Комментарий к Бюджетному кодексу Российской
Федерации (вводный)

1. Уровни нормативного регулирования бюджетного процесса

в Российской Федерации

2. Бюджетное устройство Российской Федерации

1. Уровни нормативного регулирования бюджетного процесса
в Российской Федерации

В части первой Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК), которая озаглавлена "Общие положения", определены следующие вопросы: бюджетное законодательство РФ (гл.1); компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области бюджетных правоотношений (гл.2). В этой части также приводится понятийный аппарат БК.

Бюджетное законодательство Российской Федерации (глава 1). БК начинается с определения круга бюджетных правоотношений, т.е. отношений, возникающих между субъектами бюджетного права в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

БК определяет также структуру бюджетного законодательства России (см. схему 1).

"Схема 1. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации"

БК принадлежит приоритет в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса в России. Нормативно-правовые акты, которые обозначены на схеме 1, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных исполнительных органов власти, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить БК. В то же время, БК устанавливает приоритет международных правовых норм: если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора.

Составная часть основных положений БК - понятия и термины, применяемые в Кодексе. В ст.6 даются определения 25 терминов, далее отдельно от этого списка приводятся еще свыше 70 определений, рассредоточенных по статьям БК. Например, определение регулирующих доходов бюджетов приводится в ст.48. Многие из понятий определялись более ранними бюджетными законами, и в их отношении БК сохраняет преемственность, однако появились и иные трактовки прежних терминов, и новые понятия. В прил.2 представлен сравнительный анализ некоторых определений бюджетной терминологии, которые изложены в БК; Законе РСФСР от 10.10.91 N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" (в ред. Закона РСФСР от 18.12.91 N 2056-1; Законов РФ от 07.02.92 N 2301-1; от 24.06.92 N 3119-1; Федеральных законов от 05.11.94 N 36-ФЗ; от 31.07.95 N 118-ФЗ); Законе РФ от 15.04.93 N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"; Федеральном законе от 25.09.97 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

БК выделяет три вида безвозмездной и безвозвратной финансовой помощи:

дотации - предназначены для покрытия текущих расходов и направляются исключительно в бюджеты;

субвенции - предоставляются на осуществление определенных целевых расходов и могут быть переданы как в бюджет, так и юридическим лицам;

субсидии - предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов и передаются бюджетам, а также юридическим и физическим лицам.

БК определяет такое понятие как "ссуда" в новых границах: бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Несмотря на то, что ссуда упоминается почти во всех бюджетных законах, именно БК законодательно ограничивает время предоставления ссуды шестью месяцами, хотя традиционно на практике срок ссуды ограничивался финансовым годом.

БК определяет также формы внешних заимствований РФ (связанные кредиты правительств иностранных государств, нефинансовые кредиты международных финансовых организаций).

БК вводит много новых определений понятий, которые использовались в бюджетной практике, но в силу ряда причин не были законодательно установлены. Например, в ст.115-118 БК не только дается определение государственных, муниципальных гарантий, но и подробно определены условия их предоставления.

Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений (глава 2). В этой главе БК законодательно установил вертикальное распределение компетенции между уровнями власти.

К компетенции федерального уровня государственной власти относится:

установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;

разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;

установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

утверждение бюджетной классификации РФ;

установление федеральными законами порядка осуществления заимствований РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления;

управление долгом РФ;

определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;

установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ; другие полномочия.

Таким образом, органы государственной власти РФ определяют вопросы федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также регламентируют основы бюджетного процесса для других уровней государственной власти и местного самоуправления.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов РФ относятся вопросы, связанные с бюджетами субъектов РФ и бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов, а также порядок организации межбюджетных отношений в конкретном субъекте РФ, хотя эти вопросы находятся в сфере совместного ведения с федеральными органами государственной власти.

Соответственно, компетенция органов местного самоуправления должна осуществляться в пределах, установленных федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, а также в соответствии с нормативно-правовыми актами органов власти местного самоуправления.

2. Бюджетное устройство Российской Федерации

Часть вторая "Бюджетная система Российской Федерации" начинается с раздела I "Бюджетное устройство Российской Федерации", который устанавливает целый ряд положений, имеющих концептуальное и практическое значение для эффективности бюджетного процесса: структуру бюджетной системы РФ (гл.3); понятия и виды бюджетной классификации РФ (гл.4); принципы построения и функционирования бюджетной системы РФ (гл.5).

Бюджетная система Российской Федерации (глава 3). Прежде всего, следует обратить внимание на определение структуры бюджетной системы РФ в регламентации ст.10 БК. Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты.

Основное изменение состоит в том, что по сравнению с прежними законодательными актами РФ, в частности с Законом РФ "Об основах бюджетных прав:", в состав бюджетной системы включены бюджеты государственных внебюджетных фондов. Подобное расширительное толкование вводится впервые. Можно сказать, что авторы БК определяют нетто-бюджет, куда включены три уровня бюджетов, и брутто-бюджет - бюджетную систему РФ, состоящую из нетто-бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Это представляется далеко не однозначным даже терминологически: в бюджетную систему: внебюджетные фонды. Очевидно, что давая такое определение, составители БК желали подчеркнуть возрастающую роль государства в регулировании финансовых ресурсов страны через каналы бюджета. Но стратегически механизм государственного регулирования определяется, в частности, установлением параметров баланса финансовых ресурсов (БФР) на очередной год и перспективу, в состав которого включаются доходы и расходы внебюджетных фондов.

Можно отметить и определенные разночтения ст.10 и ст.13 БК, где прямо говорится, что "государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне (курсив наш. - Авт.) федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации:".

Попутно заметим, что приводимое в ст.175 БК определение БФР как баланса всех доходов и расходов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории необоснованно не включается в ст.6 БК "Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе". То же можно сказать и о понятии "перспективный финансовый план" - документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета (ст.174 БК).

Как свидетельствует практика, для широкого круга специалистов, занятых экономической работой в различных отраслях хозяйства, но напрямую не связанных с бюджетом, представляет определенную трудность использование терминов "бюджет субъекта РФ" и "консолидированный бюджет субъекта РФ" (ст.15 БК). Нередко первый термин применяется в значении второго. Очень часто эта ошибка встречается в публикациях. Полагаем возможным рассмотреть вопрос о более четком терминологическом разделении этих понятий, однозначно называя бюджеты субъектов РФ (в редакции ст.15 БК) - территориальными (или региональными) бюджетами субъектов РФ, а сводные бюджеты - консолидированными бюджетами субъектов РФ.

Новым в структуре бюджетного законодательства является отражение в ст.17 БК понятия "целевого бюджетного фонда" как фонда денежных средств, образуемого в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемого по отдельной системе. Выделение понятия в отдельную статью усиливает значимость этого финансового института.

Бюджетная классификация Российской Федерации (глава 4). Бюджетная классификация определяется в ст.18 как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемая для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

В ст.19 регламентируется состав бюджетной классификации, которая включает в себя:

классификацию доходов бюджетов РФ;

функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;

ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

По сравнению с Федеральным законом от 15.08.96 N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 02.03.98 N 31-ФЗ; от 26.03.98 N 40-ФЗ), а также с Приказом Министерства финансов РФ от 06.01.98 N 1-Н "О бюджетной классификации Российской Федерации" классификация видов государственных внутренних долгов дополнена уровнем муниципальных образований, а классификация видов государственного внешнего долга РФ дополнена классификацией государственных внешних активов РФ.

Важный момент - законодательное установление единства бюджетной классификации РФ для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Бюджетная классификация РФ утверждается федеральным законом. Федеральные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации, не должны содержать положений, ее изменяющих. Изменения в Федеральный закон "О бюджетной классификации" вносятся одновременно с принятием законодательных актов о налогах и сборах и о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Следует обратить внимание на ст.27 БК, регламентирующую права законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области детализации объектов бюджетной классификации РФ. При принятии решений и детализации объектов бюджетной классификации в части целевых статей и видов расходов не должны нарушаться общие принципы построения и единство бюджетной классификации РФ.

В плане совершенствования структуры гл.4 БК можно предложить дополнить ее статьей, рассматривающей более широкий перечень принципов построения бюджетной классификации.

Важнейшее значение для развития теории и совершенствования практики бюджетного процесса имеет обоснование принципов построения и функционирования бюджетной системы.

Принципы бюджетной системы Российской Федерации (глава 5). В главе регламентируются следующие принципы:

единство бюджетной системы;

разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

самостоятельность бюджетов;

полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированность бюджета;

эффективность и экономность использования бюджетных средств;

общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

гласность;

достоверность бюджетов;

адресность и целевой характер бюджетных средств.

Краткость настоящего Комментария не предполагает проведения детального анализа каждого из принципов. Остановимся несколько подробнее на самостоятельности бюджетов. Здесь вполне можно согласиться с мнением ряда видных российских экономистов, которые указывают на то, что принцип самостоятельности может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность условий поступления денежных средств в бюджет.

К сожалению, содержание принятого БК и нормы действующих законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс, свидетельствуют о том, что эти условия не выполнены. Межбюджетные отношения федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, территориальных и местных бюджетов допускают проявление субъективизма, неравенство федеральных, территориальных и местных интересов, приоритет вышестоящих бюджетов над нижестоящими.

3. Доходы бюджетов

В разделе II "Доходы бюджетов" проводится грань между налоговым и бюджетным законодательством, между доходами различных уровней бюджетной системы; регламентируется порядок обособленного учета доходов целевых бюджетных фондов; определяется возможность централизации доходов; впервые четко регулируется понятие доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

Общие положения о доходах бюджетов (глава 6). Состав доходов бюджетов в определении БК представлен на схеме 2.

"Схема 2. Состав доходов бюджетов"

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. Суммы предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитываются в доходах соответствующего бюджета в пределах лимитов.

К неналоговым доходам относятся:

доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия;

доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;

иные неналоговые доходы.

В БК четко прописан состав неналоговых доходов и порядок их зачисления в бюджеты. Особо отметим доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Так, в их состав впервые включены доходы в виде части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Авторы БК последовательно реализуют идею "большого бюджета", воплощают принцип полноты. В этой связи следует также обратить внимание на такой вид неналоговых доходов, как доходы от платных услуг. Фактически это означает, что в составе бюджетов должны учитываться доходы, которые традиционно именовали внебюджетными. Такая норма в бюджетном законодательстве появилась впервые и направлена на реальное отражение в составе доходов бюджета всех имеющихся источников. Однако можно предположить, что возникнут трудности с ее практической реализацией, поскольку вряд ли, например, бюджетные учреждения будут заинтересованы в "выявлении" всех источников доходов в условиях хронического бюджетного недофинансирования. Только при изменении самой системы бюджетного финансирования - переходе на бюджетные нормы, в основе которых лежат минимальные государственные социальные стандарты, - возможно говорить об адекватном отражении всех источников в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и, соответственно, в составе доходов бюджета.

В БК определена связь налогового и бюджетного законодательства: установлено, что доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. При определении некоторых норм, например момента уплаты налогового дохода, БК отсылает к налоговому законодательству. В соответствии со ст.45 Налогового кодекса РФ от 31.07.98 N 146-ФЗ (в ред. Федерального закона от 09.07.99 N 154-ФЗ) обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете плательщика.

В гл.6 БК установлено также, что в доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления. Централизация доходов утверждается федеральным законом о федеральном бюджете и законом субъекта РФ о региональном бюджете на очередной год. Эта норма вызывает справедливую критику, поскольку фактически ущемляются права субъектов РФ и муниципальных образований, так как в любой момент может быть принято решение со стороны вышестоящих органов власти о централизации части их доходов.

Ни один бюджетный закон не обошел своим вниманием определение собственных и регулирующих доходов бюджета (см. прил.2). Определяются и регулируются эти понятия и в БК.

Собственные доходы бюджетов - виды доходов, закрепленные законодательством РФ на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. К собственным доходам бюджетов относятся:

налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов;

неналоговые доходы, за исключением доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

безвозмездные перечисления.

Финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, а также бюджета государственного внебюджетного фонда.

Регулирующие доходы бюджетов - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Предыдущее бюджетное законодательство и бюджетная практика постоянно "размывали" эти два понятия. Действительно, определить их было трудно, поскольку речь в любом случае могла идти о частях (долях) доходов. БК разделяет собственные и регулирующие доходы по времени их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; закрепленные доходы устанавливаются на долговременной основе. Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов определяется также видом нормативного документа, который их устанавливает. Иначе говоря, собственные доходы регламентируются бюджетным законодательством в целом, а регулирующие доходы - законодательством РФ и субъектов РФ о соответствующем бюджете на очередной год.

Отличительная особенность БК - установление различных пределов и ограничений. Например, при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

Доходы федерального бюджета (глава 7). В данной главе раскрывается перечень налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета и определяются полномочия федеральных органов власти по формированию доходов. Отдельно отмечено, что в процессе исполнения федерального бюджета в его доходы могут поступать средства по взаимным расчетам из бюджетов субъектов РФ и другие безвозмездные перечисления.

К налоговым доходам федерального бюджета относятся федеральные налоги и сборы (в том числе в соответствии с законодательством РФ таможенные платежи и государственная пошлина), перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством РФ. Пропорции распределения налогов в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет. Срок действия долговременных нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство РФ. БК вводит как обязательное условие возможное увеличение нормативов отчислений в бюджеты нижестоящего уровня на очередной финансовый год, но, к сожалению, механизм реализации этой нормы четко не установлен.

К неналоговым доходам федерального бюджета, помимо упомянутых в комментарии к гл.6, также относятся: прибыль Банка России - по нормативам, установленным федеральными законами; доходы от внешнеэкономической деятельности; доходы от реализации государственных запасов и резервов.

В гл.7 отдельно регламентируются полномочия федеральных органов законодательной и исполнительной власти по формированию доходов бюджетов. Так, определено, что установление новых видов налогов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство РФ.

Налоговый кодекс РФ в развитие этой нормы определил (ст.3), что федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются Налоговым кодексом. Налоги и сборы субъектов РФ, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются соответственно законами субъектов РФ о налогах и (или) сборах и нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и (или) сборах.

Федеральные органы законодательной власти могут устанавливать новые виды неналоговых доходов, отменять или изменять действующие только путем внесения изменений в БК.

Внесение изменений и дополнений в законодательство РФ о федеральных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год. Данная норма предполагает, что любые изменения налогового законодательства, проводимые в текущем году, должны быть учтены в федеральном бюджете. При этом следует отметить еще одну норму, связанную с вышеназванной и регламентируемую Налоговым кодексом РФ: федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и (или) сборах субъектов РФ, акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1-го января года, следующего за годом их принятия (п.1 ст.5).

Право предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек принадлежит федеральным органам исполнительной власти в пределах лимитов, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В отдельной ст.54 БК определен порядок учета доходов целевых бюджетных фондов. Учет должен вестись обособленно в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством РФ. Распределение доходов между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами производится по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (глава 8). В главе определяется состав налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ, а также закрепляется ряд норм по вопросам бюджетного регулирования. Так, собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов РФ на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство РФ.

В отдельной ст.59 регламентируются полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ по формированию доходов их бюджетов. Они во многом аналогичны общим положениям, установленным в гл.6 БК. Однако стоит отдельно рассмотреть следующую норму: законодательные (представительные) органы субъектов РФ вводят региональные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством РФ. Здесь БК снова обращается к налоговому законодательству, которое, как известно, установило "закрытый" перечень налогов в РФ. Иначе говоря, власти субъектов РФ не имеют прав самостоятельно вводить налоги, не установленные Налоговым кодексом РФ. Какие же права в части налогообложения у них имеются? Они вправе:

вводить или не вводить налоги, определенные перечнем региональных налогов, установленных Налоговым кодексом РФ;

определять ставки в установленных пределах (как правило, эти пределы даются в законе о конкретном налоге);

устанавливать дополнительные льготы в пределах сумм налогов, поступающих в их бюджеты.

Например, решение о введении налога с продаж (регионального налога) в конкретном субъекте РФ принимается на основе закона субъекта РФ об этом налоге, но такое решение может быть и не принято. Органы законодательной власти субъектов РФ могут снизить ставку налога на имущество юридических лиц (в федеральном законе установлена ставка в 2%), либо освободить отдельные категории плательщиков от уплаты этого налога на данной территории.

Аналогичные права имеют органы местного самоуправления, однако они должны учитывать также законодательство субъекта РФ по вопросам налогообложения.

Предоставление отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в части суммы федерального налога или сбора, поступающего в бюджет субъекта РФ, возможно только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта РФ перед федеральным бюджетом, соблюдении предельного размера дефицита бюджета субъекта РФ и размеров его государственного долга.

Доходы местных бюджетов (глава 9). Нормы данной главы построены аналогично предыдущей главе, но есть и специфическая норма, носящая "компенсационный" характер. При определении круга доходов местных бюджетов БК установил, что в случае:

осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;

реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ, требующих дополнительного бюджетного финансирования;

принятия органами государственной власти решений, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований местные бюджеты должны быть обеспечены ассигнованиями на финансирование указанных программ и мероприятий, которые будут передаваться с вышестоящих уровней.

Данная норма носит своевременный характер, учитывая, что в бюджетной практике России 90-х годов имели место случаи передачи расходов на уровень местных бюджетов без обеспечения источниками. Это относится, прежде всего, к передаче ведомственной социально-культурной сферы на балансы органов власти местного самоуправления. Представляется, что эта норма БК позволит защитить интересы органов власти местного самоуправления.

4. Расходы бюджетов

В разделе III "Расходы бюджетов" сформулированы общие положения о расходах бюджетов (гл.10), произведено разграничение расходов по уровням бюджетной системы (гл.11).

Общие положения о расходах бюджетов (глава 10). Важнейшей статьей не только в гл.10, но и во всем разделе является ст.65. В ней установлены ключевые моменты, на которых базируется порядок формирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ:

единая методология;

нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, представляющие собой минимально допустимую стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении в расчете на душу населения;

нормативы финансовых затрат в расчете на одну такую услугу.

Содержание ст.65 имеет принципиальное политическое значение. Оно направлено на обеспечение в будущем механизма реализации социальных гарантий населения, закрепленных в Конституции РФ. Именно в будущем, поскольку в настоящее время не сформирована соответствующая правовая база для установления и применения государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС), на основе которой могут быть разработаны финансовые нормативы.

Предполагается, что круг ГМСС будет включать в себя наиболее важные, обобщающие и долговременные социальные показатели: денежные доходы населения, наиболее массовые виды пособий и выплат населению, номенклатуру бесплатных и общедоступных услуг, нормы и нормативы обеспеченности ими населения, нормы и нормативы материального, кадрового, технического и финансового обеспечения государственных и муниципальных учреждений социальной сферы.

В настоящее время при определении проектов бюджетов используются расчетные финансовые нормативы, определяемые исходя из достигнутого уровня за ряд лет и возможностей бюджета. Отдельные элементы нормирования сохранились или вновь установлены для конкретных бюджетополучателей. При определении объема финансирования по смете учреждения на год учитываются как натуральные нормы потребления, так и денежные (расчетные). Как правило, на основе этих норм определяются расходы по защищенным бюджетным статьям. Например, расходы на заработную плату работников любого бюджетного учреждения определяются на основе количества штатных единиц и установленных ставок заработной платы в соответствии с Единой тарифной сеткой по оплате труда работников бюджетной сферы. Примерами натуральных норм могут быть перечень одежды и обуви, выдаваемой детям-сиротам, нормы потребления продуктов питания в день в расчете на одного воспитанника.

В настоящее время законодательно не утверждены ни ГМСС, ни нормативы финансирования на единицу контингента (учащегося, воспитанника, больного и т.д.), следовательно, требования ст.65 невыполнимы.

Необходимо отметить, что на финансовое обеспечение социальных целей направлена всего лишь треть расходов консолидированного бюджета РФ. Несмотря на то, что наибольший удельный вес в структуре бюджетных расходов занимают затраты на общегосударственные нужды и финансирование отдельных отраслей хозяйства, в ст.65 не нашли отражения вопросы формирования расходов на государственную поддержку экономики.

Полезным моментом гл.10 БК является разделение расходов бюджетов, которые в зависимости от экономического содержания делятся на текущие и капитальные. Среди отличительных особенностей БК от ранее действовавшего законодательства можно выделить ту, что в нем не употребляется понятие "защищенные" расходы бюджетов. Группировка расходов бюджетов осуществляется в соответствии с экономической классификацией, которая за последние годы настолько детализирована, что, будучи удобной для контроля органов власти и управления, затрудняет нормальное функционирование бюджетных учреждений.

Отметим, что средства от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд отражаются в составе расходов бюджетов со знаком "минус".

Технология распределения расходов на экономические статьи, показывающие вид финансовой операции, носит унифицированный характер для любого бюджетного учреждения. Все текущие расходы объединены в две группы: закупки товаров и оплата услуг, субсидии и текущие трансферты. Первая группа включает в себя расходы на оплату труда; начисления на нее; приобретение предметов снабжения и расходных материалов (канцелярских, хозяйственных, мягкого инвентаря и обмундирования, продуктов питания, прочих материалов); командировки и служебные разъезды; оплату транспортных услуг; оплату коммунальных услуг с выделением расходов на электрическую, тепловую энергию, газ, водоснабжение, прочие услуги. Во вторую группу расходов относятся такие трансферты населению, как стипендии обучаемым, выдача им наличных денег взамен питания, компенсационные выплаты работникам на приобретение книгоиздательской продукции, пособия на опекаемых детей и т.п.

К капитальным расходам относятся капитальные вложения в основные фонды: приобретение оборудования и предметов длительного пользования, новое строительство, капитальный ремонт. Правда, законодательство не установило четкой грани между капитальным и текущим ремонтом, что создает затруднения при определении целевого характера расходов. Здесь вновь необходимо заметить, что жесткая регламентация присуща только расходам бюджетных учреждений.

Создается такое впечатление, что одна статья Кодекса противоречит другой. Какой же смысл во множестве экономических статей при нормативном финансировании на единицу контингента или услуги? Ведь не распределяются же по предметным статьям субсидии, субвенции и дотации.

Прослеживается явное несоответствие отдельных статей БК с другими федеральными законами. Например, законодательство об образовании настойчиво указывает на финансирование образовательных учреждений по нормативам на единицу контингента обучаемых. В Кодексе речь идет о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. На практике как планирование расходов учреждений, так и реальное финансирование осуществляется постатейно. Тем самым при недофинансировании ответственность за качество выполнения государственного заказа перекладывается на учреждения. Для того, чтобы предоставить населению широкий спектр услуг, учреждения государственного сектора должны иметь не только средства на зарплату, но и средства на должное содержание и обновление зданий, приобретение оборудования и материалов.

Основное нововведение ст.70, устанавливающей перечень расходов бюджетных учреждений, заключается в регламентации условий, при которых эти расходы могут производиться. Порядок использования средств на заработную плату, начислений на нее, трансфертов и командировочных расходов практически не изменился. Каждая выплата регулируется тем или иным нормативно-правовым актом. Принципиальное изменение претерпели расходы на оплату товаров, работ и услуг, которые могут осуществляться двумя путями: либо по государственным и муниципальным контрактам, либо без заключения таких контрактов, если объем расходов ниже 2000-кратного размера минимальной месячной оплаты труда, но в пределах утвержденных ассигнований.

Такая схема оплаты расходов, при которой бюджетным учреждениям решительно запрещено самостоятельное управление финансовыми ресурсами, может привести к ограничению инициативы коллективов по оптимизации и сокращению затрат. Причина тому - отсутствие экономической заинтересованности в каждом конкретном случае.

В то же время, введенные ст.71-73 методы и формы закупки товаров, работ и услуг на конкурсной основе позволят упорядочить бюджетные расходы, а также выявить наиболее рациональные условия выполнения заказов с наименьшими затратами.

Не совсем ясно при этом, каким образом бюджетному учреждению будут планироваться средства, если контракты будут заключаться централизованно, без его участия? Представляется также целесообразным уточнение отдельных позиций в части заключения контрактов и введения реестров закупок, например коммунальных услуг, у предприятий-монополистов.

Ст.75 было бы уместно соединить со ст.6, так как в ней приведены определение и содержание термина "Трансферты населению".

В ст.76-78 широко и подробно регламентированы условия предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, и бюджетным учреждениям, а также предоставление субсидий и субвенций. В то же время не сформулирован, хотя бы в общих чертах, порядок их предоставления государственным и муниципальным унитарным предприятиям, а также бюджетным учреждениям. Вызывает сомнение п.2 ст.78 о том, что выданные субсидии и субвенции будут возвращены в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого использования или при несоблюдении сроков использования. И в том, и в другом случае средства израсходованы, поэтому процедура возврата требует уточнения.

Ст.79, 80 регулируют порядок бюджетных инвестиций. В ст.83 определен порядок финансирования расходов, не предусмотренных бюджетом.

Расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, расходы местных бюджетов (глава 11). Гл.11 БК закрепляет сложившийся перечень функциональных видов расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Перечень расходов отражает схему разделения властных полномочий между уровнями бюджетной системы. Он позволяет обеспечить реализацию принципов бюджетного федерализма, которые требуют обоснованного и жесткого распределения государственных расходов.

Средства федерального бюджета прежде всего направляются на финансирование таких функций, без которых не может существовать государство, а также на выравнивание финансового потенциала субъектов РФ. По обоюдному соглашению между федеральными и территориальными органами власти отдельные виды расходов могут передаваться из одного уровня бюджетной системы в другой.

Особенность структуры территориальных и местных бюджетов заключается в том, что наибольший удельный вес в их расходах занимает финансирование отраслей социальной сферы. С помощью этих бюджетов решаются вопросы местного значения. Практическая же реализация данных разграничений расходов возможна лишь при условии соответствующего правового обеспечения.

5. Сбалансированность бюджетов

В разделе IV "Сбалансированность бюджетов" устанавливаются нормы, регулирующие: дефицит бюджета (гл.13); государственный и муниципальный долг (гл.14); государственные кредиты (гл.15); межбюджетные отношения (гл.16); государственные внебюджетные фонды (гл.17).

Дефицит бюджета и источники его покрытия (глава 13). В начале главы приводится определение и классификация займов. Прежде всего различают:

государственные заимствования РФ;

государственные заимствования субъектов РФ;

муниципальные заимствования.

Займы могут быть привлечены от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций.

Внешние займы привлекаются в иностранной валюте, внутренние - в рублях. В случае заимствований органы власти соответствующего уровня смогут выступать как в роли заемщика, так и гаранта погашения займов другими заемщиками.

При установлении норм, регулирующих дефицит бюджета, БК вводит ряд ограничений:

в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом (решением) об этом бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета;

текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут превышать объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации, объем доходов местного бюджета;

размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации;

размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 5% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета;

размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ;

поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ и местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение соответственно долга субъекта РФ и муниципального долга.

Итак, БК установил "золотое правило" бюджета: текущие расходы бюджета должны быть обеспечены доходами; привлеченные средства направляются исключительно на инвестиционные цели и на обслуживание государственного долга РФ по федеральному бюджету.

Следует отметить, что эти ограничения очень жесткие, и вряд ли органы власти субъектов РФ и местного самоуправления смогут их обеспечить в современных условиях иным способом, чем сокращение расходов.

Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств (см. схему 3).

В БК содержится следующая оговорка: кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

"Схема 3. Классификация источников финансирования дефицита бюджета"

Государственный и муниципальный долг (глава 14). Основная цель норм, установленных в этой главе БК, - законодательно установить и упорядочить процесс выпуска и погашения долговых обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также ввести в практику единую систему учета долговых обязательств всех уровней.

Долговые обязательства органов государственной власти и местного самоуправления могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет). При этом долговые обязательства муниципального образования не могут превышать 10 лет.

Долговые обязательства могут быть установлены в различных формах: кредитные соглашения, займы, гарантии и др. (формы долговых обязательств в их распределении по уровням власти представлены в прил.3).

Государственный долг РФ, субъектов РФ, муниципальный долг обеспечивается соответственно всем находящимся в федеральной собственности, в собственности субъекта РФ и муниципальной собственности имуществом, составляющим казну. Тем самым вводится новое определение - "казна", под которым следует понимать имущество, принадлежащее соответствующему уровню власти. Термином "имущество", как установлено в Гражданском кодексе РФ, обозначаются недвижимые, движимые вещи, включая деньги и ценные бумаги. Для сравнения, в Федеральном законе от 25.09.97 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" термин "местная казна" раскрыт как средства местного бюджета, а также иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

В гл.14 определяется понятие "реструктуризация долга", под которым понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма погашения основного долга за счет реструктуризации долга не включается в объем обслуживания долгового обязательства в текущем году.

Регулируя порядок заимствований, БК запретил бюджетным учреждениям получать кредиты у кредитных организаций и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов, а также в случае задержки финансирования из бюджета более чем на два месяца или при финансировании не более 75% объема предусмотренных бюджетных ассигнований.

В БК установлены следующие ограничения по объему долга и расходам на его обслуживание (табл.1).

Таблица 1

Предельные размеры долга и расходов по его обслуживанию

┌──────────┬─────────────┬────────────────────┬─────────────────────────┐

│Показатель│ Российская │Субъекты Российской │Муниципальные образования│

│ │ Федерация │ Федерации │ │

├──────────┼─────────────┼────────────────────┼─────────────────────────┤

│Документ, │Федеральный │Закон субъекта РФ о│Правовой акт органа мест-│

│устанавли-│закон о феде-│бюджете на очередной│ного самоуправления о│

│вающий │ральном бюд-│финансовый год │местном бюджете на оче-│

│пределы │жете на очер-│ │редной финансовый год │

│ │дной финансо-│ │ │

│ │вый годы │ │ │

│Предельный│Не должен│Не должен превышать│Не должен превышать объем│

│размер │превышать │объем доходов соот-│доходов соответствующего│

│долга, ус-│годовой объем│ветствующего бюджета│бюджета без учета финан-│

│тановлен- │платежей по│без учета финансовой│совой помощи из бюджетов│

│ный БК │обслуживанию │помощи из бюджетов│других уровней бюджетной│

│ │и погашению│других уровней бюд-│системы РФ │

│ │государствен-│жетной системы РФ │ │

│ │ного внешнего│ │ │

│ │долга РФ │ │ │

│Предельный│15% объема│15% объема расходов│15% объема расходов│

│объем рас-│расходов бюд-│бюджета │бюджета │

│ходов на│жета │ │ │

│обслужива-│ │ │ │

│ние долга│ │ │ │

│в текущем│ │ │ │

│финансовом│ │ │ │

│году │ │ │ │

└──────────┴─────────────┴────────────────────┴─────────────────────────┘

Отдельный вопрос гл.14 связан с Программой государственных внешних заимствований, которая представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием цели, источников, сроков возврата, конечного получателя, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году. В Программе должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долл. США, на весь срок займа. Детализация конкретных займов должна составлять не менее 85% общего объема внешних заимствований.

Программа государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований - это перечень внутренних заимствований на очередной финансовый год по формам и видам заимствований, общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета.

БК впервые законодательно определил обращение государственных и муниципальных гарантий, которые представляют собой способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно РФ, субъект РФ или муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

Предоставление гарантий как форма участия органов государственной власти и местного самоуправления в инвестиционном процессе получило широкое распространение в бюджетной практике РФ начиная с 90-х годов. Гарантии выдавались правительствами субъектов РФ и органами местного самоуправления. Эта форма не требовала прямого бюджетного финансирования, однако позволяла органам государственной власти и местного самоуправления принимать активное участие в инвестиционной деятельности. В то же время, особенно в регионах, выдача гарантий осуществлялась зачастую стихийно, не учитывались возможности отвечать по обязательствам.

БК ввел целый ряд норм, регулирующих предоставление гарантий. Приведем основные из них:

гарантия выдается только в письменной форме, иначе она становится недействительной (ничтожной);

гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе;

гарант несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству;

гарантии по обязательствам, составляющим государственный внешний долг РФ, могут предусматривать солидарную ответственность гаранта.

Управление долгом осуществляют исполнительные (уполномоченные) органы власти соответствующего уровня. В главе четко определяются их права по управлению долгом. Так, именно они принимают решение об эмиссии ценных бумаг в соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного или муниципального долга, установленными БК, законом (решением) о бюджете, программами заимствований. Эмиссия государственных ценных бумаг субъектов РФ, муниципальных ценных бумаг подлежит регистрации в Министерстве финансов РФ. Функции генерального агента (агента) по обслуживанию государственного внутреннего долга РФ осуществляет Банк России безвозмездно.

БК устанавливает следующую ответственность по долговым обязательствам: ни один из уровней власти не отвечает по долговым обязательствам другого уровня, если указанные обязательства не были им гарантированы. Эта норма не является новой, она была закреплена в предыдущем бюджетном законодательстве. Однако БК предусмотрел некоторые новые нормы. Если при исполнении бюджета субъекта РФ расходы на обслуживание его государственного долга превышают 15% расходов его бюджета, а также в случае превышения предельного объема заемных средств, и при этом субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный на то орган государственной власти РФ может применить следующие меры:

назначить проверку исполнения бюджета субъекта РФ;

передать исполнение бюджета субъекта РФ под контроль Министерства финансов РФ; иные меры.

Аналогичные меры в случае подобной ситуации должен применять орган государственной власти субъекта РФ в отношении долгов муниципальных образований.

Все поступления средств в бюджет от заимствований и других долговых обязательств, включая средства, которые расходуются на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга, отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета. Все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт по дисконтным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

БК установил (ст.120, 121), что в РФ действует единая система учета и регистрации государственных и муниципальных заимствований. Все органы власти регистрируют свои заимствования в Министерстве финансов РФ. На это министерство возложено также ведение государственных книг внутреннего и внешнего долга РФ (государственная долговая книга РФ).

Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией (глава 15). В главе регулируется порядок выдачи кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. Такие государственные кредиты формируют государственные внешние активы РФ.

Программы предоставления государственных кредитов, объемы кредитов и их пределы с выделением кредитов, предоставляемых государствам - участникам СНГ, утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Договоры о предоставлении государственных кредитов РФ подлежат утверждению Федеральным Собранием в форме федерального закона, если:

эти кредиты не включены в программу предоставления государственных кредитов;

предоставляемые по ним финансовые средства превышают сумму, эквивалентную 10 млн долл. США, на весь срок кредита;

исполнение таких договоров требует увеличения предельного объема предоставления государственных кредитов, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете.

Договоры о реструктуризации задолженности или списании задолженности иностранных государств перед РФ подлежат ратификации Государственной Думой. Уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных государств перед Россией может быть осуществлена в соответствии со специальным федеральным законом либо с положением о соответствующей уступке прав требований, содержащимся в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Межбюджетные отношения (глава 16). Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных основах (принципах). Условно принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на противоположных основах.

В БК установлено, что межбюджетные отношения основываются на принципах:

распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Такие принципы составляют бюджетный федерализм. Данный термин по непонятным причинам не упоминается в БК, однако именно о нем идет речь при установлении принципов бюджетных отношений.

Особо следует остановиться на принципе равенства, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты налогов и сборов. Единые нормативы отчислений не решают проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности, так как все бюджеты имеют свои особенности, поэтому весьма важным является принцип оказания финансовой помощи. БК регламентирует нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющейся основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, которые определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов РФ и согласовываются с субъектами РФ при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. При этом государственные социальные стандарты (с учетом возможностей консолидированного бюджета РФ, как отмечено в БК) устанавливаются федеральным законом. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ. Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом.

Весьма категорично в БК установлена норма о том, что все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. Несмотря на Указ Президента РФ от 23.05.96 N 769 "Об организации подготовки государственных минимальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов", другие акты по вопросам разработки социальных стандартов в настоящее время не удается внедрить систему стандартов в бюджетную практику из-за отсутствия финансового обеспечения.

Следует отметить, что БК ужесточил условия предоставления финансовой помощи. Финансовая помощь из федерального бюджета в виде дотаций, субвенций или ссуд на покрытие временных кассовых разрывов предоставляется бюджетам субъектов РФ при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральной казначейство РФ. В этом случае федеральные органы власти обеспечивают контроль за использованием средств федерального бюджета, но данная норма создает дублирование в бюджетной практике, так как некоторые субъекты РФ уже организовали территориальные казначейства и им нет необходимости обращаться к услугам Федерального казначейства РФ для исполнения своих бюджетов.

Корме этого, субъект РФ - получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности - не имеет права:

ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;

предоставлять государственные гарантии субъекта РФ в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ.

При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, в обязательном порядке проводится ревизия бюджета субъекта РФ.

Подобные ограничения распространяются и на муниципальные образования - получателей финансовой помощи из бюджета субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Но в целом, БК предоставляет субъектам РФ широкие права в вопросах оказания финансовой помощи бюджетам муниципальных образований.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов РФ определяются специальным федеральным законом либо федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и предоставляются на финансирование:

расходов по федеральным целевым программам;

капитальных расходов;

расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

иных целевых расходов.

Значительно, по сравнению с прежним бюджетным законодательством, ужесточены условия получения бюджетной ссуды на преодоление кассовых разрывов. Целевые бюджетные ссуды бюджетам субъектов РФ на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, могут быть выданы по решению федеральных исполнительных органов власти. Но при этом цели предоставления ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Ссуда предоставляется на полгода (ранее срок использования ссуды ограничивался годом).

БК устанавливает (п.3 ст.60, ст.131) "компенсационную" норму: в течение финансового года органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, представительные органы местного самоуправления не вправе принимать решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпадение) доходов.

Государственные внебюджетные фонды (глава 17). Вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение и охрану здоровья. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов, но включаются в состав бюджетной системы РФ.

Государственными внебюджетными фондами РФ являются:

Пенсионный фонд РФ;

Фонд социального страхования РФ;

Государственный фонд занятости населения РФ;

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Следует упомянуть о территориальных фондах обязательного медицинского страхования, которые входят в состав государственных внебюджетных фондов, образуемых на уровне субъектов РФ.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленных законодательством РФ; добровольных взносов физических и юридических лиц; других доходов. БК устанавливает, что сбор и контроль за поступлением обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляются тем же органом исполнительной власти, на который возложены функции сбора налогов в федеральный бюджет.

Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством, регламентирующим их деятельность.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления (исполнительными органами) фондов. Проекты бюджетов предоставляются на рассмотрение законодательных (представительных) органов в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ (ранее их исполнение осуществляли исполнительные органы фондов). Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ.

Устанавливая подобные нормы, регламентирующие деятельность государственных внебюджетных фондов, БК обеспечивает надежный контроль за своевременным поступлением и целевым расходованием средств фондов.

6. Бюджетный процесс

6.1. Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов

6.2. Исполнение бюджетов

6.3. Государственный и муниципальный финансовый контроль

Часть третья "Бюджетный процесс в Российской Федерации" посвящена бюджетному процессу. В ней рассматриваются следующие вопросы: участники бюджетного процесса (разд.V), составление проектов бюджетов (разд.VI), рассмотрение и утверждение бюджетов (разд.VII), исполнение бюджетов (разд.VIII), государственный и муниципальный финансовый контроль (разд. IX).

6.1. Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов

В разделе V "Участники бюджетного процесса" регламентируется система органов, обладающих бюджетными полномочиями; определяются круг участников бюджетного процесса и их полномочия как в целом в РФ, так и на федеральном уровне (см. схему 4).

"Схема 4. Система органов, обладающих бюджетными полномочиями"

Полномочия участников бюджетного процесса (глава 18). Здесь рассматриваются основные участники бюджетного процесса и определяется их компетенция.

Законодательные (представительные) органы власти имеют следующие полномочия:

рассмотрение и утверждение бюджетов;

рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов;

формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней (на федеральном уровне - Счетной палаты РФ), и другие обязанности.

Аналогичные полномочия законодательных (представительных) органов власти касаются государственных внебюджетных фондов.

Органы исполнительной власти осуществляют:

составление проектов бюджетов;

представление их на рассмотрение и утверждение законодательными (представительными) органами власти вместе с необходимыми документами и материалами;

исполнение бюджетов, в том числе сбор доходов бюджета;

управление государственным (муниципальным) долгом;

осуществление ведомственного контроля за исполнением бюджета;

предоставление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов власти; и другие обязанности.

Аналогичные полномочия у исполнительных органов власти по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Центральный банк РФ (Банк России) выполняет следующие обязанности:

совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ основные направления денежно-кредитной политики;

обслуживает счета бюджета;

осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам.

Система уполномоченных кредитных организаций, как участник бюджетного процесса, выполняет операции по предоставлению средств бюджета на возвратной основе (эмиссионные и конверсионные кредиты), обеспечивает функции Банка России там, где он эти функции выполнять не может, обслуживает счета субъектов РФ и муниципальных образований, в частности по сделкам с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами.

В БК рассматриваются также полномочия, которыми наделяются органы государственного и муниципального контроля, созданные законодательными (представительными) и исполнительными органами власти. Контрольные органы законодательных (представительных) органов власти на всех уровнях осуществляют:

контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов (на федеральном и региональном уровнях);

проведение экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных актов бюджетного законодательства.

БК дает определение главного распорядителя бюджетных средств, которому предоставлено право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Главный распорядитель средств соответствующего бюджета:

утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

составляет бюджетную роспись;

распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; выполняет другие функции.

В БК регламентируются полномочия распорядителя бюджетных средств, который имеет право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств и осуществлять связанные с этим функции. Установлено, что главными распорядителями и распорядителями средств могут быть органы государственной власти, органы местного самоуправления, бюджетные учреждения. Отдельное внимание уделено бюджетному учреждению как участнику бюджетного процесса.

Бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Бюджетное учреждение наделено правом оперативного управления государственным или муниципальным имуществом. В смете доходов и расходов должны быть отражены бюджетные и внебюджетные доходы бюджетного учреждения. БК определяет права и обязанности бюджетного учреждения.

Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня (глава 19). В главе регламентируются полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня. Основное внимание уделено полномочиям и ответственности Министерства финансов РФ, которые представлены широко и подробно. Например, Министерство финансов РФ:

составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство РФ, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;

осуществляет по поручению Правительства РФ сотрудничество с международными финансовыми организациями;

осуществляет методическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм; другие полномочия.

Особо в гл.19 выделены исключительные полномочия и ответственность руководителя Министерства финансов РФ.

БК вводит норму, в соответствии с которой органы исполнительной власти РФ вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основе соглашений. Учитывая, что Федеральное казначейство, которое было организовано в конце 1992 г., накопило большой опыт по вопросам исполнения бюджета, можно предположить, что данная норма будет способствовать скорейшему и эффективному переводу исполнения всех бюджетов на казначейскую систему.

Раздел VI "Составление проектов бюджетов". Основы составления проектов бюджетов (глава 20).

Прежде всего следует отметить, что содержание разд.VI подчеркивает комплексный характер бюджета, который формируется на основе целой системы взаимосвязанных важнейших экономических и финансовых документов страны:

перспективного финансового плана - ст.174;

баланса финансовых ресурсов - ст.175;

плана развития государственного и муниципального сектора экономики - ст.178;

долгосрочных целевых программ - ст.179; и др.

Остановимся кратко на характеристике отдельных статей раздела. Так, в ст.171, описывающей органы, осуществляющие составление проектов бюджетов, следовало бы более конкретно отразить роль министерств и ведомств в формировании бюджета. Ведь именно это звено государственной власти является главным "разработчиком" прогнозов социально-экономического развития страны, минимальных государственных социальных стандартов и других документов и показателей, регламентированных ст.169, 172 и др.

Ст.172 БК прописывает "идеальный" - по количеству и содержанию - перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджетов. В целях качественного и своевременного формирования бюджетов финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц. В то же время механизм реализации этого права - сроки, формы и т.д. - не прописан. Кроме того, за 10 месяцев до начала очередного финансового года (п.1 ст.184) указанные в ст.172 сведения в принципе не могут быть сформулированы с необходимой степенью объективности, что, к сожалению, свидетельствует о декларативности положений ст.172.

Помимо сроков об этом говорит и тот факт, что ряд показателей отсутствует вовсе. Примеров тому много. Назовем лишь один. В п.2 ст.172 указаны нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, которые должны быть разработаны на основе ГМСС (см. также ст.177 БК). Таких нормативов просто не существует (именно нормативов, а не расчетных сумм возможного финансирования единицы сети, штатов, контингентов и др.). Достаточно подробно этот вопрос освещен в п. 4 настоящего Комментария "Расходы бюджетов".

Обратимся к п.3 ст.172, где приводятся документы, на которых основывается составление бюджета. Если мы посмотрим ст.182, то многие из названных в ст.172 документов обнаружим и там, а статья называется "Документы и материалы, составляемые одновременно (курсив наш. - Авт.) с проектом бюджета". Налицо некоторое разночтение в содержании статей. Нельзя осуществлять одну и ту же работу "на основе" и "одновременно".

Весьма значимой является ст.174 "Перспективный финансовый план". Это важнейший финансовый документ, ранее не представленный в действующих законодательных актах. Практика целого ряда регионов, в частности Санкт-Петербурга, свидетельствует о необходимости и значимости этого документа, своего рода бизнес-плана государства в целом и каждой территории, из которого видны, например, источники погашения внешних и внутренних заимствований.

Нуждается в корректировке ст.176 "Предоставление государственных или муниципальных услуг", где указывается, что в процессе составления бюджета каждому главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг. Практика свидетельствует о том, что ведомства сами разрабатывают сценарные условия развития своей отрасли - в зависимости от целого ряда факторов, отражающих ее специфику.

Обращает на себя внимание ст.179 "Долгосрочные целевые программы". Бюджетное финансирование можно разделить на две части - финансирование объема услуг и конкретные целевые программы. Последние, в свою очередь, могут быть отраслевыми, например "Дети-сироты", и комплексными, например "Диабет", "Туберкулез" и т.д. В первом случае средства поступают к конкретному бюджетополучателю, во втором финансирование может поступать в ряд отраслей: ослабленным детям на дополнительное питание через комитет по образованию; на производство соответствующих вакцин и др. В таком случае финансирование направляется или напрямую исполнителю, или через ведомство (например, комитет по здравоохранению). Указанные важные особенности целесообразно отразить в ст.179 для обеспечения механизма более эффективного использования средств.

Широкое использование целевых программ - элемент реализации новых методов управления, новых подходов к формированию бюджетов всех уровней. С этой точки зрения целевые программы следовало бы включить в перечень документов, отраженных в п.3 ст.172 БК.

Комментируя ст.180 "Соотношение закона о бюджете и других законов, решений", можно сказать, что практика противоречит норме, регламентируемой этой статьей БК. Норма гласит, что в случае невключения отдельных видов пенсий и пособий населению в проект бюджета, либо включения их в неполном объеме или не для всех категорий граждан, орган, составляющий проект данного бюджета, обязан одновременно представить проекты изменений и дополнений правовых актов (введение моратория), являющихся основанием для получения соответствующих трансфертов населением. Это положение не соблюдается. Так, п.2 ст.18 Закона РФ от 10.07.92 N 3266-1 "Об образовании" (в ред. Федеральных законов от 13.01.96 N 12-ФЗ; от 16.11.97 N 144-ФЗ) установлено, что государство гарантирует финансовую и материальную поддержку в воспитании детей дошкольного возраста. Аналогичные условия отражены в отношении дополнительного образования детей. Для реализации этих положений Закона требуется разработать и утвердить перечень бесплатных и общедоступных образовательных услуг. На их основе могут быть разработаны стандарты, появится возможность определять объемы финансирования, если к тому же будут известны нормативы финансирования затрат на одну услугу. В настоящее время нет ни этого перечня, ни нормативов, поэтому при формировании бюджетов определение объема расходов часто имеет субъективный характер.

При рассмотрении ст.184 "Порядок составления проекта федерального бюджета" можно выразить сожаление, что отсутствует статья, регламентирующая в самом общем виде организацию формирования бюджетов субъектов РФ. Вместе с тем, определяя порядок исполнения бюджета (разд. VII), БК регламентирует этот этап бюджетного процесса для каждого уровня бюджетов. Вероятно, и в отношении этапа составления бюджетов следует жестко определить, что относится к компетенции субъекта РФ, а какие параметры определяются на федеральном уровне.

Следующий этап бюджетного процесса - рассмотрение и утверждение бюджетов - определяется в разделе VII.

Основы рассмотрения и утверждения бюджетов (глава 21). БК впервые регламентирует обязанность органов исполнительной власти представить, в случае возникновения разногласий между законодательными (представительными) органами, органами федеральной судебной системы, Конституционным Судом РФ, Счетной палатой РФ, контрольными органами субъектов РФ, муниципальных образований и органами исполнительной власти, составляющими бюджет, в связи с составлением смет расходов соответствующих органов одновременно с проектом бюджета проекты смет бюджетов, предложенных указанными законодательными (представительными), судебными и контрольными органами.

В ст.190 БК более детально, чем в действующем законодательстве, регламентируется механизм управления бюджетом в том случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года. Подробно регламентированы права органов, исполняющих бюджет, прямо указаны ограничения их правомочий.

Рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете (глава 22). В отличие от действующего законодательства процесс регламентирован достаточно детально. Законодателем определена точная дата (до 26 августа текущего года), не позднее которой проект федерального закона о федеральном бюджете на будущий год должен быть внесен Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы. Приведен перечень документов и материалов, которые должны быть представлены в Думу одновременно с проектом закона, позволяющий оценить итоги развития страны за текущий год, выявить проблемы и перспективы бюджетной политики в наступающем году, обеспечить контроль Парламента за бюджетными ресурсами страны.

БК (ст.193) установлен и точный срок (до 1 октября текущего года), не позднее которого Банк России обязан представить Государственной Думе проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, что предоставляет законодателю возможность учета этих данных при принятии бюджета и работе согласительной комиссии.

Детально прописан регламент прохождения бюджета через чтения в Государственной Думе. Обращает на себя внимание полнота информации, которую исполнительная власть представляет законодательной при рассмотрении федеральных целевых программ.

В БК отдельной статьей (ст.209) внесен порядок рассмотрения секретных статей федерального бюджета. Законодательно определено, что материалы к секретным статьям федерального бюджета рассматриваются исключительно председателями палат Федерального Собрания и специальными комиссиями палат.

Внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете (глава 23). В рамках рассмотрения внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете представляется важной подробная регламентация случаев, в которых субъекты права законодательной инициативы могут вносить проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете в части, изменяющей основные характеристики федерального бюджета. Обращает на себя внимание, в частности, вынесение в качестве такого случая выявления нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета, подтвержденного ревизиями и проверками Счетной палаты РФ, контрольных органов Правительства РФ и Министерства финансов РФ. Это может оказать позитивное влияние на процесс исполнения бюджета, обеспечить его бульшую прозрачность для Парламента.

В целом нормы, содержащиеся в разд.VII, могут способствовать совершенствованию процедур рассмотрения и утверждения бюджетов, более полному контролю за ресурсами, аккумулированными в бюджетах и государственных внебюджетных фондах.

6.2. Исполнение бюджетов

Раздел VIII "Исполнение бюджетов" представлен двумя главами - "Основы исполнения бюджетов" (глава 24) и "Исполнение федерального бюджета" (глава 25).

БК появился в тяжелые для России времена, когда посредством бюджета государству не по силам стало выполнять взятые на себя обязательства по реализации экономических и социальных программ. Поэтому в БК достаточно обстоятельно сформулированы процедурные вопросы, но с большой неопределенностью описаны статьи о том, какие негосударственные расходы и в каких пропорциях намечается осуществлять на самом деле. В этом смысле наиболее конкретный характер носит разд.VIII. В нем с особой тщательностью раскрыт правовой режим процесса исполнения расходной части бюджета любого уровня, особенно федерального. Четко показан механизм финансового обеспечения государственных расходов, законодательно закреплены правила управления бюджетными ресурсами страны через органы казначейства. Раздел в первую очередь посвящен адаптации бюджетной системы России к новым экономическим условиям, при которых недофинансирование расходов признается обычным явлением. На этом явлении построены все бюджетные правоотношения между бюджетодателями и бюджетополучателями.

Первостепенная роль в деле исполнения бюджетов отводится органам казначейства (ст.215). Казначейское исполнение бюджетов признано единственно допустимым способом без каких-либо условий, которые будут предшествовать массовому внедрению его в практику. На органы казначейства повсеместно возлагаются функции по управлению счетами бюджетов и бюджетными средствами, по осуществлению платежей за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Последнее означает, что всем бюджетополучателям будут закрыты бюджетные счета в банковских учреждениях, а органы казначейства возьмут на себя роль плательщика расходов бюджета. Вопрос о том, поручит ли бюджетное учреждение органам казначейства выполнять эту функцию или не поручит, значения не имеет. Так или иначе счет бюджетного учреждения окажется пуст. Если называть вещи своими именами, то это явно принудительное вовлечение учреждений в систему казначейского обслуживания.

Безусловно, переход на казначейскую систему оплаты бюджетных расходов с открытием лицевых счетов для каждого бюджетополучателя экономически целесообразен. Безусловно и то, что эта система прогрессивна по своему характеру и может дать положительные результаты в части маневрирования государственными финансовыми ресурсами; получения оперативной информации о кассовых расходах и перечислении средств по назначению; контроля за финансовыми операциями учреждений. Переход от банковской к казначейской системе исполнения федерального бюджета оправдан и связан прежде всего с двумя факторами:

во-первых, банковские учреждения, преследуя коммерческие цели, не были заинтересованы в контроле за своевременным зачислением доходов на счета соответствующего бюджета и устранились от контроля за использованием средств;

во-вторых, самостоятельность нижестоящих бюджетов повлекла за собой изменение функций территориальных и местных финансовых органов, которые были освобождены от обязательного контроля за исполнением федерального бюджета. Не случайно в БК более обстоятельно и последовательно описаны правила исполнения федерального бюджета, ведь они основаны на пятилетней практике работы.

Что касается территориальных и местных бюджетов, то механическое внедрение казначейских схем финансирования без проведения необходимой подготовительной работы может нарушить нормальный ход событий. Отдельные элементы казначейского финансирования вписались в систему бюджетного процесса и получили общественное признание. Например, уже сейчас устанавливаются лимиты финансирования в ряде территорий и по принятым бюджетным заявкам казначейство напрямую перечисляет бюджетные средства на банковские счета бюджетополучателей, минуя промежуточное звено - главного распорядителя бюджетных средств, решая при этом две задачи: сокращение сроков прохождения средств и усиление контроля за целенаправленным финансированием расходов.

При закрытии банковских счетов будут значительно ущемлены интересы потребителей бюджетных средств, так как выработанные БК принципы, правила и стандарты исполнения бюджета никоим образом не увязаны с порядком его формирования. При действующей системе бюджетного планирования, когда ассигнования утверждаются в объемах, не обеспечивающих явные потребности учреждений, к тому же фактическое финансирование ниже бюджетных назначений и лимитов, руководители не смогут обеспечить элементарное функционирование учреждений, так как с переводом в казначейство будут лишены возможности оперативно принимать решения об оплате неотложных расходов в пределах общего финансирования.

Комплексное решение вопросов финансового обеспечения предполагает также наделение бюджетополучателя соответствующими полномочиями. В БК отражены лишь обязанности и ответственность.

Слабая техническая оснащенность бюджетных учреждений, отсутствие множительной и компьютерной техники, средств электронной связи, транспортных средств также не позволяют выполнять условия оплаты их расходов как по срокам, так и по набору пакета копий первичных документов, прилагаемых к платежному поручению.

Совершенно очевидно, что дополнительному казначейскому контролю подвергнутся в основном расходы учреждений социальной сферы, которые и при действующем порядке финансирования достаточно "прозрачны".

Кроме того, нельзя не заметить, что в случае закрытия банковских счетов бюджетные учреждения теряют признаки юридического лица, а БК вступает в противоречия с Гражданским кодексом РФ.

Последующие статьи раздела развивают основную концептуальную установку на казначейское исполнение бюджетов. Ст.217 не содержит принципиально новых понятий. В ней говорится о том, что после утверждения бюджета главные распорядители бюджетных средств составляют бюджетную роспись по всем подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств; указывается как функциональное, так и экономическое содержание расходов по всем предметным статьям, приводится поквартальное распределение средств. Четко указаны сроки, в течение которых осуществляются эти действия.

Бюджетная роспись представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета. Утвержденная в установленном порядке сводная роспись направляется в орган, исполняющий бюджет, в соответствующий представительный и контрольный органы. При этом не указано, что главные распорядители составляют роспись на основе заданных параметров поквартального финансирования, которые не всегда учитывают необходимость оплаты сезонных расходов (например, выплат отпускных учителям в летний период). Само собой разумеющимся принимается условие своевременного утверждения бюджета.

Совершенно иной порядок по сравнению с ранее действовавшим зафиксирован в ст.219, в которой приведен целый список условий, предшествующих исполнению бюджета по расходам. Во-первых, указано, что бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета. Эта норма основывается на кассовом принципе учета расходов. Если следовать только этому принципу, то можно лишиться надежности и жесткости всех процедур бюджетного контроля. Кассовое исполнение дает неправильное впечатление о состоянии бюджета и о стоимости предоставляемых за счет бюджета услуг. Проще всего установить правило о необходимости приведения расходов в соответствие с бюджетными назначениями. Но нужно выплачивать долги по заработной плате "бюджетникам", расплачиваться за потребленные топливно-энергетические ресурсы, возвращать заемные средства, устранять аварии и повседневно решать подобного рода проблемы. Кто возьмет на себя эти обязательства? Ответа на данный вопрос в БК нет.

В ст.219 также сформулированы пять последовательно осуществляемых обязательных процедур санкционирования расходов:

составление и утверждение бюджетной росписи;

утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Необходимо отметить, что впервые в бюджетное законодательство вводится понятие "бюджетного обязательства", которое представляет собой признанную органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающую в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Тем не менее, данное определение не будет иметь практического значения, если к нему не добавить слово "лимит". Отметим, что в соответствии со ст.223 БК лимит бюджетных обязательств - это объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца.

В настоящее время лимиты бюджетных обязательств устанавливаются ежемесячно исходя из бюджетных возможностей. Определение и утверждение лимитов, или кассовое планирование, представляет собой процесс оценки поступления доходных источников и расходования средств в течение предстоящего бюджетного периода. В первую очередь учитывается необходимость полного обеспечения расходов по "защищенным" бюджетным статьям. БК установлено, что лимиты бюджетных обязательств для распорядителей и получателей бюджетных средств утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, составленных главными распорядителями бюджетных средств, и доводятся до них не позднее, чем за пять дней до начала периода их действия.

В пределах лимитов бюджетополучатели имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей. Органу, исполняющему бюджет, предоставлено право в одностороннем порядке уменьшать лимиты в случае секвестирования бюджета, либо отсрочить предоставление лимитов сроком на три месяца, но не более 10% квартальной суммы, в которой производится отсрочка.

Особое волнение у бюджетополучателей вызывает одна из серьезнейших мер принуждения, применяемая к нарушителям бюджетного законодательства, установленная ст.231, - блокировка расходов бюджета. Прежде всего отметим, что блокировка расходов бюджета - это сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования выделялись получателю бюджетных средств на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов финансирования либо к моменту их подтверждения эти условия оказались невыполненными. Блокировка расходов осуществляется также при выявлении фактов и на сумму нецелевого использования бюджетных средств. Руководитель органа, исполняющего бюджет, отменяет в установленном порядке свое решение после выполнения условий, невыполнение которых повлекло блокировку расходов.

Вполне конкретные ограничения, называемые ранее "приостановка финансирования", а в ряде случаев "уменьшение финансирования на сумму отпавших расходов", если не выполнены заданные объемы работ или услуг, применялись в отношении бюджетополучателей и до принятия БК. Новой позицией, попавшей в перечень бюджетных правонарушений, стали расходы бюджета, по которым выявлены факты нецелевого использования средств. Здесь необходимо более подробно остановиться на следующих фактах.

В БК не приводится законодательная трактовка этого понятия, однако очевидно, что в нем значительно сужены права бюджетополучателей. На практике нецелевым использованием бюджетных средств кроме направления средств на банковские депозиты, приобретения различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи, осуществления взносов в уставный капитал другого юридического лица признаются также:

расходование (перечисление или создание кредиторской задолженности) средств при отсутствии оправдательных документов;

завышение объемов выполненных работ, расценок;

выполнение работ, не предусмотренных утвержденной проектно-сметной документацией;

направление средств на объекты (разработки), не включенные в адресные и целевые программы;

недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств бюджета;

расходование средств сверх норм, утвержденных в установленном порядке (норм возмещения командировочных расходов, норм на расходование бензина и т.п.);

просроченная дебиторская задолженность по перечисленным авансам за поставку товарно-материальных ценностей и оказание услуг;

заключение договоров на работы, не предусмотренные в бюджете (смете расходов), ведущие к потере бюджетных средств.

Кроме того, бюджетополучателю не позволено самостоятельно перераспределять средства между экономическими статьями, и перерасход по одной из них даже за счет экономии по другой является нецелевым расходом. В отдельных случаях по бюджету вообще не утверждаются средства на некоторые виды расходов, без которых не может функционировать учреждение. Совершенно абсурдная ситуация возникает, когда контролирующие органы относят к нецелевым расходам такие выплаты по фонду оплаты труда, как, например, "Дополнительная оплата труда гражданских служащих" за счет экономии по коду "Основной оклад гражданских служащих".

Возникают вопросы, если средства уже использованы не по назначению, каким образом и что будет подвергнуто блокировке либо возврату? Кто определит, явилось ли нецелевое использование средств следствием игнорирования бюджетного законодательства либо руководитель был вынужден принять подобное решение? Надо полагать, что в будущем при оплате счетов бюджетных учреждений казначейством не будет фактов нецелевого использования бюджетных средств. Ст.235 "Финансирование расходов путем зачета денежных средств" было бы уместно совместить со ст.69 "Формы расходов бюджетов". В ст.238 предусмотрительно сформулировано право бюджетополучателя на компенсацию в размере недофинансирования, а далее указано - "в соответствии с судебным актом". Судиться с финансирующим органом рискнет далеко не каждый "бюджетник", поскольку это все равно, что рубить сук, на котором сидишь.

Важнейшие элементы бюджетного процесса - бюджетный учет и отчетность об исполнении бюджета (ст.240-241).

Бюджетный учет - вид бухгалтерского учета, осуществляемый в органах, исполняющих бюджет, и в бюджетных учреждениях. Бюджетному учету подлежат все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расхода бюджета, а также другие операции, производимые в процессе исполнения бюджета.

Бюджетный учет проводится непрерывно по установленной Министерством финансов РФ методике. Все уровни бюджетной системы основываются на особом едином плане счетов учета исполнения бюджета, который представляет собой схему регистрации и группировки доходов и расходов. В качестве доходов учитываются все суммы, поступившие на банковские счета соответствующих бюджетов, в качестве расходов - суммы, выданные за счет этих счетов.

Кассовое исполнение бюджетов осуществляется Банком России и другими кредитными организациями на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством.

Кассовое исполнение бюджета по доходам предусматривает:

перечисление и зачисление доходов на счет соответствующего бюджета;

распределение регулирующих доходов между бюджетами;

возврат излишне уплаченных сумм доходов;

учет доходов и отчетность о доходах в соответствии с бюджетной классификацией.

По расходам бюджета исполнение может быть кассовым и фактическим. На уровне финансового органа (казначейства) учет, отчетность и ее анализ осуществляются по кассовым расходам, в бюджетных учреждениях - по кассовым и фактическим. На кассовые расходы в финансовых органах относятся суммы платежей со счета соответствующего бюджета в пользу бюджетополучателей (подтвержденные отчетностью последних), а также перечисление средств в нижестоящие бюджеты в рамках межбюджетных отношений.

В бюджетных учреждениях на кассовые расходы относятся суммы, оплаченные банком с бюджетных счетов наличными деньгами и путем безналичных расчетов. На суммы, внесенные на счет в банке, кассовые расходы уменьшаются (например, возврат депонированных сумм по заработной плате). Фактическими расходами считаются действительные затраты учреждения, оформленные соответствующими документами, включая расходы по неоплаченным счетам кредиторов, по начисленной заработной плате и стипендиям. Фактические расходы более полно свидетельствуют о произведенных затратах, чем кассовые. Кассовые расходы не могут быть выше бюджетного финансирования, но могут быть выше и ниже фактических расходов.

На основе данных бюджетного учета в органах, исполняющих бюджет, и отчетов бюджетополучателей формируется сводная отчетность об исполнении бюджета по установленным формам: месячная (оперативная), квартальная, годовая. В БК все внимание сосредоточено на кассовом исполнении бюджета, тогда как проводимая в настоящее время реформа бухгалтерского учета предусматривает приведение финансовой отчетности в соответствие с международными стандартами. По бюджетному учету также намечено осуществить систему мер по его унификации и разработке нового плана счетов. Основная задача реформирования бюджетного учета - обеспечение необходимой информацией о деятельности как внутренних (руководители, учредители), так и внешних пользователей. Как указывают международные эксперты, финансовая отчетность, подготовленная на основании систем простого учета денежных средств по кассовому принципу, дает слишком упрощенные исходные данные для принятия управленческих решений. Учет денежных средств не идентичен учету затрат, поэтому следует учитывать действительные затраты, включая начисление амортизации на основные средства, находящиеся в оперативном управлении бюджетных учреждений.

Необходимо также отметить, что бюджетный год завершается 31 декабря, но с ним не заканчиваются проблемы бюджетополучателей: кто сумел сэкономить бюджетные средства - у того экономию изымут, поскольку невозможно, как ранее, зачислять ее на счет сумм по поручениям; кто допустил несанкционированный расход - того накажут; кто был законопослушен - тот остался без тепла, света и воды.

6.3. Государственный и муниципальный финансовый контроль

Раздел IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль" представлен двумя главами: "Основы государственного и муниципального финансового контроля" (глава 26) и "Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении федерального бюджета" (глава 27). Тематически к нему примыкает часть четвертая "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации", в которую входит глава 28 "Общие положения".

Обязательное условие эффективного функционирования экономической системы страны - государственный контроль. Его составная часть - финансовый контроль, включающий в себя бюджетный, налоговый, денежно-кредитный, валютный, страховой, инвестиционный и таможенный виды контроля. Высокая значимость финансового контроля в управлении социально-экономическим развитием общества обусловила выделение в БК специального раздела. В связи с тем, что в разделе идет речь только о контроле за бюджетом на всех стадиях бюджетного процесса, и рассматриваемый Кодекс называется не финансовым, а бюджетным, то представляется правомерным использование термина "бюджетный контроль" вместо термина "финансовый контроль".

В ст.265 БК указаны три формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, а также органами местного самоуправления:

предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, органов местного самоуправления в ходе слушаний и в связи с депутатскими запросами;

последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Как видно, законодатель, довольно подробно изложив сущность форм контроля, классифицируемых по времени его проведения, оставил вне рамок БК другие формы контроля, в основе классификации которых лежат иные признаки. Финансовой науке и практике известны также следующие виды контроля в зависимости:

1) от субъекта контроля - государственный, ведомственный, внутрихозяйственный, общественный, независимый, правовой, гражданский;

2) от методов проведения - документальная и камеральная проверки, экономический анализ, ревизия, обследование;

3) по характеру материала - документальный и фактический;

4) по полноте охвата материала - частичный, тематический, комплексный, сквозной, выборочный и др.

В связи с вышесказанным представляется целесообразным или дать полный перечень форм и методов проведения финансового контроля, кратко изложив их сущность (что должно служить базой для разработки специального федерального закона о государственном финансовом контроле в РФ), или отдельно не оговаривать формы контроля, в основе которых лежит только один признак - временнуй.

В БК в сжатой форме рассматриваются также полномочия органов финансового контроля. На Федеральное казначейство (ст.267) возложен предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами бюджетополучателей, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов. Здесь мы считаем необоснованным снятие с органов казначейства функций по осуществлению последующего контроля, поскольку это противоречит Постановлению Правительства РФ от 27.08.93 N 864 "О Федеральном казначействе Российской Федерации" (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.02.95 N 135; от 28.01.97 N 109).

Напомним, что последующий бюджетный контроль проводится по окончании отчетного периода или финансового года с целью проверки количественно-качественных (по каждому виду доходов и расходов) показателей исполнения бюджетов разных уровней. Он тесно взаимосвязан с предварительным контролем, который базируется на результатах контрольно-аналитической работы, проводимой после завершения отчетного периода. Указанное выше Постановление закрепило за Федеральным казначейством функции: сбора, обработки и анализа информации о состоянии федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также государственных внебюджетных фондов и средств; представления высшим органам государственной власти и управления РФ отчетности о финансовых операциях Правительства РФ и состоянии бюджетной системы РФ, а руководящим органам федеральных внебюджетных фондов - о результатах финансового исполнения соответствующих фондов. Естественно, что реализация этих функций сопровождается последующим контролем.

БК не раскрывает подробный механизм осуществления финансового контроля за исполнением бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В нем только обозначены в общих чертах элементы контроля: субъект, объект, предмет, принципы, методы, процесс, результаты контроля и принятие решений по нему. Данный недостаток - осознанный шаг составителей Кодекса и объясняется наличием специальных законодательных и подзаконных актов, регулирующих процесс финансового контроля, а также разработкой отдельного федерального закона о государственном контроле в РФ, в рамках которого будут приняты законы о финансовом контроле, об аудите и др. В п.2 ст.266 прямо говорится, что формы и порядок осуществления финансового контроля устанавливаются БК, иными актами бюджетного законодательства и нормативно-правовыми актами РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Ни для кого не секрет, что в пореформенные годы значение ведомственного контроля существенно снизилось. Министерства и ведомства стали ликвидировать свои контрольно-ревизионные управления, что позволило многим из них тратить бюджетные средства без должного контроля. Поэтому весьма положительно следует рассматривать факт закрепления в БК требования о проведении главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств финансового контроля за использованием бюджетных средств их получателями в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами (п.1 ст.269). Главным распорядителям бюджетных средств вменено в обязанность проводить проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

В свою очередь контроль за операциями с бюджетными средствами главных и нижестоящих распорядителей кредитов, а также получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса, за соблюдением всеми ими общих и специальных принципов бюджетного и сметно-бюджетного финансирования возложен на Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. В установленных БК случаях (в частности, ст.138, 140) Министерство финансов РФ осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (п.2 ст.268). Министерство финансов РФ организует также контроль и проверки юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций (п.3 ст.268). В условиях, когда в России возникла острая необходимость в наращивании инвестиционной деятельности государства в реальном секторе экономики, в увеличении бюджетного финансирования на платной и возвратной основе, указанная норма финансового права имеет принципиальное значение. Отметим, что ныне действующее бюджетное законодательство, а также "Положение о Министерстве финансов Российской Федерации", утвержденное Постановлением Правительства РФ от 06.03.98 N 273 специально не выделяет такого права.

БК предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов, органов местного самоуправления на:

получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;

утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов РФ и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов;

вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

В ст.271-273 БК достаточно четко изложена процедура осуществления финансового контроля в ходе подготовки и рассмотрения отчета об исполнении бюджета. При этом отдельно оговаривается, что при рассмотрении отчета в органах исполнительной власти разных уровней назначается его внутренняя проверка (проводит Министерство финансов РФ и его территориальные органы), а до начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета в представительном органе проводится внешняя проверка отчета соответствующими контрольными органами. (Согласно ст.277 БК Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в течение 4,5 месяцев после представления указанного отчета в Государственную Думу.) Последние имеют право принимать решения по отчету только после получения результатов внешней проверки указанного отчета. В случае выявления фактов нарушения бюджетного законодательства (несоответствия бюджета утвержденному закону (решению) о бюджете, невведения режима сокращения и блокировки расходов) соответствующий представительный орган вправе отклонить отчет об исполнении бюджета и обратиться в органы прокуратуры РФ для проверки обстоятельств, приведших к указанным нарушениям, и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Решения и действия контрольных органов могут быть обжалованы в арбитражном суде.

Нормы разд.IX БК несомненно будут способствовать повышению эффективности финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

***

В заключение необходимо отметить, что составителями Бюджетного кодекса проделана огромная беспрецедентная работа. Созданный документ послужит прочной основой для совершенствования процессов формирования и исполнения бюджетов всех уровней, решения задач, возлагаемых на это важнейшее звено финансовой системы страны.

Приложение 1. Понятия и термины, применяемые в Бюджетном кодексе

Приложение 2. Сравнительный анализ некоторых понятий бюджетной

терминологии

Приложение 3. Формы долговых обязательств, устанавливаемые на различных

уровнях управления

Приложение 1

Понятия и термины, применяемые
в Бюджетном кодексе

Бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государственной власти и местного самоуправления

Бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ

Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве совокупность всех видов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, регулируемая нормами права Российской Федерации и ее субъектов

Бюджетная ссуда - средства бюджета, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года

Бюджетные ассигнования - бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, предусматривающая предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и безвозмездной основах

Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, обеспечению контроля за их исполнением

Внешний долг - совокупность долговых обязательств, выраженных в иностранной валюте

Внутренний долг - совокупность долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации

Государственные внебюджетные фонды - форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ

Государственный или муниципальный долг - обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием гарантий (поручительств) по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием обязательства третьих лиц

Государственный или муниципальный заем (заимствование) - передача в собственность РФ, субъекта РФ или муниципального образования денежных средств, которые РФ, субъект РФ или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа

Государственный минимальный социальный стандарт - установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека

Дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами

Дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов

Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в бюджет соответствующего уровня

Консолидированный бюджет - совокупность бюджетов соответствующей территории

Минимальная бюджетная обеспеченность - минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов

Расходы бюджета - денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах на конкретные цели

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов

Целевой иностранный кредит (заимствование) - форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований РФ, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов; включает связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций

Приложение 2

Сравнительный анализ некоторых понятий бюджетной терминологии

┌──────────┬───────────────────┬─────────────────┬─────────────────────┬──────────────────┐

│ Термин │Бюджетный Кодекс РФ│Закон РСФСР от │Закон РФ от 15.04.93│Федеральный закон│

│ │ │10.01.91 N 1734-1│N 4807-1 "Об основах│от 25.09.97 N│

│ │ │"Об основах бюд-│бюджетных прав в│126-ФЗ "О финансо-│

│ │ │жетного устройст-│субъектах Российской│вых основах мест-│

│ │ │ва и бюджетного│Федерации и органах│ного самоуправле-│

│ │ │процесса в РСФСР"│местного самоуправле-│ния в Российской│

│ │ │ │ния" │Федерации" │

├──────────┼───────────────────┼─────────────────┼─────────────────────┼──────────────────┤

│ 1 │ 2 │ 3 │ 4 │ 5 │

│Бюджет │Форма образования и│Форма образования│Не определен │Не определен │

│ │расходования фонда│и расходования│ │ │

│ │денежных средств,│денежных средств│ │ │

│ │предназначенных для│для обеспечения│ │ │

│ │финансового обес-│функций органов в│ │ │

│ │печения задач и│государственной │ │ │

│ │функций государства│власти │ │ │

│ │и местного самоуп-│ │ │ │

│ │равления │ │ │ │

│Консолиди-│Свод бюджетов всех│Свод бюджетов│Свод бюджетов нижес-│Не определен │

│рованный │уровней бюджетной│соответствующей │тоящих территориаль-│ │

│бюджет │системы Российской│территории │ных уровней и бюджета│ │

│ │Федерации на соот-│ │соответствующего на-│ │

│ │ветствующей терри-│ │ционально-государст- │ │

│ │тории │ │венного или админист-│ │

│ │ │ │ративно-территориаль-│ │

│ │ │ │ного образования, ис-│ │

│ │ │ │пользуемый для расче-│ │

│ │ │ │тов и анализа │ │

│Бюджетная │Совокупность феде-│Совокупность рес-│Не определен │Не определен │

│система │рального бюджета,│публиканского │ │ │

│Российской│бюджетов субъектов│бюджета РСФСР,│ │ │

│Федерации │РФ, местных бюдже-│республиканских │ │ │

│ │тов и бюджетов го-│бюджетов респуб-│ │ │

│ │сударственных вне-│лик в составе│ │ │

│ │бюджетных фондов │РСФСР, бюджетов│ │ │

│ │ │национально-госу-│ │ │

│ │ │дарственных и│ │ │

│ │ │административно- │ │ │

│ │ │но-териториальных│ │ │

│ │ │образований РСФСР│ │ │

│Регулиру- │Федеральный и реги-│Не определен │Доходы, которые в│Федеральный и ре-│

│ющие дохо-│ональные налоги и│ │целях сбалансирования│гиональные налоги│

│ды бюдже-│иные платежи, по│ │доходов и расходов│и иные платежи, по│

│тов │которым устанавли-│ │поступают в соответс-│которым федераль-│

│ │ваются нормативы│ │твующий бюджет в виде│ными законами и│

│ │отчислений (в про-│ │процентных отчислений│законами субъектов│

│ │центах) в бюджеты│ │от налогов или других│РФ устанавливаются│

│ │субъктов РФ на оче-│ │платежей по нормати-│нормативы отчисле-│

│ │редной финансовый│ │вам, утвержденным в│ний (в процентах)│

│ │год, а также на│ │установленном порядке│в местные бюджеты│

│ │долговременной ос-│ │на следующий финансо-│на предстоящий│

│ │нове (не менее чем│ │вый год │год, а также на│

│ │на 3 года) по раз-│ │ │долговременной ос-│

│ │ным видам таких│ │ │нове (не менее чем│

│ │доходов │ │ │на 3 года) │

│Собствен- │Виды доходов, зак-│К собственным ис-│Закрепленные доходы -│Налоговые и нена-│

│ные доходы│репленные на посто-│точникам доходов│доходы, которые пол-│логовые платежи,│

│бюджетов │янной основе пол-│бюджетов относят-│ностью или в твердо│закрепляемые за│

│ │ностью или частично│ся: закрепленные│фиксированной доле (в│местными бюджетами│

│ │за соответствующими│законом доходные│процентах) на посто-│полностью или час-│

│ │бюджетами законода-│источники для│янной основе в уста-│тично на постоян-│

│ │тельством РФ │каждого уровня│новленном порядке│ной основе феде-│

│ │ │бюджета; отчисле-│поступают в соответс-│ральными законами│

│ │ │ния по регулирую-│твующий бюджет │или законами суб-│

│ │ │щим доходным ис-│ │ъектов РФ, а также│

│ │ │точникам │ │вводимые органами│

│ │ │ │ │местного самоуп-│

│ │ │ │ │равления в соот-│

│ │ │ │ │ветствии с законо-│

│ │ │ │ │дательством РФ и│

│ │ │ │ │направляемые в│

│ │ │ │ │местные бюджеты │

│Дотация │Бюджетный средства,│Не определен │Сумма выделяемая из│Средства, предос-│

│ │предоставляемые │ │бюджета вышестоящего│тавляемые местным│

│ │бюджету другого│ │уровня в случаях, ес-│бюджетам из феде-│

│ │уровня бюджетной│ │ли закрепленных или│рального бюджета и│

│ │системы РФ на без-│ │регулирующих доходов│бюджетов субъектов│

│ │возмездной и без-│ │недостаточно для фор-│РФ в порядке бюд-│

│ │возвратной основах│ │мирования минимально-│жетного регулиро-│

│ │для покрытия теку-│ │го бюджета нижестоя-│вания без целевого│

│ │щих расходов │ │щего территориального│назначения │

│ │ │ │уровня │ │

│Субвенция │Бюджетные средства,│Не определен │Сумма, выделяемая на│Денежные средства,│

│ │предоставляемые │ │определенный срок из│выделяемые на кон-│

│ │бюджету другого│ │бюджета вышестоящего│кретные цели и на│

│ │уровня бюджетной│ │уровня на конкретные│определеный срок│

│ │системы РФ или юри-│ │цели для выравнивания│муниципальным об-│

│ │дическому лицу на│ │социально-экономичес-│разованиями из│

│ │безвозмездной и│ │кого развития соот-│федерального бюд-│

│ │безвозвратной осно-│ │ветствующего нацио-│бюджета, жета│

│ │вах на осуществле-│ │нально-государствен- │субъекта РФ и под-│

│ │ние определенных│ │ного или администра-│лежащие возврату в│

│ │целевых расходов │ │тивно-территориально-│соответствующий │

│ │ │ │го образования │бюджет в случае│

│ │ │ │ │неиспользования их│

│ │ │ │ │по целевому назна-│

│ │ │ │ │чению в установ-│

│ │ │ │ │ленный срок │

│Субсидия │Бюджетные средства,│Не определен │Не определен │Не определен │

│ │предоставляемые │ │ │ │

│ │бюджету другого│ │ │ │

│ │уровня бюджетной│ │ │ │

│ │системы РФ, физи-│ │ │ │

│ │ческому или юриди-│ │ │ │

│ │ческому лицу на ус-│ │ │ │

│ │ловиях долевого│ │ │ │

│ │финансирования це-│ │ │ │

│ │левых расходов │ │ │ │

│Минималь- │Государственные ус-│Не определен │Минимальные социаль-│Социальные нормы -│

│ные госу-│луги, предоставле-│ │ные и финансовые нор-│показатели необхо-│

│дарствен- │ние которые гражда-│ │мы и нормативы - со-│димой обеспечен-│

│ные соци-│нам на безвозмезд-│ │ответственно в нату-│ности населения│

│альные │ной и безвозвратной│ │ральном или денежном│важнейшими жилищ-│

│стандарты │основе за счет фи-│ │выражении единые или│но-коммунальными, │

│ │нансирования из│ │групповые удельные│социально-культур-│

│ │бюджетов всех уров-│ │показатели минимально│нными и другими│

│ │ней бюджетной сис-│ │необходимой обеспе-│услугами в нату-│

│ │темы РФ и бюджетов│ │ченности важнейшими│ральном и денежном│

│ │государственных │ │жилищно-бытовыми, │выражении │

│ │внебюджетных фондов│ │социально-культурными│ │

│ │гарантируется госу-│ │и другими услугами │ │

│ │дарством на опреде-│ │ │ │

│ │ленном минимально│ │ │ │

│ │допустимом уровне│ │ │ │

│ │на всей территории│ │ │ │

│ │РФ │ │ │ │

│Минималь- │Минимально допусти-│Не определен │Минимальный бюджет -│Норматив минималь-│

│ная бюд-│мая стоимость госу-│ │расчетный объем дохо-│ной бюджетной│

│жетная │дарственных или му-│ │дов соответствующего│обеспеченности -│

│обеспечен-│ниципальных услуг в│ │консолидированного │расчетный показа-│

│ность │денежном выражении,│ │бюджета нижестоящего│тель минимально│

│ │предоставляемых ор-│ │территориального уро-│необходимой пот-│

│ │ганами государст-│ │вня, бюджета сельсо-│ребности в бюджет-│

│ │венной власти или│ │вета, бюджета посел-│ных средствах од-│

│ │органами местного│ │ка, районного бюджета│ного жителя муни-│

│ │самоуправления в│ │района в городе, го-│ципального образо-│

│ │расчете на душу│ │родского бюджета го-│вания по текущим│

│ │населения за счет│ │рода без районного│расходам │

│ │средств соответст-│ │деления, покрывающих│ │

│ │вующих бюджетов │ │гарантируемые соот-│ │

│ │ │ │ветствующими вышесто-│ │

│ │ │ │ящими органами власти│ │

│ │ │ │минимально необходи-│ │

│ │ │ │мые расходы, часть│ │

│ │ │ │которых в случае не-│ │

│ │ │ │достаточности расчет-│ │

│ │ │ │ного объема закреп-│ │

│ │ │ │ленных доходов покры-│ │

│ │ │ │вается отчислениями│ │

│ │ │ │от регулирующих дохо-│ │

│ │ │ │дов, дотациями и суб-│ │

│ │ │ │венциями по решению│ │

│ │ │ │соответственно Вер-│ │

│ │ │ │ховного Совета Рос-│ │

│ │ │ │сийской Федерации,│ │

│ │ │ │иного вышестоящего│ │

│ │ │ │представительного ор-│ │

│ │ │ │гана власти │ │

│Бюджетная │Бюджетный средства,│Не определен │Не определен │Не определен │

│ссуда │предоставляемые │ │ │ │

│ │другому бюджету на│ │ │ │

│ │возвратной, безвоз-│ │ │ │

│ │мездной или возмез-│ │ │ │

│ │дной основах на│ │ │ │

│ │срок не более шести│ │ │ │

│ │месяцев в пределах│ │ │ │

│ │финансового года │ │ │ │

└──────────┴───────────────────┴─────────────────┴─────────────────────┴──────────────────┘

Приложение 3

Формы долговых обязательств, устанавливаемые
на различных уровнях управления

┌─────────────────────┬─────────────────────┬───────────────────────────┐

│Российская Федерация │ Субъекты Российской │ Муниципальные образования │

│ │ Федерации │ │

├─────────────────────┼─────────────────────┼───────────────────────────┤

│Кредитные соглашения│Кредитные соглашения│Кредитные соглашения и до-│

│и договоры, заключен-│и договоры, заключен-│говоры, заключенные муници-│

│ные от имени РФ с│ные от имени субъекта│пальными образованиями │

│кредитными организа-│РФ с физическими и│ │

│циями, иностранными│юридическими лицами,│ │

│государствами и меж-│кредитными организа-│ │

│дународными финансо-│циями, иностранными│ │

│выми организациями в│государствами, между-│ │

│пользу указанных кре-│народными финансовыми│ │

│диторов │организациями в поль-│ │

│ │зу указанных кредито-│ │

│ │ров │ │

│Государственные зай-│Государственный займы│Займы муниципального обра-│

│мы, осуществляемые│субъекта РФ, осущест-│зования (муниципальные зай-│

│путем выпуска ценных│вляемые путем выпуска│мы), осуществляемые путем│

│бумаг от имени РФ │ценных бумаг субъекта│выпуска ценных бумаг от│

│ │РФ │имени муниципального обра-│

│ │ │зования │

│Договоры о предостав-│Договоры о предостав-│Договоры о предоставлении│

│лении государственных│лении государственных│муниципальных гарантий │

│гарантий РФ │гарантий субъекта РФ │ │

│Договоры и соглашения│Договоры и соглашения│Договоры и соглашения о│

│о получении Россий-│о получении субъектом│получении муниципальным об-│

│ской Федерацией бюд-│РФ бюджетных ссуд и│разованием бюджетных ссуд и│

│жетных ссуд и бюджет-│бюджетных кредитов от│бюджетных кредитов от бюд-│

│ных кредитов от бюд-│бюджетов других уров-│жетов других уровенй бюд-│

│жетов других уровней│ней бюджетной системы│жетной системы РФ │

│бюджетной системы РФ │РФ │ │

│Соглашения и догово-│Соглашения и догово-│ (-) │

│ры, в том числе меж-│ры, в том числе меж-│ │

│дународные, заключен-│дународные, заключен-│ │

│ные от имени РФ, о│ные от имени субъекта│ │

│пролонгации и рест-│РФ, о пролонгации и│ │

│руктуризации долговых│реструктуризации дол-│ │

│обязательств РФ прош-│говых обязательств│ │

│лых лет │субъектов РФ прошлых│ │

│ │лет │ │

└─────────────────────┴─────────────────────┴───────────────────────────┘

Романовский М.В.

Врублевской О.В.

Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный)

Предельные размеры долга и расходов по его обслуживанию

***

Понятия и термины, применяемые в Бюджетном кодексе

Сравнительный анализ некоторых понятий бюджетной терминологии

Формы долговых обязательств, устанавливаемые на различных уровнях управления

Комментарий к Бюджетному кодексу Российской
Федерации (вводный)

Понятия и термины, применяемые
в Бюджетном кодексе

Формы долговых обязательств, устанавливаемые
на различных уровнях управления