территориальных органов Федерального казначейства без представления платежных документов соответствующими распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

3. Особенности завершения расчетов по межбюджетным отношениям с субъектами РФ установлены пунктом 4 статьи 253 Кодекса, которая обязывает завершить перечисление средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ в рамках межбюджетных отношений 20 декабря истекающего финансового года.

Раздел IX. Государственный и муниципальный финансовый контроль

Глава 26. Основы государственного и муниципального
финансового контроля

Статья 265. Формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, представительными органами местного самоуправления

Комментируемая статья включена, как и следующие статьи 266-273, в главу 26 "Основы государственного и муниципального финансового контроля" раздела IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль". При этом законодатель не дает определения финансового контроля, что является существенным терминологическим упущением Кодекса.

В юридической и экономической науке под финансовым контролем понимают осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных и муниципальных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной и муниципальной собственности. Финансово-контрольная деятельность нацелена на выявление всех случаев нарушений финансовой дисциплины, под которой понимается установленный финансовым законодательством порядок образования, распределения и использования денежных фондов Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

Необходимо также заметить, что государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Естественно, что возникающие при этом общественные отношения подлежат обязательному регулированию на соответствующем нормативно-правовом уровне, предпочтительнее на законодательном. Четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности предполагает определение ее границ, методов и форм осуществления, установление правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей.

Финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности.

Комментируемая статья посвящена так называемому парламентскому финансовому контролю, то есть финансовому контролю, который осуществляется законодательными (представительными) органами государства (представительными органами местного самоуправления).

Парламентский контроль является одной из разновидностей общегосударственного финансового контроля. Он проводится в первую очередь при рассмотрении и утверждении проекта бюджета и отчета о его исполнении. С этой целью законодательное собрание создает бюджетную комиссию, в задачу которой входит проверка законности и полноты предусмотренных в бюджете государственных расходов и доходов, эффективности и целесообразности использования государственных средств. Парламент может осуществлять выборочный контроль через отраслевые комитеты и комиссии, проверяющие финансовую деятельность отдельных звеньев финансовой системы. При необходимости депутаты парламента могут образовывать следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. При этом подконтрольные учреждения и должностные лица обязаны неукоснительно выполнять требования этих комиссий и представлять им необходимые документы и информацию.

Законодатель определяет основные формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами.

Под формой финансового контроля понимают способы конкретного выражения и организации контрольных действий. В зависимости от времени совершения контроля выделяют три основные формы финансового контроля - предварительный, текущий и последующий. Все они находятся в тесной взаимосвязи, отражая непрерывный характер контроля.

Предварительный парламентский контроль проводится:

1) в ходе обсуждения и утверждения законов (решений) о бюджете;

2) в ходе обсуждения и утверждения иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам.

Текущий парламентский контроль осуществляется:

1) в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления;

2) в ходе парламентских слушаний;

3) в связи с депутатскими запросами.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе направить запрос Председателю Правительства РФ, членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Банка России, руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также руководителям Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости населения РФ и Федерального фонда обязательного медицинского страхования по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, с соблюдением требований, предусмотренных статьей 18 упомянутого Закона.

Должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса, срок.

Инициатор запроса имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов. О дне рассмотрения поставленных в запросе вопросов инициатор запроса должен быть извещен заблаговременно, но не позднее чем за 3 дня до дня заседания соответствующего органа.

Наконец, последующий парламентский контроль осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Парламентский финансовый контроль может осуществляться в тех формах, которые предусмотрены законодательством для деятельности представительных (законодательных) органов и их членов (депутатов).

Соответствующие нормы могут содержаться в концепциях (уставах), законах о законодательных (представительных) органах, о статусе депутата, в регламентах законодательного (представительного) органа и т.д.

Известны случаи, когда по вопросам парламентского контроля принимаются специальные законодательные акты. В качестве примера приведем Закон Свердловской области от 14 октября 1996 г. N 42-03 "О контрольных функциях Законодательного Собрания Свердловской области в сфере бюджета и финансов". В статье 2 этого Закона устанавливается, что целью бюджетно-финансового контроля, осуществляемого Законодательным собранием Свердловской области, является обеспечение устойчивости бюджетно-финансовой системы Свердловской области.

Объектами такого контроля являются:

1) договоры и соглашения, заключаемые правительством Свердловской области в сфере финансов, займов и кредитов;

2) областной бюджет, включая областные целевые бюджетные фонды;

3) государственные целевые программы Свердловской области;

4) областная собственность;

5) федеральные программы, осуществляемые на территории Свердловской области;

6) государственные территориальные внебюджетные фонды, действующие на территории Свердловской области;

7) бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Контрольные полномочия Законодательного собрания Свердловской области в сфере бюджета и финансов распространяются на деятельность правительства Свердловской области, иных исполнительных органов государственной власти Свердловской области, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений вне зависимости от форм собственности, общественных объединений, некоммерческих организаций и физических лиц в части, связанной с получением, перечислением и использованием средств областного бюджета, в том числе средств областных целевых бюджетных фондов, с распоряжением или управлением объектами областной собственности, а также с предоставлением налоговых и иных льгот.

Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает права законодательных (представительных) органов Российской Федерации, субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления при осуществлении ими государственного и муниципального финансового контроля:

1) право на получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета. Перечень таких документов и материалов, составляемых одновременно с проектом бюджета, приводится в статье 182 Кодекса;

2) право на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении. Согласно статье 241 Кодекса порядок представления информации представительным органам по оперативным, ежеквартальным и полугодовым отчетам об исполнении бюджета определяется правовыми актами соответствующих представительных органов;

3) право на утверждение или неутверждение отчета об исполнении бюджета. Соответствующее право подтверждается в ряде других нормативных правовых актов. Например, отчет об исполнении бюджета субъекта РФ утверждается законом субъекта РФ в соответствии с подпунктом "а" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

4) право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, региональные счетные палаты, иные контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов;

5) право на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты (соответствующие полномочия устанавливаются конституционно-правовыми нормами).

Пункт 3 комментируемой статьи обязывает органы исполнительной власти и органы местного самоуправления предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля.

Таким образом, праву законодательного (представительного) органа на получение всей информации, необходимой для осуществления парламентского финансового контроля, соответствует обязанность органов исполнительной власти (органов местного самоуправления) предоставить такую информацию в рамках их компетенции. Такая обязанность органов исполнительной власти закрепляется в ряде нормативных правовых актов, принимаемых на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Так, например, в пункте 1 статьи 14 Закона Свердловской области от 25 ноября 1994 г. N 8-03 "О бюджетном процессе в Свердловской области" установлено: "Правительство Свердловской области ежемесячно предоставляет палатам Законодательного Собрания Свердловской области информацию о ходе исполнения областного бюджета".

Вся необходимая информация должна предоставляться законодательным (представительным) органам, представительным органам местного самоуправления в пределах компетенции исполнительных органов по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, БК РФ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статья 266. Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что финансовый контроль со стороны органов исполнительной власти осуществляют Минфин России, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Финансовый контроль со стороны органов местного самоуправления проводят финансовые органы муниципальных образований.

Минфин России осуществляет свои полномочия в области финансового контроля через свои структурные подразделения и территориальные органы на федеральном и региональном уровне. Он регулярно проводит организационно-правовые мероприятия по улучшению взаимодействия и координации работы структурных и территориальных органов Министерства, осуществляющих государственный финансовый контроль за использованием средств федеративного бюджета, и повышению эффективности контрольных мероприятий.

Одной из наиболее важных и актуальных проблем развития финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, на современном этапе является координация деятельности многочисленных контрольных ведомств, избежание параллелизма и дублирования и, как следствие, повышение эффективности государственного и муниципального финансового контроля.

Приказ Минфина России от 28 декабря 1998 г. N 265 "Об утверждении Порядка взаимодействия управлений федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок" принят в целях координации и организации совместной работы по обеспечению предварительного, текущего и последующего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета. Этот приказ предусматривает такие формы взаимодействия, как информационный обмен, сотрудничество при планировании и координации контрольной работы. Кроме того, в нем устанавливается порядок реализации материалов ревизий и проверок.

Приказ Минфина России от 20 августа 1998 г. N 156 "Об усилении государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета" нацелен на улучшение взаимоотношений и координации работы структурных подразделений и территориальных органов Министерства, осуществляющих государственный финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, и повышение эффективности контрольных мероприятий (территориальных органов Федерального казначейства, контрольно-ревизионных управлений Минфина России в субъектах РФ).

Минфин России регулярно принимает ведомственные акты в целях повышения эффективности организации государственного финансового контроля (например, приказ Минфина России от 14 августа 1998 г. N 150 "Об усилении контрольной работы территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации", приказ Минфина России от 19 августа 1998 г. N 154 "О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации").

Финансовые органы субъектов РФ осуществляют финансовый контроль за исполнением региональных бюджетов. Контрольные полномочия возлагаются на них чаще всего в соответствии с законами субъектов РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о регулировании межбюджетных отношений и др. (Алтайский край, Республика Башкортостан, Владимирская область, Брянская область, Астраханская область, Амурская область, Ставропольский край, Приморский край, Республика Мордовия и др.), реже - указами президентов республик (Республика Адыгея). К примеру, Бюджетным кодексом Хабаровского края, принятым Законодательной думой Хабаровского края 28 июля 1999 г. (N 152), устанавливается, что финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, проводят финансовый департамент администрации края, финансовые органы муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств (статья 211).

Финансовый контроль от имени администраций краев, областей, округов, как правило, осуществляется комитетами финансов, органами ведомственного контроля, главными бухгалтерами бюджетных организаций, а в республиках - министерствами финансов, ведомствами и иными органами. Так, в г.Москве действуют 52 органа, правомочных проводить контрольно-надзорную деятельность. Основные из них - Департамент финансов правительства г.Москвы, Главное контрольно-ревизионное управление правительства г.Москвы, инспекции (ведомственный контроль)*(117).

Финансовый контроль осуществляют органы местного самоуправления.

В большинстве субъектов РФ муниципальные образования и бюджеты созданы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. В свою очередь, территориальные единицы более низкого уровня (поселки, сельсоветы и др.), ранее имевшие свои бюджеты, переведены на сметное финансирование*(118).

В тех муниципальных образованиях, где имеются собственные бюджеты, финансовый контроль возлагается, как правило, на городские и районные комитеты по финансам, казначейские отделы этих администраций (возможны и иные варианты). К примеру, Закон Амурской области от 9 февраля 1999 г. N 131-ОЗ "Об основах бюджетного процесса и бюджетных правах местного самоуправления в Амурской области" устанавливает, что контроль за исполнением местного бюджета осуществляет представительный орган местного самоуправления. Глава муниципального образования обязан представлять представительному органу местного самоуправления нарастающим итогом ежемесячные справки, ежеквартальные и годовой отчеты об исполнении бюджета. Представительный орган местного самоуправления для осуществления контроля за исполнением местного бюджета имеет право привлекать независимых аудиторов.

Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает, .что формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления устанавливаются БК РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти устанавливается нормативными правовыми актами Правительства РФ, правительствами субъектов РФ, актами федеральных министерств и ведомств. Так, например, порядок проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Минфина России установлен приказом Минфина России от 14 апреля 2000 г. N 42н.

Статья 267. Финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством

В соответствии со статьей 151 Кодекса в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного финансового контроля. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий. Органами государственного финансового контроля являются контрольные и финансовые органы исполнительной власти. Статья 157 Кодекса определяет, что органы государственного финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Комментируемой статьей установлено, что на Федеральное казначейство из всей совокупности видов финансового контроля, состоящей из предварительного, текущего и последующего контроля, а также внутреннего контроля (статья 268 БК РФ), возложены обязанности по осуществлению только предварительного и текущего контроля за ведением операций с бюджетными средствами главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Под Федеральным казначейством по смыслу настоящей статьи следует подразумевать любой из органов Федерального казначейства, созданный и действующий в соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе" (далее - Указ о казначействе) и Положением о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864 (далее - Положение о казначействе), которыми являются Главное управление Федерального казначейства Минфина России, территориальные органы Федерального казначейства по субъектам РФ и территориальные органы Федерального казначейства по городам, районам и районам в городах.

Существом предварительного и текущего контроля является предотвращение самого факта нецелевого использования средств федерального бюджета еще на стадии выделения бюджетных средств и совершения расходов бюджета посредством последовательного и неукоснительного соблюдения требований всех этапов процедуры санкционирования и финансирования расходов бюджета (см. комментарий к статьям 219 и 247 БК РФ).

Предмет предварительного контроля, осуществляемого органами Федерального казначейства, вытекает из определения нецелевого использования бюджетных средств, сформулированного в диспозиции статьи 289 Кодекса. В соответствии с данной статьей под нецелевым использованием средств федерального бюджета (а значит, под предметом предварительного контроля) понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Более подробное определение дано в Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. N 35н, где, кроме того, разграничены полномочия органов Федерального казначейства и иных органов государственного финансового контроля в области реализации актов последующего контроля за целевым использованием средств федерального бюджета.

Понять содержание текущего контроля можно из анализа положений Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 106н. Пунктом 50 данной Инструкции установлено, что орган Федерального казначейства представляет необходимые расчетно-денежные документы в банк для осуществления платежа исключительно при наличии у получателя бюджетных средств принятых денежных обязательств и только после проверки расчетно-денежных документов, а также документов, подтверждающих факт выполнения работ (услуг) или поставки товаров, утвержденных получателем средств. При этом в соответствии с пунктом 66 Инструкции оформленные получателем средств федерального бюджета платежные поручения принимает уполномоченный работник органа Федерального казначейства, который проверяет правильность оформления, соответствие сумм, указанных в платежном поручении, доведенным объемам лимитов бюджетных обязательств и финансирования по показателям бюджетной классификации РФ. Получатель бюджетных средств прилагает документы, служащие основанием платежа (договор, счет-фактуру, акт выполненных работ), которые после проверки возвращаются получателю средств.

После списания соответствующих денежных средств со счета Федерального казначейства (лицевого счета получателя бюджетных средств) возможна реализация только последующего контроля. При этом сам ущерб, нанесенный государству в результате нецелевого использования средств бюджета, не всегда восполним.

Полномочия Федерального казначейства в части финансового контроля, установленные Кодексом, отличаются от полномочий, установленных Указом о казначействе и Положением о казначействе. Пунктом 12 Положения органам Федерального казначейства предоставлено право производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях любых форм собственности проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет и иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета. Данное право является не чем иным, как правом проведения последующих проверок целевого использования и своевременного зачисления и перечисления средств федерального бюджета. На основании вышеуказанных нормативных актов органами Федерального казначейства осуществляются последующие проверки целевого использования 1 средств федерального бюджета за периоды, предшествующие вступлению Кодекса в силу.

Статья 268. Финансовый контроль, осуществляемый Министерством финансов Российской Федерации

Минфин России играет особую роль в функционировании механизма государственного финансового контроля. Он осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств.

В случаях, предусмотренных Кодексом, Минфин России может осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Минфин России организует финансовый контроль и проверки юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций (пункты 1-3 комментируемой статьи).

Согласно Положению о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273, Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Минфин России для осуществления своих полномочий может создавать в установленном порядке свои территориальные органы.

Минфин России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Основными задачами Минфина России являются:

1) разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации;

2) разработка проекта федерального бюджета и обеспечение исполнения в установленном порядке федерального бюджета, составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации.

Минфин России в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие основные функции:

1) осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета;

2) подготавливает предложения и реализует меры, направленные на совершенствование структуры государственных расходов;

3) участвует в разработке порядка и осуществлении контроля за поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;

4) осуществляет государственный контроль за качеством сортировки, классификации, оценки и реализации алмазного сырья в Российской Федерации, обеспечивает участие государственных контролеров в деятельности добывающих и других организаций Российской Федерации, специализированных таможенных постов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) проводит в пределах своей компетенции комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета;

6) контролирует в установленном порядке рациональное и целевое использование средств государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;

7) проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов;

8) организует ревизии и финансовые проверки в организациях по обращениям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

На Минфин России в соответствии с вышеназванным Положением возложена задача по осуществлению в пределах его компетенции государственного финансового контроля.

Последующий государственный финансовый контроль осуществляется Минфином России путем проведения ревизий и проверки в порядке, предусмотренном Инструкцией о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 14 апреля 2000 г. N 42н.

Последующий государственный финансовый контроль проводится Департаментом государственного финансового контроля и аудита Минфина России и контрольно-ревизионным управлениями (КРУ) Минфина России в субъектах РФ в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 276 "О Департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации" и от 6 августа 1998 г. N 888 "О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации".

Департамент государственного финансового контроля и аудита имеет право проводить документальные ревизии в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в организациях и учреждениях. Он может требовать от ревизуемых органов предъявления денежных документов, бухгалтерских книг, планов,' смет, а также получать разъяснения и справки по вопросам, возникающим в ходе ревизии. Территориальным контрольно-ревизионным органом Минфина России, который создается его решением, является КРУ в субъекте РФ. Это управление в пределах своей компетенции осуществляет последующий государственный финансовый контроль на территории соответствующего субъекта РФ.

КРУ действуют автономно от местных органов власти, в необходимых случаях - по договорам с этими органами.

КРУ в соответствии с возложенной на него задачей выполняет ряд функций. Например, оно проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций любых форм собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов, а в соответствии с поручениями Минфина России осуществляет контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудиторских проверок организаций (кроме аудита в банковской системе) и т.д.*(119) В целом система контрольно-ревизионных органов Минфина России - одна из ведущих государственных структур, обеспечивающих контроль за целевым расходованием и сохранностью средств федерального бюджета.

Статья 269. Финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств

Данная статья предусматривает осуществление финансового контроля главными распорядителями и распорядителями .бюджетных средств.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств - это федеральные органы исполнительной власти и иные прямые получатели средств федерального бюджета, которые осуществляют внутриведомственный финансовый контроль (см. также комментарий к статьям 158 и 159 БК РФ). Он проводится в подведомственных учреждениях и организациях контрольно-ревизионными отделами министерств и ведомств, соответствующими управлениями исполнительных органов власти.

Непосредственно главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части:

1) обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств;

2) представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.

Получатель средств федерального бюджета (получатель бюджетных средств) - это бюджетное учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя или распорядителя средств федерального бюджета, а также иной прямой получатель средств федерального бюджета, имеющий право на получение бюджетных ассигнований; бюджет субъекта РФ или юридическое лицо, получившие из федерального бюджета субсидии или субвенции, бюджетные ссуды, бюджетные кредиты (см. также комментарий к статье 162 БК РФ).

Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений. Порядок проведения таких проверок определяется, как правило, ведомственными нормативными актами.

В этом пункте комментируемой статьи речь идет о так называемом внутриведомственном контроле. Так, например, внутриведомственный контроль в Вооруженных Силах РФ регулируется Положением о финансовом контроле в Министерстве обороны СССР, утвержденным приказом министра обороны СССР N 200 (1982 г.). Непосредственно внутриведомственный финансовый контроль в Вооруженных Силах РФ осуществляется системой финансовых инспекций, во главе которой стоит Финансовая инспекция Минобороны России, являющаяся центральным органом военного управления, отвечающим за контрольно-ревизионную работу в армии.

В случае недобросовестного исполнения главными распорядителями финансового контроля к ним могут быть применены меры принуждения.

Так, согласно Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. N 35н, если нарушителем бюджетного законодательства является бюджетное учреждение, субсидиарную ответственность по обязательствам, вытекающим из установленных фактов нарушений бюджетного законодательства, несет главный распорядитель средств федерального бюджета, к которому применяется мера принуждения в виде изменения (уменьшения) утвержденных на соответствующий финансовый год бюджетных ассигнований на сумму средств, израсходованных не по целевому назначению.

Кроме того, в соответствии с приказом Минфина России от 24 июля 2000 г. N 74н "О приостановлении финансирования при нарушении сроков представления бухгалтерской отчетности" Главному управлению Федерального казначейства Минфина России (ГУФК) поручается приостанавливать финансирование из федерального бюджета главных распорядителей и прямых получателей бюджетных средств в случае непредставления ими в ГУФК в установленные сроки бухгалтерской отчетности согласно Инструкции о годовой, квартальной и месячной бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений и иных организаций, получающих финансирование из бюджета в соответствии с бюджетной росписью, утвержденной приказом Минфина России от 15 июня 2000 г. N 54н.

Статья 270. Финансовый контроль, осуществляемый финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Организация финансового контроля, осуществляемого финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, зависит от того, как исполняются региональные и местные бюджеты.

В комментируемой статье законодатель предусматривает две модели организации финансового контроля такого типа:

1) финансовый контроль, осуществляемый в условиях самостоятельного исполнения региональных и местных бюджетов;

2) финансовый контроль, осуществляемый в случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства.

В первом случае (при самостоятельном исполнении бюджетов) финансовые органы регионального и муниципального уровня (министерства финансов, комитеты (департаменты) финансов, финансовые комиссии и т.д.) осуществляют контроль, объектом которого являются бюджетные средства главных распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, а также иных участников бюджетного процесса.

Во втором случае (передача исполнения бюджета органам Федерального казначейства) предметом финансового контроля становится соблюдение главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, -целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, а также государственных и муниципальных гарантий.

То, как организуется финансовый контроль на региональном и местном уровне, рассмотрим, на примере Свердловской области.

Органом исполнительной власти правительства Свердловской области, входящим в единую систему органов государственного управления финансами в Российской Федерации и осуществляющим общее руководство организацией финансов применительно к области, является Департамент финансов правительства Свердловской области (Положение о Департаменте финансов Правительства Свердловской области утверждено постановлением правительства Свердловской области от 10 апреля 1996 г. N 291-п).

Одной из основных задач Департамента финансов является "осуществление финансового контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств и средств внебюджетных и валютного фондов" (пункт 2.7 названного Положения).

В соответствии с этим Департамент финансов осуществляет ряд контрольных функций (пункты 3.4, 3.11, 3.13-3.15, 3.17, 3.22 Положения):

1) осуществляет контроль за исполнением областного бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из областного бюджета предприятиям, учреждениям и организациям, а также средств внебюджетных и валютного фондов;

2) вносит предложения правительству области по использованию временно свободных средств областного бюджета, осуществляет в установленном порядке целевое кредитование предприятий за счет указанных средств, а также размещение их на депозитных счетах в коммерческих банках, в другие высокодоходные активы, контролирует своевременность и полноту их возврата, поступление доходов от размещения этих средств;

3) составляет отчеты об исполнении областного бюджета и консолидированного бюджета области за истекший год и представляет их в Правительство Свердловской области;

4) контролирует соблюдение эмитентами условий выпусков ценных бумаг, предусмотренных проспектами эмиссии, и соблюдение профессиональными участниками рынка ценных бумаг действующего законодательства;

5) осуществляет контроль за правильным и экономным расходованием выделяемых из областного бюджета средств на содержание аппарата управления, органов исполнительной власти Свердловской области, а также за соблюдением действующего порядка утверждения штатов, смет расходов на их содержание;

6) участвует в подготовке предложений по осуществлению инвестиционной и инновационной деятельности за счет средств областного бюджета и осуществляет контроль за их эффективным использованием;

7) рассматривает и анализирует сводную бухгалтерскую отчетность органов исполнительной власти области;

8) контролирует организацию и постановку внутриведомственного контроля в бюджетных учреждениях;

9) осуществляет контроль за состоянием учета и отчетности в финансовых органах;

10) осуществляет контроль за целевым использованием предоставленных кредитов на покрытие дефицита областного бюджета и другие цели;

11) контролирует полноту поступления в бюджет доходов от приватизации. Для выполнения перечисленных функций Департамент финансов наделяется следующими правами (пункты 4.1, 4.2, 4.4-4.6, 4.8, 4.13, 4.14 Положения);

1) проводить документальные ревизии и проверки полноты оприходования, сохранности и целевого расходования областными и территориальными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления дотаций, субвенций, ссуд и кредитов, выделенных из областного бюджета, а также средств в иностранной валюте, выделяемых на основании решения правительства Свердловской области;

2) проводить документальные ревизии и проверки финансовой деятельности бюджетных учреждений, организаций, а также осуществлять контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых предприятиям, учреждениям, организациям области, давать обязательные к исполнению указания по устранению выявленных нарушений;

3) получать от предприятий, учреждений и организаций области независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности материалы, необходимые для осуществления контроля за рациональным и целевым расходованием ассигнований, выделяемых из областного бюджета;

4) ограничивать, а в необходимых случаях приостанавливать финансирование из областного бюджета предприятий, учреждений и организаций при наличии фактов незаконного расходования ими средств, а также в случае непредставления отчетов по установленной форме о расходовании ранее отпущенных средств и другой установленной отчетности с уведомлением об этом руководителей соответствующих областных и территориальных органов исполнительной власти;

5) взыскивать в установленном порядке с предприятий, учреждений и организаций средства, выделенные из областного бюджета или областных внебюджетных и валютных фондов, использованные не по целевому назначению, с наложением на предприятия, учреждения и организации, допустившие такие нарушения, штрафа в размере действующей учетной ставки Банка России;

6) запрещать либо приостанавливать выпуск ценных бумаг акционерных обществ и других эмитентов, если он осуществляется с нарушением законодательства Российской Федерации и Свердловской области;

7) проводить проверки предприятий, организаций различных форм собственности по вопросам правильности и обоснованности выпуска ценных бумаг;

8) запрашивать и получать в установленном порядке от областных территориальных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, органов статистики, предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности статистические и иные отчетные данные, связанные с исполнением областного бюджета, государственных и областных внебюджетных фондов;

9) получать в установленном порядке от банков и других кредитных учреждений справки по операциям и счетам предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности, использующих средства областного бюджета, внебюджетных и валютного фондов.

На местном уровне создаются и действуют контрольно-ревизионные управления. Так, в соответствии с постановлением главы г. Екатеринбурга от 2 ноября 1998 г. N 864 "О создании в администрации города контрольно-ревизионного управления" в администрации города было создано контрольно-ревизионное управление "в целях осуществления контроля за исполнением консолидированного бюджета г. Екатеринбурга, внебюджетных фондов администрации города, доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, ценами и тарифами".

Положение о контрольно-ревизионном управлении администрации г. Екатеринбурга было утверждено постановлением главы города от 18 декабря 1998 г. N 992-а. В нем определены основные задачи управления (пункты 2.1-2.3):

1) контроль за использованием средств консолидированного бюджета г. Екатеринбурга, внебюджетных фондов; контроль за поступлением и использованием доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, сохранностью муниципальных денежных средств и материальных ценностей путем проведения ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций;

2) контроль за обоснованием смет и изменением ценообразующих факторов по объектам, финансирование капитального строительства и ремонта которых осуществляется за счет средств местного бюджета;

3) контроль за порядком формирования и применения цен на товары и тарифов на услуги субъектами ценообразования на территории г. Екатеринбурга.

Основными функциями контрольно-ревизионного управления являются:

1) проведение финансовых проверок поступлений и расходования средств городского бюджета, бюджетов районов города, внебюджетных средств;

2) проведение ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности бюджетополучателей (прямые бюджетополучатели средств городского и районного бюджетов, управления и организации, полностью или частично состоящие на бюджетном финансировании, организации (как коммерческие! так и некоммерческие), получающие бюджетные средства на выполнение программ, связанных с решением социально-экономических проблем города), а также организаций, находящихся в муниципальной собственности или имеющих ее доли (акции), других организаций и лиц по обращениям руководства города;

3) проведение в организациях тематических и выборочных проверок, а также встречных проверок, связанных с вопросами законности и правомерности распределения бюджетных финансовых средств, эффективности и экономности их использования, соблюдения установленного порядка поступления в бюджет средств;

4) осуществление последующего контроля по результатам ревизий и проверок;

5) подготовка заключений по сметно-финансовым расчетам для дальнейшего утверждения и открытия бюджетного финансирования, проведение экспертизы смет на работы и объекты, финансируемые за счет средств бюджета или осуществляемые муниципальными организациями;

6) осуществление контроля за соблюдением цен на продукцию и тарифов на услуги, по которым осуществляется государственное регулирование и регулирование органами местного самоуправления г. Екатеринбурга;

7) проверка правильности формирования цен на товары и тарифов на услуги при взаимозачетах с участием бюджетных средств и бюджетных организаций;

8) принятие мер к устранению фактов нарушения дисциплины цен, незаконного и расточительного расходования денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, хищений бюджетных средств и представления недостоверной отчетности;

9) координация своей деятельности с деятельностью других органов контроля в целях устранения параллельности и дублирования в проведении ревизий и проверок, обеспечения их комплексности и периодичности;

10) рассмотрение заявлений, предложений, обращений граждан и организаций в пределах круга решаемых управлением задач.

Особое внимание предлагается обратить на то, как закрепляется правовой статус органов и должностных лиц, осуществляющих финансовый контроль. Пример контрольно-ревизионного управления администрации г. Екатеринбурга типичен для аналогичных нормативных правовых актов, принимаемых на региональном и муниципальном уровне.

В подробный перечень полномочий контрольно-ревизионного управления включены права:

1) запрашивать в установленном порядке у функциональных и структурных подразделений администраций города и районов, налоговой инспекции, статистических органов, муниципальных предприятий и учреждений, а также прочих коммерческих и некоммерческих организаций данные, необходимые для осуществления своих функций;

2) проверять в ревизуемых организациях денежные, бухгалтерские и другие документы, относящиеся к проверке;

3) получать от должностных, материально ответственных и других лиц ревизуемых и проверяемых организаций объяснения, в том числе письменные, по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок;

4) привлекать для участия в проведении ревизий и проверок специалистов других подразделений администрации, других организаций;

5) при выявлении фактов хищения, злоупотреблений передавать материалы ревизий, проверок в правоохранительные органы и ставить вопрос об изъятии документов, подтверждающих эти факты;

6) принимать в процессе ревизий и проверок совместно с руководителями ревизуемых организаций меры по устранению выявленных нарушений, а также давать обязательные указания об устранении этих нарушений, о возмещении причиненного ущерба и привлечении к ответственности виновных лиц в соответствии с действующим законодательством;

7) давать предложения об ограничении, приостановлении, а в необходимых случаях и прекращении финансирования ревизуемых и проверяемых организаций при выявлении нецелевого использования бюджетных средств либо других нарушений, а также в случае непредставления ими бухгалтерских, финансовых и иных документов;

8) вносить по результатам ревизий и проверок предложения главе города и главам администраций районов о взыскании в соответствии с действующим законодательством с организаций бюджетных средств, израсходованных не по целевому назначению, и доходов от их использования, а также подготавливать акты по нарушению дисциплины цен для рассмотрения и наложения штрафных санкций административной комиссией;

9) информировать главу города о выявленных в ходе ревизий и проверок нарушениях и давать предложения о принятии мер по устранению этих нарушений и их последствий, а также наказанию виновных лиц (в случаях выявления фактов мошенничества, хищений денежных средств и материальных ценностей, а также злоупотреблений ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в этих нарушениях (расторжении трудового договора), а также передаче дел в правоохранительные органы).

Работники контрольно-ревизионного управления при осуществлении своей профессиональной деятельности имеют право:

1) доступа во все здания и помещения, занимаемые проверяемыми управлениями, учреждениями, организациями, предприятиями;

2) проверки денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет и других документов, в том числе первичного учета, наличных денежных сумм, ценных бумаг и материальных ценностей;

3) проведения инвентаризации материальных ценностей (сплошной или частичной), опечатывания в необходимых случаях кассы и кассовых помещений, материальных и вещевых складов, кладовых, архивов;

4) получения от организаций, в том числе банковских и кредитных учреждений, справок и копий документов по операциям и расчетам с ревизуемыми организациями;

5) требования представления объяснений должностных и других лиц и необходимых справок по вопросам, возникающим при проведении проверок, экспертизы документов.

Статья 271. Подготовка отчета об исполнении бюджета

Подготовка отчета об исполнении бюджета, его рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органом - завершающий этап бюджетного процесса.

В комментируемой статье и двух последующих статьях Кодекса законодатель урегулировал наиболее общие вопросы, связанные с этим этапом бюджетного процесса.

Поскольку вопросам подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета посвящена отдельная глава Кодекса (статьи 274-280), положения комментируемой статьи и статей 272 и 273 касаются процедуры подготовки и утверждения отчета об исполнении региональных и местных бюджетов.

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет. "Администрация области и исполнительные органы местного самоуправления составляют и представляют годовые отчеты об исполнении бюджетов и использовании средств внебюджетных фондов по всем основным показателям основных доходов и расходов соответственно областной Думе и представительным органам местного самоуправления по установленной форме" - закреплено в пункте 1 статьи 12 Закона Воронежской области от 26 октября 1995 г. N 28-з "О бюджетном процессе в Воронежской области".

Следует отметить, что если в одних субъектах Федерации в бюджетном законодательстве регулируется порядок подготовки только годового отчета, то в других субъектах Федерации законодатель устанавливает отчетность об исполнении областного бюджета - ежемесячную (оперативную), ежеквартальную, полугодовую и годовую, например, как в статье 24 Закона Владимирской области от 24 ноября 2000 г. N 82-03 "О бюджетном процессе во Владимирской области". В той же статье предусматривается, что сбор, свод, составление отчетности об исполнении областного бюджета осуществляются главным финансовым управлением администрации Владимирской области в соответствии с единой методологией, устанавливаемой Правительством РФ. Администрация области представляет в Законодательное собрание и Счетную палату Владимирской области отчет об исполнении областного бюджета нарастающим итогом за отчетный период (месяц, квартал, полугодие) по формам, установленным Правительством РФ.

Аналогичные нормы можно встретить и в актах бюджетного законодательства на муниципальном уровне. Так, в статье 38 Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании Северодвинск, утвержденного решением муниципального совета г. Северодвинска от 18 октября 2001 г. N 136, предусмотрено: "Отчетность об исполнении муниципального бюджета подразделяется на оперативную, ежеквартальную, полугодовую и годовую. Сбор отчетных данных, составление и представление отчетности об исполнении муниципального бюджета осуществляется финансовым управлением администрации Северодвинска".

Готовя отчет, орган, исполняющий бюджет, использует, в свою очередь, отчеты главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Процедура подготовки отчета об исполнении бюджета подробно регламентирована в статье 218 Бюджетного кодекса Хабаровского края, принятого Законодательной думой Хабаровского края 28 июля 1999 г. (N 152).

В конце каждого финансового года руководитель финансового департамента администрации Хабаровского края издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении краевого бюджета и бюджета каждого краевого внебюджетного фонда в отдельности.

На основании распоряжения руководителя финансового департамента администрации края все получатели бюджетных средств готовят годовые отчеты по доходам и расходам. В отчетах бюджетных учреждений в обязательном порядке отражаются степень выполнения задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг, данные о доходах, полученных в результате оказания платных услуг, об использовании государственного или муниципального имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления.

Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений.

Получатели бюджетных средств, предоставленных в форме субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, готовят отчеты по расходам указанных бюджетных средств. Финансовый департамент администрации Хабаровского края, как главный распорядитель бюджетных средств по указанным расходам, готовит сводный отчет о расходах краевого бюджета, осуществленных путем предоставления субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд.

Финансовый департамент администрации края совместно с Комитетом по управлению государственным имуществом края готовит сводный отчет о расходовании средств краевого бюджета, вложенных в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, и о доходах, полученных от таких вложений.

Государственные заказчики готовят сводный отчет об использовании средств краевого бюджета, выделенных им по государственным заказам.

Отчеты об исполнении бюджетов обсуждаются на заседании соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ или местного самоуправления. При этом в отдельных случаях может быть назначена внутренняя проверка отчета. Такая внутренняя проверка осуществляется органами Минфина России в соответствии со специальным соглашением, заключенным между Минфином России и органом, готовящим отчет об исполнении регионального (местного) бюджета.

В целях четкой регламентации во времени процедуры подготовки отчетов об исполнении бюджета региональное и муниципальное законодательство устанавливает предельные сроки направления отчета в законодательный (представительный) орган.

Так, в соответствии со статьей 45 Закона Московской области от 12 октября 1995 г. N 31/95-03 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Московской области" годовой отчет губернатора представляется для утверждения в Московскую областную думу не позднее 1 мая года, следующего за отчетным.

Мэр г. Москвы не позднее чем через 2 недели после утверждения правительством г. Москвы материалов об исполнении бюджета представляет в Московскую городскую думу и Контрольно-счетную палату г. Москвы проект закона г. Москвы об исполнении бюджета за прошедший финансовый год и отчет об исполнении бюджета по статьям доходов и расходов, установленным законом г. Москвы о бюджете г. Москвы (пункт 2 статьи 13 Закона г. Москвы от 6 сентября 1995 г. N 17 "О бюджетном процессе в Москве").

Статья 272. Рассмотрение отчета об исполнении бюджета представительным органом

Отчет об исполнении бюджета по общему правилу облекается в ту же правовую форму, что и сам бюджет, являющийся предметом отчета. Таким образом, отчет об исполнении федерального бюджета принимается в форме федерального закона, отчет об исполнении регионального бюджета - в форме закона субъекта РФ, а отчет об исполнении местного бюджета - в форме решения представительного органа местного самоуправления.

Очевидно, что структура отчета об исполнении бюджета и применяемая бюджетная классификация должны совпадать с теми, что использовались при утверждении самого бюджета. В противном случае нельзя будет добиться ожидаемых от контроля результатов. Данное требование к отчету об исполнении бюджета, закрепленное в комментируемой статье, повторяется во многих региональных законах. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 14 Закона Кемеровской области от 6 октября 1997 г. N 32-03 "О бюджетном процессе в Кемеровской области" "отчет об исполнении областного бюджета представляется в той же структуре и бюджетной классификации, которые применялись при утверждении закона об областном бюджете на соответствующий финансовый год с учетом изменений и дополнений в бюджетную классификацию Российской Федерации, внесенных в течение года приказами Министерства финансов Российской Федерации".

Рассмотрим в качестве примера Закон Нижегородской области от 31 января 2002 г. N 1-3 "Об исполнении областного бюджета за 2000 год". В Законе содержится всего лишь две статьи: статья 1 утверждает отчет об исполнении областного бюджета по доходам (приложение 1) и по расходам (приложение 2), статья 2 устанавливает, что Закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Отчет об исполнении бюджета по доходам представляет собой сопоставление, проводимое на базе бюджетной классификации доходов, следующих показателей:

1) доходы, утвержденные законом о бюджете;

2) изменение плана по уведомлениям Минфина России;

3) уточненный план;

4) исполнено доходов;

5) процент исполнения.

Отчет об исполнении бюджета по расходам представляет собой сопоставление следующих показателей, приводимых в соответствии с бюджетной классификацией расходов:

1) расходы, утвержденные законом о бюджете;

2) резервный фонд губернатора;

3) Фонд финансовой помощи и непредвиденных расходов;

4) взаимные расчеты между бюджетами;

5) повышение заработной платы;

6) передвижка (за счет резервов и по распоряжению);

7) уточненный план;

8) исполнено расходов;

9) процент исполнения.

В бюджетных законах отдельных субъектов РФ закрепляется типовая форма отчета об исполнении бюджета, утверждаемого региональными парламентами. Так, в Законе Московской области от 12 октября 1995 г. N 31/95-03 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Московской области" определено (пункт 1 статьи 45), что годовой отчет губернатора должен включать следующие разделы:

1) итоги исполнения бюджета администрацией Московской области за истекший бюджетный год (итоги исполнения бюджета администрацией за истекший бюджетный год представляются в форме доклада о тенденциях социально-экономического развития области и результатах деятельности администрации за истекший год);

2) реализация программ социально-экономического развития области, финансируемых из областного бюджета (реализация программ социально-экономического развития области содержит описание хода и анализ исполнения каждой из. программ,, включенных в перечень приоритетных программ, финансируемых из областного бюджета);

3) отчетный баланс областного бюджета (содержит отчет об исполнении областного бюджета);

4) аналитические таблицы (содержат различные сведения отчетного баланса областного бюджета, удобные для его рассмотрения и анализа, предусмотренные типовыми формами учета и отчетности);

5) приложения.

Отчеты об исполнении местных бюджетов представляют собой, как правило, очень небольшие по объему правовые акты. Решением Казанского совета народных депутатов от 19 июля 2001 г. N 16-5 был утвержден отчет об исполнении бюджета г.Казани за 2000 г., текст которого ввиду его небольшого размера можно привести полностью, чтобы дать представление о подобных правовых актах:

"Заслушав и обсудив доклад начальника финансового управления

администрации г.Казани [...] по отчету об исполнении бюджета г.Казани за

2000 год, Казанский Совет народных депутатов

Решил:

Утвердить отчет об исполнении бюджета г.Казани за 2000 год по

доходам в сумме 5096,9 млн. рублей, по расходам в сумме 5075,4 млн.

рублей".

Вместе с отчетом об исполнении бюджета в законодательный (представительный) орган направляется солидный пакет дополнительных документов, перечень которых может содержаться в региональном и муниципальном бюджетном законодательстве.

В Законе Архангельской области от 5 июля 2001 г. N 48-7-03 "О бюджетном процессе в Архангельской области" предусматривается (статья 20), что вместе с отчетом об исполнении областного бюджета за год в Архангельское областное собрание депутатов направляются следующие документы и материалы:

1) пояснительная записка к отчету об исполнении регионального бюджета (в том числе с анализом исполнения каждого доходного источника с указанием причин отклонения);

2) отчет о расходовании средств резервных фондов органов исполнительной власти субъекта Федерации;

3) отчет о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных кредитов;

4) отчет о выданных государственных гарантиях;

5) отчет о состоянии государственного долга администрации субъекта Федерации на первый и последний день отчетного финансового года;

6) сводные отчетные сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств.

К отчету об исполнении местного бюджета прилагается меньший объем сопроводительной документации. Как предусмотрено в уже упоминавшемся в комментарии к статье 271 Кодекса Положении о бюджетном процессе в муниципальном образовании Северодвинск, утвержденном решением муниципального совета г. Северодвинска от 18 октября 2001 г. N 136 (далее - Положение о бюджетном процессе в г. Северодвинске), в муниципальный совет одновременно с проектом решения об исполнении бюджета направляются (статья 40):

1) пояснительная записка с объяснением отклонений по статьям доходов, непропорционального исполнения муниципального бюджета по разделам, подразделам и видам расходов;

2) информация о выполнении программ социально-экономического развития г. Северодвинска, включая муниципальную инвестиционную программу;

3) информация о предоставлении и погашении бюджетных кредитов.

В комментируемой статье (пункт 3) установлено требование проведения внешней проверки отчета об исполнении бюджета до начала рассмотрения отчета представительным (законодательным)-органом.

Проведение внутренней проверки отчета, которая может быть назначена в органе исполнительной власти, готовящем отчет (пункт 2 статьи 271 БК РФ), и внешней проверки, назначаемой в обязательном порядке, содействует повышению эффективности и качества бюджетного контроля.

Внешние проверки поручаются контрольным органам, создаваемым при представительных органах власти (отсюда и название - "внешняя проверка"). Участие в подготовке отчета об исполнении бюджета - одно из наиболее важных направлений деятельности региональных контрольных (счетных) палат. Так, в статье 10 Закона Красноярского края от 21 декабря 1995 г. N 8-193 "О Счетной палате Красноярского края" в качестве одного из направлений контрольной деятельности Счетной палаты названы подготовка и представление заключений в Законодательное собрание края и губернатору края по исполнению краевого бюджета, краевых бюджетных и внебюджетных фондов* а также территориальных внебюджетных фондов.

По результатам внешней проверки контрольная (счетная) палата готовит заключение по отчету об исполнении бюджета, в которое включаются (статья 230 Закона Нижегородской области от 8 октября 2001 г. N 207-3 "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области"):

1) заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджета и по каждому главному распорядителю средств областного бюджета с указанием выявленных сумм нецелевого использования бюджетных средств, руководителей органов исполнительной власти субъекта Федерации или получателей бюджетных средств, принявших решение о нецелевом использовании бюджетных средств, и должностных лиц, допустивших осуществление таких платежей;

2) заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджета и по каждому главному распорядителю бюджетных средств, по которым выявлено расходование средств регионального бюджета сверх утвержденных бюджетных ассигнований либо сверх бюджетной росписи, с указанием руководителей органов исполнительной власти субъекта Федерации или получателей бюджетных средств, принявших указанные решения, и должностных лиц, допустивших осуществление таких платежей;

3) заключение по каждому выявленному случаю финансирования расходов, не предусмотренных законом о региональном бюджете либо бюджетной росписью, с указанием руководителей органов исполнительной власти субъекта Федерации или получателей бюджетных средств, принявших указанные решения, и должностных лиц, допустивших осуществление таких платежей;

4) анализ предоставления и погашения бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, заключения по выявленным фактам предоставления бюджетных кредитов и бюджетных ссуд с нарушением требований БК РФ, бюджетного закона субъекта Федерации;

5) анализ предоставления обязательств по государственным гарантиям и их исполнения, заключения по выявленным фактам предоставления государственных гарантий с нарушением требований БК РФ, бюджетного закона субъекта Федерации, рассмотрение каждого случая исполнения обязательств, обеспеченных государственной гарантией, за счет бюджетных средств;

6) анализ предоставления бюджетных инвестиций, анализ заключенных договоров с точки зрения обеспечения государственных интересов, заключения по выявленным фактам предоставления бюджетных инвестиций с нарушением требований БК РФ и бюджетного закона субъекта Федерации;

7) анализ выполнения плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг;

8) иные материалы, определенные постановлениями законодательного органа субъекта Федерации.

После проведенной внешней проверки начинается обсуждение отчета об исполнении бюджета в представительном органе.

Процедура обсуждения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов определяется в актах бюджетного законодательства регионов и муниципальных образований, в названиях которых чаще всего содержится сочетание "бюджетный процесс" (положение о бюджетном процессе, закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и т.п.).

В качестве иллюстрации приведем пункт 2 статьи 231 только что рассмотренного Закона Нижегородской области:

"При рассмотрении отчета об исполнении областного бюджета Нижегородской области Законодательное Собрание Нижегородской области заслушивает:

- доклад министра финансов Правительства Нижегородской области об исполнении областного бюджета;

- доклад председателя комитета по управлению государственным имуществом Нижегородской области;

- заключение председателя контрольно-счетной палаты Законодательного Собрания Нижегородской области.

По предложению Председателя Законодательного Собрания либо по собственной инициативе председатель Арбитражного суда Нижегородской области, председатель Нижегородского областного суда, прокурор Нижегородской области могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства, о соблюдении законности в области бюджетного законодательства".

А вот как может выглядеть процедура рассмотрения отчета об исполнении местного бюджета (статья 40 ранее упомянутого Положения о бюджетном процессе в г. Северодвинске):

"Представленный отчет направляется секретарем муниципального Совета на заключение в постоянные депутатские комиссии муниципального Совета, а также в порядке информации - всем депутатам муниципального Совета.

Постоянная депутатская комиссия по экономике, финансам, бюджету и аудиту муниципального Совета в течение 20 дней с даты получения проекта решения оформляет сводное заключение и вносит его на очередное заседание муниципального Совета".

В результате обсуждения отчета об исполнении бюджета в представительном (законодательном) органе могут быть в.ыявлены факты нарушения бюджетного законодательства, финансовой дисциплины, иные правонарушения. В таких случаях представительный орган имеет право обратиться в органы прокуратуры. Кроме того, в некоторых регионах сложилась практика, в соответствии с которой представительный (законодательный) орган принимает наряду с законом об утверждении отчета об исполнении бюджета специальное постановление. В нем, например, законодатель может сформулировать свои замечания и рекомендации правительству по совершенствованию бюджетного дела и укреплению финансовой дисциплины, предложить пересмотреть конкретные нормативные правовые акты в бюджетной сфере и т.п. (см., например, постановление Палаты Республики Законодательного собрания Республики Карелия от 11 июня 1999 г. N 190 ПР "Об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета за 1998 год").

Следует обратить внимание на то, что утверждению в представительном (законодательном) органе подлежат федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований. Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов не утверждаются представительными (законодательными) органами - они направляются в соответствующие финансовые органы и территориальные органы статистики.

Статья 273. Отклонение отчета об исполнении бюджета

По результатам обсуждения отчета об исполнении бюджета представительный (законодательный) орган принимает одно из двух решений - об утверждении отчета об исполнении бюджета или об отклонении отчета об исполнении бюджета.

При принятии решения об отклонении отчета обязательно указываются основания для его отклонения - несоответствие исполнения бюджета утвержденному бюджету, росписи доходов и расходов бюджета - бюджетным назначениям, факты расходования средств сверх предназначенных бюджетом без решения представительного органа и т.д.

При выявлении серьезных нарушений бюджетного законодательства, послуживших поводом к отклонению отчета об исполнении бюджета, представительный орган обращается в органы прокуратуры.

Региональное и муниципальное законодательство крайне редко обращают внимание на проблему отклонения отчета об исполнении бюджета. Примеры из этой области буквально единичны. Так, например, в пункте 4 статьи 13 Закона г. Москвы от 6 сентября 1995 г. N 17 "О бюджетном процессе в Москве" предусмотрено, что в случае непринятия закона г. Москвы об исполнении бюджета Московская городская дума принимает постановление, устанавливающее последствия такого решения.

Органы и должностные лица, виновные в нарушениях бюджетного законодательства, повлекших за собой отклонение отчета об исполнении бюджета, наряду с уголовной и административной ответственностью могут быть привлечены к ответственности конституционно-правовой (политической) (вотум недоверия, отзыв выборных должностных лиц и т.д.).

Глава 27. Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об
исполнении федерального бюджета

Статья 274. Подготовка отчета об исполнении федерального бюджета

1. Для завершения операций по исполнению федерального бюджета каждого года приказом Минфина России в конце финансового года издаются приказы, детализирующие положения статьи 264 Кодекса (см. комментарий к ней), посвященной завершению исполнения федерального бюджета.

Вопросам отчета об исполнении федерального бюджета посвящаются отдельные приказы Минфина России, которые раскрывают особенности составления отчетов об исполнении федерального бюджета по основным разделам самого отчета (доходы, расходы, источники финансирования). Так, формирование отчета об исполнении федерального бюджета за 2000 г. произведено согласно Правилам составления Министерством финансов Российской Федерации отчета об исполнении федерального бюджета за 2000 год, утвержденным приказом Минфина России от 18 мая 2001 г. N 38н.

2. Формирование получателями бюджетных средств годовых отчетов по доходам и расходам производится в соответствии с Инструкцией о годовой, квартальной и месячной бухгалтерски отчетности бюджетных учреждений и иных организаций, получающих финансирование из бюджета в соответствии с бюджетной росписью, утвержденной приказом Минфина России от 15 июня 2000 г. N 54н.

В состав годовой бухгалтерской отчетности учреждений включаются формы отчетов, указанные в комментарии к статье 241 Кодекса.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает три обязательных требования к содержанию отчетности бюджетных учреждений:

1) степень выполнения задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг;

2) данные о доходах, полученных в результате оказания платных услуг;

3) данные об использовании государственного или муниципального имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления.

В бухгалтерской отчетности данные о доходах, полученных в результате оказания платных услуг, отражаются в разделе 1 Отчета об исполнении сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам (форма 4).

Информация об объеме используемого государственного или муниципального имущества, закрепленного на праве оперативного управления, отражается в активе баланса исполнения сметы доходов и расходов по форме 1 по соответствующим балансовым счетам.

Степень выполнения задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг не отражается ввиду отсутствия в настоящее время таких заданий - в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" соответствующие статьи Кодекса, посвященные порядку установления заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг (часть вторая статьи 169, абзацы шестой и седьмой пункта 2 статьи 172 и статья 177), вводятся в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. До настоящего времени такой закон не принят.

Также в пункте 3 статьи 278 Кодекса отражена важная особенность бюджетной отчетности, формируемой главными распорядителями средств: она является консолидированной и включает данные бухгалтерского учета собственно главного распорядителя и отчетов подведомственных ему бюджетных учреждений.

4. Специальных форм отчетов для получателей бюджетных средств в форме субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, а также для государственных заказчиков не предусмотрено. Получатели бюджетных средств - бюджетные учреждения, которые осуществляют кассовые расходы по указанным направлениям, формируют отчетность в общеустановленном порядке. При этом главные распорядители указанных средств формируют сводную отчетность по соответствующим кодам бюджетной классификации РФ.

Формирование сводного отчета о расходовании средств федерального бюджета, вложенных в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, и о доходах, полученных от таких вложений, возложено на Минфин России и Минимущество России, которыми совместно впервые указанный отчет был подготовлен к отчету об исполнении федерального бюджета за 2000 г. Указанный отчет включал текстовые и табличные материалы, отражающие объем вложений в уставные (складочные) капиталы в течение отчетного финансового года, основания таких вложений в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год", а также информацию о полученных доходах от вложений.

5. Формирование отчетности федеральными казенными предприятиями осуществляется по правилам отчетности для коммерческих организаций. Указанная отчетность подлежит представлению соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета, в ведении которых находятся казенные предприятия. Хотя в комментируемой статье унитарные предприятия специально не указаны, они также представляют свои бухгалтерские отчеты главным распорядителям средств федерального бюджета. В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" государственные и муниципальные унитарные предприятия представляют бухгалтерскую отчетность органам, уполномоченным управлять государственным имуществом.

Статья 275. Представление отчета об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу

1. В соответствии со статьей 114 Конституции РФ представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета является полномочием Правительства РФ.

Норма пункта 1 комментируемой статьи о сроках представления отчета об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу не позднее 1 июня года, следующего за отчетным, в настоящее время не соответствует положениям Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". В соответствии со статьей 36 указанного Закона отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год.

Согласно статье 192 Кодекса Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 26 августа текущего года.

Таким образом, учитывая, что в соответствии со статьей 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, отчет об исполнении федерального бюджета за истекший финансовый год подлежит представлению в Государственную Думу не позднее 26 августа года, следующего за отчетным.

Именно в указанный срок были представлены в Государственную Думу отчеты об исполнении федерального бюджета за 1999 г. (26 августа 2000 г.) и 2000 г. (26 августа 2001 г.).

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает форму представления Правительством РФ отчета об исполнении федерального бюджета - в виде проекта федерального закона, то есть в той же форме, что и проект федерального бюджета на соответствующий период. При этом годовой отчет об исполнении федерального бюджета также существует в форме отчетного документа Минфина России, подписанного министром финансов РФ и заместителем министра финансов РФ - начальником Главного управления Федерального казначейства Минфина России (пункт 10 Положения о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2000 г. N 695). Годовой отчет об исполнении федерального бюджета подлежит формированию и представлению Минфином России в Правительство РФ в срок до 20 мая года, следующего за отчетным.

Содержание проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета предопределяется пунктом 3 статьи 279 Кодекса, в соответствии с которым Государственная Дума принимает решение или об утверждении отчета, или о его отклонении. Соответственно, проект федерального закона, вносимый Правительством РФ, содержит статьи об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета и конкретные цифровые показатели исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета.

2. Одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета подлежат внесению отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов.

Согласно Федеральному закону от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" в составе федерального бюджета формировалось девять целевых бюджетных фондов (Федеральный дорожный фонд РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Фонд Министерства РФ по атомной энергии, Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ). В 2001 г. число целевых бюджетных фондов сократилось до одного - Фонда Министерства РФ по атомной энергии. Для учета доходов и расходов указанных фондов в составе классификации доходов бюджетов РФ, а также в функциональной и ведомственной классификациях РФ предусмотрены отдельные коды, в связи с чем информация об их исполнении содержится в данных сводного отчета об исполнении федерального бюджета.

3. Пункт 3 комментируемой статьи предъявляет требования к содержанию отчета об исполнении федерального бюджета. В целях сопоставимости отчетных показателей с данными федерального бюджета отчет об исполнении федерального бюджета должен иметь ту же структуру и бюджетную классификацию, которые применялись при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год.

Следует подчеркнуть неразрывность двух требований к отчету - соблюдения структуры и бюджетной классификации федерального бюджета, отчет об исполнении которого представляется.

Так, федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год содержит текстовые статьи, а также приложения, отдельным позициям в которых не присвоены соответствующие коды бюджетной классификации РФ. В то же время основой для формирования отчета об исполнении федерального бюджета в соответствии со статьей 256 Кодекса являются данные Главной книги Федерального казначейства, в которой не может учитываться исполнение тех текстовых статей и приложений к федеральному бюджету, которые не имеют кода (кода балансового счета, кода бюджетной классификации РФ). В таком случае информация об исполнении таких позиций содержится не в отчете об исполнении федерального бюджета, а в пояснительной записке к нему, а основой для включения такой информации могут являться не данные Главной книги, а данные внесистемного учета главных распорядителей средств федерального бюджета. Так, статьей 138 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" (далее - Закон о бюджете на 2001 г.) установлено, что Правительство РФ одновременно с проектом федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2001 год" должно представить в Государственную Думу информацию об исполнении федеральных целевых программ в разрезе программ и государственных заказчиков. Механизм формирования такой информации был определен в постановлении Правительства РФ от 30 марта 2001 г. N 255 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год"", согласно пункту 55 которого Минэкономразвития России поручено на основании информации государственных заказчиков обеспечить представление в Правительство РФ до 20 мая 2002 г. (то есть в срок представления Минфином России отчета об исполнении федерального бюджета за 2001 г.) информации об исполнении федеральных целевых программ (по конкретным программам и государственным заказчикам), предусмотренных указанным Законом.

Соответственно, при присвоении кодов бюджетной классификации РФ все большему количеству позиций в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год увеличивается и количество позиций в отчете об исполнении федерального бюджета. Так, до 2002 г. федеральным целевым программам, содержащимся в приложении к федеральным законам о федеральном бюджете на соответствующий год, не были присвоены самостоятельные коды бюджетной классификации РФ и данные об их исполнении не подлежали включению в состав отчета об исполнении федерального бюджета. Впервые коды федеральным целевым программам присвоены в приложении 28 к Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" (далее - Закон о бюджете на 2002 г.), что предполагает наличие данных об их исполнении в отчете об исполнении федерального бюджета за 2002 г.

По структуре отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый Государственной Думе в виде проекта федерального закона, должен соответствовать структуре федерального закона об утверждении федерального бюджета. Учитывая содержание федеральных законов о бюджете на 1999 г. (от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ) и 2000 г., отчеты об исполнении федерального бюджета за эти годы, формируемые в виде проектов федеральных законов, содержали данные об исполнении федерального бюджета:

1) по доходам - по укрупненным кодам классификации доходов бюджетов РФ;

2) по расходам - по кодам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и ведомственной классификации расходов федерального бюджета;

3) по источникам финансирования дефицита федерального бюджета - по кодам классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ и классификации источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

По экономической классификации расходов бюджетов РФ отчет (в виде проекта федерального закона) не формируется, хотя в отчете Минфина России об исполнении федерального бюджета такая отчетная информация содержится.

При обеспечении соответствия структуры отчета структуре федерального бюджета необходимо учесть право Правительства РФ на внесение изменений в структуру федерального бюджета. Так, согласно статье 31 Закона о бюджете на 2001 г. Правительство РФ имело четыре прямо указанных основания изменения ведомственной структуры расходов федерального бюджета. Статьей 40 Закона о бюджете на 2002 г. перечень таких оснований еще более расширен. Следовательно, изменение структуры отчета об исполнении федерального бюджета по сравнению со структурой, которая применялась при утверждении федерального закона о федеральном бюджете, производится в случаях, определенных бюджетным Законодательством.

4. Соответствие данных отчета об исполнении федерального бюджета структуре федерального закона о федеральном бюджете обеспечивается путем приведения отчетных данных об исполнении федерального бюджета в сопоставление не только с данными указанного закона, но и с данными сводной бюджетной росписи федерального бюджета, в которой отражены все изменения первоначального федерального бюджета.

Статья 276. Документы и материалы, представляемые в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета

1. Данная статья определяет десять документов, подлежащих внесению в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета.

2. По нормам комментируемой статьи Правительством РФ впервые были представлены документы к отчетам об исполнении федерального бюджета за 1999 и 2000 гг.

Отчет о расходовании средств резервных фондов Правительства РФ и резервного фонда Президента РФ содержал данные о финансировании и кассовых расходах средств фондов в разрезе принятых распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства.

Отчет Минфина России и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении "бюджетных ссуд, бюджетных кредитов отражал операции по предоставлению и погашению бюджетных ссуд, бюджетных кредитов по их основным видам, предусмотренным в федеральном бюджете.

Содержание отчета Минфина России и иных уполномоченных органов о предоставленных государственных гарантиях определено в пункте 3 статьи 116 Кодекса, в соответствии с которым это должен быть подробный отчет о выданных гарантиях по всем получателям указанных гарантий, об исполнении этими получателями обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, и осуществлении платежей по выданным гарантиям в течение финансового года.

Отчет о внутренних и внешних заимствованиях Российской Федерации по видам заимствований отражал данные об осуществлении (привлечении и погашении) внутренних и внешних заимствований за финансовый год по их видам по кодам классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ и классификации источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Отчет о доходах, полученных от использования государственного имущества, отражал по кодам классификации доходов бюджетов РФ данные о поступлениях в федеральный бюджет неналоговых доходов от использования федерального имущества.

Сводные отчеты о выполнении плановых заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг не формировались, поскольку в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" часть вторая статьи 169, абзацы шестой и седьмой пункта 2 статьи 172 и статья 177 Кодекса вводятся в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. До настоящего времени такой закон не принят. Согласно указанным статьям подлежат установлению нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, на основе которых соответствующие услуги будут оказываться.

Сводные отчетные сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств не формировались ввиду отсутствия порядка формирования таких сводных смет из-за поэтапной реализации положений Кодекса, посвященных доходам бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Формирование и представление в Правительство РФ реестра федеральной государственной собственности должны осуществляться Минимуществом России. В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства РФ от 3 июля 1998 г. N 696 "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества" организация учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества возложено на это министерство.

Отчет о состоянии внешнего и внутреннего долга Российской Федерации на первый и последний день отчетного финансового года отражает данные о внутреннем и внешнем государственной долге Российской Федерации по кодам классификации видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга и классификации видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активoв РФ.

Впервые отчет Федерального казначейства о рассмотренных делах и наложенных взысканиях за нарушение бюджетного законодательства был представлен в составе материалов к отчету об исполнении федерального бюджета за 2000 г. и отражал информацию:

1) о делах, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета, выделенных на безвозвратной основе, а также делах, связанных с нецелевым использованием средств, выделенных на возвратной основе;

2) о делах, связанных с несвоевременным исполнением банками платежных документов на перечисление и зачисление средств в доход федерального бюджета, а также делах, связанных с несвоевременным исполнением банками платежных документов на перечисление и зачисление средств из федерального бюджета на счета получателей;

3) о делах, связанных с взысканием задолженности по средствам, выделенным на возвратной основе (платной и бесплатной).

3. Кроме указанных в комментируемой статье документов одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета Правительством РФ в Государственную Думу подлежат представлению:

1) отчет об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов - в соответствии с пунктом 2 статьи 275 Кодекса;

2) отчет о пополнении и расходовании ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ - в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях";

3) распоряжения министра финансов РФ о перераспределении средств федерального бюджета между главными распорядителями средств федерального бюджета - в соответствии с пунктом 5 статьи 261 Кодекса;

4) отчетов исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации - в соответствии со статьей 165 Кодекса;

5) сводный отчет о расходовании средств федерального бюджета, вложенных в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, и о доходах, полученных от таких вложений, - в соответствии с пунктом 5 статьи 274 Кодекса.

4. Одновременно с отчетом формируются и подлежат представлению Минфином России в Правительство РФ в соответствии с Положением о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2000 г. N 695:

1) баланс исполнения федерального бюджета, представляемый Минфином России в Правительство РФ;

2) отчет о выполнении сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по доходам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Бухгалтерский баланс исполнения федерального бюджета отражает данные об исполнении федерального бюджета за отчетный период и предшествующие годы по счетам бухгалтерского учета Единого плана счетов бухгалтерского учета исполнения бюджетов, утвержденного приказом Минфина России от 17 февраля 1999 г. N 15н.

Отчет о выполнении сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по доходам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности отражает данные о кассовых поступлениях и кассовых расходах средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Кассовые расходы приводятся по кодам экономической классификации расходов бюджетов РФ в разрезе главных распорядителей средств федерального бюджета.

Статья 277. Проведение внешней проверки отчета об исполнении федерального бюджета

В соответствии с комментируемой статьей и согласно Федеральному закону от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Счетной палатой РФ ежегодно организуется и проводится проверка отчета об исполнении федерального бюджета.

Счетной палатой РФ проверка отчета проводится по всем главным распорядителям средств федерального бюджета, что позволяет подготовить заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ и по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета, как того требует статья 278 Кодекса, определяющая содержание заключения Счетной палаты РФ по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета.

При подготовке заключения по отчету Правительства Счетной палатой используются результаты как специальной проверки по отчету, так и иных проверок, в которых затрагивались вопросы исполнения федерального бюджета за отчетный период.

Учитывая, что отчет об исполнении федерального бюджета подлежит представлению в Государственную Думу не позднее 26 августа года, следующего за отчетным (см. комментарий к статье 275 БК РФ), подготовка заключения по отчету должна быть завершена не позднее 11 января (в течение 4,5 месяцев, исходя из того, что максимальное количество дней в половине месяца составляет 16 дней (при округлении половины дня в большую сторону при 31-дневном месяце)).

Статья 278. Заключение Счетной палаты Российской Федерации

1. Содержание заключения Счетной палаты РФ по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета, определенное комментируемой статьей, вытекает из необходимости обеспечения его полноты, за что несут ответственность аудиторы Счетной палаты согласно статье 280 Кодекса.

Исходя из того, что ответственность за полноту и достоверность заключения Счетной палаты РФ несут аудиторы Счетной палаты, само заключение состоит из двух частей:

1) собственно заключения, подписанного Председателем Счетной палаты РФ;

2) заключений Счетной палаты РФ по направлениям деятельности, подписанных аудиторами Счетной палаты, возглавляющими в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" определенные направления деятельности Счетной палаты.

В заключении, подписываемом Председателем Счетной палаты РФ, дается на основании заключений по направлениям комплексная характеристика и общий анализ исполнения федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год.

Согласно комментируемой статье заключение Счетной палаты РФ охватывает прежде всего исполнение федерального бюджета по расходам. Кроме анализа расходов федерального бюджета из иных составляющих отчета об исполнении федерального бюджета (доходы федерального бюджета, источники финансирования дефицита федерального бюджета) упомянуты только обязательства по государственным гарантиям, входящие в структуру государственного долга Российской Федерации.

Заключение по каждому разделу, подразделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ приводится по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета с обязательным отражением сумм нецелевого использования бюджетных средств, и особенно частных случаев нецелевого использования - расходования средств федерального бюджета сверх утвержденных бюджетных ассигнований либо сверх бюджетной росписи и финансирования расходов, не предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете либо бюджетной росписью.

По каждому факту нецелевого использования средств в заключении подлежат указанию руководители органов государственной власти или получателей бюджетных средств, принявшие решение о нецелевом использовании бюджетных средств, и должностные лица Федерального казначейства, допустившие осуществление таких платежей.

2. Заключение Счетной палаты РФ на проект федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2000 год" (Закон от 23 апреля 2002 г. N 39-ФЗ) включало в себя следующие разделы:

1. Общие положения.

2. Макроэкономические условия исполнения федерального бюджета в 2000 году.

3. Общая характеристика исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год".

4. Доходы федерального бюджета.

5. Дефицит федерального бюджета и источники его финансирования.

6. Расходы федерального бюджета.

7. Анализ финансирования федеральных программ и программ развития регионов из средств федерального бюджета.

8. Межбюджетные отношения.

Разделы 9-16 были посвящены анализу каждого из отчетов, представленных Правительством РФ в Государственную Думу.

17. Выводы и предложения.

Составной частью заключения являлось развернутое заключение Счетной палаты РФ по направлениям деятельности:

1) по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета (аудитор В.Г. Пансков);

2) по контролю за учетом, приватизацией и управлением, государственной собственностью (аудитор В.М. Игнатов);

3) по контролю расходов федерального бюджета на международную деятельность (аудитор Н.И. Локтионов);

4) по контролю за государственным долгом, Банком России и движением средств федерального бюджета в кредитных организациях (аудитор С.О. Шохин);

5) по контролю расходов федерального бюджета на государственное управление, судебную власть, органы государственной безопасности, прокуратуры и юстиции (аудитор А.Л. Кушнарь);

6) по контролю расходов федерального бюджета на правоохранительную деятельность, предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий (аудитор М.С. Сурков);

7) по контролю расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны (аудитор А.А. Пискунов);

8) по контролю расходов федерального бюджета на сельское хозяйство и рыболовство, охрану окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорологию, картографию и геодезию (аудитор И.Г. Дахов);

9) по контролю расходов федерального бюджета на промышленность, энергетику и строительство, транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику (аудитор М.И. Бесхмельницын);

10) по контролю расходов федерального бюджета на науку, образование, культуру и здравоохранение (аудитор Ю.М. Воронин);

11) по контролю взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней (аудитор С.Н. Рябухин);

12) по контролю расходов федерального бюджета на социальную политику, средства массовой информации и за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов (аудитор Г.Н. Батанов).

Столь широкий и подробный перечень вопросов, затрагиваемых в заключении Счетной палаты РФ на отчетов исполнении федерального бюджета, позволяет законодателю в полной мере сформировать представление о ходе и результатах исполнения федерального бюджета за отчетный период.

Статья 279. Рассмотрение отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думой

1. Учитывая сроки представления в Государственную Думу заключения Счетной палаты РФ, Государственная Дума должна рассмотреть отчет об исполнении федерального бюджета не позднее второй половины марта второго года, следующего за отчетным. Так, рассмотрение проекта федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 2000 год" (Закон от 23 апреля 2002 г. N 39-ФЗ, далее - Закон об исполнении бюджета за 2000 г.) на пленарном заседании Государственной Думы состоялось 22 марта 2002 г.

Таким образом, бюджетный процесс в Российской Федерации, начиная с момента работы над составлением проекта федерального бюджета на следующий финансовый год и кончая рассмотрением отчета о его исполнении в Государственной Думе, длится около трех лет.

2. Впервые процедуры рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета в Государственной Думе, предусмотренные пунктом 2 комментируемой статьи, были реализованы при рассмотрении проекта федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за 1999 год" (Закон от 19 июня 2001 г. N 80-ФЗ, далее - Закон об исполнении бюджета за 1999 г.)

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета за 1999 г. Государственная Дума заслушала:

1) доклад руководителя Федерального казначейства Т.Г. Нестеренко об исполнении федерального бюджета;

2) доклад министра финансов РФ А.Л. Кудрина об исполнении федерального бюджета;

3) доклад Генерального прокурора РФ В.В. Устинова о соблюдении законности в области бюджетного законодательства;

4) заключение Председателя Счетной палаты РФ С.В. Степашина. Аналогичная процедура была проведена и при рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета за 2000 г.

По итогам рассмотрения отчетов законы об исполнении бюджета за 1999 и 2000 гг. были приняты Государственной Думой в одном чтении.

Отчет об исполнении федерального бюджета за 1999 г. по доходам в сумме 615 531 930 тыс. руб., по расходам в сумме 666 930 453 тыс. руб. с превышением расходов над доходами (дефицит федерального бюджета) в сумме 51 398 523 тыс. руб. был утвержден Законом об исполнении - бюджета за 1999 г.

Отчет об исполнении федерального бюджета за 2000 г. по доходам в сумме 1 132 082 611 тыс. руб., по расходам в сумме 1 029 184 081 тыс. руб. впервые с превышением доходов над расходами (профицит федерального бюджета) в сумме 102 898 530 тыс. руб. был утвержден Законом об исполнении бюджета за 2000 г.

3. Нормы о последствиях отклонения отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думой вытекают из статьи 273 Кодекса.

При этом важно отметить, что отчет об исполнении федерального бюджета является не политическим, а прежде всего бухгалтерским документом, в котором отражаются из данных бухгалтерского учета исполнения федерального бюджета числовые показатели по основным элементам бюджета - его доходы, расходы (по функциональной и ведомственной структуре) и источники финансирования дефицита федерального бюджета.

Статья 280. Последствия выявления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях и иных документах, представляемых в Государственную Думу для рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета

Пункт 1 комментируемой статьи определяет последствие установления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях Счетной палаты РФ, - освобождение руководителей и аудиторов Счетной палаты от занимаемых должностей. Такое освобождение производится решением Государственной Думы или Совета Федерации, назначивших конкретное должностное лицо, с соблюдением требований статьи 29 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". В указанной статье отмечено, что такое решение принимается не менее чем 2/3 голосов от общего числа соответственно членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Ответственность иных лиц, указанных в Кодексе, за недостоверность и неполноту сведений, содержащихся в заключениях и документах, представляемых в Государственную Думу для принятия решения по отчету об исполнении федерального бюджета, наступает в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Часть четвертая.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства
Российской Федерации

Глава 28. Общие положения

Статья 281. Нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации

Комментируемая статья по своему местоположению и общему смыслу дает определение правонарушений, составы которых описаны главой 28 Кодекса и совершение которых влечет за собой применение соответствующих мер принуждения, установленных Кодексом.

В настоящее время существуют различные мнения по вопросу юридической квалификации вышеуказанных составов правонарушений.

Первая точка зрения состоит в том, что наряду с административными данные правонарушения являются особым видом бюджетных правонарушений, влекущих соответствующие меры бюджетной ответственности.

Иная точка зрения состоит в том, что нарушения бюджетного законодательства, определенные комментируемой статьей, по своей правовой природе являются административными правонарушениями и влекут применение мер административного взыскания по правилам, установленным законодательством об административных правонарушениях. Данный подход, безусловно, является более систематическим, однако его принятие влечет ряд неразрешимых проблем.

Дело в том, что сфера действия и состав норм бюджетного законодательства об ответственности значительно шире рамок правоотношений об административных правонарушениях. Если проанализировать нормы, содержащиеся в части четвертой Кодекса, то видно, что наряду с административными санкциями и уголовными наказаниями, налагаемыми на виновных должностных лиц, за нарушение норм бюджетного законодательства, во-первых, налагаются совершенно специфические санкции в виде изъятия в бесспорном порядке использованных не по целевому назначению бюджетных средств, приостановления операций по счетам в кредитных организациях, начисления пеней, блокировки расходов, прекращения всех форм финансовой помощи, вынесения предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, которые, во-вторых, применяются в отношении юридических лиц, какими могут быть как бюджетные учреждения, так и юридические лица, образованные на основе любой иной формы собственности, без каких-либо отсылок к законодательству об административных правонарушениях.

Административное правонарушение в том виде, в каком оно установлено КоАП РФ, вступившим в силу с 1 июля 2002 г., по своему определению значительно отличается от правонарушений, описанных частью четвертой БК РФ. Действительно, в соответствии со статьей 2.1 нового КоАП РФ "административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность". При этом КоАП РФ установлена административная ответственность только за три из 18 видов нарушений бюджетного законодательства, перечисленных в главе 28 БК РФ, несмотря на то что в статьях 292-306 БК РФ имеется прямая отсылка на прежний КоАП РСФСР. Таким образом, в силу прямого указания закона правонарушения, описанные вышеуказанными статьями, не могут являться административными правонарушениями.

Если разобрать состав нарушения бюджетного законодательства дальше, то видно, что помимо различия по объекту имеются различия субъективной стороны административного правонарушения и нарушения бюджетного законодательства. Субъективной стороны для нарушения бюджетного законодательства не существует как в отношении физического лица (это ответственность руководителя либо лица, замещающего соответствующую должность), так и в отношении юридического лица. Вина при применении таких мер принуждения, как вынесение предупреждения о нарушении бюджетного законодательства, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, начисление пени, не имеет значения. Все вышеперечисленные санкции являются мерами, применяемыми собственником (государством-казной) для восстановления нанесенного ущерба. Единственной мерой принуждения, применяемой к нарушителям бюджетного законодательства после вынесения Конституционным Судом РФ постановления от 17 декабря 1996 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции"" только в судебном порядке, является наложение штрафа.

Таким образом, нарушения бюджетного законодательства по своему объекту, субъективной стороне, а также по составу мер принуждения (санкциям) значительно отличаются от административных правонарушений.

Порядок применения мер к нарушителям бюджетного законодательства применительно к верхнему уровню бюджетной системы Российской Федерации - федеральному бюджету урегулирован достаточно подробно нормативными актами Минфина России. Приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. N 35н утверждена Инструкция о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, рекомендованная для использования в части применения мер принуждения органам, исполняющим бюджеты субъектов РФ (см. комментарий к статье 284 БК РФ).

Статья 282. Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства

Если статья 281 Кодекса содержит понятие правонарушения бюджетного законодательства, то комментируемая статья содержит общий перечень санкций, применяемых в случае совершения данного правонарушения.

1. Первой, наиболее легкой санкцией, носящей скорее превентивный, чем карательный характер, является предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Правом применения данной меры принуждения в соответствии со статьей 284 Кодекса обладают руководители органов Федерального казначейства и их заместители (при наличии соответствующих полномочий) по отношению к руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств. Руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, их заместители (при наличии соответствующих полномочий) также наделены правом вынесения предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджета по отношению к руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств (статья 284.1 БК РФ).

Вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса предусмотрено за:

1) непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением (статья 292 БК РФ);

2) несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях (статья 294 БК РФ);

3) несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (статья 295 БК РФ);

4) несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (статья 296 БК РФ);

5) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов (статья 297 БК РФ);

6) предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка (статья 298 БК РФ);

7) предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка (статья 299 БК РФ);

8) предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка (статья 300 БК РФ);

9) осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (статья 301 БК РФ);

10) нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление (статья 302 БК РФ);

11) несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам (статья 306 БК РФ).

Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса применяется по отношению к руководителям организаций - получателей бюджетных средств/государственных органов, органов местного самоуправления в совокупности с наложением штрафа, изъятием в бесспорном порядке бюджетных средств и иными более серьезными мерами принуждения.

2. Второй по счету мерой, применяемой к нарушителям бюджетного законодательства, является блокировка расходов бюджета.

Понятие и порядок применения блокировки расходов бюджета урегулированы в статье 231 Кодекса, в которой определено, что блокировка расходов сокращение лимитов бюджетных обязательств либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств. Блокировка влечет за собой невозможность расходования средств бюджета, уже выделенных в виде бюджетных ассигнований. Право принятия и отмены решения о блокировке расходов является в соответствии со статьей 166 Кодекса исключительным полномочием министра финансов РФ, а также, исходя из смысла статьи 74 Кодекса, руководителя соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления.

Блокировка расходов бюджета применяется:

1) если получатель бюджетных средств не выполняет условий, определенных законом (решением) о бюджете (статья 74 БК РФ);

2) при отсутствии оформленного в установленном порядке проекта договора между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и соответствующим контрагентом об участии Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций при предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (статья 80 БК РФ);

3) в случаях выявления фактов нецелевого использования бюджетных средств (статья 261 БК РФ);

4) в случаях осуществления государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (статья 301 БК РФ).

Разумеется, блокировка расходов бюджета может быть применима только по отношению к получателям средств бюджета, которым выделены бюджетные ассигнования в соответствии со сводной бюджетной росписью.

3. Изъятие бюджетных средств является скорее не мерой принуждения к нарушителям бюджетного законодательства, а мерой правовосстановительной, направленной на предотвращение потери средств бюджета. Поскольку расчеты со средствами бюджетов осуществляются в безналичном порядке, изъятие бюджетных средств означает списание соответствующей суммы с лицевого счета получателя бюджетных средств по учету средств или со счета нарушителя, открытого в банке или ином кредитном учреждении, в бесспорном порядке посредством вынесения постановления о бесспорном списании бюджетных средств в соответствии со статьей 285 Кодекса.

Изъятие бюджетных средств осуществляется:

1) в отношении бюджетных средств, используемых не по целевому назначению (статья 289 БК РФ);

2) в отношении бюджетных средств, полученных на возвратной основе, при их невозврате или несвоевременном возврате (статья 290 БК РФ);

3) в отношении бюджетных средств при финансировании расходов, не включенных в бюджетную роспись (превышающих суммы в уведомлениях о бюджетных ассигнованиях) (статья 296 БК РФ);

4) при финансировании сверх утвержденных лимитов (статья 297 БК РФ);

5) при предоставлении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка (статья 298 БК РФ);

6) при предоставлении с нарушением установленного порядка бюджетных инвестиций (статья 299 БК РФ);

7) при размещении бюджетных средств на банковских депозитах и их передаче в доверительное управление (статья 302 БК РФ);

8) при несоблюдении обязательности зачисления доходов бюджетов (статья 303 БК РФ).

4. Право приостановления операций по счетам кредитных организаций было установлено еще Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе" (далее - Указ о казначействе) и Положением о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864 (далее - Положение о казначействе), в соответствии с которыми органам Федерального казначейства предоставлено право приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций (включая банки и иные финансово-кредитные учреждения), использующих средства федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, в случаях непредставления (или отказа предъявить) органам Федерального казначейства и их должностным лицам бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием указанных средств. Данное право в соответствии с вышеуказанными нормативными актами предоставлено руководителям соответствующих территориальных органов Федерального казначейства.

Одновременно Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" приостановление по счетам кредитных организаций было исключено из перечня полномочий органов Федерального казначейства в области применения мер принуждения, установленного статьей 284 Кодекса. Таким образом, сегодня данное право фактически не действует.

5. Наложение штрафа за нарушение бюджетного законодательства также впервые было введено Указом о казначействе и Положением о казначействе, в соответствии с которыми органы Федерального казначейства наделялись правом выдавать обязательные для исполнения предписания о изыскании с предприятий, учреждений и организаций в бесспорном порядке средств, выделенных из федерального бюджета, используемых не по целевому назначению, с наложением на предприятия, учреждения и организации, допустившие такие нарушения, штрафа в размере действующей учетной ставки Банка России. Данное право в соответствии с указанным Положением предоставлено только руководителю Федерального казначейства и руководителям органов казначейства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, гг. Москве и Санкт-Петербургу.

После принятия Конституционным Судом РФ постановления от 17 декабря 1996 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции"" взыскание штрафа с юридических лиц без их согласия производится только в судебном порядке (см. комментарий к статье 284 БК РФ).

6. Начисление пени производится в случае:

1) невозврата или несвоевременного возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (статья 290 БК РФ);

2) неперечисления или несвоевременного перечисления процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (статья 291 БК РФ);

3) несвоевременного исполнения платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов (статья 304 БК РФ);

4) несвоевременного исполнения платежных документов на перечисление бюджетных средств (статья 305 БК РФ).

В числе иных мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, можно назвать, например, отказ от подтверждения обязательств бюджета, суть которого не что иное, как приостановление операций по лицевым счетам получателей бюджетных средств (см. комментарий к статье 226 БК РФ). Эта мера может быть применена в случае:

1) несвоевременного доведения до получателей средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств, их непредставления в орган, ответственный за исполнение бюджета;

2) отказа представить в органы Федерального казначейства отчеты, бухгалтерские и иные документы, связанные с использованием средств федерального бюджета, а также изменения в правоустанавливающих документах;

3) непредставления договоров для их регистрации в порядке учета денежных обязательств, финансирование которых предусмотрено за счет средств федерального бюджета, а также документов, обосновывающих выполнение обязательств по заключенным договорам;

4) несвоевременного представления в органы Федерального казначейства необходимой информации и платежных документов для исполнения предъявленных к лицевому счету исполнительных листов судебных органов.

Статья 283. Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации

Перечень мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства установлен статьей 284 Б К РФ (см. комментарий к ней).

Комментируемой статьей утвержден перечень оснований применения мер принуждения, содержание которых более подробно изложено в статьях 289-306 Кодекса. Перечень оснований является открытым, так как содержит общую отсылку на такое основание применения мер принуждения, как неисполнение закона (решения) о бюджете.

Статья 284. Полномочия органов Федерального казначейства в области применения мер принуждения

Комментируемой статьей установлен перечень мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, которые следует отличать от мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, установленных статьей 282 Кодекса, ввиду особого порядка применения мер принуждения. Мерами принуждения за нарушения бюджетного законодательства в соответствии с комментируемой статьей являются:

1) списание в бесспорном порядке сумм бюджетных средств, используемых не по целевому назначению;

2) списание в бесспорном порядке сумм бюджетных средств, выданных на возвратной основе, срок возврата которых истек;

3) списание в бесспорном порядке сумм процентов за пользование бюджетными средствами, срок уплаты которых наступил;

4) взыскание в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе;

5) вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

6) составление протокола, являющегося основанием для наложения соответствующего штрафа;

7) взыскание в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств.

Установленный Кодексом перечень несколько изменен и расширен в отношении полномочий органов Федерального казначейства Инструкцией о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. N 35н. В ней определено, что органы Федерального казначейства используют такую дополнительную меру принуждения, как оформление уведомлений об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению. Данная мера применяется в том случае, если нарушитель не имеет иных счетов, кроме лицевого счета получателя бюджетных средств, открытого в органе Федерального казначейства (см. комментарий к статье 285 БК РФ), в рамках исключительных полномочий руководителя Минфина России, установленных в пункте 4 статьи 166 Кодекса.

Вторым отличием мер принуждения, применяемых органами Федерального казначейства, является замена такой меры принуждения, как составление протокола, являющегося основанием для наложения штрафа, на взыскание в установленном порядке штрафов за нецелевое использование средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной и возмездной основе. Учитывая, что взыскание штрафа производится в порядке административного судопроизводства, Инструкцией специально оговорено, что штраф начисляется в размере, определенном федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год (см. комментарий к статье 289 БК РФ).

Взыскание штрафных санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета имеет свою историю. Первоначально такое взыскание в соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе" и Положением о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864, осуществлялось в бесспорном порядке налоговыми органами на основании представлений, выносимых территориальными органами Федерального казначейства по результатам соответствующих проверок. После принятия Конституционным Судом РФ постановления от 17 декабря 1996 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции"", признавшего бесспорный порядок взыскания с юридических лиц штрафов без их согласия превышением допустимого ограничения конституционного права, согласно, которому никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, взыскание вышеуказанных штрафных санкций производится в судебном порядке. При этом, учитывая, что в соответствии со статей 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного,

гражданского, административного и уголовного судопроизводства, соответствующие иски рассматриваются судами по правилам административного судопроизводства, что предполагает обязательность соблюдения сроков и процедуры при наложении штрафа.

Статьей 23.7 нового КоАП РФ установлено, что дела о соответствующих административных правонарушениях рассматриваются органом, ответственным за исполнение федерального бюджета. Этим же органом в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ составляются протоколы об административных правонарушениях.

Статья 284.1. Полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, в области применения мер принуждения

Статьей 284 Кодекса установлен перечень мер принуждения, применяемых органами Федерального казначейства в отношении нарушений при исполнении как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов при наличии между органами Федерального казначейства заключенных соглашений о кассовом обслуживании исполнения соответствующего бюджета по форме, установленной приказом Минфина России от 11 мая 1999 г. N 35н "Об утверждении Типового соглашения между администрацией субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления) и управлением (отделением) федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета)". Комментируемая статья устанавливает аналогичный перечень для органов, исполняющих бюджеты Российской Федерации и местные бюджеты, в случае отсутствия данных соглашений.

Статья 285. Порядок бесспорного списания бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств

Предметом регулирования комментируемой статьи являются правоотношения по списанию с лицевых счетов получателей бюджетных средств сумм нецелевого использования бюджетных средств, сумм бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, сумм процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, на основании акта проверки получателя бюджетных средств либо в случае истечения срока возврата бюджетных средств, переданных на возвратной основе, и соответствующих процентов.

Вышеуказанная операция теряет смысл в условиях казначейского исполнения бюджетов, установленного статьей 215 Кодекса, при соблюдении принципа единства кассы, установленного статьей 216 Кодекса. Лицевые счета получаталей бюджетных средств, открываемые территориальным органом Федерального казначейства получателям бюджетных средств, являются счетами аналитического учета на балансовом счете по учету средств федерального бюджета либо, при наличии соглашения об обслуживании исполнения данным органом Федерального казначейства бюджета субъекта РФ либо местного бюджета (см. приказ Минфина России от 11 мая 1999 г. N 35н "Об утверждении Типового соглашения между администрацией субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления) и управлением (отделением) федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета)"), на счете по учету средств соответствующего субъекта РФ либо местного бюджета. Таким образом, списание средств с лицевого счета получателя бюджетных средств означает операцию по перечислению средств со счета по учету средств соответствующего бюджета на счет по учету доходов соответствующего бюджета, что не имеет под собой никакого экономического смысла и является нарушением установленного статьей 33 Кодекса принципа сбалансированности бюджета.

Списание средств с лицевого счета получателя средств федерального бюджета на основании постановления органа Федерального казначейства кредитной организацией также невозможно уже в силу того, что данный счет открыт в территориальном органе Федерального казначейства. Таким образом, в настоящее время комментируемая статья фактически не действует и представляется вероятной ее отмена в случае принятия закона о внесении изменений и дополнений в Кодекс.

Что касается самой реализации акта проверки, установившего нецелевое использование средств бюджета получателем бюджетных средств, либо взыскания с получателя бюджетных средств средств соответствующего бюджета, выделенных на возвратной основе, либо процентов по ним, то при отсутствии у данного получателя бюджетных средств счетов в кредитных организациях в соответствии с Инструкцией о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. N 35н, оформляется уведомление об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению. В соответствии с Инструкцией данная мера применяется в отношении вышестоящего главного распорядителя бюджетных средств.

Статья 286. Списание бюджетных средств со счетов Федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения

Комментируемая статья детализирует в отношении счетов органов Федерального казначейства применение статьи 239 Кодекса, в соответствии с которой в отношении счетов бюджета установлен режим иммунитета, допускающий списание со счетов бюджетов только на основании решения суда, предусматривающего возмещение в размере недофинансирования, если взыскиваемые средства в законодательном порядке были утверждены в составе расходов бюджета, и возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов.

При этом комментируемая статья сужает по сравнению с вышеприведенными основаниями круг возможностей списания со счетов Федерального казначейства, оговаривая, что такое списание может .осуществляться только по решению арбитражного суда. В то же время разрешение споров по возмещению гражданам ущерба, причиненного в результате незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц, отнесено к компетенции судов общей юрисдикции.

После того как во исполнение статьи 109 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143 были утверждены Правила взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, содержание пунктов 2-5 комментируемой статьи, которыми устанавливались пределы и очередность взыскания со счета органов Федерального казначейства, потеряло актуальность, так как взыскание в соответствии с названным Законом, Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год", а также согласно вышеуказанным Правилам осуществляется в особом порядке с лицевых счетов получателей средств федерального бюджета, открытых в территориальных органах Федерального казначейства.

Статья 287. Списание средств со счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и со счетов местных бюджетов без распоряжения их финансовых органов

Настоящей статьей устанавливается порядок списания средств со счетов бюджетов субъектов РФ и со счетов местных бюджетов без распоряжения их финансового органа, аналогичный порядку списания средств со счетов Федерального казначейства и его территориальных органов, установленному статьей 286 Кодекса.

Статья 288. Списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения

Содержание комментируемой статьи представляется неактуальным по причине того, что ведение лицевых счетов получателей бюджетных средств осуществляется органами Федерального казначейства (см. комментарий к статье 285 БК РФ). Как и в отношении статьи 285 Кодекса, высока вероятность отмены данной статьи.

В настоящее время списание средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств, открытых в органах Федерального казначейства, может осуществляться в соответствии со статьей 109 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" и статьей 127 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" исключительно в пределах целевых назначений в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической классификациями расходов федерального бюджета.

Статья 289. Нецелевое использование бюджетных средств

1. Нецелевое использование средств федерального бюджета наряду с несвоевременным зачислением и перечислением средств федерального бюджета является одним из самых распространенных и тяжелых нарушений бюджетного законодательства.

Долгое время при наличии установленной Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе" и Положением о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864, санкции за нецелевое использование средств федерального бюджета в размере действующей учетной ставки Банка России отсутствовало само определение нецелевого использования бюджетных средств.

Первая попытка дать такую формулировку была сделана в письме Минфина России от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета". Письмо содержало достаточно жесткий подход к определению нецелевого использования, под которым понималось такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств. При этом если при выделении средств из федерального бюджета формулируется две (промежуточная и конечная) или несколько целей, для признания использования средств целевым необходимо достижение каждой из них, и в том случае, если одна или несколько из поставленных целей не достигнуты, то использование средств, выделенных из федерального бюджета, следует признать нецелевым.

Действующая дефиниция нецелевого использования бюджетных средств, закрепленная в комментируемой статье, именует нецелевым использованием такое использование средств бюджета, которое выражается в их направлении и использовании на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (таковым может быть соглашение о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, нормативный акт органа исполнительной власти либо органа местного самоуправления). Таким образом, из двух возможных критериев для установления наличия нецелевого использования бюджетных средств, которыми являются достижение надлежащего результата в результате использования бюджетных средств и соблюдение всех формально установленных условий, предусмотренных при выделении данных средств, избран второй подход, что однозначно вытекает из установленного Кодексом порядка организации исполнения бюджетов, необходимым условием которого является поэтапное соблюдение процедур санкционирования расходов бюджета. Оценка целевого использования средств бюджета исходя из эффективности их использования возможна при кардинально иной организации бюджетного процесса, когда получателю (распорядителю) бюджетных средств дается своеобразный карт-бланш на использование выделенных ассигнований с последующей оценкой результата при помощи экономических методов и индикаторов.

2. Установленная комментируемой статьей санкция за нецелевое использование бюджетных средств распадается на несколько частей, каждая из которых представляет собой самостоятельную меру принуждения за нарушение бюджетного законодательства:

1) нецелевое использование средств федерального бюджета влечет за собой изъятие соответствующей суммы нецелевого использования в бесспорном порядке. Данная мера является правовосстановительной (см. комментарий к статье 282 БК РФ) и позволяет собственнику использованных не по назначению средств - Российской Федерации, субъекту РФ или органу местного самоуправления вернуть данные средства в доходы соответствующего бюджета;

2) на руководителя организации - получателя бюджетных средств может быть наложен административный штраф в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Вновь принятым КоАП РФ предусмотрена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. В соответствии со статьей 15.14 КоАП РФ использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ, на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ.

Таким образом, несмотря на то что БК РФ предусмотрено наложение административного штрафа только на руководителя организации-получателя бюджетных средств, законодательство об административных правонарушениях предусматривает наложение соответствующего штрафа также и на юридическое лицо - нарушителя бюджетного законодательства, устанавливая его в размере от 400 до 500 МРОТ.

При наложении штрафа за нецелевое использование средств федерального бюджета Инструкцией о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. N 35н, оговорено, что штраф за нецелевое использование средств федерального бюджета начисляется в размере, определенном федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Данная Инструкция рекомендована Минфином России для применения органами исполнительной власти субъектов РФ при применении мер воздействия за нарушения, допущенные в отношении средств бюджетов субъектов РФ.

Действительно, статьей 75 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" было установлено, что за нецелевое использование средств федерального бюджета, предоставленных как на безвозвратной, так и на возвратной основе, взимается штраф в размере двойной ставки рефинансирования Банка России, действующей в течение срока использования бюджетных средств не по целевому назначению в 2000 г. В последующем размер штрафа за нецелевое использование средств федерального бюджета, выделенных на безвозвратной основе, не устанавливался. Что же касается использования не по целевому назначению бюджетных кредитов, выданных российским юридическим лицам, то в соответствии со статьей 60 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" и статьей 80 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" данное нарушение влечет наложение штрафа в размере двойной ставки рефинансирования (учетной ставки) Банка России, действующей на период использования указанных средств не по целевому назначению.

Статья 290. Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе

Правонарушение по невозврату либо несвоевременному возврату бюджетных средств, полученных на возвратной основе, является одним из немногих видов правонарушений при использовании бюджетных средств, нашедших отражение в новом КоАП РФ.

В соответствии со статьей 15.15 КоАП РФ нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ, на юридических лиц - от 400 до 1000 МРОТ.

Помимо административного штрафа применяются такие меры, как:

1) взыскание в бесспорном порядке самой суммы невозвращенных бюджетных средств;

2) взыскание установленной соответствующим соглашением о выделении бюджетных средств либо иным правовым основанием их получения платы за использование бюджетных средств;

3) взыскание в бесспорном порядке начисленной на сумму невозвращенных бюджетных средств пени в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

4) сокращение или прекращение в отношении соответствующего получателя бюджетных средств иных форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставления рассрочек и отсрочек по уплате платежей в бюджет.

Все вышеперечисленные мери принуждения, за исключением сокращения или прекращения финансовой помощи, в соответствии со статьями 284 и 284.1 БК РФ применяются в отношении нарушителя органами, исполняющими бюджет.

Статья 291. Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе

Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами в соответствии со статьей 15.16 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ, на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ.

Помимо административной санкции к нарушителю применяются следующие меры:

1) изъятие в бесспорном порядке сумм процентов за пользование бюджетными средствами;

2) взыскание в бесспорном порядке пени за просрочку уплаты в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Данные меры принуждения в соответствии со статьями 284 и 284.1 БК РФ применяются в отношении нарушителя органами, исполняющими бюджет.

Статья 292. Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых, для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением

В соответствии со статьей 19.7 КоАП РФ непредставление или несвоевременное представление в государственный орган сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом его законной деятельности, а равно представление в государственный орган таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 до 3 МРОТ, на должностных лиц - от 3 до 5 МРОТ, на юридических лиц - от 30 до 50 МРОТ.

Правом составления соответствующих протоколов об административных нарушениях, на основании которых осуществляется наложение санкции, в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ обладают должностные лица органов, ответственных за исполнение федерального бюджета.

Как правило, необходимая информация для составления отчетов по исполнению бюджета и составления проектов и исполнения бюджета предоставляется в уполномоченный орган исполнительной власти (его территориальные органы) главными распорядителями, распорядителями и получателями средств соответствующего бюджета. При этом обязанность и порядок представления такой отчетности установлены, как правило, подзаконными актами.

Статья 293. Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств

Комментируемая статья в условиях казначейского исполнения бюджета, когда перечисление бюджетных средств осуществляется со счета по учету средств бюджета, открытого органу, исполняющему бюджет, фактически является недействующей. Кроме того, в соответствии с процедурами санкционирования и расходования при исполнении бюджетов, установленными статьями 219, 220, 223-227 Кодекса, перечисление бюджетных средств получателям осуществляется в размере подтвержденных денежных обязательств, которые не могут превышать доведенные лимиты бюджетных обязательств. Лимиты бюджетных обязательств, в свою очередь, не могут превышать доведенные бюджетные ассигнования. Таким образом, объем бюджетных ассигнований, доводимый до получателя бюджетных средств, в процессе исполнения бюджета неоднократно корректируется и практически всегда меньше объема финансирования, доведенного в течение соответствующего периода.

Статья 294. Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств

Административная санкция за несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях установлена статьей 19.7 КоАП РФ, в соответствии с которой за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом его законной деятельности, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 до 5 МРОТ, на юридических лиц - от 30 до 50 МРОТ.

Статья 295. Несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом

Данную статью можно квалифицировать как коллизионную по следующим основаниям. Бюджетная роспись по определению должна соответствовать расходам бюджета и представляет собой его зеркальное отображение (см. комментарий к статье 217 БК РФ). В то же время информация, отраженная в сводной бюджетной росписи, может отличаться от утвержденных соответствующим законом (решением) о бюджете показателей в результате реализации процедур изменения бюджетных ассигнований, установленных статьей 228 Кодекса, в обязательном порядке сопровождаемых изменениями в сводной бюджетной росписи. Поскольку внесение подобных изменений в большинстве случаев не сопровождается внесением изменений в закон (решение) о бюджете, утвержденный представительным органом власти, то налицо несоответствие комментируемой статьи порядку исполнения бюджета, установленному Кодексом. Таким образом, применение ответственности за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, может парализовать бюджетный процесс на стадии исполнения бюджета, сделав невозможным реализацию прав, предоставленных участникам бюджетного процесса (см. комментарий к статьям 229, 230, 232 и 234 БК РФ).

Статья 296. Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи

В условиях казначейского исполнения бюджетов процедуры санкционирования расходов бюджета, а также предварительный и текущий контроль, осуществляемый органом, исполняющим бюджет, исключают возможность направления средств бюджета на финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись. Таким образом, комментируемая статья является "спящей" и в условиях порядка исполнения бюджетов, установленных Кодексом, не может быть востребована.

Статья 297. Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов

Так же как и финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, финансирование расходов сверх утвержденных лимитов исключено в условиях казначейского исполнения бюджетов. Процедуры санкционирования расходов бюджета, а также предварительный и текущий контроль, осуществляемый органом, исполняющим бюджет, диктуют невозможность подтверждения денежного обязательства, превышающего утвержденный лимит бюджетных обязательств.

Одновременно следует иметь в виду, что лимиты бюджетных обязательств при исполнении федерального бюджета на сегодняшний день являются основным контрольным показателем, а их своевременное доведение и соблюдение всеми участниками бюджетного процесса, безусловно, являются одним из важнейших показателей правомерности совершения расходов федерального бюджета.

Статья 298. Предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка

Условия предоставления бюджетных кредитов установлены статьями 76-77 Кодекса, важнейшим из которых является наличие некоего обеспечения по их возврату. Таким обеспечением могут быть только банковские гарантии, поручительства и залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Второе обязательное условие - проведение предварительной проверки получателя бюджетных средств. Кроме того, условия предоставления кредитов определяются законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год и иными правовыми основаниями их предоставления. Что касается бюджетных ссуд, которыми в соответствии со статьей 6 Кодекса являются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня в пределах финансового года, то условия их предоставления определяются главой 16 Кодекса, регулирующей межбюджетные отношения. При казначейском исполнении бюджета в рамках осуществления органом, исполняющим бюджет, предварительного и текущего контроля, возможность предоставления бюджетных средств с нарушением вышеуказанных условий должна быть исключена.

Вновь принятый КоАП РФ и УК РФ не содержат санкций за предоставление бюджетных кредитов и бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка. Иными мерами, применяемыми при данном нарушении, являются:

1) изъятие в бесспорном порядке предоставленных бюджетных средств;

2) вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Данные меры принудительного воздействия применяются органами, исполняющими бюджет, в порядке, установленном комментируемой главой Кодекса.

Следует отметить, что по смыслу комментируемой статьи нарушение может совершаться государственным или муниципальным органом, предоставляющим бюджетные средства. В то же время мера по изъятию в бесспорном порядке предоставленных средств применяется в отношении лица, выступающего получателем средств бюджета.

Статья 299. Предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка

Основным условием предоставления инвестиций, установленным статьей 80 Кодекса, является передача соответственно Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию эквивалентной части уставного капитала или имущества получателей инвестиций. При этом до вынесения компетентным органом исполнительной власти (при инвестировании из средств федерального бюджета - Минимуществом России) окончательного решения о принятии соответствующих акций или иных активов орган, исполняющий бюджет, не осуществляет перечисление соответствующих бюджетных средств.

1) изъятие в бесспорном порядке предоставленных бюджетных средств;

2) вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Статья 300. Предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка

Как и при предоставлении бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций, вновь принятый КоАП РФ и УК РФ несодержат санкций за предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка. Иными мерами, применяемыми при данном нарушении, являются:

1) аннулирование гарантий;

2) вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Статья 301. Осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка

Порядок осуществления государственных или муниципальных закупок установлен статьями 71-73 Кодекса. Законодательство о государственных закупках состоит из ГК РФ, федеральных законов от 13 декабря 1996 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" и от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд", Положения об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденного Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305, иных подзаконных нормативных актов. Функции по выполнению контроля за правильностью соблюдения процедур возложены на Минэкономразвития России. При перечислении средств бюджета необходимыми условиями являются наличие заключенного на конкурсной основе между надлежащими сторонами государственного контракта при закупках на сумму свыше 2 000 МРОТ, соблюдение его основных условий, а также ведение бюджетными учреждениями и органами государственной власти реестров закупок в соответствии со статьей 73 Кодекса.

Статья 302. Нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление

В условиях казначейского исполнения бюджетов расходование средств бюджета осуществляется исключительно на основании подтвержденных денежных обязательств, возникающих из заключенных договоров на поставку товаров, работ и услуг за счет средств федерального бюджета между поставщиками и получателями средств федерального бюджета. При этом получатели средств федерального бюджета обладают исключительно распорядительными функциями по направлению бюджетных средств, расходование которых осуществляется органом, исполняющим бюджет. Таким образом, исключена ситуация появления у получателя средств бюджета либо иного юридического лица свободного остатка бюджетных средств, а также возможности размещения такого остатка на банковском депозите, в связи с чем комментируемая статья при всей тяжести соответствующего нарушения актуальна только в случае банковской модели исполнения бюджета.

Статья 303. Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов

При казначейском исполнении бюджета операция по зачислению денежных средств в доход бюджета осуществляется учреждением Банка России либо иной кредитной организацией, в которой открыты счета по учету доходов соответствующего бюджета. Контроль за своевременностью зачисления средств в доход бюджета осуществляется налоговыми органами и органами Федерального казначейства (см. комментарий к статье 304 БК РФ). Таким образом, комментируемая статья, предусматривающая ответственность за незачисление доходов бюджета государственными органами и органами местного самоуправления, является фактически недействующей.

Статья 304. Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов

Состав правонарушения, описанный комментируемой статьей, по своему значению достоин занять место сразу после нормы, устанавливающей ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, и наряду с нецелевым использованием является старейшим видом нарушения бюджетного законодательства. Санкции за несвоевременное перечисление средств в доход бюджета применяются в отношении специального субъекта - кредитной организации, исполняющей платежные поручения налогоплательщиков по перечислению налогов и иных платежей в бюджет.

В соответствии с пунктом 2 статьи 45 НК РФ обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика. Аналогично постановлением Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"" было установлено, что обязанность юридического лица по уплате налога считается исполненной со дня списания кредитным учреждением платежа с расчетного счета налогоплательщика, независимо от времени зачисления сумм на соответствующий счет по учету доходов бюджета. Иначе говоря, между моментом списания денежных средств со счета плательщика налога или сбора до момента их поступления (зачисления) в доход федерального бюджета существует зазор, влекущий за собой ситуацию бесконтрольности.

Первоначально Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе" и Положением о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864, было установлено право органов Федерального казначейства налагать на банки или иные финансово-кредитные учреждения штраф в случаях несвоевременного исполнения ими платежных документов на перечисление и зачисление средств в доход в размере действующей в банке, допустившем нарушение, процентной ставки при краткосрочном кредитовании, увеличенной на 10 пунктов. Сегодня данная норма утратила силу в связи с введением БК РФ, которым за данное правонарушение установлена ответственность в виде пени в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки. Необходимо отметить, что в соответствии с НК РФ правом наложения пени за несвоевременное перечисление средств в доход бюджетов обладают также налоговые органы, а одновременное наложение пени в соответствии с комментируемой статьей органами Федерального казначейства и взыскание пени налоговыми органами на основании осуществляемых ими проверок признано неправомерным.

Статьей 15.8 КоАП РФ установлено, что нарушение банком или иной кредитной организацией установленного срока исполнения поручения налогоплательщика (плательщика сбора) или налогового агента о перечислении налога или сбора (взноса), а равно инкассового поручения (распоряжения) налогового органа, таможенного органа или органа государственного внебюджетного фонда о перечислении налога или сбора (взноса), соответствующих пеней и (или) штрафов в бюджет (государственный внебюджетный фонд) влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ.

Статья 305. Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств

При казначейском исполнении бюджета ведение лицевых счетов получателей бюджетных средств осуществляется органом, исполняющим бюджет, на балансовом счете по учету средств соответствующего бюджета. Таким образом, перечисление средств на лицевые счета бюджетополучателей является операцией аналитического учета, не осуществляемой кредитной организацией, в которой открыт балансовый счет, и комментируемая статья на сегодняшний день является недействующей.

Статья 306. Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам

Перечень оснований для отказа в подтверждении денежных обязательств для федерального бюджета шире предусмотренного статьей 226 Кодекса общего перечня и дополнительно включает в себя такие основания, как:

1) несвоевременное доведение до получателей средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств, их непредставление в орган, ответственный за исполнение бюджета;

2) отказ представить в органы Федерального казначейства отчеты, бухгалтерские и иные документы, связанные с использованием средств федерального бюджета, а также изменения в правоустанавливающих документах;

3) непредставление договоров для их регистрации в порядке учета денежных обязательств, финансирование которых предусмотрено за счет средств федерального бюджета, а также документов, обосновывающих выполнение обязательств по заключенным договорам;

4) несвоевременное представление в органы Федерального казначейства необходимой информации и платежных документов для исполнения предъявленных к лицевому счету исполнительных листов судебных органов.

При этом перечень оснований для отказа в подтверждении денежных обязательств федерального бюджета может быть дополнен федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Что касается несвоевременного осуществления платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам, то следует иметь в виду, что Кодексом предусмотрено подтверждение только денежных обязательств бюджета. Бюджетное обязательство в соответствии со статьей 222 Кодекса является признанной органом, исполняющим бюджет, обязанностью совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока и в подтверждении не нуждается.

Часть пятая. Заключительные положения

Статья 307. Введение в действие настоящего Кодекса

Комментируемая статья устанавливает порядок вступления Кодекса в силу.

Кодекс был принят Государственной Думой 25 июня 1999 г., одобрен Советом Федерации 2 июля 1999 г., подписан Президентом РФ 9 июля 1999 г. и введен в действие Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон)*(120).

Статья 1 Вводного закона устанавливает, что Кодекс вводится в действие с 1 января 2000 г., за исключением положений, для которых указанный Закон устанавливает иные сроки введения в действие. Так, часть вторая статьи 169, абзацы шестой и седьмой пункта 2 статьи 172 и статья 177 Кодекса вводятся в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, а абзац второй пункта 2 и пункт 3 статьи 106, абзац второй пункта 1 и абзац пятый пункта 2 статьи 109, пункт 2 статьи 146, статья 148 и пункт 1 статьи 150 Кодекса вводятся в действие специальным законом.

В соответствии со статьей 8 Вводного закона Кодекс применяется к бюджетным правоотношениям, возникшим после введения его в действие. По бюджетным правоотношениям, возникшим до его введения в действие, Кодекс применяется к тем правам и обязанностям, которые возникнут после введения его в действие. К отношениям, возникшим из договоров, одной из сторон которых является орган государственной власти и управления или орган местного самоуправления, в том числе из договоров (контрактов), заключенных на поставку продукции, выполнение работ и оказание услуг, а также к отношениям по предоставлению бюджетных ссуд, кредитов и бюджетных инвестиций, которые возникли и не прекратились до 1 января 2000 г., применяются нормы Кодекса. Указанные положения не применяются к отношениям по привлечению к административной ответственности, возникшим после 1 января 2000 г., за финансовые правонарушения, совершенные до 1 января 2000 г.

С 1 января 2000 г. были признаны утратившими силу следующие законодательные акты:

1) Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР";

2) постановление Верховного Совета РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1735-1 "О порядке введения в действие Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"";

3) Закон РСФСР от 18 декабря 1991 г. N 2056-1 "О внесении изменений в статью 16 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"";

4) Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2301-1 "О внесении изменений в Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"";

5) статья 18 Закона РФ от 24 июня 1992 г. N 3119-1 "О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс РСФСР, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, Регламент Верховного Совета РСФСР, Законы РСФСР "О Еврейской автономной области", "О выборах народных депутатов РСФСР", "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", "О земельной реформе", "О банках и банковской деятельности в РСФСР", "О Центральном банке РСФСР (Банке России)", "О собственности в РСФСР", "О предприятиях и предпринимательской деятельности", "О Государственной налоговой службе РСФСР", "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами", "О местном самоуправлении в РСФСР", "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", "О государственной пошлине"; законы Российской

Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", "О товарных биржах и биржевой торговле"";

6) Закон РФ от 15 июля 1992 г. N 3303-1 "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу";

7) Закон РФ от 13 ноября 1992 г. N 3877-1 "О государственном внутреннем долге Российской Федерации";

8) постановление Верховного Совета РФ от 13 ноября 1992 г. N 3878-1 "О введении в действие Закона Российской Федерации "О государственном внутреннем долге Российской Федерации"";

9) Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурге, органов местного самоуправления";

10) постановление Верховного Совета РФ от 15 апреля 1993 г. N 4809-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"";

11) Федеральный закон от 26 декабря 1994 г. N 76-ФЗ "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям";

12) статья 1 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Законодательные акты Российской Федерации, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в приведенный перечень, действуют в части, не противоречащей Кодексу. Законодательные акты Российской Федерации в области образования, науки, научно-технической политики, культуры, принятые до введения в действие Кодекса, содержащие нормы, регулирующие бюджетные отношения, действуют, если они не признаны утратившими силу.

Изданные до введения в действие Кодекса нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и применяемые на территории Российской Федерации нормативные акты СССР по вопросам, которые, согласно Кодексу, могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов.

Со дня введения в действие Кодекса статья 5 Федерального закона от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" применяется в части, не противоречащей ему.

Часть пятая. Заключительные положения

До принятия соответствующего федерального закона порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Федеральным законом от 9 июля 2002 г. N 83-ФЗ "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей" в текст Вводного закона было внесено дополнение, в соответствии с которым положения Кодекса не применяются к отношениям, регулируемым данным Федеральным законом.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - N 29. - Ст.2757.

*(2) Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - N 8. - Ст.801.

*(3) Российская газета. - 2001. - 21 авг.

*(4) См., например: Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. - М., 1993. - С.278; Финансово-кредитный словарь. - Т.I. - М., 1984. - С.153; Советское финансовое право. - М., 1987. - С.124-125.

*(5) Определение бюджетного устройства содержалось в утратившем силу в связи с принятием БК РФ Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". В статье 3 упомянутого Закона бюджетное устройство определялось как организация бюджетной системы и принципы ее построения.

*(6) Под формой государственного устройства понимается территориально-политическая организация государства, включая политико-правовой статус его составных частей и принципы взаимоотношений между собой центральных и региональных государственных органов.

*(7) Возможно существование конфедеративного (союзного) государства, представляющего собой образованный на постоянной основе союз суверенных государств, нацеленный, как правило, на достижение политических или военных целей. Обычно государства, входящие в состав конфедерации, имеют собственные бюджетные системы. В то же время может создаваться и бюджет конфедерации, формируемый из взносов входящих в конфедерацию государств.

*(8) Такое включение создает известные терминологические сложности и несостыковки, поскольку по определению, содержащемуся в статье 13 БК РФ, государственный внебюджетный фонд - это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

*(9) Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - N 7. - Ст.801.

*(10) Там же. - 2001. - N 51. - Ст.4832.

*(11) Ведомости Верховного Совета Татарстана. - 1992. - N 9-10. - Ст.166.