Комментарий к бюджетному законодательству
Российской Федерации

На данном этапе исторического развития нашего государства детальное правовое регулирование (в форме законов) финансовых отношений - весьма важная задача.

Нет оснований полагать, что внедрение рыночных отношений умаляет роль государственно-правового регулирования общественных отношений в финансовой деятельности Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления. С появлением многообразных форм и методов правового регулирования финансовых отношений, нацеленных на стимулирование и развитие рыночных отношений, возникла необходимость выделения из финансового права таких подотраслей как бюджетное, налоговое, страховое и банковское право.

Совокупность юридических норм, определяющих бюджетное устройство государства, субъектов Федерации, местного самоуправления, регулирующих отношения, которые возникают при формировании и распределении бюджетных средств между бюджетами разного уровня, порядок их расходования и исполнения бюджета, является бюджетным правом и представляет один из основных институтов (разделов) финансового права.

Среди доходных источников государства, наряду с неналоговыми источниками доходов бюджета, можно назвать налоги и сборы. Они составляют важную часть доходов бюджета (примерно четыре пятых).

На основании этого и исходя из того, что для большинства юристов бюджетное право лишь подотрасль финансового права, <1> журнал "Право и экономика" предоставляет читателям возможность ознакомиться с Комментарием к бюджетному законодательству.

В Комментарии приведено значительное количество актов российского бюджетного законодательства. Даны пояснения как к отдельным статьям этих актов или к их разделам, так и к актам в целом. Раскрываются причины нарушений действующего законодательства.

Конституция Российской Федерации - юридическая база всего российского законодательства. В первом разделе Комментария "Конституция России и современная структура бюджетного законодательства" раскрываются основополагающие нормы бюджетного законодательства, установленные Конституцией Российской Федерации, дана краткая характеристика современной структуры российского бюджетного законодательства.

Первая глава второго раздела "Федеральные акты бюджетного законодательства" представлена комментариями ко всем статьям основного акта бюджетного законодательства "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г.

Вторая глава второго раздела дает пояснения к разделам Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г. и к Закону Российской Федерации о субвенциях субъектам Российской Федерации.

Третья глава второго раздела содержит комментарий недавно принятого Закона Российской Федерации "О бюджетной классификации Российской Федерации". Ранее нормы о бюджетной классификации были исключительно ведомственные.

Третий раздел "Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и их бюджетное законодательство" знакомит с общими нормами, предусмотренными конституциями республик, и уставами краев, областей, а также с особенностями бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации.

Во второй главе третьего раздела комментируются специальные акты бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации.

В приложения к Комментарию вынесен ряд актов в целом или извлечения из актов как федерального бюджетного законодательства, так и субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование бюджетных отношений как одного из видов финансовых отношений затрагивают интересы населения. Поэтому информация о современном российском бюджетном законодательстве будет полезна не только для специалистов, но и для широкого круга граждан Российской Федерации. Это тем более необходимо, поскольку сегодня в Государственной Думе имеются два варианта закона Российской Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. <2>

Раздел I.
Конституция России и современная
структура бюджетного законодательства

Бюджетное законодательство - это совокупность актов, включающих бюджетно-правовые нормы, регулирующие отношения между представительными и исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, между последними и органами местного самоуправления по поводу составления, рассмотрения и исполнения бюджетов.

Российское бюджетное законодательство - один из ведущих разделов финансового законодательства России, включает в себя акты двух уровней:

- акты Российской Федерации,

- акты субъектов Российской Федерации.

1. Конституция о разграничении полномочий
и предметов ведения

Конституция Российской Федерации определяет полномочия представительных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения (ст. 72) этих органов Российской Федерации и представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (ст. 132), в том числе в области финансов. К полномочиям органов Российской Федерации отнесен ряд вопросов, связанных с осуществлением общегосударственных функций (например, финансовое, кредитное регулирование). По указанным вопросам органы государственной власти Российской Федерации принимают законодательные и иные нормативные акты.

Кроме того, к группе отношений, регулируемых федеральными актами, относятся отношения, возникающие при осуществлении федеральными органами полномочий по управлению собственно (на своем уровне) российскими федеральными финансами (федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития).

В новой Конституции Российской Федерации нашли отражение принципы бюджетного законодательства и бюджетного устройства, определенные Законом Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г.

Принцип полноты заключается в том, что на каждом уровне формирования бюджета формирование его доходной части осуществляется с учетом всех предусмотренных законодательством источников.

Принцип реальности действует как необходимое условие принятия решений с учетом фактически имеющихся доходных источников. Достаточно вспомнить принятие решения об индексации пенсий без учета наличия фактических средств как в Пенсионном фонде, так и в бюджете, а также Закона о ветеранах.

Финансирование средств, предусмотренных Федеральным законом "О ветеранах", на основании Закона Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" (ст. 56) на отдельные мероприятия возложено на субъекты Российской Федерации за счет ассигнований из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а не получающих их за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Расходы в части оплаты проезда на железнодорожном, воздушном, водном или междугороднем автомобильном транспорте ветеранам из числа военнослужащих и некоторым другим категориям граждан производятся за счет федерального бюджета.

Гласность как принцип деятельности государственных органов и органов местного самоуправления применяется на всех стадиях бюджетного процесса: составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета.

Принцип самостоятельности бюджетов получает свое дальнейшее развитие. Расширяется доходная база субъектов Российской Федерации.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации сохраняет свое значение, главным образом, в осуществлении бюджетного регулирования, отнесенного к ведению Российской Федерации по отношению к субъектам Российской Федерации, к ведению субъектов Российской Федерации - по отношению к нижестоящим бюджетам.

Как видно, в Конституции Российской Федерации придается важное значение бюджетному законодательству. Подробный Комментарий к Конституции Российской Федерации недавно вышел из печати. <3>

Президент Российской Федерации, как установлено Конституцией, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80), вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране (ст. 84) и по вопросам бюджетного законодательства. Послания Президента Российской Федерации могут заслушиваться на совместном заседании Палат Федерального Собрания. <4>

Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции).

Конституцией Российской Федерации (ст. 106) предусмотрена обязательная стадия в законотворческом процессе - рассмотрение в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации законов по вопросам: федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.

Постановлением Конституционного суда Российской Федерации "По делу о толковании статьи 106 Конституции Российской Федерации" от 23 марта 1995 г. установлено, что рассмотрение указанных федеральных законов в Совете Федерации должно начаться не позднее 14-дневного срока после его передачи в Совет Федерации. <5>

В новой Конституции Российской Федерации введено понятие "финансовое регулирование". Впервые этот термин применен в федеративных договорах, заключенных между Российской Федерацией и ее субъектами.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что финансовое регулирование охватывает все сферы деятельности государства. Важнейшие его моменты закреплены конституционно.

Статья 8 Конституции Российской Федерации не допускает установления препятствий для свободного перемещения финансовых средств на территории Российской Федерации.

Статья 74 Конституции Российской Федерации конкретизирует условия обеспечения единства экономического пространства. На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Поскольку, согласно Конституции федеральные законы принимаются только Федеральным Собранием Российской Федерации, то этой статьей ограничена компетенция федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Единство денежной системы обеспечивается признанием рубля в качестве законного денежного средства и Центрального банка Российской Федерации - единственным эмиссионным центром (ст. 75 Конституции). Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускается.

Закон Российской Федерации "О Центральном банке Российской Федерации" в редакции от 26 апреля 1995 г. <6> является приоритетным законом в области регулирования денежного обращения в стране.

Статья 41 Конституции Российской Федерации среди источников финансирования охраны здоровья и медицинской помощи гражданам предусматривает средства бюджетов.

Статья 43 Конституции Российской Федерации гарантирует бесплатное основное общее и среднее профессиональное образование в государственных или муниципальном образовательном учреждениях и на предприятиях, а на конкурсной основе и высшее образование. Естественно, что финансирование ассигнований на указанные цели производится, в основном, из бюджетов.

Впервые в Конституции Российской Федерации введена статья (ст. 124) о финансировании судов. Оно осуществляется исключительно из федерального бюджета, что является одной из гарантий независимости судей от органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (ст. 104 Конституции).

К предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов относятся общие принципы налогообложения и сборов (ст. 72 Конституции).

С целью разработки предложений для Президента Российской Федерации, проведения экспертизы проектов договоров, координации деятельности органов была образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и утверждено Положение о ней. <7>

2. Правовое регулирование бюджетной системы

Состояние федерального бюджетного законодательства характеризуется тем, что на федеральном уровне приняты законы, акты Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты: Минфина России, Госналогслужбы России, ГТК России, инструкции и инструктивные письма Центрального банка Российской Федерации.

Базовые акты раздела "Бюджетное законодательство" российского финансового законодательства:

- Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г.;

- Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г.;

- Закон Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" от 15 июля 1992 г.;

- Закон Российской Федерации "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 г.

На бюджетное законодательство оказывают влияние нормы конституционного, а также административного права.

Назначение бюджетного законодательства определяется той главной ролью, которую имеют бюджеты в финансовых ресурсах страны. В бюджетах соответствующего уровня аккумулируются средства Федерации, субъектов Федерации, а также местного самоуправления. Особенность бюджетного законодательства в ежегодном принятии Закона о бюджете на год.

Бюджетное законодательство также регулирует отношения между органами Российской Федерации, органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов.

Бюджет как звено финансовой системы представляет форму образования и расходования средств для обеспечения функций органов государственной власти и органов местного самоуправления. На практике термин "бюджет" может рассматриваться как экономическая категория (как система денежных отношений бюджетных фондов различного уровня), в материальном смысле (как централизованный денежный фонд) и как основной план, утвержденный законом.

Бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность бюджетов в государстве.

Бюджетное устройство представляет собой организацию бюджетной системы, принципы ее построения.

Регламентированная законом деятельность органов власти и органов местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов составляет бюджетный процесс. Под исполнением бюджета понимается обеспечение доходов и расходов бюджета.

Российское бюджетное законодательство регулирует два направления совершенствования бюджетных отношений.

Первое направление - регулирование бюджетных правоотношений, в которых Российская Федерация выступает как представитель Российского государства, что адекватно полномочиям, отнесенным к исключительному ведению Российской Федерации.

Так, Законом Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. <8> закреплены полномочия Российской Федерации и урегулирована самостоятельность органов местного самоуправления и расширены их бюджетные права.

Бюджетные права Российской Федерации разбиваются на две группы: на права как федеративного государства и на права в отношении федерального бюджета.

Второе направление - это совершенствование актов бюджетного законодательства субъектов Федерации, принятие ими новых актов: решений, постановлений по регулированию бюджетных правоотношений.

Бюджетные права органов субъектов Российской Федерации разбиваются на три группы:

по отношению к Федерации;

к собственному бюджету;

к местным бюджетам.

Кроме того, не следует забывать об актах местного самоуправления, которые хотя и не являются законодательными актами, но являются актами, регулирующими финансовую деятельность местного самоуправления.

Перед бюджетным законодательством жизнь выдвигает необходимость конкретизации и повышения точности регулирования бюджетных правоотношений. Возможно это приведет к огромному объему нормативного законодательного материала.

По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного права подразделяются на нормы материальные и процессуальные. Объектами бюджетных правоотношений являются бюджет, бюджетные средства бюджетных учреждений и организаций, государственные внебюджетные средства, бюджетный процесс, причем на каждом уровне звена бюджетной системы осуществляется правовое регулирование.

Субъектами бюджетных правоотношений являются представительные и исполнительные органы государственной власти Российской Федерации, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные и исполнительные органы местного самоуправления, а также некоторые предприятия и организации.

Для всех субъектов бюджетных правоотношений характерно следующее: каждый из них либо принимает участие в распределении доходов или расходов между бюджетами, либо участвует в качестве стороны на одной из стадий бюджетного процесса, либо является получателем денежных средств в форме бюджетного финансирования или бюджетной ссуды. Некоторые из субъектов бюджетных правоотношений одновременно обладают несколькими названными признаками. Вместе с тем субъектами бюджетных отношений не являются граждане, ибо они не участвуют в бюджетном процессе.

Бюджетное право не регулирует отношения, непосредственно связанные с мобилизацией денежных средств в бюджет. Регламентация их осуществляется другими институтами финансового права, в частности, институтом государственных доходов (в том числе налоговым правом). Эти институты теснейшим образом связаны с бюджетным правом, являясь институтами финансового права. Бюджетные правоотношения в отличие от других финансовых правоотношений имеют одну особенность: определенный, ограниченный срок действия. Как правило, бюджетные правоотношения действуют лишь в течение определенного срока в пределах одного бюджетного года.

Правовое регулирование общественных отношений по поводу поступления тех или иных видов налогов и сборов (т.е. их зачисления) в конкретное звено бюджетной системы Российской Федерации относится к бюджетному и к налоговому законодательству.

Сегодня ставится вопрос о необходимости проведения бюджетной реформы <9> на началах бюджетного федерализма. Она должна укрепить доходную базу субъектов Российской Федерации и бюджетов местного самоуправления при доминирующей роли федерального бюджета, упростить и усовершенствовать систему бюджетного регулирования.

Первым шагом в реформе бюджетной системы стала радикальная переработка в 1996 году Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации. Фактически этот Закон должен быть обновлен и по существу явится Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации должен закрепить:

- равноправие всех субъектов Российской Федерации в бюджетных взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;

- основные положения федеральной финансовой и налоговой политики России, принципы построения бюджетной системы, деятельности органов государственной власти всех уровней по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов; основы бюджетного регулирования.

Что касается органов местного самоуправления, то действие межбюджетного регулирования местных бюджетов следует также закрепить в законодательном порядке для обеспечения единства нормативно-правового пространства на всей территории Российской Федерации. <10>

В последнее время применяется новый термин "межбюджетные" отношения <11> для обозначения бюджетных правоотношений между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации в связи с их самостоятельностью.

Отношения материального характера между бюджетами разного уровня существовали и ранее. Особенно наглядно это проявлялось при передаче предприятий, зданий и сооружений из одного подчинения в другое. Согласно действовавшему тогда законодательству указанная передача производилась безвозмездно. Однако между бюджетами различных уровней велись расчеты. <12>

Бюджетная политика - эффективный инструмент регулирования экономических пропорций при формировании бюджетов. Важнейшая задача бюджетной политики - обеспечить социальную стабильность, создать условия роста уровня жизни населения. Ежегодно принимаемые законы о бюджетах способствуют стабилизации производства и формированию условий для роста экономического потенциала на основе снижения уровня инфляции, осуществлению структурной перестройки, концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях развития экономики.

Послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 1996 году" <13> поставило задачу полного подавления инфляции, осуществления жесткой экономии в расходовании бюджетных средств, социальной и инвестиционной ориентации бюджета.

Программа Правительства Российской Федерации "Реформа и развитие экономики в 1995-1997 годах" <14> дает основательную оценку пройденного и формирует задачи для перехода от инфляционного прошлого к инвестиционному будущему, т.е. к стабилизации экономики.

С большими трудностями проходило исполнение бюджета 1995 года, введено поквартальное распределение расходов, с трудом погашаются субъектами Российской Федерации бюджетные ссуды, пока не выполняется инвестиционная программа (1 рубль бюджета на 4 рубля частных вложений), медленно расходятся государственные ценные бумаги. <15>

Также сложно проходит исполнение федерального бюджета и в 1996 году. Антиинфляционная концепция федерального бюджета затрагивает интересы всего населения России (в особенности граждан, хранящих свои сбережения в долларах). Это свидетельствует о признаках выздоровления. Однако, возможно, последует банкротство многих предприятий и организаций. <16>

Постановлением Правительства Российской Федерации "О мерах по реализации послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России" и о Программе Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие экономики в 1995-1997 годах" от 31 марта 1995 г. отмечалось, что низкая степень исполнения федерального бюджета не позволила улучшить финансовое положение страны и увеличила размер внутреннего и внешнего государственного долга. Правительством Российской Федерации принимаются меры к улучшению положения дел.

В 1995 году в г. Москве проведена межрегиональная конференция <17> глав исполнительной власти и руководителей финансово-бюджетных органов субъектов Федерации и городов, научной общественности, представителей органов местного самоуправления, иностранных экспертов, специалистов в области финансов и управления.

В процессе демократизации общества выработаны единые нормативы распределения поступлений от основных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, определена формула расходования фонда финансовой поддержки регионов. В 1995 году главной задачей было отладить механизм бюджетных взаимоотношений, выработать принципы финансовой политики, которые с одной стороны отвечали бы требованиям рыночной экономики, а с другой - принципам федерализма.

В основе этого лежит введенная в 1994 году система регионального выравнивания вместо ранее существовавшей системы регулирования "сверху" доходов территорий и жесткой регламентации их расходов по каждой статье. Законодательно определенная часть аккумулируемых на федеральном уровне общегосударственных доходных источников образует единый трансфертный фонд поддержки территорий субъектов Российской Федерации и размер предоставления финансовых средств из федерального бюджета субъектам определяется по единому для всех принципу (так называемой формуле). Между тем в 1994-1995 гг. выявились как достоинство, так и недостатки трансфертной системы, которые необходимо устранить.

Законы Российской Федерации о федеральном бюджете на соответствующий год являются важными законодательными актами бюджетного законодательства, определяющими развитие экономики на год. И прежде чем прокомментировать нормативные акты бюджетного законодательства, хотелось бы немного остановиться на них.

Законом "О федеральном бюджете на 1996 год" от 31 декабря 1995 г. <18> утверждены:

- федеральный бюджет по доходам и расходам на 1996 год,

- предельный размер дефицита федерального бюджета;

направлены

на покрытие дефицита федерального бюджета источники внутреннего и внешнего финансирования;

определены:

- предельные размеры внешних заимствований и государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам и странам СНГ,

- верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации, в пределах которого Правительству Российской Федерации разрешена эмиссия ценных бумаг,

- предел государственного внешнего долга,

- источники доходов федерального бюджета на 1996 год.

В федеральном бюджете учтены доходы ряда целевых бюджетных фондов.

Особенность Закона о федеральном бюджете на 1996 год в том, что в нем предусмотрены долговременные нормы. Так, на три года (1996-1998 гг.) установлены отчисления от ряда федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Расходы федерального бюджета утверждены по разделам новой функциональной бюджетной классификации; определены пропорции дополнительных доходов федерального бюджета, получаемых сверх сумм, установленных законом, направляемых на финансирование расходов.

С целью сокращения встречных потоков расчетов приняты нормы о зачете в определенных случаях сумм, причитающихся субъектам Российской Федерации.

Правительству Российской Федерации разрешено в случаях нарушения отдельными субъектами Российской Федерации установленного порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет применять к ним следующие санкции:

- приостанавливать финансирование из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, а также передачу средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям и дотациям, бюджетным ссудам и кредитам;

- прекращать выдачу лицензий на экспорт; приостанавливать поставку продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов; регулировать с учетом объемов незаконно осуществляемых в бюджетах субъектов Российской Федерации налогов и иных доходов федерального бюджета размеры предоставляемых им кредитных ресурсов и наличной денежной массы за счет эмиссии Центрального банка Российской Федерации.

Названным законом регулируется целый ряд других бюджетных отношений.

Раздел II.

Федеральные акты
бюджетного законодательства

Глава 1.
Бюджетное устройство
и бюджетный процесс Российской Федерации

Основной (первичный) акт бюджетного законодательства Российской Федерации - Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. <19> Он определил понятия бюджета, бюджетной системы, бюджетного процесса, закрепил принципы и основы бюджетного устройства в Российской Федерации, а также установил порядок составления, рассмотрения, утверждения бюджетов Российской Федерации, контроля за их исполнением и порядок внесения изменений в налоговое законодательство, в основном действующий до сегодняшнего дня.

В течение сравнительно небольшого отрезка времени действия этого закона существенно изменилось все российское законодательство, что привело к отмене многих норм и терминов, применяемых в указанном законе. Несмотря на неоднократное внесение изменений и дополнений <20> редакция этого закона подлежит полному обновлению. <21>

Изменилось название нашего государства, наименование его бюджета, наименование представительных и исполнительных органов государства и местного самоуправления, не выдержаны сроки составления и рассмотрения бюджета, что влечет необходимость кардинальной переработки Закона.

1. Общие положения
комментарии к статьям 1-6 Закона РСФСР
"Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"

1. Бюджет сегодня - это форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций государства, субъектов Федерации и местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации республиканский бюджет РСФСР именуется теперь федеральным бюджетом Российской Федерации.

2. Бюджетная система Российской Федерации, как и во всех федеративных государствах, состоит из трех звеньев: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Она включает в себя средства федерального бюджета Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Отсутствие указания на бюджетную систему в Конституции Российской Федерации не означает, что она объективно не существует. Известно, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, между тем, на основании ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов разных форм собственности. Так, федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации являются собственностью государственной (соответственно собственностью Российской Федерации и каждого субъекта), а местные бюджеты являются объектом муниципальной собственности.

3. Бюджетное устройство определяется государственным административно-территориальным устройством. Юридические акты, определяющие компетенцию органов власти, обычно включают и нормы, регулирующие бюджетное устройство. Как уже указывалось ранее (см. главу 1), Конституция Российской Федерации оказала существенное влияние на бюджетное устройство и его принципы единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов. Это касается и структуры бюджетной системы, о чем будет сказано ниже.

4. Комментируемый закон закрепил основные положения бюджетного процесса как деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, которая регламентируется федеральными законодательными актами, законодательными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами местного самоуправления. На основании Конституции Российской Федерации изменена форма утверждения бюджета некоторыми субъектами Российской Федерации. В настоящее время в связи с представлением права представительным органам государственной власти всех субъектов Российской Федерации принимать законы, в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах, бюджеты утверждаются соответствующими законами, а не решениями, как было раньше.

Неотъемлемой частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, заключающееся в том, что из доходов вышестоящих бюджетов передаются бюджетам нижестоящим денежные средства с целью сбалансирования доходов и расходов бюджета каждого уровня.

На Правительство Российской Федерации и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагается обязанность составления консолидированных бюджетов соответствующего уровня. Консолидированный бюджет это совокупность бюджетов, а именно бюджета соответствующего уровня и консолидированных бюджетов нижестоящего уровня, т.е. в зависимости от уровня органов власти, предусмотренных Конституцией страны.

В Российской Федерации консолидированный бюджет - это свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего образования, используемый для расчетов и анализов. Так, например, консолидированный бюджет районов, (или равнозначного муниципального образования), республиканских городов республик в составе Российской Федерации и республиканский бюджет республики в составе Российской Федерации составляют консолидированный бюджет республики в составе Российской Федерации, иначе называемый бюджет Республики в составе Российской Федерации.

Республиканские бюджеты республик в составе Российской Федерации, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, краевые бюджеты краев, областные бюджеты областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, местные бюджеты и федеральный бюджет Российской Федерации составляют бюджетную систему Российской Федерации.

Бюджетный год - является периодом продолжительностью в 12 месяцев, на который рассчитан бюджет. В Российской Федерации в настоящее время бюджетный год совпадает с календарным годом и начинается с 1 января, ранее - с 1919 г. по 1931 г. - с 1 октября по 30 сентября следующего года. В зависимости от исторических традиций финансовый год может начинаться в различные сроки, например, в Италии - с 1 января, в Великобритании, - с 1 апреля, в Норвегии, Швеции - с 1 июля, в США - с 1 октября.

От бюджетного года отличается бюджетный период. Бюджетный период - это срок, в течение которого действует утвержденный бюджет. Бюджетные периоды могут быть годовыми (обычно), квартальными, полугодовыми и даже на несколько лет. В дореволюционной России бюджетный период составлял год, после Октябрьской революции составлялся полугодовой бюджет, годовой и даже квартальный. В отдельных странах местные бюджеты утверждаются на два года с годовой разбивкой.

Существенным сроком для завершения расчетов является счетный период, т.е. период, в течение которого завершаются операции прошлого года. Ранее в России он составлял год и 2 месяца, а теперь год и один месяц. Однако не все субъекты Российской Федерации установили этот срок, о чем будет указано позже.

5. Закон определил, что бюджетно-финансовая политика России включает налоговую политику. Она увязывается с бюджетно-финансовой, налоговой политикой республик, национально-государственных и административно-территориальных образований, а также с денежно-кредитной, ценовой и валютной политикой Российской Федерации.

В рамках межгосударственных договоров и соглашений Российская Федерация принимает на себя обязательства по согласованию бюджетно-финансовой политики с зарубежными государствами и международными организациями.

6. Нормы Закона о порядке выделения средств СССР фактически утратили силу.

Примечание.

Комментарии к статьям раздела I указанного закона, как и сами статьи этого раздела, носят общий характер. В дальнейшем комментарии к статьям последующих разделов будут несколько детализированы.

2. Основы бюджетного устройства
комментарии к статьям 7-14 Закона РСФСР
"Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"

7. Под бюджетным устройством обычно понимается организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями, оно определяется государственным и административно-территориальным устройством. Бюджетное устройство в Российской Федерации определяется ее федеративным устройством, наличием системы местного самоуправления.

В РСФСР вначале составлялся государственный бюджет РСФСР. В связи с переходом к новой экономической политике в 20 гг. в РСФСР, как и во всей стране, были введены местные бюджеты. В то время бюджеты АССР <22>, краев, областей, округов, районов и сел считались местными бюджетами и они не включались в Государственный бюджет до 1938 года, когда был создан единый Государственный бюджет СССР. С 1991 г. в Российской Федерации принималась бюджетная система, а с 1994 г. Федеральным Собранием утверждается лишь федеральный бюджет Российской Федерации. Теперь все уровни бюджетов самостоятельны, хотя и составляют бюджетную систему Российской Федерации.

8. Единство бюджетной системы, как и ранее, должно обеспечиваться единой правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций, единством форм бюджетной документации, представлением необходимой статистической информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов и бюджетов территорий, согласованными принципами бюджетного процесса и денежной системы.

9. Самостоятельность бюджетов всех уровней осуществляется через использование собственных доходных источников и возможностью определять направления использования средств. Самостоятельность бюджетов обеспечивается и Конституцией Российской Федерации, которая относит федеральный бюджет к ведению Российской Федерации, следовательно, бюджеты субъектов Российской Федерации относятся к их ведению. Но при этом не следует забывать, что согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование относится к ведению Российской Федерации.

10. Собственные источники доходов бюджета и право определять направления их использования обеспечивают самостоятельность бюджетов и оказывают решающее влияние на определение бюджетных прав органов власти соответствующего уровня. К источникам доходов бюджета относится три вида доходов: закрепленные законом доходные источники для каждого уровня бюджета; отчисления от регулирующих доходных источников; дополнительные источники, устанавливаемые органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Закрепление доходных источников за бюджетом определенного уровня производится прежде всего федеральным законодательством. Так, например, Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" <23> определены налоги и сборы федеральные, субъектов Российской Федерации и местные. В частности, доходными источниками субъектов Российской Федерации являются: налог на имущество предприятий, лесной доход и плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем.

Регулирующим источником доходов бюджета называется такой вид налога или неналогового поступления в бюджет, от которого могут быть произведены отчисления в бюджет нижестоящего уровня на предстоящий финансовый год. В Законе Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ст. 19) перечислены налоги, отнесенные к регулирующим источникам доходов бюджета. Это подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль предприятий и организаций. Отчисления от них и становятся источниками доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Между тем, на практике средств отчислений от федеральных налогов не хватает для сбалансирования бюджетов субъектов Российской Федерации. Поэтому часть федеральных налогов полностью зачисляется в местный бюджет, например, налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, государственная пошлина (кроме дел арбитражных судов), и по существу они являются регулирующими доходными источниками.

С целью сбалансирования бюджетов нижестоящего уровня многие регулирующие источники и отчисления от них ежегодно меняются. Так, Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1994 год" от 1 июля 1994 г. <24> были установлены источники доходов федерального бюджета и предельный размер федеральных налогов (или ставки), поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации, в частности, определена ставка налога на прибыль, зачисляемого в 1994 г. в федеральный бюджет, в размере 13 процентов (ст. 6 Закона); налог на прибыль в бюджеты субъектов Российской Федерации могли быть зачислены в 1994 г. в размере не более 22 процентов, в 1995 году частично этот порядок изменен. <25>

Обращается внимание на то, что нельзя смешивать вопрос о праве на введение дополнительных налогов и сборов с вопросом о дополнительных источниках доходов бюджетов, поскольку последними могут быть налоговые поступления, неналоговые поступления, предусмотренные законодательством.

Доходы бюджетов - это денежные средства, поступающие в бюджет соответствующего уровня. Правовым основанием для формирования доходов бюджета является не только налоговое законодательство Российской Федерации, но и ст. 9 комментируемого закона.

Под капитальными доходами бюджетов подразумеваются доходы от продажи основных фондов, государственных резервов и запасов, земли, целевые перечисления средств на строительство зданий и сооружений для бюджетных организаций и учреждений, на покупку оборудования, а также гранты (кроме грантов, выделяемых на различные исследования). Под грантами понимаются средства, безвозмездно перечисляемые иностранными государствами или международными организациями для поддержки бюджета или на иные цели, связанные с осуществлением функций государства.

Текущими доходами бюджета могут быть налоговые и неналоговые доходы. К налоговым доходам относятся как сами налоги, (обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета), так и штрафы и пени, уплаченные за нарушение налогового законодательства. Под неналоговыми доходами обычно понимаются доходы от использования имущества, дивиденды по акциям и иным ценным бумагам, штрафы, взимание которых не связано с налоговым законодательством, а также доходы от продажи излишнего имущества, конфискованных товаров, подарки от негосударственных учреждений, предприятий, организаций и физических лиц и другое.

11. Произведенное Законом деление бюджетов каждого уровня на бюджет развития и бюджет текущих расходов имеет юридические последствия. Согласно статье 13 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации" при наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

Ранее расходы бюджетов производились, в основном, на цели развития промышленности, сельского хозяйства, других отраслей народного хозяйства, а также на обеспечение социально-культурной сферы, на оборону страны и государственное управление. Финансирование осуществлялось только безвозвратно, безвозмездно, на определенные цели.

Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" расходы федерального бюджета утверждены по следующим разделам функциональной классификации:

- государственное управление;

- международная деятельность;

- национальная оборона;

- правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства;

- федеральная судебная система;

- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

- промышленность, энергетика и строительство;

- сельское хозяйство и рыболовство;

- охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия;

- транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика;

- предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий;

- образование;

- культура и искусство;

- средства массовой информации;

- здравоохранение и физическая культура;

- социальная политика;

- обслуживание государственного долга;

- пополнение государственных запасов и резервов;

- прочие расходы;

- расходы целевых бюджетных фондов.

Утверждено распределение ассигнований из федерального бюджета на 1996 год на финансирование Федеральной инвестиционной программы; на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, на финансирование центральных и региональных средств массовой информации, на финансирование по особо ценным объектам культурного наследия народов России, строительство и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, а также предусмотрена ежеквартальная индексация расходов бюджета при условии превышения прогнозируемого объема доходов.

В условиях рыночных отношений, проведения приватизации предприятий расходы бюджета направляются на текущие и капитальные цели, они могут быть как безвозмездными, так и возмездными (т.е. заплаченными в обмен на что-то, приобретение товаров, услуг), осуществляться как в виде финансирования (безвозвратные) так и в виде выдачи бюджетной ссуды.

Правительству Российской Федерации Законом о федеральном бюджете разрешено в 1996 году в пределах ассигнований, утвержденных по разделам федерального бюджета на 1996 год, финансирование на отдельные цели на условиях возвратности и платности. Это касается, в частности, расходов на формирование федеральных продовольственных программ, расходов на приобретение скота на основе долгосрочной аренды (лизинга), сезонной закупки сырья и материалов предприятиями легкой и текстильной промышленности и др.

Заемщиками федеральных бюджетных средств могут быть российские предприятия и организации, являющиеся юридическими лицами, эти средства могут предоставляться через министерства, ведомства, банки и других юридических лиц, являющихся агентами Правительства Российской Федерации.

Нецелевое использование предприятиями средств федерального бюджета, предоставленных на безвозмездной и возвратной основе, несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, а также просрочка уплаты процентов за их использование является основанием для сокращения или прекращения предоставления всех форм государственной поддержки, в том числе отсрочек налоговых платежей; взимания штрафа в двойном размере действующей учетной ставки Центрального Банка Российской Федерации.

В 1996 г. возврат указанных средств, а также плата за их пользование приравниваются к платежам в федеральный бюджет и осуществляются в первоочередном порядке.

12. Бюджетная классификация имеет большое значение в деле планирования и учета бюджетных доходов и расходов. Бюджетная классификация представляет собой систематизированную группировку доходов и расходов бюджета по однородным признакам. Она используется во всех странах в бюджетном планировании.

13. Сбалансированность доходов и расходов бюджетов является важнейшим условием успешного проведения бюджетно-финансовой политики любого государства.

Меры, принимаемые при дефиците бюджета Российской Федерации:

- первоочередное финансирование предусмотренных бюджетом текущих расходов; дотации; субвенции; выявление дополнительных доходов; выпуск займов; казначейские сертификаты; уточнение нормативов отчислений от налогов; установление предельных размеров дефицита бюджета, введение механизма секвестра расходов (ежемесячное пропорциональное снижение расходов по всем статьям, кроме защищенных статей). Состав защищенных статей меняется.

Закон Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1995 год" от 31 марта 1995 г. <26> установил, в частности, что зарплата (денежное довольствие) с учетом взносов на социальное страхование и отчисления в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, расходы по реализации федеральной программы "Дети России" подлежат в 1995 г. финансированию в полном объеме (ст. 56).

Законом о федеральном бюджете на 1996 год утвержден следующий перечень защищенных текущих расходов федерального бюджета на 1996 год, подлежащих финансированию в полном объеме: заработная плата (денежное довольствие) с учетом взносов на социальное страхование и отчислений в Государственный фонд занятости населения Российской Федерации; стипендии; государственные пособия, другие социальные компенсационные выплаты населению; питание (продовольственное обеспечение); приобретение медикаментов и перевязочных средств; расходы по реализации федеральных программ "Дети России" и "Радиационная реабилитация территорий Уральского региона и меры по оказанию помощи пострадавшему населению"; Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; погашение внутреннего товарного долга; расходы, относящиеся к деятельности особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов.

Правительству Российской Федерации поручено в случае снижения поступлений в федеральный бюджет в сравнении с утвержденными в нем размерами более чем на 10 процентов и при обоснованном прогнозе дальнейшего снижения поступлений на основании ст. 68 Закона Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" принимать решение о введении секвестра (процент сокращения расходов) на утвержденные бюджетные расходы, определять размер секвестра, а также период времени, на который он выносится, при этом сокращение ассигнований по незащищенным статьям расходов осуществляется в одной и той же пропорции для всех разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов, а также по объектам, включенным в Федеральную инвестиционную программу на 1996 год.

На основании ст. 75 Конституции России государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. В настоящее время займы выпускаются государственные, субъектов Федерации и местные. <27> По видам доходов займы делятся на процентные (ежегодная выплата процентов по заранее утвержденной ставке) и выигрышные. Государственные займы по месту размещения делятся на внутренние и внешние (реализуемые на иностранных рынках); по способу размещения - свободно обращаемые и принудительные, займы могут размещаться либо среди физических лиц, либо среди юридических лиц, либо смешанные (среди юридических и физических лиц одновременно). В Российской Федерации свободно обращаются облигации российского внутреннего выигрышного государственного займа 1992 года выпуска (сроком на 10 лет); установлен порядок возврата денег по облигациям государственного целевого беспроцентного займа.

Законом Российской Федерации "О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации" <28> от 21 июня 1996 г. определен порядок расчета единицы номинала целевого обязательства Российской Федерации по гарантированным сбережениям граждан.

Долговая стоимость одного долгового рубля (долговая стоимость ДОР) определяется исходя из изменения соотношения контрольной стоимости необходимого социального набора и базовой стоимости данного набора. Величина государственного внутреннего долга Российской Федерации по гарантированным сбережениям граждан, определенным Законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" <29> выражается в долговых рублях.

В 1993 году Министерством финансов Российской Федерации выпущены золотые сертификаты в соответствии с Основными условиями продажи золота, утвержденными постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 25 сентября 1993 г. N 980. Министерство финансов Российской Федерации ведет регистрацию Договора об их залоге.

Правительство Российской Федерации выпустило казначейские обязательства и своим постановлением от 9 августа 1994 г. N 906 <30> утвердило Основные условия выпуска казначейских обязательств, являющихся ценными бумагами. Они размещаются среди юридических лиц в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации (Главным управлением федерального казначейства), владельцами их могут быть российские юридические и физические лица. <31>

Казначейское налоговое освобождение - это именной документ, <32> подтверждающий сумму налогового освобождения исходя из задолженности бюджета перед соответствующим предприятием, образовавшейся в ходе его исполнения, с учетом фактической задолженности федеральному бюджету по всем платежам, включая по налогам, начисленных санкций (пени и др.). Налоговое освобождение по существу служит средством расчетов с бюджетом, поскольку оно выдается в обмен на казначейские обязательства, подлежит представлению в налоговые органы по месту регистрации предприятия для зачета задолженности федерального бюджета.

Использование казначейских обязательств и казначейских налоговых освобождений для погашения задолженности федерального бюджета (связанный с финансированием предприятий и организаций) и задолженности по уплате платежей в доход федерального бюджета в настоящее время себя не оправдывает.

Президент Российской Федерации принял 5 сентября 1995 г. Указ о выпуске государственных ценных бумаг, обеспеченных золотом. <33>

Постановлением Правительства Российской Федерации утверждены Генеральные условия выпуска и обращения облигаций сберегательного займа Российской Федерации. <34>

Государственное регулирование рынка ценных бумаг осуществлено Указом Президента Российской Федерации от 4 ноября 1994 г. . <35> Определены виды предпринимательской деятельности на этом рынке. Деятельность может осуществляться лишь профессиональными участниками. Установлен порядок выдачи разрешения на проведение всякого рода лотерей. <36> 22 апреля 1996 года принят приоритетный закон о рынке ценных бумаг. <37> Он необходим для защиты акционеров-держателей акций. Об этом свидетельствуют факты, связанные с деятельностью АО МММ, банка "Чара" и ряда других организаций. В г. Москве впервые был создан специальный внебюджетный фонд для компенсации убытков акционеров отдельных организаций. Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. защищены права акционеров.

На покрытие дефицита бюджетов могут направляться кредитные ресурсы. В прошлые годы на покрытие дефицита федерального бюджета были использованы, главным образом, кредиты Центрального банка Российской Федерации. В 1995 году предусмотрены кредитные ресурсы Международного Валютного Фонда. Сумма внешних займов является суммой внешней задолженности государства. Российская Федерация приняла на себя обязанность погашения всей задолженности бывшего СССР.

14. Взаимоотношения бюджетов с другими элементами финансовой системы регулируются многими законодательными актами. Наиболее жестко осуществляется правовое регулирование по взысканию платежей в бюджет, в бесспорном и первоочередном порядке. В последнее время по этому вопросу принят ряд нормативных актов. <38> и возник спор о применении ст. 855 ГК РФ, о чем свидетельствует постановление Госдумы от 11 октября 1996 г.

Бюджетное законодательство не допускает возможности бесспорного изъятия средств предприятий и иных юридических лиц сверх налогов, сборов, взносов и других обязательных платежей. Поэтому проблемы правильного определения значения терминов налоги, сборы, взносы и другие обязательные платежи представляют важное значение для бюджетного законодательства.

Налогом считается обязательный безвозмездный взнос денежных средств органам государства или местного самоуправления в законодательно установленных размерах и в заранее указанные сроки.

Под сбором обычно понимается платеж, установленный законодательством, вносимый предприятиями, организациями, учреждениями и физическими лицами, как правило, за услуги, оказываемые государственными органами или органами местного самоуправления. <39> Особыми видами сборов являются государственная и таможенная пошлины.

Регулируемые финансовым законодательством взносы - это установленные законом взносы на определенную цель. В бюджет поступают различные виды платежей, но не все они являются обязательными. Определение понятия обязательных платежей весьма затруднительно. Этот термин часто применяется в законодательных актах: не только в комментируемом законе, но и в Указах Президента Российской Федерации, ведомственных актах, см., например, Порядок применения положений Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. N 1006 "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей", утвержденный Росгосналогслужбой, Росминфином и Центробанком России 16 августа 1994 г. <40>

По мнению автора, обязательными платежами в бюджет являются установленные законом систематические платежи в бюджет физических и юридических лиц. Доминирующим элементом является их систематичность, т.е. по существу являются налогами. Обязательными платежами являются, например, ресурсные платежи.

Указом Президента Российской Федерации "Об обеспечении правопорядка при осуществлении платежей по обязательствам за поставку товаров (выполнение работ, или оказание услуг)" от 20 декабря 1994 г. N 2204 <41> установлен трехмесячный срок исполнения обязательств по расчетам за поставленные товары (работы, услуги). Если стороны не предприняли всех имевшихся возможностей для погашения задолженности за поставленные товары (работы, услуги) Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе России по истечении этого срока предъявляет требования о перечислении в доход федерального бюджета всего полученного сторонами и причитающегося им по указанным сделкам. При этом, если в течение льготного месяца стороны не осуществили полного исполнения обязательства, Федеральное управление предъявляет иск в арбитражный суд об обращении названного в доход федерального бюджета. Это неналоговый источник дохода федерального бюджета, элемент систематичности отсутствует и он не является обязательным платежом, к которому применяются нормы финансового права, поэтому к нему и не применяется бесспорное взыскание.

При этом следует иметь в виду, что иногда законодатель принимает решение о приравнивании некоторых платежей к платежам в федеральный бюджет. Так, например, в соответствии с Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" нецелевое использование средств <42> федерального бюджета, предоставленных на безвозмездной основе, влечет их сокращение или прекращение, просрочка возврата бюджетных средств, предоставленных на возмездной основе, или просрочка уплаты процентов приравниваются к платежам в федеральный бюджет и осуществлялось в 1996 году в первоочередном порядке.

Комментируемый закон впервые определил разные юридические последствия, возникающие в результате выделения ассигнований, т.е. безвозмездно выделяемых из бюджета средств. Если ассигнования или дотации выделяются предприятиям и иным юридическим лицам, то они, как правило, не влекут возникновения права собственности на это предприятие у государства или местного самоуправления.

Однако если ассигнования из бюджета выделяются на инвестиции в капитал уже действующих или вновь создаваемых предприятий, то в результате таких инвестиций у Федерации, субъекта Российской Федерации или у местного самоуправления возникает собственность на эквивалентную часть капитала. Это может находить выражение во владении органов управления государственным имуществом собственностью или владении акциями (паями) акционерного общества или товарищества.

Инвестиции <43> - это денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и любое другое имущество, вкладываемое в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли и достижения социального эффекта. Государство также может их вкладывать, поскольку оно допускается наравне с другими юридическими лицами к участию в гражданском обороте. Поэтому из соответствующих бюджетов направляются соответствующие средства в инвестиции.

Доходы от эксплуатации, продажи или сдачи в аренду имущества, созданного за счет бюджетных инвестиций полностью или частично, направляются в бюджет или на развитие соответствующего предприятия. Порядок планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств) определен во исполнение Указа Президента РФ "О реформе государственных предприятий" от 23 мая 1994 г. постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 1994 г. N 1138. <44>

Финансирование деятельности казенного завода осуществляется за счет доходов от реализации продукции (работ, услуг), а при их недостаточности на реализацию плана развития завода, содержание объектов социальной инфраструктуры, компенсаций убытков от выполнения плана-заказа выделяются средства из федерального бюджета, предусматриваемые в бюджете отдельной строкой. Решение о выделении заводу средств из федерального бюджета принимается Правительством Российской Федерации по представлению Росминэкономики и Росминфина на основании обращения уполномоченного органа (органа в соответствующей сфере управления). Не использованные заводом бюджетные ассигнования в течение бюджетного года подлежат возврату в федеральный бюджет. Направление прибыли завода осуществляется на производственные цели и социальное развитие по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом. Порядок их установления определяется Росминэкономикой и Росминфином.

Свободный остаток прибыли казенного завода (казенного хозяйства) подлежит изъятию в доход федерального бюджета Российской Федерации. Завод отчитывается о целевом использовании бюджетных ассигнований и амортизационных отчислениях. Корректировка объемов финансирования за счет федерального бюджета осуществляется в соответствии с действующим законодательством.

Применительно к рассматриваемой проблеме следует отметить, что имущественные отношения регулируются также и Гражданским кодексом Российской Федерации. Ныне действующий Гражданский кодекс способствует более стабильному регулированию экономических отношений, складывающихся между гражданами и юридическими лицами, между юридическими лицами, основанными на равноправии сторон.

К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном отношении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ).

Однако Гражданский кодекс Российской Федерации допускает участие в гражданском обороте на равных началах с иными участниками гражданских правоотношений (физическими и юридическими лицами) в качестве субъектов гражданского права: Российской Федерации, ее субъектов (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также муниципальных образований (городские, сельские поселения, другие муниципальные образования).

При этом нормы гражданского законодательства к Российской Федерации, ее субъектам и местному самоуправлению применяются в том случае, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов гражданского права. Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, установлен статьей 125 ГК РФ, которой предусмотрено, что от имени этих субъектов гражданского права могут выступать соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования определена статьей 126 ГК РФ. <45> Они отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования отвечают только по своим обязательствам и не отвечают друг за друга. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Эти положения не распространяются на случаи, когда они приняли на себя гарантию (поручительство).

Особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулируемых гражданским законодательством с участием иностранных юридических лиц, граждан, и государств, определяются законом об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК РФ).

Согласно статье 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

На основании пункта 3 статьи 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Гражданский кодекс РФ осуществил правовое регулирование и специальных средств бюджетных учреждений. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и расходуются и учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ).

Гражданский кодекс РФ гарантирует Российской Федерации, ее субъектам, местному самоуправлению широкие возможности защиты общественных интересов как нормами финансового законодательства (в т.ч. бюджетного, налогового), административного законодательства, так и нормами гражданского законодательства.

Комментируемый закон определил порядок образования на различных уровнях власти внебюджетных фондов, и их правовой статус в виде самостоятельных юридических лиц, независимых от бюджетов. Эта норма обеспечивает наряду с другими законодательными актами неотъемлемое бюджетное право субъектов Российской Федерации. <46> В юридической литературе освещались вопросы правового положения внебюджетных фондов <47> и отмечалось, что они во многих государствах позволяют избегать парламентского контроля. <48> Внебюджетные фонды создаются для осуществления какой-либо социально значимой цели и привлечения дополнительных по отношению к соответствующему уровню бюджета средств.

В настоящее время в стране действует множество фондов; организации с наименованием "фонды" имеют различный правовой статус. Так, образуются бюджетные фонды, государственные внебюджетные фонды, негосударственные внебюджетные фонды, организации, осуществляющие благотворительные, инвестиционные и иные некоммерческие цели. По сферам действия внебюджетные фонды могут быть централизованными (федеральными), межрегиональными (субъектов Российской Федерации), местными (органов местного самоуправления), отраслевыми. <49>

Правовое положение государственных внебюджетных фондов Российской Федерации определяется конкретными законодательными актами. По существу они являются государственными финансово-кредитными учреждениями. Для всех них характерной является тесная связь с федеральным бюджетом и регулирование отношений с другими участниками нормами финансового законодательства, что можно проиллюстрировать следующим.

Консолидированы (включены) в федеральный бюджет, начиная с 1995 г., средства следующих целевых внебюджетных фондов: Федерального дорожного фонда Российской Федерации, Федерального экологического фонда Российской Федерации, Фонда социального развития Департамента налоговой полиции Российской Федерации, Централизованного фонда социального развития Государственной налоговой службы Российской Федерации, Фонда развития таможенной системы Российской Федерации, Государственного фонда борьбы с преступностью и определено, что операции по этим (целевым, теперь уже бюджетным) фондам проводятся только через Главное управление федерального казначейства Российской Федерации.

Положение о пенсионном фонде России, утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г., порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации <50> установили механизм формирования средств Пенсионного фонда Российской Федерации (и цели их направления), в том числе и за счет бюджетных средств в определенных случаях, а также цели направления средств фонда. Размер взносов определялся ежегодно Верховным Советом, а теперь - Федеральным Собранием. Недоимка по страховым взносам, а также суммы штрафов и иных санкций с работодателей-юридических лиц взыскиваются в бесспорном порядке, а с иных плательщиков страховых взносов - в судебном порядке и зачисляются в доход ПФР. Сроки исковой давности по взысканию с физических лиц - три года, а с юридических лиц в течение 6 лет с момента образования недоимки.

Закон Российской Федерации "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1994 год" от 5 ноября 1994 г. <51> определил направления в конкретных суммах на выплату трудовых пенсий, компенсационных выплат, пенсий выехавших за границу, выплату ритуальных пособий, пенсий за счет федерального бюджета, установил порядок уплаты в 1994 страховых взносов не позднее 15 числа месяца, следующего за месяцем, за который начислены страховые взносы. Работодатели, не имеющие счетов, уплачивают до 10 числа.

В практической деятельности Пенсионного фонда его средства изымались в бюджет Российской Федерации на возвратной основе. <52>

Указом Президента "О фонде социального страхования Российской Федерации" от 7 августа 1992 г. <53> установлено, что Фонд социального страхования является государственным финансово-кредитным учреждением при Правительстве Российской Федерации. Денежные средства Фонда не входят в состав бюджетов Российской Федерации, других фондов и изъятию не подлежат. Действующее положение о Фонде социального страхования Российской Федерации утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 г. N 101. <54>

Государственный фонд занятости населения Российской Федерации образован в соответствии с Законом РСФСР "О занятости населения в РСФСР" от 19 апреля 1991 г. для финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики занятости. <55> Средства фонда состоят из обязательных взносов работодателей, обязательных страховых взносов с заработка работников, ассигнований из бюджетов всех уровней, добровольных взносов юридических и физических лиц и прочих поступлений. В печати в последнее время неоднократно ставились вопросы о нецелевом (главным образом на содержание аппарата) расходовании средств фонда.

Источники формирования системы здравоохранения и цели направления средств фонда определены Законом РСФСР "О медицинском страховании граждан в РСФСР" от 28 июня 1991 г. <56> Страховые взносы устанавливаются как ставки платежей по обязательному медицинскому страхованию в размерах, обеспечивающих выполнение программ медицинского страхования и деятельность страховой медицинской организации. Но при недостаточности средств местного бюджета страховые взносы дотируются за счет соответствующих бюджетов. Размеры страховых взносов на обязательное медицинское страхование устанавливались Верховным Советом Российской Федерации, а теперь Федеральным Собранием. За счет средств соответствующих бюджетов осуществляются взносы на медицинское страхование для бюджетных учреждений и организаций, а также временно нерентабельных государственных (теперь казенных) предприятий.

На территории Российской Федерации финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством дорог осуществляется из средств дорожных фондов, <57> образуемых за счет транспортных налогов. Нет необходимости доказывать важность проведения указанных работ, необходимость строгого контроля за образованием и расходованием средств.

Указом Президента Российской Федерации "О федеральном дорожном фонде Российской Федерации" от 23 мая 1994 г. N 1008 <58>, начиная с 1994 года, доходы и расходы Федерального дорожного фонда Российской Федерации включаются в федеральный бюджет отдельной строкой и рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации консолидировать территориальные дорожные фонды в составе их бюджетов с сохранением целевого назначения. Таким образом государственный внебюджетный федеральный фонд превратился по существу в бюджетный фонд, в который зачисляются налоги на транспортные средства, на пользователей автодорогами, налоги на владельцев транспортных средств и на их приобретение, как и все государственные внебюджетные фонды, консолидированные в федеральный бюджет (и соответственно в бюджеты субъектов РФ).

Законом Российской Федерации о федеральном бюджете на 1996 г. установлены: источники доходов Федерального дорожного фонда, направления средств, в том числе на содержание и ремонт действующей сети федеральных дорог, субвенции и дотации субъектам Российской Федерации на развитие и содержание автомобильных дорог общего пользования.

Средства, поступившие сверх установленных доходов, направляются на финансирование по определенным направлениям и пропорциям.

От государственных внебюджетных фондов отличаются бюджетные фонды. Бюджетные фонды создаются в рамках средств бюджета соответствующего уровня, так, например, на федеральном уровне - резервный фонд Президента Российской Федерации, резервный фонд Правительства Российской Федерации, фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и др.

Законом Российской Федерации о федеральном бюджете на 1996 год установлены источники доходов Федерального экологического фонда (10-процентные отчисления территориальных экологических фондов) и направления этих средств (субсидии на природоохранные мероприятия, капитальные вложения в основные фонды природоохранного назначения, содержание дирекции фонда).

Доходы, поступившие сверх предусмотренных, направляются на финансирование по направлениям этого фонда и в установленных пропорциях.

Доходы Централизованного фонда социального развития Государственной налоговой службы Российской Федерации в 1996 г. формируются согласно Закону Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" за счет 0,75 процента от суммы фактических поступлений налогов и других обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации, контроль за зачислением которых осуществляется налоговыми органами.

На содержание и развитие Государственной налоговой службы Российской Федерации направляется 49,93 процента, а в размере 50,07 процента на проведение научно-исследовательских работ, связанных с обеспечением национальной обороны.

Средства, поступившие в указанный фонд сверх предусмотренных, распределяются по установленным направлениям и пропорциям.

Согласно Закону Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год", доходы фонда социального развития Департамента налоговой полиции Российской Федерации <59> формируются в 1996 году за счет 0,15 процента суммы фактических поступлений налоговых доходов в бюджетную систему Российской Федерации, контроль за зачислением которых осуществляется налоговыми органами, и расходуются на содержание и развитие органов налоговой полиции (на текущее содержание, на приобретение вооружения, спецтехники и средств связи, на капитальное строительство и приобретение оборудования). Средства, поступившие сверх установленной суммы, расходуются по указанным направлениям и установленной пропорции.

Государственный фонд борьбы с преступностью формируется в 1996 году за счет источников, определенных Законом о федеральном бюджете на 1996 г. (ст. 53), и средства направляются в 1996 году в установленных суммах на приобретение вооружения, военной специальной техники и средств связи и на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Правительству поручено утвердить пропорции между получателями - главными распорядителями указанных средств Фонда.

Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" предусмотрен размер средств Фонда развития таможенной системы Российской Федерации и определены конкретные цели, а средства, поступившие в этот срок сверх установленной суммы в полном объеме, направляются на содержание и обустройство таможенных органов Государственного таможенного комитета Российской Федерации в установленных пропорциях.

Финансовым законодательством ранее при регулировании финансовой деятельности предприятий, учреждений и организаций предусматривалось образование значительного количества целевых отраслевых фондов. Формирование отраслевых целевых фондов (кроме фонда научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ) с 1 июля 1994 г. осуществляется исключительно путем перечисления предприятиями целевых средств в федеральный бюджет. Порядок их формирования и расходования определяется Правительством Российской Федерации совместно с соответствующим отраслевым органом исполнительной власти. В соответствии с пунктом 2 Порядка образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1994 г. N 315 <60>, эти фонды формируются за счет добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от форм собственности в размере до 1,5 процента от себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг). Суммы отчислений относятся на себестоимость продукции в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2270. <61> Действия налоговых органов при несвоевременности и неполном внесении платежей в отраслевые и межотраслевые фонды НИОКР регулируются нормами финансового права, предусматривающими увеличение налогооблагаемой прибыли, увеличение налога на прибыль с применением штрафных санкций.

В статье 50 ГК РФ (п. 3) дан перечень некоммерческих организаций, иные формы могут устанавливаться только законом. <62> Учитывая многообразие организации с наименованием фондов и образованием различных фондов на предприятиях представляется целесообразным разработка и принятие актов о фондах и их правовом статусе. <63>

От внебюджетных и бюджетных фондов отличаются специальные средства бюджетных учреждений, получаемые сверх бюджетных ассигнований и не включаемые в бюджет. Это средства от выполнения бюджетными учреждениями различного рода работ и услуг, выполняемых ими при осуществлении уставной деятельности.

3. Основы бюджетного процесса
комментарии к статьям 15-19 Закона РСФСР
"Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"

Раздел III "Основы бюджетного процесса" комментируемого закона включает основополагающие нормы организации основных стадий бюджетного процесса: составление, рассмотрение, утверждение, исполнение бюджетов, а также нормы бюджетного регулирования и контроля за исполнением бюджетов.

15. Общими положениями организации бюджетного процесса являются: разграничение функций в области бюджета между исполнительными органами государственной власти и исполнительными органами местного самоуправления, с одной стороны, и представительными органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления, с другой стороны.

Закон относит составление и исполнение бюджета к ведению исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а функции рассмотрения, утверждения - к ведению представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. Эти положения соответствуют международной и российской практике.

Банковская система кассового исполнения, предусмотренная законом, будет заменена казначейской системой. Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. создано казначейство. <64>

Население информируется о ходе рассмотрения и утверждения бюджета, его исполнении, поскольку законы о бюджетах и постановления об отчетах исполнения его публикуются в средствах массовой печати. Негласно представительными органами власти заслушиваются вопросы бюджета, лишь связанные с государственной тайной.

Исполнительные органы (министерства, ведомства) государственной власти обязаны представлять в Министерство финансов Российской Федерации и Государственный комитет Российской Федерации по статистике сведения об исполнении консолидированных бюджетов, что соответствует Конституции России.

16. Стадии составления проекта бюджетов предшествует работа по составлению прогнозов и целевых программ, на основании которых разрабатывается финансовыми органами расходная часть бюджетов и одновременно доходная часть. Проект вносится в представительный орган соответствующего уровня. Это относится ко всем уровням бюджета.

Закон обязывает представительные органы тщательно рассматривать проект бюджета. Однако на практике встречаются случаи несоблюдения важной финансово-правовой нормы об обязанности представительного органа любого уровня при принятии решения о выделении ресурсов выделять этим же решением источники покрытия расходов за счет изыскания новых доходов, перераспределения расходов.

После санкционирования бюджетных расходов представительными органами проект возвращается для уточнения и с учетом реальных возможностей Правительством Российской Федерации, правительствами соответствующих субъектов Российской Федерации и исполнительными органами местного самоуправления проекты соответствующих бюджетов вновь вносятся в представительный орган соответствующего уровня на утверждение.

В предыдущие годы применялась норма о праве органов исполнительной власти расходовать определенные средства в случае неутверждения бюджета в установленный срок. Это обеспечивает непрерывность финансирования из бюджета, а поскольку бюджетные средства выделяются главным образом на объекты социально-культурной значимости, на оборону страны и государственное управление, способствует стабильности экономики. В 1994-1995 годах Федеральное Собрание Российской Федерации приняло законы, <65> согласно которым в случае неутверждения в установленный срок годового бюджета принимать бюджет на квартал.

Закон о финансировании государственных расходов из федерального бюджета в I квартале 1995 года был принят, поскольку своевременно не был утвержден годовой федеральный бюджет на 1995 год. <66>

До принятия новой редакции Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" приостановлено действие части 3 статьи 16 этого закона. <67>

Комментируемый закон определил необходимость выделения из бюджета соответствующего уровня средств на погашение процентов по государственному долгу и задолженности прошлых лет, включения отдельной статьей расходов на содержание органов власти (законодательной и исполнительной); в целях обеспечения независимости Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, других судов, а также органов Прокуратуры Российской Федерации установил, что расходы на их содержание включаются в федеральный бюджет Российской Федерации.

17. На Правительство Российской Федерации возложено установление порядка исполнения бюджетов по согласованию с соответствующими представительными органами. Однако до сих пор не утверждены правила составления и исполнения бюджетов. <68>

Под исполнением бюджета обычно понимается как получение доходов, так и целевое расходование бюджетных средств. Все плательщики налоговых и неналоговых платежей обязаны своевременно и в полном объеме вносить в бюджет предусмотренные законодательством платежи. Исполнительные органы власти всех уровней обязаны своевременно обеспечить финансирование мероприятий из соответствующих бюджетов. Законом им предоставлено право вносить изменения по доходам и расходам в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.

Между тем статьей 20 Закона Российской Федерации о федеральном бюджете на 1994 год установлено, что решение об увеличении ассигнований отдельным получателям бюджетных средств принимается Государственной Думой только при уточнении показателей федерального бюджета на 1994 г. и при наличии источников финансирования, не приводящих к увеличению бюджетного дефицита. Действие этой нормы продлено на 1995 г. <69>

В ходе исполнения бюджетов органам власти соответствующего уровня приходится принимать решения об изменении доходов и расходов в связи с изменением условий. Они могут это делать только в пределах ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации бюджета соответствующего уровня. Этой нормой предоставляются бюджетные права соответствующим органам власти в пределах их компетенции.

Указом Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению финансовой дисциплины при исполнении федерального бюджета" от 28 февраля 1995 г. N 226 <70> установлено, что решения Правительства Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, влекущие государственные расходы за счет федерального бюджета, не предусмотренные на текущий финансовый год федеральным бюджетом, включая льготы по уплате налогов, таможенных платежей и других обязательных платежей в федеральный бюджет, принимаются исключительно на основании Указов Президента Российской Федерации, определяющих конкретные сроки и суммы расходов или предоставляемых льгот и одновременно указывающих на сокращение расходов по конкретным бюджетным статьям или источникам дополнительных поступлений в федеральный бюджет.

Проекты Указов Президента по указанным вопросам представляются на подпись Президенту Российской Федерации исключительно постановлениями Правительства Российской Федерации, а ранее принятые подлежат отмене.

За исключением случаев, связанных с изменением законодательства, изъятию из нижестоящих бюджетов в вышестоящие бюджеты не подлежат доходы, дополнительно полученные (например, вследствие проведения в ходе исполнения бюджета организационных мероприятий), экономия в расходах (вследствие сокращения ими расходов), суммы превышения доходов над расходами (в целом) бюджета соответствующего уровня.

Потери в доходах и дополнительные расходы бюджетов из вышестоящих бюджетов не компенсируются, например, не компенсируются потери в доходах субъектов Российской Федерации вследствие получения доходов в меньших размерах вследствие убыточности принадлежащих им заводов. Также не возмещаются вышестоящим бюджетом нижестоящему бюджету дополнительные расходы из бюджета вследствие превышения нормативов содержания контингентов.

Компенсации подлежат дополнительные расходы, если в течение бюджетного года принято решение о возложении на нижестоящее звено бюджета дополнительных расходов. Если это сделано не будет, то будут нарушены бюджетные права нижестоящих органов.

Такая норма введена Законом Российской Федерации о федеральном бюджете на 1994 год (ст. 38), согласно которой в ходе исполнения бюджета орган государственной власти в пределах своей компетенции принимает решения, приводящие к увеличению расходов, или к уменьшению доходов бюджетов других уровней, то недостающие средства компенсируются принявшим решение органом государственной власти за счет средств соответствующего бюджета. На практике это не всегда соблюдалось.

Оборотная кассовая наличность образуется за счет остатков на начало финансового года сверх объема расходов в соответствующем бюджете. Она используется в течение финансового года, но должна быть восстановлена в том же финансовом году.

18. Бюджетное регулирование как важнейшее средство перераспределения средств, осуществляемое для сбалансирования бюджетов различного уровня, постоянно совершенствуется. Формы и методы бюджетного регулирования меняются в различные периоды экономического развития. Законом предусмотрены применявшиеся в 20-30 годы субвенции, субсидии, а также дотации, отчисления от федеральных налогов (стабильные или ежегодные), и другое. Однако основой бюджетного регулирования закон предусмотрел закрепленное распределение источников доходов.

Сейчас бюджетное регулирование осуществляется, в основном, путем установления бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам отчислений (главным образом, стабильных на три года) <71> от федеральных налогов и доходов, поступающих на их территории. В порядке бюджетного регулирования передаются средства, именуемые в настоящее время трансфертами, для чего был создан фонд финансовой поддержки.

Статьей 22 Закона Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1994 год" образован в составе федерального бюджета фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. В 1995 году он формировался в размере 27 процентов <72> налога на добавленную стоимость за счет его доли, поступающей в федеральный бюджет (кроме налога на добавленную стоимость от некоторых товаров). Из него оказывается помощь (трансферты) тем субъектам, у которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по Российской Федерации (субъекты Российской Федерации, нуждающиеся в поддержке), а также тем субъектам Российской Федерации, у которых собственных доходов и дополнительных средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов (субъекты Российской Федерации, особо нуждающиеся в поддержке).

На три года (1996-1998 гг.) установлен порядок образования фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Теперь он формируется из расчета 15 процентов отчислений от общего размера налоговых доходов, за исключением подоходного налога с физических лиц и ввозных таможенных пошлин. Произведено деление фонда на часть фонда, направляемую для оказания поддержки регионам, нуждающимся в поддержке (65,79%), и на часть для особо нуждающихся (34,21%), а также утверждены доли каждого субъекта Российской Федерации.

Предусмотрен в будущем переход на минимальные значения долей поступления доходов от налогов в бюджеты разного уровня Указом Президента Российской Федерации "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины" от 8 мая 1996 г. <73>

19. Контролю за исполнением бюджетов в настоящее время уделяется большое внимание. В правоприменительной деятельности важное значение имеет правовой статус представительных и исполнительных органов по осуществлению контроля. Представительные и исполнительные органы разных уровней власти осуществляют финансовый контроль за исполнением соответствующего бюджета, о чем будет сказано ниже.

4. Федеральный бюджет
комментарии к статьям 20-25 Закона РСФСР
"Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"

Раздел IV "Республиканский бюджет РСФСР" комментируемого закона в связи с принятием новой Конституции России и образованием Федерального Собрания существенно изменился.

20. Составлению проекта федерального бюджета на будущий год предшествует работа по разработке сценарных условий функционирования экономики, организуемая Правительством России.

Постановлением Правительства - Совета Министров "О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на 1995 год" от 5 июля 1994 г. <74> Министерству экономики, Министерству финансов, Центробанку России было предложено представить Правительству предложения по формированию основных направлений бюджетной политики в 1995 году, исходя из прогнозной оценки экономической ситуации.

Правительство Российской Федерации приняло постановление "О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на 1996 год" от 15 апреля 1995 г., N 331 <75> и обязало Министерство экономики Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации представить Правительству: сценарные условия функционирования экономики страны и предложения по формированию основных направлений бюджетной политики в 1996 г., развитию налоговой реформы, дальнейшему совершенствованию бюджетного федерализма, Центральный банк Российской Федерации - информацию о кассовом исполнении федерального бюджета за 1994 год, информацию о денежном обращении в Российской Федерации, прогноз платежного баланса Российской Федерации на 1996 год.

Федеральные органы исполнительной власти, Государственные внебюджетные фонды, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны представлять в Министерство экономики Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации необходимые прогнозы <76> и расчеты. Министерство финансов Российской Федерации представляет в Правительство Российской Федерации: проект федерального бюджета на 1996 год.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на 1997 год" от 23 апреля 1996 г. <77> организована разработка прогноза социально-экономического развития страны и проекта федерального бюджета на 1997 год. Поставлена задача безусловного выполнения положений Программы Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах", разработать сценарные условия функционирования экономики в 1997 году.

Министерству финансов Российской Федерации поручено разработать предложения по формированию основных направлений бюджетной политики на 1997 год, развитию налоговой реформы и дальнейшему совершенствованию бюджетного федерализма, а после их одобрения Правительством обеспечить федеральные органы исполнительной власти методическими материалами по составлению заявок на финансирование и довести до сведения исполнительных органов субъектов Федерации рекомендации по составлению и порядку представления заявок на финансирование в 1997 г. из федерального бюджета федеральных целевых программ и мероприятий по развитию регионов, осуществляемых в соответствии с Указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Центробанк России обязан представить информацию о кассовом исполнении бюджета за 1995 год и ему рекомендовано обеспечить разработку отчетного платежного баланса за 1 квартал 1996 г. Даны и другие поручения различным органам. Министерство экономики и Министерство финансов Российской Федерации должны представить материалы в Правительство до 20 июля 1996 г.

Согласно Конституции Российской Федерации теперь Правительство, а не Президент вносит федеральный бюджет на рассмотрение Государственной Думы.

В соответствии с полномочиями, определенными пунктом "е" статьи 84 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации обращается к членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, ко всем гражданам России с ежегодным посланием о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации.

В послании Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина "Россия, за которую мы в ответе" отмечено, что Правительству не удалось совместить борьбу против инфляции с решением социальных задач и повышением инвестиционной активности. Вновь оказался нереальным оборонный бюджет, не преодолен кризис неплатежей, не проведена реальная аграрная реформа, не принят налоговый кодекс. Ставится под угрозу сбалансированность бюджета, не организован надежный контроль за движением бюджетных ресурсов, не защищены социальные и экономические права граждан. <78>

С 1997 года предполагается коренное изменение бюджетной политики. Цель - инвестиции в человека, его физическое и нравственное здоровье.

Президент Российской Федерации одобрил концепцию бюджетной политики на 1997 год, разработанную Правительством и послужившую основой проекта федерального бюджета на 1997 год.

Впервые за последние годы Правительство Российской Федерации в конце августа 1996 г. представило в Государственную Думу проект бюджета на будущий год в полном соответствии с законодательством. Проект бюджета на 1997 год активно обсуждался в печати. <79>

21. Регламентом Государственной Думы предусмотрено, что депутаты своевременно извещаются о рассматриваемых вопросах и им представляются соответствующие материалы. Однако некоторые законопроекты, в том числе и проекты федеральных законов о бюджете и о бюджетной системе Российской Федерации в соответствии со статьей 46 Регламента, могут быть рассмотрены во внеочередном порядке. Поскольку федеральный бюджет требует публичного обсуждения, он обсуждается на парламентских слушаниях (статья 56 Регламента).

Государственная Дума принимает закон большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям федерального законодательства, касающегося порядка подготовки законопроекта, или не представлены необходимые материалы, указанные в статье 96 Регламента, такой законопроект может быть возвращен Государственной Думой для выполнения требований к законопроекту (статья 99 Регламента). Порядок подготовки и рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете определяется Комитетом по бюджету, налогам, банкам и финансам. Для работы с законопроектом создается рабочая группа.

Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе может осуществляться в трех чтениях, если Государственной Думой не будет принято другое решение (статья 105 Регламента). По результатам первого чтения принимается постановление (статья 106), при втором чтении законопроекта сообщается об итогах рассмотрения поправок, проводится голосование о принятии законопроекта за основу (статья 116 Регламента). На основании статьи 106 Конституции Российской Федерации и статьи 96 Регламента Федерального Собрания Российской Федерации законопроект о федеральном бюджете подлежит рассмотрению в Совете Федерации. Регламентом установлен различный порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации или Президентом Российской Федерации.

В 1995 г. бюджетный процесс был несколько изменен Законом Российской Федерации "О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 год" от 5 ноября 1994 г. <80> Признано необходимым приостановить действие статей 20 - 22 о порядке составления, рассмотрения и утверждения республиканского бюджета Российской Федерации до принятия новой редакции Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации". (Это подтверждает целесообразность его скорейшего принятия для правоприменительной деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти).

Определялся перечень документов и материалов, представляемых Правительством Российской Федерации для рассмотрения проекта бюджета на 1995 год, в том числе с оценкой ожидаемого федерального и консолидированного бюджета за 1994 год и отчетом об исполнении консолидированного бюджета за 1993 год. Исходя из положений Конституции Российской Федерации о том, что к ведению Российской Федерации относится официальный статистический и бухгалтерский учет и что указанным Законом Российской Федерации на Правительство Российской Федерации возложено составление консолидированного бюджета, что имеется правовое основание для представления Правительством Российской Федерации таких материалов.

22. Законом Российской Федерации "О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год" от 31 июля 1995 г. <81> определены сроки и порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год, перечень документов и материалов, представляемых Правительством Российской Федерации и Центральным банком России.

В отличие от порядка, действовавшего для рассмотрения федерального бюджета на 1995 год, Государственная Дума должна была рассматривать проект закона о федеральном бюджете на 1996 год в трех чтениях, а не в четырех.

В первом чтении Государственная Дума рассматривает основные характеристики прогноза социально-экономического развития России, проекты законов об изменении налогообложения и утверждает основные показатели бюджета.

Во втором чтении Государственная Дума утверждает ассигнования по статьям и разделам федерального бюджета, по федеральным программам в адресном разрезе, определяет перечень защищенных статей и верхний предел ассигнований по защищенным статьям.

Одновременно с рассмотрением и утверждением расходов федерального бюджета на 1996 год рассматриваются и утверждаются доходы и расходы государственных внебюджетных фондов, не консолидированных в федеральном бюджете, а именно: Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

В третьем чтении на утверждение Государственной Думы выносится проект закона о федеральном бюджете на 1996 год в целом.

В течение месяца после утверждения Правительство Российской Федерации должно было внести проект федерального закона о поквартальном распределении доходов и расходов федерального бюджета на 1996 год.

Такая норма способствовала усилению контроля за ходом исполнения бюджета. Этой же цели служит установление обязанности Правительства Российской Федерации ежемесячно представлять Государственной Думе отчет о ходе исполнения федерального и консолидированных бюджетов Российской Федерации на 1996 год, а также бюджетов на 1996 год государственных внебюджетных фондов.

Закон Российской Федерации "О сроках внесения и структуре проектов федеральных законов об исполнении республиканского бюджета Российской Федерации за 1993 год, федеральных бюджетов за 1994 и 1995 годы" от 20 июня 1996 г. установил срок - июнь 1996 года для внесения проектов федеральных законов об исполнении бюджетов за 1993, 1994 и 1995 годы по показателям в соответствии со структурой бюджетов соответствующего года. <82>

Федеральным законом Российской Федерации "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" от 10 июля 1996 г. <83> предусмотрено рассмотреть проект закона о федеральном бюджете в 4 чтениях, определены сроки его рассмотрения.

В первом чтении Государственная Дума утверждает основные характеристики федерального бюджета. При Этом до их утверждения должны быть приняты ею федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и тарифах в государственные внебюджетные фонды. Ряд законов (о бюджетах внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда) должен быть принят до рассмотрения проекта бюджета во втором чтении.

Во втором чтении Государственная Дума рассматривает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации (не выходя за пределы объема расходов, утвержденного в первом чтении), размер федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и его распределение.

Сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов после первого чтения, а после второго чтения - о фонде финансовой поддержки направляются органам субъектов Федерации.

В третьем чтении Государственная Дума определяет расходы уже по подразделениям функциональной классификации, перечень защищенных статей программы государственных внешних заимствований Российской Федерации иностранным государствам на 1997 год.

В четвертом чтении Государственной Думой утверждается поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита, в целом федеральный бюджет.

Что же касается новеллы, предусмотренной статьей 5 Закона Российской Федерации от 5 ноября 1994 г. о выражении недоверия Правительству Российской Федерации - в случае отклонения проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 1995 год", то в обращении Президента Российской Федерации к депутатам Государственной Думы указывалось на отсутствие конституционной базы. Статьей 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы отнесено решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Однако как в статье 103, так и в статье 117 Конституции Российской Федерации не указаны случаи обязательного выражения недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы, поскольку это является именно исключительным случаем. Введение же правовой нормы о возможности выражения недоверия Правительству РФ, связанное с повторным отклонением проекта закона о федеральном бюджете, нарушает Конституцию Российской Федерации, как о том указано в приведенном обращении Президента Российской Федерации.

Государственная Дума 28 октября 1994 г. приняла Положение о порядке рассмотрения проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 1995 год и его принятия Государственной Думой". <84> Этим положением конкретно регламентировались процесс внесения проекта Закона "О федеральном бюджете на 1995 год", подготовка и рассмотрение его на всех четырех стадиях чтения. Положение регулировало порядок создания согласительных комиссий на стадиях чтения проекта закона при повторном рассмотрении, в случае принятия решения о создании комиссии, а не принятии решения о недоверии Правительству. Согласно статье 30 Положения в случае отклонения проекта Закона о федеральном бюджете на 1995 год Советом Федерации или Президентом РФ повторное его рассмотрение Государственной Думой осуществляется в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы.

Государственная Дума приняла Положение о порядке рассмотрения федерального бюджета на 1996 год и его принятия Государственной Думой". <85> Хотелось бы обратить внимание, что поскольку расходы федерального бюджета на 1996 год должны представляться в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной классификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов, то предусмотрена возможность возврата проекта федерального бюджета на 1996 год Правительству Российской Федерации для доработки, в случае, если форма представленного законопроекта и состав необходимых документов и материалов не будут отвечать предъявляемым требованиям и федеральному законодательству.

Что касается случая отклонения проекта закона "О федеральном бюджете на 1997 год" в первом чтении (если такое случится), то статьей 13 Закона Российской Федерации от 10 июля 1996 г. предусмотрены три варианта действия Государственной Думы: во-первых, можно создать согласительную комиссию; во-вторых, вернуть законопроект Правительству; в третьих; поставить вопрос о недоверии Правительству.

Более гибко, чем ранее, решается вопрос о расходовании бюджетных средств в том случае, если до первого января 1997 года не будет принят закон о федеральном бюджете на 1997 год. Федеральные органы вправе расходовать средства в I квартале 1997 г. в определенном порядке: в размере одной трети фактически произведенных сумм расходов за IV квартал 1996 г., либо в соответствии с принимаемым Государственной Думой законом о финансировании расходов в I квартале 1996 года (если она примет такой закон).

В последние годы не соблюдаются сроки составления, представления, рассмотрения и утверждения бюджета и не выдерживается предусмотренный Законом от 10 октября 1991 года бюджетный процесс (с полным бюджетным циклом в 18 месяцев).

23. Порядок внесения изменений в налоговое законодательство, определенный комментируемым законом в виде налоговой реформы, не применялся. Основные направления налоговой реформы намечены Указом Президента РФ от 8 мая 1996 г. <86> Другая норма о недопущении внесения изменений в налоговую систему и предоставления налоговых льгот, не предусмотренных налоговым законодательством, на практике действует и применяется довольно постоянно, хотя и имеются факты отклонений от этой нормы.

Согласно Закону Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год", не подлежат применению налоговые льготы, предоставленные нормативными актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также договорами между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, противоречащие федеральным законам и единому подходу в финансово-бюджетных взаимоотношениях федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

24. Представительные и исполнительные органы государственной власти принимают меры к исполнению утвержденного федерального бюджета (как доходной, так и расходной части), <87> а также осуществляют правовое регулирование бюджетных отношений. В Российской Федерации финансовый контроль за исполнением федерального бюджета ведется постоянно. В Государственной Думе для этой цели создана Счетная палата и Государственной Думе передан Контрольно-бюджетный комитет.

Счетная палата Российской Федерации - орган государственного финансового контроля. Согласно Федеральному закону Российской Федерации "О счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. <88> на нее возлагается организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению и др. Поручения ей дает Федеральное Собрание. <89>

Контроль за исполнением федерального бюджета Российской Федерации не входит в компетенцию органов субъектов Российской Федерации. Что же касается общего контроля законодательного органа субъекта Российской Федерации за исполнением своего бюджета, то этот вопрос решается при определении конкретной компетенции органов субъектов Российской Федерации, а для органов местного самоуправления - законом Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. <90>

Государственный финансовый контроль, кроме счетной палаты, осуществляет и ряд других организаций. В первую очередь, необходимо указать на контрольные функции Министерства финансов Российской Федерации. Оно, согласно Положению, <91> проводит единую государственную политику и осуществляет общее руководство организацией финансов в стране. Оно координирует деятельность нижестоящих финансовых органов и регулирует деятельность федеральных подведомственных предприятий, учреждений и организаций, составляет и исполняет федеральный бюджет, осуществляет контроль за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

Законы Российской Федерации "О Центральном банке Российской Федерации" и "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г. <92> установили, что Центральный банк является депозитарием федерального бюджета, на него возложено кассовое исполнение бюджета. Ему разрешено кассовое исполнение бюджета поручать коммерческим банкам.

Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864 <93> поручено Министерству финансов Российской Федерации по согласованию с Центральным банком России определить этапы и сроки передачи из банковской системы органам казначейства функций по кассовому исполнению бюджета.

Госналогслужба России осуществляет контроль за полнотой поступления платежей в соответствующий бюджет. <94> Активное содействие этому оказывают и налоговая полиция, <95> и казначейство. <96> В деле обеспечения единообразного исполнения бюджета также значительная роль принадлежит Указу Президента Российской Федерации "Об аудиторской деятельности в Российской Федерации" <97>, Указу Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" от 25 июля 1996 г. N 1095, Указу Президента Российской Федерации "О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения" от 18 августа 1996 г. N 1212. <98>

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 8 июля 1994 г. "О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета" Правительство Российской Федерации постановлением от 17 июля 1995 г. утвердило Порядок контроля за целевым использованием средств краткосрочной финансовой поддержки. Однако действие Указа Президента Российской Федерации приостановлено до 1 января 1997 г. <99>

25. По вопросу чрезвычайного бюджета следует руководствоваться следующим. Конституцией Российской Федерации (ст. 88) Президенту Российской Федерации предоставлено право вводить чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. До принятия специального конституционного закона Российской Федерации о чрезвычайном положении действует закон РСФСР "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г. <100>

Правительство Российской Федерации постановлением "О порядке финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, в строительстве и транспорте" от 29 августа 1994 г. N 989 <101> образовало целевой финансовый резерв, формируемый за счет средств федерального бюджета и привлеченных внебюджетных средств.

Порядок организации финансирования, учета и отчетности за расходованием средств на мероприятия по ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий из резервного фонда Правительства Российской Федерации определен постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 1993 г. N 1128 и ведомственной Инструкцией от 5 мая 1994 г. <102>

Глава II.
Бюджетные права и права по формированию
внебюджетных фондов субъектов Российской
Федерации. Субвенции

1. Комментарий к Закону Российской Федерации
от 15 апреля 1993 г.

"Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию
внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов
государственной власти республик в составе Российской Федерации,
автономной области, автономных округов, краев, областей, городов
Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"

Раздел I. Общие положения (ст. 1-7)

Раздел II. Доходная часть бюджетов (ст. 8-16)

Раздел III. Расходная часть бюджетов (ст. 17-18)

Раздел IV. Общие принципы составления, рассмотрения (ст. 19-21)

проектов бюджетов и утверждения бюджетов

Раздел V. Внебюджетные и валютные фонды (ст. 22)

Раздел VI. Исполнение бюджетов и контроль за ис- (ст. 23-28)

пользованием внебюджетных и валютных

фондов

Раздел VII. Гарантии бюджетных прав представительных (ст. 29-32)

и исполнительных органов государственной

власти республик в составе Российской Фе-

дерации, автономной области, автономных

округов, краев, областей, городов Москвы

и Санкт-Петербурга и органов местного са-

моуправления

Комментируемый закон <103> представляет важный нормативный акт, определяющий полномочия субъектов Российской Федерации в области бюджета и внебюджетных фондов. Он конкретизирует основные нормы, установленные Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", поэтому комментарии к указанному закону относятся и к этому закону. В связи с тем, что комментируемый Закон принят до принятия новой Конституции Российской Федерации он подлежит приведению в соответствие с ней.

Полномочия исполнительных органов субъектов Российской Федерации о разработке и исполнении бюджета, закрепленные в Положении о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969, <104> а также акты о местном самоуправлении тоже должны быть учтены.

В печати высказано мнение, что из федерального бюджета возможно следовало бы финансировать оборону, безопасность и обеспечение единого экономического пространства, на уровне субъектов Российской Федерации - связь и коммуникации, науку, культуру и образование, а все остальное - из местных бюджетов. <105> Однако это пока ввести невозможно.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления определены Законом Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <106> от 28 августа 1995 г. К ним, в частности, относятся: регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти; обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; полномочия по наделению и передаче государственных полномочий материальных и финансовых средств; установление государственных минимальных государственных стандартов, особенности организации местного самоуправления в пограничных и закрытых административно-территориальных образованиях.

Согласно Закону Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, в частности, относятся: регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной обеспеченности; наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией; обеспечение гарантий самостоятельности местного самоуправления; обеспечение государственных минимальных социальных стандартов; компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации.

Раздел I.
Общие положения

В первом разделе комментируемого закона использованы те же термины и понятия, которые приведены в Законе о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Например, определения консолидированного бюджета, бюджетной системы Российской Федерации, принцип самостоятельности бюджетов, классификации бюджетов, дотаций, субвенций.

Комментируемый закон вводит законодательные определения "минимальный бюджет", "минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы", "закрепленные доходы", "регулирующие доходы", "контингент дохода", "средняя финансовая обеспеченность", "основные характеристики бюджета" и другие. Все эти понятия используются на практике финансовыми органами в бюджетной работе.

Минимальный бюджет - это расчетный объем доходов и расходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, бюджета поселка, села, районного бюджета в городе, городского бюджета города без районного деления, покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями по решению вышестоящего представительного органа.

Минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы - это единые или групповые показатели (соответственно в натуральном или денежном выражении) минимально необходимой обеспеченности важнейшими жилищно-бытовыми; социально-культурными и другими услугами.

В отличие от регулирующих доходов, которые утверждаются на следующий финансовый год, закрепленными доходами называются доходы, полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет.

Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" (ст. 65) Правительству Российской Федерации рекомендовано в короткий срок разработать и внести на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Указом Президента Российской Федерации "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" от 23 мая 1996 г. установлено, что формирование системы государственных минимальных социальных стандартов должно формироваться на единой правовой базе и общих методических принципах. Рекомендовано при разработке бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на 1997 год предусматривать повышение расходов на социальную сферу, а также ежегодно определять финансовые нормативы формирования указанных бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 г. N 1063-р одобрены уточненные рядом министерств социальные нормативы и нормы; рекомендовано использовать их при формировании проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. <107>

Контингент дохода - это сумма взимаемого на территории образования конкретного вида налога (платежа).

Средняя финансовая обеспеченность - это сумма бюджетных средств, средств внебюджетных фондов и иных средств, направляемых на содержание объектов социальной и производственной инфраструктуры, а также на финансирование социально-экономического развития национально-государственного или административно-территориального образования, в расчете на одного жителя.

Основные характеристики бюджета:

- объем доходов бюджета;

- объем расходов бюджета;

- превышение доходов над расходами или дефицит;

- дотации и субвенции бюджетам нижестоящего территориального уровня;

- размер нормативов (процентов) отчислений от регулирующих доходов;

- перечень доходов и нормативы фиксированных долей доходов (в процентах), закрепляемых за бюджетами нижестоящего территориального уровня;

- оборотная кассовая наличность.

Общие нормы составления и утверждения бюджетов, установленные Законом РСФСР от 10 октября 1991 г., несколько конкретизированы; на каждом уровне бюджета определены структуры консолидированных бюджетов, т.е. республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и местных бюджетов, принципы самостоятельности бюджетов и регулирования финансовых отношений, принципы определения минимального бюджета. Статья 2 Закона определяет состав бюджетной системы Российской Федерации и включает в нее федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Как уже указывалось, преобразование бюджетных отношений на основе нового механизма их организации, применение единой методологии формирования межбюджетных отношений, обеспечивает субъектам Федерации определенный уровень доходов.

Что касается бюджетных взаимоотношений внутри субъектов Российской Федерации, то они по-прежнему основываются на принципе минимального бюджета, установленного Законом Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г.

Предусмотренная статьей 2 Закона возможность лишать органы власти своего бюджета на практике очень часто проводится в жизнь, вызывая отрицательное отношение. Известно, что в некоторых крупных городах составляется единый городской бюджет (см. далее подробности).

Составление проектов и утверждение бюджетов субъектами Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с установленной в Российской Федерации единой классификацией. Нарушение этого порядка, т.е. утверждение бюджета с выделением расходов, не предусмотренных этой классификацией, влечет увеличение ассигнований из бюджета и является вмешательством представительной власти в исполнение бюджета, отнесенное в компетенцию исполнительной власти. Такое положение складывалось в 1995 г. в г. Санкт-Петербурге.

К местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. В местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

В печати ставился вопрос и о необходимости принятия федерального акта о порядке составления проектов самостоятельных бюджетов органами местного самоуправления, поскольку в некоторых регионах (например, Республике Якутии-Саха) не создаются органы местного самоуправления.

По существу единство бюджетной системы Российской Федерации формируется нормами о порядке бюджетного регулирования, в том числе получения трансфертов, дотаций и субвенций из федерального бюджета (ст. 4 и ст. 10 Закона), о порядке выдачи их нижестоящим бюджетам.

Раздел II.
Доходная часть бюджетов

В связи с введением понятия трансфертов <108> для бюджетного регулирования, необходимо в статье 8 комментируемого закона их предусмотреть. Впервые введена важная норма об установлении уровня закрепленных доходов бюджетов (в размере 70% доходной части без учета дотаций и субвенций). Однако на практике не всегда это выполнимо в силу дефицитности федерального бюджета.

Введены принципы определения и утверждения единых нормативов отчислений от регулирующих доходов, запрет их снижения в определенных случаях. На практике идет процесс повышения размеров отчислений, субъекты Российской Федерации получают все больше и больше средств за счет отчислений от регулирующих доходов. Это происходит за счет сокращения перечня доходов, формирующих федеральный бюджет, за счет увеличения размеров отчислений (например, в 1994-1995 гг. в федеральный бюджет налог на прибыль предприятий и организаций, зачислялся всего лишь по ставке 13 процентов).

Комментируемый закон разрешил использование банковских ссуд в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета или недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет. В регулировании этих правоотношений могут применяться гражданско-правовые нормы при заключении соглашения исполнительным органом власти с банком. Отдельные субъекты Российской Федерации используют свое право выпуска займов на инвестиционные цели на соответствующих территориях.

Поскольку регулирующие источники доходов ежегодно меняются при утверждении соответствующих бюджетов, то не совсем реальными оказались перечни доходов субъектов Российской Федерации и доходов местного самоуправления. Это объясняется быстрой сменой экономической обстановки и различным уровнем развития экономики регионов, о необходимости гибкого подхода к этому вопросу пишут экономисты.

Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" установлено, что в бюджеты субъектов Российской Федерации в 1996-1998 годах зачисляются поступления от следующих федеральных налогов:

- налога на прибыль (доходы) предприятий и организаций - по установленным ставкам в соответствии с действующим законодательством;

- 50 процентов от акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, производимые на территории Российской Федерации;

- 100 процентов от акцизов на остальные товары, производимые на территории Российской Федерации, за исключением акцизов на нефть, газ, бензин, автомобили;

- 25 процентов доходов от налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые на территории Российской Федерации, за исключением налога на добавленную стоимость на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;

- 33 процента от специального налога с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства Российской Федерации и обеспечения устойчивой работы (работ, услуг), произведенной до 1 января 1996 года на территории Российской Федерации, за исключением специального налога на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;

- 90 процентов отчислений от подоходного налога с физических лиц;

- платежей за пользование природными ресурсами (по нормативам, установленным законодательством Российской Федерации);

- отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, оставляемых в распоряжении субъектов Российской Федерации для целевого финансирования работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы в соответствии с территориальными программами геологического изучения недр, а также отчислений по общераспространенным полезным ископаемым;

- лицензионного сбора за право оптовой продажи алкогольной продукции;

- транспортного налога;

- прочих налогов, сборов, пошлин и других платежей, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации получают плату, в том числе в натуральной форме от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования.

В соответствии с законодательством Российской Федерации они вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.

Раздел III.
Расходная часть бюджетов

Четко определены бюджетные права представительных и исполнительных органов по формированию расходной части соответствующих бюджетов, а также права по определению размеров дотаций, субвенций нижестоящим бюджетам. В 1994 г. трансферты, субвенции и дотации местным бюджетам применяются на практике. Приведенный перечень мероприятий, на которые направляются средства бюджетов различного уровня, является примерным, а не исчерпывающим, поэтому в тексте не однажды встречаются при перечислении направлений слова: "и другие цели". Направление бюджетных средств различно от уровня бюджета, зависящего от компетенции и полномочий соответствующего уровня органов власти и задач, стоящих перед ними в соответствующий период времени.

Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Установлена плата по проведению операций со средствами федерального бюджета (включая обслуживание бюджетных счетов) и расчетов по ним через уполномоченные Правительством Российской Федерации банки и рекомендовано законодательным (представительным органам субъектов Российской Федерации) предусматривать в соответствующих бюджетах средства от уплаты процентов по среднесуточному остатку средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. <109>

В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.

Раздел IV.
Общие принципы составления,
рассмотрения проектов бюджетов
и утверждения бюджетов

Установленные комментируемым законом сроки представления материалов на практике не выдерживаются в связи с запоздалым утверждением федерального бюджета.

Согласно статье 19 этого закона в случае недоведения исполнительными органами в установленный срок нижестоящему уровню бюджетной системы необходимых данных для составления проекта бюджета бюджет может быть утвержден исходя из доходов, предусмотренных действующими законами Российской Федерации для поступления в соответствующий бюджет.

Однако на практике, если формирование произведено в указанном порядке, а государственными органами вышестоящего уровня (федеральными органами или субъектов Российской Федерации) будут приняты акты, влекущие сокращение бюджетных ресурсов, то местный бюджет может оказаться нереальным, дефицитным, поскольку фактически не могут реализоваться статьи 1 и 7 того же закона. Эти статьи устанавливают, что дополнительные текущие расходы, связанные с решениями вышестоящих органов власти об изменении социальных и финансовых норм и нормативов подлежат включению в минимальный бюджет и покрываются за счет собственных доходов или дотаций вышестоящего бюджета.

Такое положение в 1994 г. сложилось, например, в городе Челябинске, о чем указывается в статье Н.В.Альвианской "Местные бюджеты в условиях бюджетной реформы". <110>

Сложный порядок получения дотаций и субвенций для бюджетного регулирования в настоящее время используется в меньшей степени. Бюджетное регулирование в настоящее время, как было указано выше, осуществляется, главным образом, путем увеличения отчислений от федеральных налогов и предоставлением трансфертов.

Права представительных органов власти по определению порядка рассмотрения проекта бюджета, утверждения бюджета, уточнения его в ходе исполнения и полномочия исполнительных органов власти в ходе рассмотрения проекта бюджета устанавливаются в положении о бюджетном процессе на территории. Такие акты приняты, но о них речь пойдет позже.

Некоторые особенности формирования бюджета закрытого административно-территориального образования установлены законом "О закрытом административно-территориальном образовании" от 14 июля 1992 г., <111> в частности, в доходы бюджета закрытого административно-территориального образования зачисляются все налоги и другие поступления с его территории; дефицит бюджета покрывается субвенциями, субсидиями и дотациями из федерального бюджета, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Не подлежат перераспределению средства превышения доходов бюджета над его расходами, полученные дополнительно в ходе исполнения бюджета в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах. Определены и другие особенности в формировании названных бюджетов.

Указом Президента Российской Федерации "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 г. N 1723 установлено, что представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации рассматривает и утверждает бюджет области, а не областной бюджет, <112> как это определено Законом РФ от 15 апреля 1993 г. Согласно Конституции Российской Федерации должен действовать федеральный закон.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти и субъектов Российской Федерации в соответствии с законом от 28 августа 1995 года обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации доходных источников. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации, при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации.

Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств. Показатели финансовой и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органами государственной статистики в установленном порядке.

Раздел V.
Внебюджетные и валютные фонды

Порядок формирования и контроля за внебюджетными фондами и валютными фондами соответствует федеральному законодательству.

Для внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации действуют нормы, предусмотренные комментируемым законом о том, что налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды. Бюджетные средства не должны перечисляться во внебюджетные фонды. Это очень важная правовая норма, соответствующая мировой практике.

Субъекты Российской Федерации образуют значительное количество внебюджетных фондов на различные цели. Так, в г. Пскове помимо бюджетных источников в городе формируются значительные внебюджетные средства: привлекаются средства на инженерные сети, введен сбор, связанный с благоустройством территорий вокруг ларьков, осуществляется работа по "американским сертификатам", связанным со строительством жилья для военнослужащих. <113>

Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации.

Рекомендовано законодательным органам субъектов Российской Федерации консолидировать в соответствующих бюджетах средства территориальных дорожных фондов и других внебюджетных фондов, образованных по решениям представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации за счет специальных налогов, сборов и иных поступлений. <114>

Раздел VI.
Исполнение бюджетов и контроль
за использованием внебюджетных
и валютных фондов

Комментируемый закон в полном соответствии с действовавшим в то время федеральным бюджетным законодательством предусмотрел банковское кассовое исполнение бюджета, условия применения секвестра бюджета, порядок возмещения потерь бюджета, возникающих в связи с решениями, принятыми органами власти другого уровня (в расчет не принимается свободный остаток средств бюджета нижестоящего территориального уровня, образовавшейся на начало текущего финансового года и не израсходованный к моменту принятия указанного решения), порядок принятия решений об уточнении бюджета и об использовании свободных средств, организации форм контроля со стороны представительных органов за исполнением бюджета, использованием средств внебюджетных и валютных фондов соответствующего уровня и отчетности об этом. Однако редакция этого раздела также подлежит изменению в связи с изменением представительных и исполнительных органов государственной власти и изменением их компетенции.

Раздел VII.
Гарантии бюджетных прав
представительных и исполнительных органов государственной власти
республик в составе Российской Федерации, автономной области,
автономных округов, краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга
и органов местного самоуправления

В бюджетное законодательство впервые введено понятие гарантии бюджетных прав.

Гарантиями бюджетных прав указанных органов комментируемый закон считает установление ответственности названных органов за принятые ими решения по бюджетным вопросам, гласность при принятии решений по вопросам, связанным с бюджетом, внебюджетными и валютными фондами, порядок соблюдения сроков утверждения бюджета и их судебную защиту.

Впервые предоставлено право представительным и исполнительным органам обратиться за защитой своих прав в арбитражный суд, если будут нарушены вышестоящим органом власти положения комментируемого закона. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающие права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Такие иски уже имеют место, например, в судебном порядке был предъявлен в 1995 году иск мэром г. Иркутска к городской Думе, к губернатору и законодательному собранию Иркутской области о признании статьи 32 Закона Иркутской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области" недействительной в части определения финансовых органов в городах и районах как части системы органов управления финансами области. Народный суд Иркутской области иск удовлетворил и решение вступило в законную силу.

2. Комментарий к Закону Российской Федерации
от 15 июля 1992 г.

"О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям,
областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и
Санкт-Петербургу"

Раздел I. Общие положения (ст. 1-3)

Раздел II. Предоставление и использование субвенций (ст. 4-11)

из федерального бюджета

Раздел III. Предоставление и использование субвенций (ст. 12-15)

из внебюджетных фондов

Раздел IV. Особые случаи предоставления субвенций (ст. 16-17)

Комментируемый закон был принят в целях регламентации порядка выдачи централизованной помощи субъектам Российской Федерации. Впервые в законодательном порядке были определены понятия субвенций и дотаций, установлены условия и порядок предоставления субвенций из федерального бюджета и из внебюджетных фондов.

Различие дотаций и субвенций состоит в определении целей и порядка их предоставления.

Дотации - это выделение средств (материальная помощь) нижестоящему уровню бюджета без указания цели. Соответствующий орган сам определял направления выделенных средств.

Субвенции - это денежные суммы, которые выделяются не в целом нижестоящему уровню бюджета, а на определенные цели. Отсюда и возможность возврата этих средств в случае нецелевого использования выделенных сумм.

Раздел I.
Общие положения

В указанном разделе Закона установлено изъятие применения субвенций. Это финансирование мероприятий, которые полностью финансируются за счет средств федерального бюджета (особо указывая на мероприятия, предусмотренные Законом РСФСР "О социальном развитии села").

Целевой характер субвенций и срочность возврата обеспечивается предоставлением права изъятия субвенций в бесспорном порядке органом, предоставившим субвенцию в достаточно короткий срок - три месяца.

Раздел II.
Представление и использование
субвенций из федерального бюджета

Текущие субвенции выдаются из федерального бюджета:

на общегосударственные социальные расходы, инвестиционные субвенции;

на капитальные вложения, на развитие социальной инфраструктуры. Те и другие субвенции должны направляться на объекты, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию.

Получатели субвенций - представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации своим решением часть средств субвенций могут направить на финансирование текущих расходов или капитальных вложений, закрепленных за местными бюджетами, только в том случае, если иное не предусмотрено условиями предоставления субвенций. Однако даже в этом случае представительные органы государственной власти не могут изменить назначение субвенций.

Право на получение субвенций из образованного фонда субвенций федерального бюджета имели не все субъекты Российской Федерации. Текущие субвенции из федерального бюджета, должны были обеспечивать субъектам Российской Федерации, объемы финансирования закрепленных за их бюджетами общегосударственных социальных расходов не ниже гарантированных Российской Федерации нормативов, которые устанавливались Министерством финансов Российской Федерации и утверждались при утверждении бюджета.

В таком же порядке на очередной финансовый год утверждался перечень общегосударственных социальных расходов и закрепление этих расходов за соответствующими уровнями бюджетной системы.

Что же касается инвестиционных субвенций, то они могли быть выданы только в том случае, если недостаточны по заключению Министерства финансов Российской Федерации доходы бюджетов для финансирования закрепленных за ними общегосударственных капитальных вложений.

Раздел III.
Предоставление и использование субвенций
из внебюджетных фондов

Указанный раздел содержит нормы, определяющие основное назначение субвенций из внебюджетных фондов - это привлечение дополнительных средств на финансирование реализуемых на территориях субъектов Российской Федерации инвестиционных проектов и программ.

Для получения субвенций из внебюджетных фондов необходимо субъекту Российской Федерации получить статус региона, нуждающегося в финансовой помощи. Эти условия должны быть определены внебюджетными фондами. В законодательном порядке поставлено одно важное условие: субъект Российской Федерации должен вложить в каждую конкретную программу (проект) не менее 20% своих средств.

Раздел IV.
Особые случаи предоставления субвенций

В разделе регламентирован порядок предоставления субвенций городу Москве для возмещения столице Российской Федерации дополнительных расходов и потерь городского бюджета. На 1995 г. представительные органы г. Москвы добивались получения субвенций на эту цель.

Кроме того, предусмотрен порядок выдачи субвенций субъектам Российской Федерации для возмещения непредвиденных расходов из их бюджетов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и катастроф, эпидемий, массовых беспорядков, других чрезвычайных ситуаций. Эти субвенции могут предоставляться за счет резервных фондов Правительства Российской Федерации, а также за счет целевых отчислений из федерального бюджета.

В экономической литературе отмечается, субъекты Российской Федерации не хотели брать субвенции, ссылаясь на то, что в силу высокой инфляции они не выгодны. Субвенции как один из главных инструментов бюджетного регулирования были вытеснены прямыми отчислениями от налогов и трансфертами.

В комментируемый же закон предстоит внести изменения, касающиеся как существа, так и редакции, связанные с созданием новых органов власти, необходимостью упрощения порядка предоставления субвенций и дотаций.

Глава III.
Бюджетная классификация

Комментарий к Закону Российской Федерации
"О бюджетной классификации Российской Федерации"
от 15 августа 1996 г. <115>

1. Понятие и состав бюджетной классификации
(ст. 1 Закона)

Понятие бюджетной классификации, установленное статьей 1 комментируемого закона, определяется как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Это определение соответствует общепризнанному в мировой практике понятию бюджетной классификации.

Группировка доходов и расходов бюджета может производиться по разным основаниям.

Предметная (функциональная) бюджетная классификация - это классификация в зависимости от вида платежей, она применяется при классификации доходов.

Ведомственные и смешанные виды группировок обычно применяются для бюджетной классификации расходов, поскольку каждое ведомство (отрасль) является распорядителем бюджетных кредитов.

На основе бюджетной классификации ведется учет доходов и расходов в финансовых, налоговых органах, банковских учреждениях, бюджетных учреждениях и составляется отчетность об исполнении бюджетов. Она позволяет осуществлять действенный контроль за целевым использованием бюджетных ассигнований.

В последнее время в ряде стран получает широкое применение целевая бюджетная классификация в соответствии с принимаемыми общенациональными, экономическими и социальными программами. Она состоит из разделов по отдельным отраслям и мероприятиям (оборона, сельское хозяйство, промышленность, транспорт, связь и т.д.).

Бюджетная классификация в Российской Федерации должна обеспечить бюджетный учет в условиях проведения реформ в экономике и усиления контроля за всем бюджетным процессом со стороны законодательных и исполнительных органов. В процессе формирования и исполнения бюджета появились расходы, финансирование которых производится на возвратной основе, возникли трансфертные отношения и др. Министерством финансов Российской Федерации составлялась на основе анализа бюджетных классификаций зарубежного опыта, рекомендаций международных финансовых организаций и с учетом российской специфики новая бюджетная классификация. <116>

В условиях дефицита бюджета возникают проблемы более жесткого контроля за привлечением заемных средств, погашением государственного долга, исполнением бюджета. Отсюда и необходимость в детальном регулировании, что и предусмотрено комментируемым законом.

Назначение бюджетной классификации состоит в том, чтобы обеспечивать сопоставимость показателей бюджетов всех уровней, т.е. федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Она используется в бюджетном процессе при составлении проекта бюджета, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов, а также при составлении исполнительными органами консолидированных бюджетов.

Группировка доходов и расходов бюджетов произведена по различным основаниям и в целом представляет состав бюджетной классификации из одной классификации доходов бюджетов Российской Федерации и из различных видов классификаций расходов бюджетов Российской Федерации.

Бюджетная классификация расходов бюджетов состоит из:

- функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

- экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации;

- классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;

- классификации источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

- классификации видов государственных долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- классификации видов государственного долга и внешних активов Российской Федерации;

- ведомственной классификации расходов федерального бюджета.

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета состоит из:

- перечня прямых получателей средств из федерального бюджета:

- классификации целевых статей расходов федерального бюджета;

- классификации видов расходов федерального бюджета;

- распределения расходов федерального бюджета по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям средств из федерального бюджета.

Закон Российской Федерации разграничивает состав бюджетной классификации на часть бюджетной классификации, являющейся единой, используемой при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составления консолидированных бюджетов всех уровней, и на часть, используемой только для составления федерального бюджета. Последнее относится к ведомственной классификации расходов федерального бюджета, классификации источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и классификации видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации.

В зависимости от экономических условий, географического положения субъекты Российской Федерации образуют различные исполнительные органы государственной власти.

Комментируемый закон предоставляет законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации право утверждать ведомственную бюджетную классификацию соответствующих бюджетов и производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая принципов построения и единства бюджетной классификации.

Что же касается ведомственной классификации местных бюджетов, то согласно этому закону она утверждается решениями соответствующих органов местного самоуправления.

2. Бюджетная классификация доходов бюджетов Российской Федерации
(ст. 2 Закона)

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации произведена на коды по группам, подгруппам, статьям и подстатьям. Группировка доходов бюджетов всех уровней основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней. Группы доходов состоят из подгрупп доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения. Так, группами доходов бюджета являются: "налоговые доходы", "неналоговые доходы".

В группе "налоговые доходы" выделены подгруппы по видам налогов, так, например, "налоги на прибыль (доход), прирост капитала; налоги на имущество; платежи за пользование природными ресурсами; налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции; прочие налоги, пошлины и сборы.

В группе "неналоговые доходы" выделены подгруппы: доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности; доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; доходы от реализации государственных запасов; доходы от продажи земли и нематериальных активов; поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников; административные платежи и сборы; штрафные санкции, возмещение ущерба, доходы от внешнеэкономической деятельности; прочие неналоговые доходы, безвозмездные перечисления.

В подгруппах выделены статьи - виды источников, например, в подгруппе "налоги на прибыль (доход), прирост капитала" выделены статьи: налог на прибыль (доход) организаций, зачисляемый в федеральный бюджет; налог на прибыль (доход) организаций, зачисляемый в бюджеты субъектов Российской Федерации; подоходный налог с физических лиц.

В подгруппе "налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы", к примеру, выделены следующие статьи: налог на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые на территории Российской Федерации; налог на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации; акцизы на отдельные товары и виды минерального сырья, налог на реализацию горюче-смазочных материалов; налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств; федеральные лицензионные и регистрационные сборы; региональные и регистрационные сборы; местные лицензионные и регистрационные сборы.

Что же касается подстатей, то они встречаются не во всех статьях, а в тех, где согласно законодательству имеется особое правовое регулирование или возникает необходимость индивидуального учета, так, в статье "налог на прибыль (доход) организаций, зачисляемый в федеральный бюджет", выделено 4 подстатьи, среди них: налог на прибыль предприятий, организаций и иностранных юридических лиц, налог на прибыль бирж брокерских контор, кредитных, страховых организаций, от посреднических операций и сделок.

В статье "Платежи за пользование недрами" подгруппы "платежи за пользование природными ресурсами" выделены подстатьи: "платежи за проведение поисковых и разведочных работ"; "платежи за добычу полезных ископаемых"; "платежи за пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых".

Подстатьи выделены и во многих других статьях, например, в статьях "налог на добавленную стоимость на товары, работы и услуги, проводимые на территории Российской Федерации", "акцизы на отдельные товары и виды минерального сырья" и других.

Произведена детальная регламентация капитальных и текущих доходов бюджетов, о чем может свидетельствовать классификация текущих доходов бюджетов.

3. Виды классификаций расходов бюджетов Российской Федерации
(ст. 3-12 Закона)

Деление расходов бюджетов произведено на три вида по функциональному, ведомственному и экономическому признакам для обеспечения принятия государственных решений в области бюджетных расходов.

Функциональная классификация позволяет обобщенно и четко выделять целевое направление государственной деятельности (государственное управление, обеспечение внутренней и внешней безопасности, международной деятельности, содействие научно-техническому прогрессу, социально-культурное развитие). Все расходы бюджета подразделяются на функциональные разделы, это главные разделы, которые могут иметь подразделы, а также целевые статьи и виды расходов, отражающие непосредственно специфику расходов и основные направления деятельности министерств. Некоторые функции могут иметь временный характер (конверсия военного производства, содействие структурной перестройке промышленности, проведение аграрной реформы и т.д.).

Группировка по экономическому признаку (заработная плата, начисления, все виды хозяйственных расходов, выплаты населению, именуемые трансферты населению и др.) позволяет определять экономическую значимость расходов бюджета, его социальную направленность.

Ведомственная бюджетная классификация отражает адресное выделение бюджетных средств конкретным распорядителям (исполнителям) - федеральным министерствам и ведомствам, другим органам, так называемым прямым получателям средств из федерального бюджета.

Между всеми тремя видами выделения бюджетных расходов обеспечивается взаимосвязь. Так, например, в итоге экономические статьи "набираются" путем суммирования соответствующих расходов по всем целевым статьям всех федеральных министерств, ведомств.

В целях составления консолидированного бюджета экономическая и функциональная структуры расходов бюджетов должны быть едиными для всех нижестоящих бюджетов, чтобы обеспечивать единую систему бюджетного учета, а ведомственную структуру каждый из нижестоящих бюджетов может иметь свою. Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится официальный статистический и бухгалтерский учет, поэтому федеральным актом могут быть определены границы самостоятельности бюджетного учета, бюджетной классификации субъектов Российской Федерации.

Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации отражает направления финансов на выполнение основных функций государства, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Функциональная классификация состоит из разделов, отражающих направление на основные функции, и подразделов на конкретные их виды.

Так, разделами функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации являются: государственное управление; судебная власть, международная деятельность; национальная оборона; правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности; фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; промышленность, энергетика и строительная индустрия; сельское хозяйство и рыболовство; охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия; транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика; развитие рыночной инфраструктуры; жилищно-коммунальное хозяйство, градостроительство; предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; образование, культура и искусство, кинематография; средства массовой информации; здравоохранение и физическая культура; социальная политика; обслуживание и погашение государственного долга; пополнение государственных запасов и резервов; региональное развитие; прочие расходы.

Как видно из изложенного, нормы раздела отражают основные направления расходования бюджетных средств, поэтому естественно, что в каждом разделе имеются подразделы, конкретизирующие эти основные направления. Например, в разделе "Национальная оборона" отражены разделы: строительство и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации; военная программа Министерства Российской Федерации по атомной энергии; мобилизационные мощности; участие в обеспечении коллективной безопасности государств - членов СНГ; военная помощь иностранным государствам.

В разделе "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" имеются подразделы:

- фундаментальные исследования в области естественных, технических и общественных наук;

- разработка перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса;

- исследование и использование космического пространства.

Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации группирует расходы всех уровней бюджетов Российской Федерации по их экономическому содержанию. Она подразделяется на группы расходов, предметные статьи, подстатьи и элементы расходов.

Группами расходов являются текущие расходы; капитальные расходы; предоставление кредитов за вычетом погашения. В группах расходов выделены предметные статьи. Так, в текущих расходах это закупки товаров, оплата услуг, выплата процентов, субсидии и текущие трансферты, в группе капитальных расходов выделены следующие предметные статьи; капитальные вложения в основные фонды; создание государственных запасов и резервов; приобретение земли и нематериальных активов; капитальные трансферты; предоставление кредитов за вычетом погашения; предоставление бюджетных ссуд.

Выделение предметных статей является недостаточным для характеристики расходов бюджетов, поэтому выделяются подстатьи.

В предметной статье "субсидии" и текущие трансферты выделены, в частности, подстатьи: субсидии; текущие трансферты; трансферты населению; текущие трансферты за границу.

Во многих случаях подстатьи подразделяются на элементы расходов. Это самый низший уровень бюджетной классификации. Например, в подстатье "Предоставление бюджетных ссуд внутри страны" предметной статьи "Предоставление бюджетных ссуд" группы "предоставление кредитов за вычетом погашения" выделены следующие элементы расходов: бюджетные ссуды бюджетам других уровней; бюджетные ссуды государственным нефинансовым организациям; бюджетные ссуды финансовым организациям; прочие бюджетные ссуды внутри страны.

Под финансированием бюджета обычно понимается привлечение средств для финансирования расходов бюджета. Формами финансирования бюджета являются:

- выпуск и размещение государственных обязательств: займы у Центробанка России, займы у банков и международных финансовых организаций, займы, полученные от других уровней власти или от государственных внебюджетных фондов, от иностранных Правительств;

- изменение структуры остатков средств на счетах бюджета и изменение золотовалютных резервов Правительства, управление которыми осуществляется Министерством финансов Российской Федерации.

Финансирование бюджета подразделяется на внутреннее и внешнее. Совокупные долговые обязательства государства показываются в разделе бюджетной классификации "государственный долг", который также может быть внутренним и внешним. Таковы основные особенности новой бюджетной классификации, а затем остановимся на конкретных примерах.

Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации является группировкой заемных средств, привлекаемых Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления для финансирования дефицитов соответствующих бюджетов.

Классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета является группировкой заемных средств, привлекаемых Правительством Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета.

Классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета произведена на следующие коды: кредиты международных финансовых организаций; кредиты правительств иностранных государств, предоставленных Союзу ССР; кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, предоставленные Союзу ССР; кредиты правительств иностранных государств, предоставленные Российской Федерации; кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, предоставленные Российской Федерации; изменение остатков средств федерального бюджета на счетах в банках в иностранной валюте <117>; изменение золотого запаса в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации; прочие источники внешнего финансирования.

В этой классификации коды также имеют деления.

Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является группировкой долговых обязательств Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации произведена более чем на два десятка кодов, в частности, Государственный заем 1992 года и другие займы, полученные у населения; государственные казначейские обязательства; золотые сертификаты; государственные краткосрочные облигации; государственные гарантии; государственный внутренний долг Союза ССР, принятый Министерством финансов Российской Федерации и др.

Классификация видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации является группировкой внешних долговых обязательств, осуществляемых Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Классификация видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов Российской Федерации произведена на коды: внешний долг Союза ССР, принятый Российской Федерацией; внешний долг Российской Федерации; внешний долг перед Союзом ССР; внешний долг перед Российской Федерацией; чистая внешняя задолженность Российской Федерации. В кодах имеются деления.

Законом Российской Федерации о бюджетной классификации утверждена ведомственная классификация расходов федерального бюджета, включающая перечень прямых получателей средств из федерального бюджета; классификацию целевых статей расходов федерального бюджета, классификацию видов целевых статей расходов федерального бюджета; классификацию видов расходов федерального бюджета; распределение расходов федерального бюджета по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям средств из федерального бюджета.

Перечень прямых получателей средств из федерального бюджета в настоящее время состоит из 150 организаций. Он состоит из всех федеральных органов представительных и исполнительных органов, а также других организаций, которые являются прямыми получателями средств из федерального бюджета, т.е. которым могут быть непосредственно выделены средства из федерального бюджета. Каждой организации (органу) присвоен индивидуальный код, так, например, Управлению делами Президента Российской Федерации (303), Министерству финансов Российской Федерации (092), Государственной налоговой службе Российской Федерации (181), Московскому государственному университету имени М.В.Ломоносова (386) и другим.

Классификация целевых статей расходов федерального бюджета состоит из перечня наименований целевых статей, которые подробно характеризуют расходы федерального бюджета. Это, например, содержание Президента Российской Федерации, обеспечение деятельности Президента Российской Федерации; центральный аппарат; территориальные органы; содержание и оснащение внутренних войск, государственные инвестиции (по отраслям хозяйства), НИОКР, государственная поддержка развития фермерства, финансовая помощь бюджетам других уровней и другое.

Классификация видов расходов федерального бюджета состоит из кодов, присвоенных наименованиям видов расходов, в том числе расходов на федеральные целевые программы (например, "Дети Чернобыля", "Дети Севера", "Планирование семьи", "Развитие образования").

Распределение расходов федерального бюджета по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям средств из федерального бюджета произведено в одном из Приложений. <118>

4. О применении Закона Российской Федерации
о бюджетной классификации
(ст. 13-15 Закона)

В Законе о бюджетной классификации содержится важная норма о том, что изменение бюджетной классификации осуществляется только путем внесения в него изменений и дополнений. Соблюдение этой нормы должно обеспечить не только стабильность Закона, но и правильность составления и исполнения бюджетов Российской Федерации и достоверность бюджетного учета.

Действие Закона о бюджетной классификации распространяется на отношения, возникшие при составлении проектов бюджетов всех уровней, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с 1 января 1997 года.

Проект федерального бюджета на 1996 год был составлен в 1995 году, поэтому он составлялся на основе бюджетной классификации, утвержденной Министром финансов Российской Федерации.

Это же положение относится ко всем звеньям бюджета.

Согласно статье 3 Закона Российской Федерации "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" от 10 июля 1996 г. законопроект вносится в соответствии с бюджетной классификацией, действующей на момент его внесения в Государственную Думу.

Поскольку не имеется существенных изменений бюджетной классификации между утвержденной Законом Российской Федерации и Инструкцией Министерства финансов Российской Федерации, то практически затруднений не должно возникать. Во всяком случае, право издавать указания о порядке применения Закона Российской Федерации о бюджетной классификации предоставлено Министерству финансов Российской Федерации.

Раздел III.

Конституции (Уставы)
субъектов Российской Федерации
и их бюджетное законодательство

Глава I.
Конституции (Уставы)
субъектов Российской Федерации

Правовое регулирование бюджетных отношений является одной из важнейших задач конституций республик, входящих в состав Российской Федерации. Нет ни одной республики, в конституции которой бы не закреплялось право республики формировать и утверждать свой бюджет. В конституциях ряда республик включены и другие финансовые нормы, например, налоговые.

Республики начали принимать свои конституции в связи с введением в действие новой Конституции Российской Федерации. Учитывая важность этого процесса Государственная Дума Российской Федерации 22 июля 1994 г. приняла постановление "По итогам парламентских слушаний" о проблемах соответствия конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации". <119> Государственная Дума исходила, прежде всего, из необходимости сохранения государственного единства и территориальной целостности Российской Федерации.

Одновременно было признано целесообразным безотлагательно решать проблемы рассмотрения предметов совместного ведения и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, чему должно способствовать законодательное урегулирование принципов и порядка их разграничения и передачи. Судебное разрешение споров по указанным вопросам должно стать государственной практикой.

Конституция Республики Северная Осетия (Алания) установила (12 ноября 1994 г.), что Правительство Республики Северная Осетия (ст. 90) разрабатывает республиканский бюджет Республики Северная Осетия, представляет его на утверждение Парламенту Республики Северная Осетия (Алания), обеспечивает его исполнение и представляет ежегодный отчет об исполнении бюджета. <120> Органы местного самоуправления (ст. 110) формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги.

Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. отнесла (ст. 63) к ведению Республики Бурятия республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социально-культурного развития. Кроме того, в ст. 61 Конституции Республики Бурятия включен перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации, и совместном с ней ведении вопросов, перечисленных в Конституции Российской Федерации.

Степное уложение - Основной закон Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г. (ст. 30) к ведению Народного Хурала (Парламента) отнесло утверждение республиканского бюджета, осуществление контроля за его выполнением, утверждение отчетов о выполнении, а также о внесении изменений в бюджет в случае необходимости.

Согласно Конституции Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. Правительство Республики разрабатывает и представляет на утверждение Парламента проект республиканского бюджета и отчета о его выполнении.

В Конституции Республики Башкортостан имеется самостоятельный раздел IV "Финансы и бюджет". В нем определена бюджетная система Республики. Установлена координация ее бюджетно-финансовой, налоговой, денежно-кредитной, валютной, ценовой политики с политикой Российской Федерации, регламентированы бюджетный процесс, бюджетная автономия городов. <121> Республика Башкортостан самостоятельно определяет принципы налогообложения с учетом принятия в Российской Федерации законов и дополнительных соглашений с соответствующими федеральными органами.

В Конституциях некоторых республик, входящих в состав Российской Федерации, введены нормы, аналогичные Конституции Российской Федерации об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы. Законы, ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Такие нормы имеются в Конституции Республики Коми от 17 февраля 1994 г., Конституции Республики Карелия. В Конституции Республики Тыва эта обязанность возложена лишь на граждан Республики Тыва (ст. 60). Между тем в соответствии со ст. 57 Конституции Российской Федерации и основами налоговой системы иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, а также республики Тыва, входящей в состав РФ, подлежат налогообложению федеральными налогами в установленном порядке.

Согласно (ст. 89) Конституции Татарстан от 6 ноября 1992 г., к ведению Государственного совета Республики Татарстан относится: утверждение государственного бюджета, государственных внебюджетных и валютных фондов Республики Татарстан; осуществление контроля за ходом выполнения программ, бюджета, государственных внебюджетных и валютных фондов; утверждение отчетов об их выполнении. На основании ст. 132 Конституции Татарстан, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Конституция Удмуртской республики (ст. 67) от 4 декабря 1994 г. относит к ведению Республики вопросы республиканского бюджета, республиканских налогов и сборов, фондов республиканского развития. Решение этих вопросов не может передаваться федеральным органам. В соответствии с Конституцией (ст. 110) органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Правительство Республики Дагестан в соответствии с Конституцией Республики Дагестан от 26 июля 1994 г. разрабатывает и представляет Народному Собранию республиканский бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Народному Собранию отчет об исполнении республиканского бюджета. Органы местного самоуправления формируют, утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Конституция Кабардино-Балкарской республики (от 26 мая 1976 года, с учетом изменений по состоянию на 4 августа 1994 г.) отнесла к совместному ведению палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики утверждение государственного бюджета Кабардино-Балкарской Республики, осуществление контроля за ходом выполнения бюджета, установление республиканских и местных налогов и сборов, определение порядка установления налогов и местных сборов.

Указом Президента Российской Федерации <122> предоставлено право субъектам Федерации устанавливать налоги и сборы сверх перечня, предусмотренного Законом Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". (Названный Указ Президента Российской Федерации, принятый в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г., <123> т.е. до введения в действие Конституции Российской Федерации, подлежал утверждению Федеральным Собранием.) Теперь это отменено Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. <124>

Собранные от субъектов Российской Федерации на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 19 августа 1994 г. N 1353-р <125> сведения о действующем перечне налогов и сборов на территории субъекта, позволили выявить значительное количество налогов и сборов, введенных субъектами Российской Федерации сверх перечня, установленного Основами налогового законодательства. В отдельных субъектах Российской Федерации общее количество налоговых источников превысило семьдесят.

Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округи определяется Конституцией России и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта России (ст. 66). В установленном Конституцией Российской Федерации порядке может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Такие акты сейчас разрабатываются.

Отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

В проектах уставов отсутствуют указания о том, что бюджетная система области входит в бюджетную систему Российской Федерации, хотя неизменно указывается о вхождении в систему области местных бюджетов.

В некоторых уставах областей предусматриваются полномочия Российской Федерации. Так, например, финансовая система области вносит в федеральный бюджет федеральные налоги. Между тем эти платежи вносят юридические и физические лица. Только субъекты Российской Федерации, с которыми Российская Федерация заключила договор об одноканальном порядке их уплаты, могут это делать. Такие договоры заключены, например, с республиками Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия).

В настоящее время начинается процесс заключения договоров между Российской Федерацией и краями, областями.

В дальнейшем, несомненно, будет проходить процесс выравнивания прав и обязанностей субъектов Российской Федерации, а также изжитие иждивенчества во взаимоотношениях (ранее имелся 20-30 кратный разрыв в дотациях, субсидиях территориям). Соответствующее законодательство разрабатывается. <126>

Процесс уравнения в правах субъектов Российской Федерации, т.е. бывших автономных республик, и автономных областей должен быть постепенным, эволюционным. <127>

В экономической литературе имеются высказывания о нецелесообразности одноканальных взаимоотношений с субъектами Российской Федерации, что это ведет к подрыву целостности Российской Федерации. <128> Между тем, международная практика имеет опыт одноканальных взаимоотношений с субъектами права. Например, Канада как доминион Великобритании вносит платежи Великобритании и на прямую оказывает финансовую помощь.

Уставом Свердловской области, принятым Свердловской областной Думой 28 октября 1994 г. (ст. 67), предусмотрено обязательное рассмотрение вопросов финансового регулирования в Палате представителей. Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации вопросы финансового регулирования относятся к компетенции Российской Федерации. Речь может идти лишь о бюджетном регулировании либо о финансовом регулировании, переданном в законодательном порядке на рассмотрение представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации могут решать вопросы выдачи гарантий за свой счет субъектам области, а не наоборот, как это указывается в проектах устава некоторых областей. Регулирование банковской деятельности, а также рынка ценных бумаг осуществляется федеральными актами, а не законами субъектов Российской Федерации. В виду отсутствия права собственности в финансовые ресурсы субъекта Российской Федерации не могут входить средства предприятий и организаций федеральной собственности, иностранные инвестиции, как это предусматривается проектом устава отдельных областей.

Так, в нарушение принципов реальности, сбалансированности бюджетов в проект одной области включена норма о возможности выделения ассигнований, не обеспеченных доходами. Необоснованно предусматривается общая норма о порядке предоставления налоговых льгот, в то время как, по федеральным налогам льготы устанавливаются только в порядке, определенным законами о конкретных федеральных налогах. Иначе будут нарушаться бюджетные права Российской Федерации, которые объективно существуют, но пока не закреплены в специальном законе Российской Федерации, о необходимости которого уже говорилось в печати. <129>

Принятие уставов субъектами Российской Федерации является новым явлением в развитии государственности Российской Федерации в соответствии с новой Конституцией России. Уставы краев, областей, городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), автономной области, автономных округов не могут противоречить, как и конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, основам конституционного строя Российской Федерации.

Вне пределов сфер ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти (ст. 73 Конституции России).

В настоящее время активно идет процесс принятия краями, областями своих уставов. Опубликованы уставы уже двух десятков субъектов Российской Федерации. В них в той или иной степени имеются основополагающие нормы бюджетного законодательства края, области, в частности, о бюджете края (области), порядке его внесения, утверждения законодательным органом края, области.

Согласно уставу Ставропольского края (принятому Государственной Думой Ставропольского края 29 сентября 1994 г. (ст. 37), в самостоятельном ведении края находятся бюджет Ставропольского края, определение налоговой политики в Ставропольском крае, краевые налоги и сборы, их установление, введение и отмена, определение системы местных налогов.

Правительство Ставропольского края разрабатывает проект краевого бюджета и обеспечивает исполнение краевого бюджета. Согласно Устава Ставропольской области (ст. 76), финансовую основу местного самоуправления составляют закрепленные законодательством на долгосрочной основе доходы, поступающие в местный бюджет, кредитные и иные ресурсы, поступление которых не противоречит законодательству.

В Уставе Иркутской области, принятом 19 января 1995 г., Законодательным собранием, выделена глава 2 "Собственность, финансы, бюджет и налоги области", в которой определен областной бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности органов государственной власти в интересах ее населения. Согласно ст. 25 Устава, это собрание по представлению губернатора рассматривает и утверждает областной бюджет и отчет о его исполнении.

Администрация Курганской области в соответствии со ст. 115 Устава, утвержденного областной Думой 1 декабря 1995 г., разрабатывает проект областного и консолидированного бюджетов области, подготавливает отчет об исполнении областного бюджета.

Статьей 105 Устава Курганской области определены полномочия областной Думы по вопросам обеспечения экономического и социального развития области, в том числе утверждение областного бюджета, поправок к нему, отчета об его исполнении. Местный бюджет на основании ст. 149 Устава Курганской области формируется, утверждается и исполняется органами местного самоуправления.

В Уставе Ленинградской области, утвержденном Законодательным собранием 27 октября 1994 г., выделена глава "Финансово-бюджетные отношения Ленинградской области", в которой определены ресурсы Ленинградской области, договорный порядок объединения финансовых ресурсов Ленинградской области и бюджетов административно-территориальных единиц.

Разработка, утверждение и исполнение областного бюджета отнесена к исключительной компетенции законодательной и исполнительной власти Ленинградской области в соответствии с полномочиями этих органов.

Так, губернатор Ленинградской области представляет на утверждение Законодательного собрания проект бюджета Ленинградской области и обеспечивает его исполнение (ст. 30). Он же распоряжается финансовыми ресурсами области и ему предоставлено Уставом право создавать казначейство Ленинградской области.

Глава администрации Липецкой области, в соответствии со ст. 41 Устава Липецкой области, принятого 9 февраля 1995 г. Липецким областным собранием депутатов, представляет на утверждение областного собрания бюджеты, отчеты об исполнении бюджетов. Уставом в главе XIII "Финансовая система области" определяется, что финансовые ресурсы, находящиеся в собственности области, не закрепленные за предприятиями, организациями и учреждениями и сосредоточенные в областном бюджете, областных внебюджетных и валютных фондах, составляют казну области.

Нормы этой главы в соответствии с законодательством Российской Федерации подробно регулируют отношения, складывающиеся в бюджетной системе области.

В Уставе (основном законе) Новгородской области, принятом Новгородской областной Думой 24 августа 1994 г., выделена глава 2 "Финансово-бюджетные отношения в Новгородской области", определяющая финансовые ресурсы области, бюджетный процесс, формирование доходов и направление средств бюджета на социально-экономическое развитие области.

Установлено, что разработка областного бюджета возложена на администрацию области, за исключением статей бюджета расходов на содержание областной Думы. Планирование и осуществление предусмотренных соответствующей статьей бюджета расходов на свое содержание на основании ст. 17 Устава самостоятельно осуществляет Новгородская областная Дума.

Финансовая политика Оренбургской области определена Уставом (основным законом) Оренбургской области, принятым Законодательным собранием Оренбургской области 19 октября 1994 г. (ст. 87).

Областной бюджет разрабатывается Оренбургской областью, а органами местного самоуправления - местные бюджеты самостоятельно. Уточнение показателей областного бюджета производится Законодательным собранием области по представлению Правительства области.

В главе 9 "Финансы" содержатся и ряд других норм бюджетного законодательства, в частности, о предоставлении правительству области права производить ряд расходов, если областной бюджет на следующий год не утвержден до конца текущего года.

Устав Пермской области, принятый Законодательным собранием Пермской области 6 октября 1994 г. (глава II "Экономика и финансы Пермской области") включает нормы, регулирующие принципы бюджетного процесса в области, порядок формирования доходов.

Для реализации принципов равноправия, самостоятельности и гласности бюджетов всех уровней Законодательное собрание Пермской области по представлению губернатора либо по его заключению принимает нормативные документы, регламентирующие перечень основных социальных услуг, финансируемых за счет бюджетных средств, а также распределение соответствующих бюджетных расходов по уровням бюджетной системы (областной, местного самоуправления); основные принципы и методы расчета минимальной бюджетной потребности, единые для бюджетов всех уровней; распределение доходов бюджета по уровням бюджетной системы, формы бюджетного регулирования, принципы обоснования величины отчислений от регулирующих доходов, сумм дотаций и субвенций из бюджетов различного уровня.

При этом следует иметь ввиду, что согласно ст. 4 Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. установление государственных минимальных социальных стандартов относится к ведению Российской Федерации.

Указанные нормативные акты являются предметом совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и Пермской области, органов местного самоуправления и принимаются на основе соглашений с ними, в том числе многосторонних соглашений с органами местного самоуправления (ст. 25).

Устав Псковской области, принятый Псковским областным Собранием депутатов 21 декабря 1994 года, к ведению Собрания отнес утверждение областного бюджета, вносимых в него изменений и дополнений, утверждение отчета о его исполнении и осуществление контроля за исполнением областного бюджета, использованием внебюджетных и валютных фондов.

Проект областного бюджета и отчет о его исполнении для внесения на сессию областного Собрания депутатов, вопросы формирования и использования внебюджетных фондов подлежат рассмотрению исключительно ни заседаниях коллегии администрации. Местное самоуправление самостоятельно в деле формирования, утверждения и исполнения местного бюджета.

В главе 13 "Финансы" Устава Свердловской области, принятого Свердловской областной Думой 25 ноября 1994 года содержатся нормы, регулирующие бюджетную систему Свердловской области (ст. 107 "Бюджетная система"), разработку и утверждение областного бюджета (ст. 108), порядок расходования средств областного бюджета (ст. 109). Устав предоставляет Правительству Свердловской области право использовать заемные средства для устранения последствий чрезвычайных обстоятельств, на погашение прежних долговых обязательств, на субсидирование производств, развивающих территорию. При этом установлено, что сумма долговых обязательств не может превышать долю бюджета, размер которой устанавливается законом.

Правительству Свердловской области предоставлено также право осуществлять в соответствии с законом расходование средств областного бюджета, полученных дополнительно в ходе его исполнения, а также доходов, образующихся в результате перевыполнения доходной части бюджета.

Интересный анализ провело Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации проектов конституций ряда республик и уставов ряда краев, областей и автономных округов с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации.

Почти во всех проанализированных проектах конституций и Уставах в разделах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами государственной власти имелись несоответствия нормам Конституции Российской Федерации.

Наиболее характерными нарушениями пунктов статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации в области финансового законодательства, например, были нормы и положения: о праве осуществлять финансовое, валютное, денежно-кредитное регулирование. Не соответствуют конституционному принципу право осуществлять контроль за использованием кредитных ресурсов и ассигнований из федерального бюджета, средств внебюджетных и валютных фондов Российской Федерации. Для контроля за исполнением бюджета и ряда других контрольных функций нужны специальные органы. <130> В настоящее время многие нарушения устраняются.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. В законе Российской Федерации об основных принципах местного самоуправления, в конституциях республик, входящих в состав Российской Федерации, уставах других субъектов Российской Федерации определены права местного самоуправления в части утверждения местного бюджета и установления местных налогов и сборов.

Глава II.
Акты бюджетного законодательства
субъектов Российской Федерации

Поскольку, в основном, нормативные акты субъектов Российской Федерации адекватны федеральным законам Российской Федерации, но действуют только на своем и нижестоящем уровне бюджета, нет необходимости комментировать их по разделам нормативных актов, как это сделано в отношении федеральных актов. Комментируются акты субъектов Федерации в целом.

В период формирования рыночной экономики значение бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации приобретает важное значение. Основной проблемой правового регулирования бюджетных правоотношений является такое распределение полномочий, доходов и расходов бюджетов между Федерацией и субъектами Российской Федерации, которое их бы удовлетворяло.

Закон Республики Саха (Якутия) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)" от 25 декабря 1992 г. принят в соответствии с Законом Российской Федерации от 10 октября 1991 г., "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". Необходимо отметить то положительное, что не всегда встречается в актах подобного рода других субъектов Российской Федерации. В статье 2 Закона Саха определено, что консолидированный бюджет Республики Саха (Якутия) является составной частью консолидированного федерального бюджета.

В Законе Республики Бурятия об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Республике Бурятия от 23 декабря 1991 г. <131> (ст. 1) определено, что бюджет представляет смету доходов и расходов соответствующего органа власти. Этот закон несколько отличается и от Закона Республики Саха и от Федерального закона по этому вопросу. Так, на наш взгляд, неправомерно установлен 2-х месячный срок для завершения бюджета, тогда как в Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" только 1 месяц, поэтому затрудняется своевременное предоставление материалов для консолидированного бюджета Российской Федерации. В Законе Республики Бурятия введена норма, что в случае неутверждения основных характеристик бюджета ставится вопрос о недоверии Правительству Республики (ст. 21). В случае непринятия решения о недоверии Правительству вопрос об основных характеристиках решается главой исполнительной власти. В случае не утверждения отдельных статей представленного бюджета проводится повторное голосование по перераспределению бюджетных ассигнований в рамках верхнего предела объема бюджетных ассигнований. Решение принимается большинством голосов. В случае, если не будет принято решение по данному вопросу до 1 декабря предшествующего финансовому году, вопрос решается главой исполнительной власти.

В республиках, входящих в состав Российской Федерации, приняты различные по форме республиканские бюджетные акты. Так, в Карелии 25 января 1992 г. был принят закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Карелия. <132> В Республике Башкортостан также принят Закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Башкортостан". Эти акты осуществили конкретное правовое регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на своем и нижестоящем уровне бюджета. Аналогичные акты приняты и в других субъектах Федерации, например, в Челябинской области.

Статья 27 Закона РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", предусмотрела принятие Положений о бюджетном процессе каждым субъектом Федерации. В каждом субъекте Российской Федерации должны быть акты, регулирующие бюджетный процесс, учитывающие как федеральные основополагающие бюджетные нормы, так и региональные особенности. В этом акте конкретно определяются порядок и сроки представления от соответствующего исполнительного органа власти (его финансовых и других органов, органов управления внебюджетных фондов) информации, связанной с составлением и исполнением бюджета, использованием средств, в том числе внебюджетных и валютных фондов.

Положение о бюджетном процессе, утвержденное постановлением Правительства г. Москвы от 14 декабря 1993 г. N 1153-А, <133> представляет значительный интерес в этом вопросе. На территории г. Москвы формируется и исполняется единый <134> бюджет города с выделением в расходной части объемов финансовых ресурсов административных округов, финансирование которых осуществляется финансовыми управлениями административных округов с филиальных счетов бюджета города.

Порядок и сроки составления, рассмотрения и утверждения бюджета г. Москвы и отчета об исполнении бюджета определяются по согласованию с городской Думой и администрацией города.

Составление и исполнение бюджета г. Москвы осуществляет администрация г. Москвы, рассмотрение и утверждение бюджета г. Москвы - городская Дума.

Бюджет г. Москвы является самостоятельным. Самостоятельность обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования.

Свободные остатки бюджетных средств на начало года, дополнительные доходы бюджета, поступившие в процессе его исполнения, рассматриваются как резервный фонд и используются администрацией, в основном, на покрытие чрезвычайных бюджетных прорывов, а также на расходы, необходимость в которых возникла после утверждения структуры бюджета.

Городская Дума рассматривает проект бюджета г. Москвы по докладу главы (представителя) администрации и утверждает только структурное соотношение показателей бюджета. Если структурное соотношение показателей бюджета не утверждено до начала календарного года, то до его утверждения администрация города определяет поквартально структуру расходов бюджета с сообщением ее содержания городской Думе.

На основе прогнозных расчетов поступления доходов в бюджет г. Москвы мэр или правительство г. Москвы ежеквартально утверждает бюджетные показатели финансового обеспечения отраслей городской инфраструктуры и социально-культурной сферы в соответствии с утверждением годовым структурным соотношением показателей бюджета.

При исполнении единого бюджета г. Москвы все доходы поступают по месту нахождения плательщика на филиальные счета бюджета города. Финансовые управления административных округов обеспечивают финансирование расходов в пределах объемов финансовых ресурсов, оставшаяся часть доходов перечисляется на основной счет бюджета города для финансирования расходов, осуществляемых непосредственно департаментом финансов. Перечисление производится по мере поступления доходов, но не реже 1 раза в неделю.

При этом на счетах финансовых управлений округов остается часть денежных средств, необходимых для ближайшего по сроку финансирования. Остатки средств на филиальных счетах финансовых управлений на каждое первое число месяца не должны превышать шестую часть от квартального объема финансовых ресурсов округа.

Мэр или Правительство города имеют право в процессе исполнения бюджета маневрировать удельными весами отраслевой структуры расходов, в зависимости от степени воздействия инфляции на конкретную отрасль и динамики поступления доходов, но не более чем на 10 проц. от показателей, утвержденных Думой на год.

Ежеквартальные бюджетные показатели г. Москвы утверждаются мэром или Правительством г. Москвы не позднее чем за неделю до его начала. Отчетность об исполнении бюджетных показателей ежеквартально представляется городской Думе в тех же объемах и в те же сроки, что и федеральным властям.

На территории Санкт-Петербурга в соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О реформе органов государственной власти города Санкт-Петербурга" от 21 декабря 1993 г. N 2252 и распоряжением Мэра "О принципах формирования бюджета Санкт-Петербурга на 1994 г." от 30 декабря 1993 г. N 1063-р введен Временный порядок формирования и исполнения бюджета Санкт-Петербурга на 1994 г. Бюджет по доходам и расходам сформирован Комитетом по экономике и финансам по расчетам, представленным структурами Правительства Санкт-Петербурга и главами районных администраций: по доходам по видам в целом по городу, по расходам - по подразделениям бюджетной классификации с разделением расходов, финансируемых Комитетом по экономике и финансам и районными администрациями. Бюджет утвержден по доходам - общая сумма поступлений по бюджету города с распределением по основным доходным источникам, по расходам - общий объем расходов по отраслям бюджетной классификации и распределение их по комитетам, управлениям, организациям непосредственно подчиненным мэрии, а также по каждому району города в отраслевом разрезе. <135>

Сегодня принятие подобных актов субъектами Российской Федерации также должно быть основано на федеральном акте, поскольку нормы, определяющие понятие бюджета, бюджетной системы, бюджетного устройства, бюджетного процесса, должны быть едиными для правильного применения бюджетного законодательства как части финансового законодательства.

В последние годы в краях, областях стали приниматься законы, содержащие нормы о бюджетном устройстве, бюджетном процессе, бюджетной системе в соответствии с соответствующими федеральными законами.

Законодательное собрание Тверской области уже 16 июня 1994 г. приняло в первом чтении Временное положение "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области". Это положение на своем уровне включило нормы, аналогичные нормам Закона РСФСР "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РСФСР" от 10 октября 1991 г., предусмотрев общие положения, основы бюджетного устройства, основы бюджетного процесса, правовое регулирование областного бюджета.

Закон Челябинской области от 4 сентября 1995 г. использует понятия, определенные Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", Законом Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республики в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления " и другими законами Российской Федерации.

Он определяет, что:

областной бюджет - это роспись доходов и расходов, предназначенных для финансирования общеобластных мероприятий и оказания финансовой помощи бюджетам городов и районов при недостаточности их собственных доходов, составная часть консолидированного бюджета области;

местный бюджет - это роспись доходов и расходов муниципального образования, предназначенных для финансирования его мероприятий, составная часть консолидированного бюджета области;

специальные фонды областного бюджета - это целевые фонды образуемые для финансирования социальных и производственных программ за счет специальных налогов и сборов;

минимальная бюджетная обеспеченность - это норматив бюджетных средств, по расчету на одного жителя, обеспечивающий текущее содержание имеющейся социальной инфраструктуры.

Экономической основой составления проекта бюджета области является план-прогноз социально-экономического развития области, представляемый Главой администрации области, в Законодательный (представительный) орган государственной власти области орган власти в срок до 1 июня.

Глава администрации области представляет методику и предложения о порядке формирования бюджетов в области на предстоящий год в Законодательный (представительный) орган государственной власти области после получения аналогичных данных от федеральных органов государственной власти в срок до 20 июня.

В соответствии с предложенной методикой и порядком формирования бюджетов в области органы местного самоуправления в срок до 15 июля представляют главе администрации области расчеты по обоснованию нормативов отчислений по регулирующим доходам и предложения о размерах дотаций и субвенций из областного бюджета, исходя из действующего распределения налогов и доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации.

Глава администрации области представляет бюджетное послание в Законодательный (представительный) орган государственной власти области до 15 сентября.

Бюджетное послание главы администрации области включает в себя проект областного бюджета, расчетные показатели к бюджетам городов и районов, нормативы отчислений по регулирующим источникам доходов в бюджеты городов и районов, дотации и субвенции бюджетам городов и районов, перечень защищенных статей расходов бюджетов, пояснительную записку.

В эти же сроки глава администрации области доводит до органов местного самоуправления городов и районов следующие данные:

- проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов и принятых в их расчет сумм контингентов этих доходов;

- проектируемые дотации и субвенции, намечаемые к передаче из областного бюджета и их целевое использование;

- перечень доходов и фиксированных долей (в процентах) доходов, закрепленных за бюджетами городов и районов;

- перечень расходов, передаваемых из областного бюджета и в бюджеты городов и районов.

Органы местного самоуправления вправе в недельный срок после получения данных к проекту бюджета внести свои предложения по их изменению. В случае их отклонения глава администрации области совместно с органами местного самоуправления, внесшими предложения по изменению и уточнению расчетных показателей к проекту бюджета, составляют протокол об имеющихся разногласиях. Протокол содержит в себе обоснование предложений, вносимых органами местного самоуправления города или района, и обоснование отказа областной администрации.

Согласительная комиссия не позднее чем в десятидневный срок выносит решение. В недельный срок после окончания работы согласительной комиссии глава администрации области вносит на рассмотрение и утверждение законодательного (представительного) органа государственной власти области проект закона "Об областном бюджете", нормативы отчислений от регулирующих налогов, дотации и субвенции для бюджетов городов и районов на очередной финансовый год, а также представляет информацию о консолидированном бюджете области.

По результатам рассмотрения проекта Закона "Об областном бюджете" Законодательный (представительный) орган государственной власти области не позднее 20 октября направляет свои замечания и предложения в администрацию области.

При внесении дополнений по расходам, не учтенным в проекте бюджета, Законодательный (представительный) орган государственной власти области должен показать источники доходов или статьи расходов, подлежащих сокращению.

Глава администрации области вносит уточненный проект Закона "Об областном бюджете" в законодательный (представительный) орган государственной власти области не позднее 1 ноября.

Законодательный (представительный) орган государственной власти области проводит первое чтение областного бюджета не позднее чем за 2 месяца до начала нового финансового года. По итогам рассмотрения принимается постановление о принятии проекта бюджета за основу или его отклонении. В случае принятия проекта бюджета за основу он вносится на постатейное обсуждение. В случае отклонения проект областного бюджета направляется главе администрации области на доработку в недельный срок. После рассмотрения проекта областного бюджета в первом чтении внесение изменений в расчетные показатели не допускается.

Законодательный (представительный) орган государственной власти области на основе постатейного обсуждения принимает не позднее 1 декабря Закон "Об областном бюджете" и в 3-дневный срок направляет его главе администрации области.

Глава администрации области в срок до 10 декабря подписывает Закон "Об областном бюджете" и публикует его.

В случае непринятия Закона "Об областном бюджете" в установленные настоящим законом сроки законодательный (представительный) орган государственной власти области своим постановлением в порядке исключения устанавливает временный регламент по дальнейшему рассмотрению и утверждению Закона "Об областном бюджете".

До принятия Закона "Об областном бюджете" Глава администрации области начиная с 1 января осуществляет ежемесячное финансирование в размере 1/12 объема расходов областного бюджета предыдущего года с сохранением нормативов отчислений предыдущего года.

Компетенция органов местного самоуправления по составлению, утверждению, исполнению соответствующих бюджетов устанавливается их Уставами.

Глава администрации области в двухнедельный срок после утверждения областного бюджета устанавливает порядок его поквартального исполнения.

В случаях, когда при исполнении областного бюджета фактический дефицит бюджета превышает предельный дефицит или происходит значительное снижение поступлений доходных источников, Глава администрации области по согласованию с законодательным (представительным) органом государственной власти области может вводить механизм секвестра расходов (кроме защищенных статей).

В ходе исполнения областного бюджета глава администрации области вправе принимать решения о внесении изменений по разделам расходов бюджетной классификации в пределах утвержденных ассигнований. В случае необходимости срочного внесения изменений в областной бюджет глава администрации области вправе внести предложения по уточнению областного бюджета на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органом государственной власти области.

Доходы, дополнительно полученные при исполнении областного бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляются в областной бюджет, изъятию не подлежат. Порядок использования устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти области по представлению главы администрации области.

В исключительных случаях, когда при максимальной мобилизации всех источников не обеспечивается финансирование неотложных мероприятий, глава администрации области по ходатайству органов местного самоуправления вправе предоставлять нижестоящим бюджетам ссуду.

Органы местного самоуправления, получившие ссуду, используют ее по назначению и обеспечивают погашение ссуды строго в установленные сроки.

В случае возникновения финансовых затруднений, из-за которых не представляется возможным обеспечить погашение ссуды в установленные сроки, глава администрации области вправе решить вопрос о перенесении сроков ее погашения или взыскания ее в установленном порядке.

Право контроля за исполнением областного бюджета принадлежит Законодательному (представительному) органу государственной власти области.

В порядке контроля за ходом исполнения областного бюджета Глава администрации области обязан ежемесячно представлять информацию в Законодательный (представительный) орган государственной власти области.

Глава администрации области представляет отчет об исполнении областного бюджета по основным показателям доходов и расходов в Законодательный (представительный) орган государственной власти области по установленной форме не позднее 30 марта года, следующего за отчетным.

Законодательный (представительный) орган государственной власти области обязан в срок до 1 июня года, следующего за отчетным, рассмотреть отчет об исполнении бюджета за прошедший год и принять по нему Постановление.

Глава администрации области вправе осуществлять контроль за ходом исполнения бюджета города или района и в случае нецелевого использования средств, выделенных из областного бюджета, может уменьшить дотации на данную сумму. При выполнении обязательств бюджета города или района перед областным бюджетом глава администрации области не вправе уменьшать их финансирование. Также Закон Челябинской области регулирует взаимоотношения с федеральным бюджетом, другими элементами финансовой системы.

Несколько актов бюджетного законодательства приняты в Краснодарском крае. Так, Закон Краснодарского края "О порядке разработки, утверждения и контроля за исполнением краевого бюджета края, внебюджетных и валютных фондов" от 1 ноября 1995 года состоит из 9 глав: "Общие положения"; "Бюджетная система края и ее организация"; "Внебюджетные и валютные фонды"; "Составление краевого бюджета и бюджета края"; "Порядок рассмотрения и утверждения проектов бюджетов"; "Порядок расходования средств в случае несвоевременного утверждения бюджета"; "Порядок исполнения и внесения изменений в бюджеты"; "Внесение изменений в бюджеты в процессе их исполнения"; "Организация контроля бюджетного процесса". Краткое его содержание приводится ниже.

Бюджетная система и бюджетный процесс в Краснодарском крае строятся в соответствии с:

- Законом Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по

формированию и использованию внебюджетных фондов представительных

и исполнительных органов государственной власти республик в

составе Российской Федерации, автономной области, автономных

округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,

органов местного самоуправления";

- Федеральным законом "О Счетной Палате Российской Федерации";

- Государственным Уставом Краснодарского края;

- законами и постановлениями Законодательного Собрания края.

В бюджетное устройство края включаются следующие элементы:

- бюджетная система, ее организация;

- бюджетно-финансовая политика и взаимоотношения бюджетов c другими

элементами финансовой системы;

- бюджетный процесс и бюджетное регулирование.

Составление краевого бюджета и бюджета края производится администрацией края на основе сводного прогнозного финансового баланса, прогноза социально-экономического развития и целевых программ.

Краевой бюджет утверждается законом Краснодарского края.

Исполнение краевого бюджета и бюджета края осуществляется администрациями края, городов и районов.

Законодательное Собрание края осуществляет контроль за целевым использованием собственно краевого бюджета, внебюджетных и валютного фондов.

Контроль за исполнением бюджетов городов, районов, сельских и поселковых территорий возлагается на контрольно-ревизионное управление Министерства финансов Российской Федерации по Краснодарскому краю.

Решения об использовании свободного остатка средств бюджета, образовавшегося на начало текущего финансового года, доходов бюджета, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета края, сумм превышения доходов над расходами или экономии расходов (далее - свободные денежные средства) принимает глава администрации края на основании утвержденной Законодательным Собранием края сметы расходов с поквартальной разбивкой по основным направлениям.

Глава администрации края имеет право принятия решений по использованию свободных денежных средств в случаях стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций с последующим утверждением на Законодательном Собрании края.

В принимаемых законах и постановлениях Законодательного Собрания края, предусматривающих выделение бюджетных ресурсов, должны быть указаны источники покрытия вновь образовавшихся расходов за счет изыскания дополнительных доходных источников или перераспределения расходов.

В соответствии с Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" в бюджетную систему края включаются как самостоятельные части: краевой бюджет, городские бюджеты городов краевого подчинения, районные бюджеты районов, районные (окружные) бюджеты районов (округов) в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.

Организация бюджетной системы края основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в нее.

Доходная часть бюджетов края каждого уровня состоит из закрепленных и регулирующих доходов. Регулирующая часть доходов определяется отдельным положением. Кроме того, в бюджеты могут поступать трансферты, дотации и субвенции, а также заемные средства.

Расходы бюджетов всех уровней разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и в бюджет капитальных расходов. В пределах объема доходов соответствующего бюджета возможно образование резервного и целевых фондов.

Положение о каждом внебюджетном и валютном фонде утверждается Законодательным Собранием края.

Средства внебюджетных и валютного фондов находятся на специальных счетах, открываемых администрацией края в банковских учреждениях, изъятию не подлежат и расходуются в соответствии с целевым назначением, определяемым утвержденным Законодательным Собранием края положением о фонде.

Законодательное Собрание края вправе принимать решения об

образовании целевых внебюджетных фондов, средства которых

формируются за счет:

- добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий,

учреждений и организаций на соответствующие цели;

- суммы штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного

наследия, памятников природы, находящихся в ведении краевых органов

власти, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а

также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб;

- штрафов, налагаемых краевой автомобильной инспекцией;

- поступлений за получение региональных квот на экспорт товаров;

- других поступлений.

Средства внебюджетного фонда могут быть направлены на:

- финансирование мероприятий по поддержке предприятий, нуждающихся в

перепрофилировании производства для выпуска товаров народного

потребления;

- капитальный ремонт зданий (помещений) органов государственной

власти края;

- приобретение автотранспорта и оборудования для органов

государственной власти края;

- проведение социально-культурных мероприятий, расходы на

благотворительные цели;

- проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;

- проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию объектов

историко-культурного наследия;

- проведение мероприятий по социальной защите населения, не

предусмотренных в краевом бюджете.

Средства краевого валютного фонда представляют собой денежные средства в иностранной валюте, находящиеся в соответствии с существующим законодательством в распоряжении органов государственной власти и управления Краснодарского края, являются составной частью его финансовых ресурсов.

Средства краевого валютного фонда хранятся на специальном счете в банке.

Основными источниками формирования валютного фонда являются:

- поступление валюты от экспорта продукции, выделенной в

распоряжение края по региональным квотам;

- добровольные отчисления от государственных, коммерческих,

общественных организаций и частных лиц;

- иные поступления в соответствии с действующим законодательством.

Уточнение свода доходов и расходов валютного фонда рассматривается и утверждается одновременно с уточнениями бюджета края.

Работу по составлению проекта краевого бюджета и бюджета края организует глава администрации края.

Решение о начале работы над составлением проекта бюджета принимается главой администрации края и включает в себя поручения всем департаментам и структурным подразделениям администрации края в соответствующие сроки:

- разработать и согласовать с районными и городскими органами местного самоуправления прогноз социально-экономического развития края;

- определить объемы финансирования целевых краевых программ;

- разработать сводный баланс финансовых ресурсов.

Глава администрации края не позднее чем за четыре месяца до начала финансового года, при условии согласования в Министерстве финансов Российской Федерации прогнозных показателей по составлению бюджета и получении нормативов отчислений от налогов и доходов в краевой бюджет и трансфертов, представляет на рассмотрение Законодательного Собрания края бюджетное послание.

Бюджетное послание должно включать:

а) отчет предыдущего года, оценку текущего и прогноз краевого бюджета;

б) прогноз основных показателей социально-экономического развития, сводный баланс финансовых ресурсов, сведения о государственных доходах края, обоснование и расчеты по целевым программам, нормативам отчислений от регулирующих доходов, суммам дотаций и субвенций, основным разделам в соответствии с новой бюджетной классификацией краевого бюджета и краевых внебюджетных фондов;

в) проект закона о краевом бюджете и приложения к нему:

- прогноз консолидированного бюджета края;

- проект краевого бюджета;

- нормативы отчислений по регулирующим источникам доходов в бюджеты городов и районов края;

- дотации и субвенции бюджетам городов, районов края;

- перечень приоритетных отраслей бюджетного финансирования и защищенных статей;

- капитальные вложения с расшифровкой по районам и городам, направлениям финансирования, финансируемым из краевого бюджета.

Предметом рассмотрения в Законодательном Собрании края являются основные характеристики краевого бюджета:

а) объем доходов бюджета, привлечение в край инвестиций из всех возможных источников с целью финансирования принятых региональных программ;

б) объем расходов бюджета с уточнением размера средств финансовой поддержки важнейших объектов;

в) соответствие структуры расходов бюджета постановлениям Законодательного Собрания, устанавливающим целевые направления социально-экономического развития и приоритетные направления;

г) превышение доходов над расходами или дефицит бюджета и его предельный размер в процентах от суммы расходов;

д) оборотная кассовая наличность;

е) перечень доходов, закрепляемых за бюджетами городов, районов;

ж) нормативы отчислений от регулирующих доходов в бюджеты городов и районов;

з) дотации и субвенции бюджетам нижестоящего территориального уровня.

Проект бюджета, в виде доклада, представляется Законодательному Собранию главой администрации края или его представителем, содоклад - комитетом Законодательного Собрания края по региональной экономической политике, вопросам бюджета, банков, налогов, внешнеэкономических связей, малого и среднего бизнеса и предпринимательства.

После этого проводится обсуждение проекта бюджета.

По итогам обсуждения Законодательное Собрание принимает одно из следующих решений:

а) "Принять проект бюджета и его основные характеристики в первом чтении и направить в комитет по региональной экономической политике, вопросам бюджета, банков, налогов, внешнеэкономических связей, малого и среднего бизнеса и предпринимательства для учета предложений и замечаний и подготовки проекта ко второму чтению". При этом Законодательное Собрание устанавливает предельный срок внесения предложений и замечаний и определяет дату рассмотрения проекта бюджета.

б) "Отклонить проект бюджета и его основные характеристики и возвратить его администрации края на доработку". При этом устанавливается срок не менее 10 дней для представления нового варианта проекта бюджета на рассмотрение в первом чтении или внесения поправок при подготовке проекта ко второму чтению. Новый вариант проекта бюджета направляется Законодательному Собранию и рассматривается им в порядке, установленном настоящим Законом.

Текст принятого Закона "О краевом бюджете" с приложениями направляется для подписания главе администрации в порядке, установленном регламентом Законодательного Собрания, с последующим опубликованием в печати.

Одновременно с Законом "О краевом бюджете" для опубликования направляется постановление Законодательного Собрания о порядке введения Закона в действие.

В случае неутверждения ассигнований в срок администрация края имеет право расходовать средства по ним в размере одной двенадцатой краевого бюджета предыдущего года в течение каждого месяца вплоть до утверждения расходов бюджета Законодательным Собранием. При этом объем бюджетных ассигнований, израсходованных органами исполнительной власти по неутвержденным расходам, не может превышать двадцать пять процентов годовых ассигнований по данным расходам за предшествующий финансовый год, кроме отдельных статей, носящих сезонный характер.

При необходимости может быть принят закон о финансировании расходов из бюджета на определенный период.

По решению Законодательного Собрания края могут утверждаться ассигнования по целевым программам, рассчитанным на несколько лет, которые включаются в бюджеты последующих лет.

На территории края устанавливается банковская система кассового исполнения бюджета, которая регулируется действующим законодательством о банках и банковской деятельности.

Администрация края и органы местного самоуправления в случаях, когда при исполнении бюджетов фактически дефицит бюджета превышает предельную величину или происходит значительное снижение поступления доходных источников, по согласованию с представительными органами власти могут вводить механизм секвестра расходов (кроме защищенных статей).

Перечень защищенных статей рассматривается Законодательным Собранием края.

Если в ходе исполнения бюджета вышестоящий орган власти в пределах своей компетенции принимает решение, приводящее к уменьшению доходов или увеличению расходов бюджета нижестоящего уровня, то недостающие в связи с этим для сбалансирования минимального бюджета средства компенсируются указанным вышестоящим органом власти, принявшим решение, за счет средств его бюджета.

При этом, при исчислении недостающих средств в расчет не принимается свободный остаток средств нижестоящего бюджета, образовавшийся на начало текущего финансового года и не израсходованный к моменту принятия указанного решения.

Передача объектов бюджетного финансирования с одного уровня бюджетной системы на другой в процессе исполнения бюджета осуществляется с передачей соответствующего финансирования.

Законодательное Собрание края и представительные органы местного самоуправления утверждают в составе соответствующих бюджетов сверх предусмотренных расходов объем оборотной кассовой наличности.

Оборотная кассовая наличность может быть в течение года использована на покрытие временных кассовых разрывов и должна быть восстановлена в том же году до размеров, установленных при утверждении.

В ходе исполнения краевого бюджета администрация края вправе принимать решения о внесении изменений по статьям расходов в бюджетной классификации в пределах утвержденных ассигнований по каждому направлению расходования средств, кроме защищенных статей.

В случаях, когда при максимальной мобилизации собственных источников не обеспечивается финансирование неотложных мероприятий, администрация края по ходатайству администраций территорий вправе предоставлять возвратную ссуду нижестоящим бюджетам.

Исполнительные органы местного самоуправления, получившие ссуду, обеспечивают ее погашение в строго установленные сроки и используют по назначению.

В случае возникновения финансовых затруднений, из-за которых не представляется возможным обеспечить погашение ссуды в установленные сроки, администрация края в течение финансового года вправе решить вопрос о ее погашении за счет краевого бюджета или взыскания ее учреждением банка в принудительном порядке.

Свободный остаток средств бюджетов городов и районов, образовавшихся на начало текущего финансового года, или экономия в расходах не подлежат изъятию вышестоящими представительными и исполнительными органами власти.

Законодательное Собрание края по представлению администрации края в течение года вносит необходимые уточнения в краевой бюджет и во взаимоотношения с бюджетами городов и районов.

Контроль за формированием краевого бюджета, расходованием средств краевых внебюджетных фондов осуществляет Законодательное Собрание края.

Контроль бюджетного процесса в крае осуществляется:

а) на этапе составления и представления бюджетов в Законодательное Собрание - в форме рассмотрения, обсуждения и утверждения;

б) на этапе исполнения - в форме анализа, проверки отчетов об использовании бюджетов соответствующего года.

Администрация края, городов и районов, районов (округов) в городах, поселков и сельских населенных пунктов обязаны осуществлять контроль за правильностью использования предприятиями, учреждениями и организациями выделенных им из бюджета ассигнований, средств внебюджетных фондов.

Глава администрации края ежеквартально до 25 числа следующего месяца за отчетным периодом представляет Законодательному Собранию информацию о ходе исполнения краевого бюджета и бюджета края, расходования внебюджетных и валютного фондов, а по итогам первого полугодия и девяти месяцев - оценку исполнения краевого бюджета и бюджета края.

Законодательное Собрание края через комитет по региональной экономической политике, вопросам бюджета, банков, налогов, внешнеэкономических связей, малого и среднего бизнеса и предпринимательства имеет право запрашивать и получать информацию в администрации края по формированию и расходованию краевого бюджета и бюджета края, внебюджетных и валютного фондов в течение всего финансового года.

Для проверки исполнения краевого бюджета и бюджета края, использования валютного фонда администрацией края, а также использования средств внебюджетных фондов органами управления этих фондов Законодательное Собрание края вправе привлечь аудиторов, создать контрольно-счетную палату в установленном законом порядке.

В настоящее время проводится консолидация в федеральном бюджете ряда внебюджетных фондов в соответствии с законом о федеральном бюджете на 1996 г. и указом Президента Российской Федерации от 8 мая 1996 г. N 685. Поэтому законом Краснодарского края от 11 января 1996 года "О порядке рассмотрения и утверждения краевого бюджета и бюджета края" консолидированы в краевой бюджет и бюджет края средства территориальных дорожного, экологического и других внебюджетных фондов, образованных по решениям администрации и Законодательного Собрания края за счет специальных налогов, сборов и иных поступлений.

Этим законом утвержден состав Межведомственной комиссии для прогнозирования доходной части бюджета из департаментов по финансам, экономики, Государственной налоговой инспекции по Краснодарскому краю и управления Федерального казначейства по краю.

На администрацию Краснодарского края возлагается разработка и представление Законодательному Собранию края не только проекта закона о краевом бюджете, но и о бюджете края. Так, установлено, что администрация Краснодарского края:

- разрабатывает основные принципы и характеристики взаимоотношений краевого бюджета с бюджетами районов и городов края на следующий финансовый год;

- представляет Законодательному Собранию Краснодарского края проект закона Краснодарского края "О краевом бюджете и бюджете края" на очередной финансовый год вместе с бюджетным посланием в соответствии со статьей 20 Закона Краснодарского края "О порядке разработки, утверждения и контроля за исполнением краевого бюджета и бюджета края, внебюджетных и валютного фондов";

- при необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные акты края о налоговых льготах представляет в Законодательное Собрание края также проекты соответствующих законов Краснодарского края;

- представляет планируемые расходы краевого бюджета и бюджета края в разрезе бюджетной классификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов;

- ежегодно представляет Законодательному Собранию:

- в срок до 1 ноября - проекты бюджетов на очередной финансовый год целевых бюджетных фондов, консолидированных в краевом бюджете: территориального отделения Федерального экологического фонда Российской Федерации, территориального отделения Федерального дорожного фонда Российской Федерации, краевого фонда социальной защиты и других;

- в срок до 1 ноября - проекты бюджетов на очередной финансовый год государственных внебюджетных фондов, не консолидированных в краевом бюджете: краевого отделения Пенсионного фонда Российской Федерации, краевого отделения Фонда социального страхования Российской Федерации, краевого фонда занятости населения, краевого фонда обязательного медицинского страхования;

- в срок до 1 декабря - адресную краевую инвестиционную программу.

Предложено Главному управлению Центрального банка Российской Федерации по Краснодарскому краю в срок до 1 декабря ежегодно представлять Законодательному Собранию края согласованный с администрацией края проект основных направлений денежно-кредитной политики в крае.

Законодательное Собрание края рассматривает проект закона "О краевом бюджете и бюджете края" на очередной финансовый год в соответствии с главой 5 Закона Краснодарского края "О порядке разработки, утверждения и контроля за исполнением краевого бюджета и бюджета края, внебюджетных и валютного фондов".

При отклонении проекта закона Законодательным Собранием края создается согласительная комиссия для уточнения основных показателей проекта краевого бюджета и бюджета края на очередной финансовый год, состоящая из представителей Законодательного Собрания и администрации края.

При рассмотрении проекта закона Краснодарского края "О краевом бюджете и бюджете края" на очередной финансовый год во втором чтении Законодательное Собрание края утверждает ассигнования по разделам и статьям краевого бюджета, определяет перечень защищенных статей краевого бюджета и верхний предел ассигнований по защищенным статьям в процентах к расходам краевого бюджета и бюджета края.

Доходы и расходы внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются одновременно с рассмотрением и утверждением расходов краевого бюджета и бюджета Краснодарского края на финансовый год.

Совершенствуется бюджетное законодательство и в других краях. В Приморском крае 12 сентября 1995 г. был принят, в частности, закон края "О порядке рассмотрения и утверждения краевого бюджета на 1996 год" <136>, согласно которому администрация обязана представить:

- предварительные итоги за 1995 год;

- прогноз социально-экономического развития края в 1996 г.;

- основные принципы и характеристики взаимоотношений краевого бюджета с федеральным и бюджетами органов местного самоуправления;

- прогноз консолидированного бюджета Приморского края на 1996 год, краевую целевую программу за счет средств краевого бюджета, с указанием источников финансирования;

- итоги исполнения за 9 месяцев с оценкой ожидаемого;

- расчеты по всем статьям и разделам краевого бюджета на 1996 год.

Если необходимо, то проекты законов расходов на 1996 г. представляется функциональная и ведомственная бюджетная классификация с расшифровкой целевых статей и видов расходов.

Администрация Приморского края представляет в срок до 25 октября проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- в срок до 30.10.95 адресную краевую инвестиционную программу;

- в срок до 25.10.95 - проекты государственных бюджетных фондов, не консолидированных в краевом внебюджетном фонде Приморского края.

Проект бюджета рассматривается в 3-х чтениях.

До рассмотрения проекта постоянные комиссии Думы представляют в постоянную комиссию Думы по бюджету, налогам и финансам заключения по законопроекту, на основании которых готовится обобщенное заключение, которое представляется на рассмотрение Думы Приморского края.

В первом чтении Дума рассматривает основные характеристики социально-экономического развития Приморского края и проекты постановлений Думы и краевых законов о налогах и утверждает основные показатели краевого бюджета на 1996 год:

- распределение фондов от федеральных краевых налогов и сборов между краевым бюджетом и бюджетами городов и районов Приморского края;

- доходы краевого бюджета в разрезе классификации доходов и видам доходов;

- размеры несбалансированности (дефицит) краевого бюджета в абсолютных суммах и в процентах к расходам краевого бюджета на 1996 год;

- расходы краевого бюджета в целом.

При отклонении проекта создается согласительная комиссия.

Во втором чтении Дума утверждает ассигнования по статьям и разделам краевого бюджета, определяет перечень защищенных статей краевого бюджета и верхний предел ассигнований по защищенным статьям в процентах и расходам краевого бюджета на 1996 год.

В третьем чтении проект закона Приморского края выносится на голосование в целом.

В случае непринятия до 1 января 1996 г. проекта Закона Приморского края принимается закон Приморского края "О финансировании государственных расходов из краевого бюджета в 1 квартале 1996 года".

В Приморском крае приняты законы о краевом внебюджетном фонде, о валютном фонде.

В Хабаровском крае 4 января 1995 г. принимается закон о финансировании расходов до принятия Закона о бюджетной системе Хабаровского края.

В Ленинградской области с целью разграничения доходов и расходов между бюджетом Ленинградской области и бюджетом г. Шлиссельбурга в порядке государственно-правового эксперимента были заключены договоры.

Таким образом, анализ бюджетного законодательства выявляет некоторое разнообразие бюджетного законодательства краев, областей, учитывающего их особенности.

Бюджетные права органов субъектов Российской Федерации разбиваются на три группы: бюджетные права в отношении вышестоящего звена (федерального), затем в области консолидированных бюджетов (нижестоящих) и бюджетные права в части собственного бюджета (своего уровня).

Бюджетные права представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации направлены на защиту их экономических интересов - это, в частности, право получать закрепленные доходы, определенную законодательством финансовую помощь от вышестоящего бюджета (например, трансферты).

Бюджетные права органов субъектов в части своего бюджета (республиканского, краевого, областного, городов Москвы и Санкт-Петербурга, областного бюджета автономной области, окружных бюджетов) заключаются прежде всего в праве иметь собственный бюджет, внебюджетные фонды, определять направления средств бюджета, оборотную кассовую наличность, образовывать резервы, осуществлять контроль.

Бюджетные права органов субъектов Российской Федерации в части нижестоящих бюджетов это, в основном, права по распределению средств между бюджетами, входящими в состав консолидированных бюджетов.

Субъекты Российской Федерации осуществляют правовое регулирование бюджетных прав нижестоящих представительных и исполнительных органов власти путем принятия своих актов.

В Республике Башкортостан 13 июля 1993 г. принят Закон "О бюджетных правах районных, городских, сельских, поселковых Советов и местных администраций", <137> определивший права районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов в лице их представительных и исполнительных органов власти на получение доходов и расходов средств этих бюджетов. Он включает в себя общие нормы о понятиях, используемых в законе, принципы самостоятельности бюджетов и регулировании финансовых отношений, перечень конкретных источников доходов районных бюджетов (это, в частности, подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль предприятий и др.), правовые нормы о расходной части бюджета, внебюджетных и валютных фондов, порядок контроля и отчетности об исполнении бюджета и отчетов об использовании средств внебюджетных и валютных фондов.

Закон урегулировал те же общественные отношения, что и соответствующий федеральный закон, на уровне местных бюджетов Республики Башкортостан. К примеру, права представительных и исполнительных органов власти по формированию расходной части бюджетов заключаются в определении финансирования из своих бюджетов мероприятий по социально-экономическому развитию соответствующей территории в пределах планируемых бюджетных доходов, предоставленных дотаций, субвенций и т.д., а также с учетом привлекаемых заемных средств; в определении направления использования средств бюджетов на инвестиции, соответствующие целевые программы, а также на совместные программы и др.; установлении в пределах имеющихся средств дополнительные льготы и пособия.

В городах Москве, Санкт-Петербурге, Ярославле и Калининграде формируются единые городские бюджеты. <138> Интерес представляет и опыт правового регулирования структуры бюджета г. Москвы. Так, формирование <139> конкретных сумм затрат по направлениям может осуществляться ежеквартально на основании регламентированной на год структуры расходной части бюджета г. Москвы в относительных величинах (в процентах). Одновременно могут использоваться приоритетно вариантные допуски отклонений от утвержденных в структуре бюджета пропорций для оперативного маневрирования бюджетными ресурсами в зависимости от степени воздействия инфляции на конкретные отрасли социальной сферы и городского хозяйства.

Бюджетные пропорции города должны формироваться под влиянием программных целей администрации, в числе которых основными являются социальная поддержка малообеспеченных категорий москвичей, строительство нового муниципального жилья, поддержание городских территорий в чистоте, улучшение состояния дорожных покрытий, стабильная работа транспортных систем и обеспечение безопасности граждан за счет усиления материально-технического обеспечения правоохранительных органов.

Финансирование городских программ должно обеспечиваться наряду с бюджетными средствами, гибкой системой тарифно-ценового регулирования, средствами отраслевых, общегородских и окружных внебюджетных фондов, рациональной кредитной политикой отраслей городского хозяйства под залог муниципального имущества или права его аренды, вырученной от коммерческой продажи объектов строительства (в том числе незавершенного), и другими поступлениями, формирующимися за рамками бюджета города.

Законом Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" определены правовые основы оказания централизованной помощи субъектам Федерации, выдачи субвенций из федерального бюджета, а также из внебюджетных фондов. Статьей 5 этого закона было, в частности, предоставлено право органам представительной власти республик в составе Российской Федерации часть субвенций из федерального бюджета направлять на финансирование общегосударственных социальных расходов или капвложений, закрепленных за местными бюджетами, если иное не предусмотрено условиями предоставления субвенций; изменение назначений субвенций, передаваемых в местные бюджеты, не допускается.

Субъекты Российской Федерации принимают акты о субвенциях и дотациях.

К примеру, Закон Республики Башкортостан "О субвенциях районам и городам Республики Башкортостан из республиканского бюджета и внебюджетных фондов" от 13 июля 1993 г. <140>

Кроме общих положений закон установил порядок предоставления и использования субвенций из республиканского бюджета Республики Башкортостан текущих и инвестиционных субвенций, порядок контроля за их использованием органом, определяемым парламентом Республики Башкортостан, и предоставления субвенций из внебюджетных фондов.

Ежегодно принимаемые представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации законы о бюджетах и решения представительных органов местного самоуправления о бюджетах имеют большое значение для экономического развития соответствующих территорий.

Возьмем для примера Закон Воронежской области "Об областном бюджете на 1996 год", принятый областной Думой 2 февраля 1996 года, <141> содержит 40 статей. Им утвержден областной бюджет; учтены поступления, при этом показаны суммы по основным источникам; установлены нормативы отчислений в бюджеты районов и городов от подоходного налога с физических лиц, удерживаемого предприятиями и налоговыми органами, налога на прибыль предприятий, налога на прибыль, полученную от посреднических операций и сделок, бирж, брокерских контор, банков, других кредитных организаций и страховщиков, налога на добавленную стоимость, акцизов.

Этим законом установлены различные нормативы отчислений в областной бюджет, а именно:

- от подоходного налога с физических лиц по предприятиям, уплачивающим налог в бюджет Лискинского района;

- от налога на прибыль от предприятий, уплачивающих платежи как непосредственно в областной бюджет, так и в бюджеты другого уровня (Лискинского района, городов Воронеж и Нововоронеж);

- от налога на добавленную стоимость по предприятиям, уплачивающим платежи как непосредственно в областной бюджет, так и в бюджеты другого уровня;

- от налога на прибыль от посреднических операций и сделок, бирж, брокерских контор, банков, других кредитных и страховых организаций, уплачивающих платежи непосредственно в областной бюджет; лицензионные сборы за оптовую продажу алкогольной продукции определено зачислять полностью в областной бюджет. Утвержден список предприятий-плательщиков, уплачивающих налог на прибыль и налог на добавленную стоимость непосредственно в областной бюджет.

Ряду плательщиков установлен централизованный порядок уплаты платежей по налогу на прибыль в бюджет.

Определен порядок зачисления средств от взимания транспортного налога в областной бюджет.

Установлены: ставка налога на имущество предприятий в процентах от налогооблагаемой базы в зависимости от видов деятельности предприятий; ставка налога на имущество физических лиц, тарифы платы за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем; сумма централизации земельного налога в областной бюджет.

По двадцати одной позиции законом утверждены функциональная структура расходов и перечень защищенных статей текущих расходов областного бюджета на 1996 год, подлежащих финансированию в полном объеме. Это заработная плата с учетом взносов на социальное страхование и отчислений в фонд занятости населения; фонд дотаций в бюджеты районов и городов; региональный продовольственный фонд; продукты питания в лечебных учреждениях; медикаменты и перевязочные средства в лечебных учреждениях.

Областная Дума обязала администрацию области представить в месячный срок на утверждение областную инвестиционную программу, а также целевые программы, проект ведомственной структуры областного бюджета и поквартальное распределение доходов и расходов областного бюджета на 1996 год.

Разрешено администрации области финансирование в 1996 году на условиях возвратности и платности расходов по формированию областного продовольственного фонда, по поддержке малого предпринимательства, а также крестьянских (фермерских) хозяйств.

Утверждены объемы дотаций бюджетам городов и районов, а также определено, что фактическое перечисление средств уменьшается на величину предоставляемых из бюджетов районов и городов дотаций, льгот, не предусмотренных законодательством Российской Федерации. Такая норма в закон о бюджете введена впервые.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1996 год" от 31 декабря 1995 г. фактическое перечисление средств субъектам Российской Федерации, предусмотренных статьей 25 названного закона, уменьшается на величину предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации дотаций, субсидий, льгот, сверх установленных федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.

Между тем, понятие "законодательство Российской Федерации" применяется в указанном законе Воронежской области в широком смысле слова, т.е. следует полагать, что фактическое перечисление средств местным бюджетам из Воронежского областного бюджета уменьшается на величину предоставляемых из местных бюджетов дотаций, субсидий, льгот, сверх установленных федеральными законами и указами Президента Российской Федерации и законодательных актов Воронежской области.

Администрации разрешено выдавать ссуды за счет средств областного бюджета предприятиям, учреждениям и организациям, не финансируемых из областного бюджета, и вносить в определенных случаях изменения в поквартальную разбивку расходов в пределах 10% годовых назначений департаментов, комитетов, организаций.

В областной бюджет отдельными строками включены территориальный экологический фонд, территориальный фонд медицинского страхования, фонд социальной поддержки населения. Образован лизинговый фонд.

В Закон Воронежской области об областном бюджете включены ряд других норм, так, например, установлен целевой характер средств, выделяемых администрацией отдельным получателям сверх предусмотренных ассигнований. Разрешена централизация средств на проведение газопродукции, даны администрации отдельные поручения, рекомендовано разработать проект закона о минимальных социальных стандартах, установлено, что поквартальное сокращение финансирования по незащищенным статьям осуществлять пропорционально ассигнованиям, утвержденным законом о бюджете.

Однако следует иметь в виду, что к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относится лишь обеспечение государственных минимальных социальных стандартов на основании статьи 5 Закона Российской Федерации "Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" поскольку установление государственных минимальных социальных стандартов относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.

Неудачно сформулирована статья Закона о Воронежском областном бюджете о том, что правовые акты органов государственной власти, противоречащие Закону, не применяются. Конечно, следует полагать, что имеется в виду, что это относится только к правовым актам органов государственной власти Воронежской области.

* * *

Развитие бюджетного законодательства как раздела финансового законодательства направлено на обеспечение четкого регулирования и разграничения компетенции между органами Российской Федерации и органами ее субъектов в области финансовой деятельности. В этой связи представляется необходимым более ясно определить на федеральном уровне основы бюджетного устройства и бюджетного процесса и внести соответствующие изменения и дополнения в действующие акты бюджетного законодательства.

1. На федеральном уровне подлежит изменению Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г., который был принят до принятия новой Конституции Российской Федерации и закона Российской Федерации "Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также другие федеральные законы в части бюджетных прав органов субъектов Российской Федерации.

2. В настоящее время основное совершенствование правового регулирования бюджетной системы субъектов Российской Федерации будет осуществляться законодательством самих субъектов Российской Федерации.

Законами края, области должны быть конкретно урегулированы бюджетное устройство и бюджетный процесс на краевом (областном) уровне, для чего принимаются и могут быть приняты законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, закон о субвенциях из краевого, областного бюджета, Закон о порядке составления и исполнения бюджета, закон о порядке осуществления контроля за использованием органами местного самоуправления средств, выделенных из краевого, областного бюджета, о внебюджетных фондах и другие.

3. Развитие законодательства о бюджетной системе субъектов Российской Федерации должно направляться на обеспечение четкого регулирования и разграничения компетенции между органами Российской Федерации и органами ее субъектов, с одной стороны, а с другой - между органами субъектов и органами местного самоуправления.

4. Принятие значительного числа нормативных актов бюджетного законодательства должно направляться на создание такого механизма, который обеспечит взаимодействие бюджетной системы, налоговой политики для укрепления стабильности экономики.

5. Важная роль будет принадлежать законодательной деятельности органов субъектов Российской Федерации, в том числе законодательных (представительных) органов, в части принятия ими законов о бюджетной классификации краевого, областного, окружного бюджетов, городских (Москвы и Санкт-Петербурга).

6. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что их акты регулируют отношения, складывающиеся в бюджетном хозяйстве органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Общие же вопросы бюджетного законодательства должны регулироваться федеральными актами, поскольку они связаны с финансовым регулированием, статистикой, бюджетным учетом, то есть с полномочиями Российской Федерации.

Комментарий к бюджетному законодательству Российской Федерации

Федеральные акты бюджетного законодательства

"О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу"

Комментарий к Закону Российской Федерации "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 г. <115>

Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации и их бюджетное законодательство

Комментарий к бюджетному законодательству
Российской Федерации

Федеральные акты
бюджетного законодательства

"О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям,
областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и
Санкт-Петербургу"

Комментарий к Закону Российской Федерации
"О бюджетной классификации Российской Федерации"
от 15 августа 1996 г. <115>

Конституции (Уставы)
субъектов Российской Федерации
и их бюджетное законодательство